車海剛

?

保護權利，保護信心

車海剛

素以“敢為天下先”著稱的溫州，最近又因一項“創(chuàng)新”之舉被推上了風口浪尖。

不過，這次的情形頗有些尷尬：先是有媒體披露溫州部分市民由于住房的土地使用年限到期或即將到期，需要補繳高達數(shù)十萬元的土地出讓金才能重新辦理土地使用證；在引發(fā)輿論嘩然之后，溫州市國土部門出面“澄清”，稱國家尚未制定相關實施細則，此前媒體的報道系誤讀。

“溫州事件”具有一定的特殊性。據(jù)當?shù)毓賳T解釋，溫州在上世紀90年代初推進國有土地使用權出讓時，在居住用地出讓年限不超過70年最高限的前提下，允許受讓方按20到70年的不同檔次自行選擇辦理出讓手續(xù)，并繳納相應的土地出讓金額。從去年開始，20年期限的住宅土地使用權陸續(xù)面臨到期。

盡管這批“到期房”屬于局部地區(qū)的“歷史遺留問題”，但畢竟關涉幾百戶居民的切身利益；更重要的是，“溫州事件”觸發(fā)了人們對住宅土地使用權“70年大限”的普遍疑慮，由此可能導致大規(guī)模恐慌，影響民心安定和社會穩(wěn)定。

城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地大多屬于集體所有，是我國現(xiàn)行憲法確立的土地制度。改革開放以來，我國城市土地改變了過去單一行政劃撥和無償、無期限、無流動的使用方式，通過土地所有權和使用權分離，實現(xiàn)了土地資源的市場化配置。1988年，“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”寫入憲法。這無疑是一個歷史性進步。

然而，“土地國有”的憲法規(guī)定以及所有權與使用權分離的制度設計，必然蘊含著須為使用權設定期限的內在邏輯。否則，永久的使用權便與所有權無異。為此，國務院頒行的相關法規(guī)按照土地的不同用途對土地使用權出讓的最高年限作出規(guī)定，其中，居住用地為70年，工業(yè)、教育等用地為50年，商業(yè)、旅游等用地為40年。

70年期滿之后怎么辦？對于眾多需要付出不菲代價才能購置一套住宅的國人來說，顯然是個不能不關心的話題。1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用權及其他地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”，同時規(guī)定“土地使用者可以申請續(xù)期”，但須“重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金”。1994出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》較上述規(guī)定略有松動，規(guī)定土地使用者須于使用權屆滿前一年申請續(xù)期，但仍應重新簽訂合同和支付出讓金。

及至上世紀90年代末《物權法》立法工作啟動時，“70年”問題再次成為社會關注和各界激辯的焦點。最終于2007年公布施行的《物權法》第149條規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期?！睂τ诶m(xù)期的具體方式，則沒有作出明確規(guī)定。應當說，這一條文是各種意見相互妥協(xié)的結果，它固然體現(xiàn)了立法者擱置爭議、求同存異的智慧與技巧，卻也在某種程度上制造了法律的模糊地帶，為后續(xù)實踐留下隱憂。近年來，常有“70年大限”將取消之類的傳言出現(xiàn)，亦反映出民眾在此問題上廣泛存在的“制度性焦慮”。

古語云：“無恒產(chǎn)者無恒心?！弊》渴枪竦幕旧姹Ｕ虾椭匾敭a(chǎn)權利。“70年大限”這柄達摩克利斯之劍高懸于頭頂，意味著每個公民都有可能遭遇“溫州式陷阱”。在預期不明、缺乏安全感的情況下，人們很難安心投身于國家的建設和發(fā)展中，還潛藏著社會動蕩的風險。另外，在使用權僅有幾十年的土地上，也很難奢望生長出設計和建造考究、能夠流傳后世的建筑精品。

需要特別指出的是，從我國建立社會主義土地公有制（包括城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有）的思想本源來看，是為了使廣大公民普遍地、公平地享有土地利益。這也正是十八屆五中全會所強調的“共享”理念。按照憲法和法律規(guī)定，我國的土地國有實為全民所有，只是國有土地的所有權由國務院代表國家行使。因此，決不可將“國家所有”片面理解為“政府所有”，更不能異化成“地方政府所有”。鑒于地方財政過度依賴土地出讓金的現(xiàn)實背景，要格外警惕一些地方政府與民爭利、試圖反復從民眾身上“剪羊毛”的傾向。

“溫州事件”發(fā)生后，多位當年參與《物權法》起草過程的法律專家及相關人士在媒體上發(fā)聲，表示《物權法》第149條所規(guī)定的“自動續(xù)期”沒有附加任何條件，立法時各方對此已“達成共識”，到期續(xù)費于法無據(jù)。但也有學者提出，可以區(qū)分自住性住房和投資性住房，對是否免費續(xù)期采取不同辦法。

看來，認知仍有差異，爭議依然存在。面對這一事關民生的重大權利問題，是立法機構做出權威解釋或者制定出臺相關細則的時候了。