陳藝丹

（鄭州市財政局政府采購管理辦公室，河南鄭州450007）

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《政府采購法實(shí)施條例》對政府采購監(jiān)督管理活動的影響

陳藝丹

（鄭州市財政局政府采購管理辦公室，河南鄭州450007）

摘要：政府采購制度作為規(guī)范和監(jiān)督政府財政支出的重要方式，不僅是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段之一，也是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的重要力量。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，現(xiàn)已出臺的政府采購法律規(guī)章無法全面覆蓋政府采購實(shí)際工作的需要?！墩少彿▽?shí)施條例》在政府采購資金范圍、采購當(dāng)事人權(quán)責(zé)、采購方式和流程等方面都做出了新的規(guī)定，為政府采購監(jiān)督管理工作指明了方向。

關(guān)鍵詞：政府采購；監(jiān)督管理；《政府采購法實(shí)施條例》

2014年12月31日，國務(wù)院第七十五次常務(wù)會議正式通過了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），并已于2015年3月1日起正式施行?！秾?shí)施條例》對相關(guān)法律條款進(jìn)行了完善和細(xì)化，不僅對規(guī)范政府采購活動、深化政府采購制度改革具有積極的指導(dǎo)意義，而且對政府采購監(jiān)督管理活動提出了更高的要求。

一、《實(shí)施條例》出臺的背景和意義

（一）完善政府采購監(jiān)管的需要

政府采購監(jiān)管活動是發(fā)揮政府采購職能、保障政府采購活動有序進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府采購制度作為規(guī)范和監(jiān)督政府財政支出的重要方式，不僅是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段之一，更是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的重要力量［1］。目前我國在政府采購實(shí)踐中所暴露出的“天價采購”“質(zhì)次價高”“效率低下”等問題在社會中引起了不良反響，反映出政府采購監(jiān)管不力、制度不具體等問題，政府采購監(jiān)督管理法律體系亟待完善。

（二）細(xì)化和完善《政府采購法》的需要

《政府采購法》實(shí)施的十幾年中，資金節(jié)約率普遍為8%~12%，從支出角度為各級政府節(jié)約了大量的財政資金，為各地民生工程項(xiàng)目（如教育、社會保障等）提供了較大的資金支持；同時也起到了應(yīng)有的政策導(dǎo)向（如環(huán)境保護(hù)、民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)、中小企業(yè)扶持等）和防腐倡廉作用。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的政府采購總額從2002年的1000億元到2013年的16381億元，增長了16倍之多。現(xiàn)行的《政府采購法》存在法律制度過于原則、操作性不強(qiáng)等問題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化情況，需要對《政府采購法》進(jìn)行修訂完善［2］?！秾?shí)施條例》的出臺對許多具體問題的處理和處罰依據(jù)都進(jìn)行了細(xì)化，正是回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)需求。

（三）進(jìn)一步深化政府采購制度改革的需要

二、《實(shí)施條例》的主要創(chuàng)新內(nèi)容

（一）明晰了政府采購的資金范圍

1.明確了政府采購的資金范圍。修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》明確指出，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”?！秾?shí)施條例》第一章第二條規(guī)定，“《政府采購法》第二條所稱財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金”。這里對政府采購的資金范圍進(jìn)行了明確的界定，規(guī)定只要是使用財政性資金的關(guān)于政府采購活動的所有支出項(xiàng)目，包括自籌資金的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、高校等機(jī)構(gòu)的資金來源為財政性資金的采購項(xiàng)目，都應(yīng)納入《政府采購法》和《實(shí)施條例》的監(jiān)管范圍［4］。同時，《實(shí)施條例》將以財政性資金作為還款來源的借貸資金納入政府采購資金的范疇。據(jù)統(tǒng)計，我國目前每年使用外國政府貸款和國際金融組織貸款項(xiàng)目總額在40億美元至50億美元之間，《條例》出臺后，這部分項(xiàng)目的采購活動也需納入《實(shí)施條例》的管理范圍［5］?！秾?shí)施條例》的第二條第四款指出，“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”。也就是說，相關(guān)的公務(wù)服務(wù)也屬于政府購買服務(wù)的范疇，例如目前財政部大力推行的PPP融資項(xiàng)目，作為政府向社會提供服務(wù)的重要實(shí)現(xiàn)手段之一，也應(yīng)納入政府采購的管理范圍［6］。

2.明晰了制定政府采購政策的主體及其責(zé)任。《政府采購法》沒有明確規(guī)定政府采購的政策制定主體，《實(shí)施條例》將政策制定主體明確為“國務(wù)院財政部門”，并以逐條列舉的形式規(guī)定了政府采購政策制定主體的責(zé)任，包括“制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購”等。這一規(guī)定體現(xiàn)了政府采購的政策性功能，體現(xiàn)了促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、扶持欠發(fā)達(dá)區(qū)域和推動小微企業(yè)發(fā)展的政策指向，有助于政府采購政策的統(tǒng)一落實(shí)。

3.確立了電子化政府采購的法律地位。《實(shí)施條例》第十條指出，“國家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子化政府采購活動”。電子化政府采購活動是現(xiàn)代科技和政府采購不斷發(fā)展的產(chǎn)物，與傳統(tǒng)的線下采購方式相比，它可以減少政府采購活動的時間和空間障礙，更為高效便捷。《政府采購法》對這一方面的內(nèi)容未有涉及，《實(shí)施條例》明確了政府采購電子化的法律地位。隨著電子采購平臺的廣泛應(yīng)用，采購周期會進(jìn)一步縮短，政府采購的效率會進(jìn)一步提升。

4.確認(rèn)了省管縣財政體制在政府采購領(lǐng)域的職權(quán)?！墩少彿ā分忻鞔_規(guī)定，“公開招標(biāo)限額以上的項(xiàng)目采取其他采購方式的，需要獲得設(shè)區(qū)市級以上人民政府采購監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)”，對于省直管縣單位的上級采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)未進(jìn)行明確說明?！秾?shí)施條例》第七十八條指出，“財政管理實(shí)行省直接管理的縣級人民政府可以根據(jù)需要并報經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，行使《政府采購法》和本條例規(guī)定的設(shè)區(qū)的市級人民政府批準(zhǔn)變更采購方式的職權(quán)”?！秾?shí)施條例》使省管縣財政體制在政府采購領(lǐng)域得到了確認(rèn)，解決了縣級政府采購活動的難題。

（二）明確了政府采購當(dāng)事人的權(quán)責(zé)

1.明晰了采購人的職責(zé)義務(wù)及禁止行為?！秾?shí)施條例》第十一條以開展政府采購監(jiān)督管理活動為視角，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)對政府采購的源頭管理和結(jié)果管理，明確了采購人的責(zé)任主體地位。采購人的責(zé)任和義務(wù)包括執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理地確定采購需求。也就是說，采購人不僅是政府采購活動的利益當(dāng)事人，而且是政府采購活動的主體責(zé)任人。此條第二款規(guī)定，“采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)”。這一方面有利于維護(hù)公平競爭的政府采購環(huán)境，另一方面也與《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》中對政府采購的相關(guān)規(guī)定高度契合，對于以行政事業(yè)單位為主體的采購人有著重要的約束意義。

2.提升了對采購代理機(jī)構(gòu)及工作人員的要求。

企業(yè)會計工作涉及到財務(wù)管理、績效導(dǎo)向、風(fēng)險管理、預(yù)測管理等方面，需要對眾多理論知識有所涉獵，而在較短時間內(nèi)運(yùn)用眾多理論知識去解決實(shí)際問題有些困難，如果這時候依靠企業(yè)會計的信息化，便能夠通過信息系統(tǒng)所具備的智能化、遠(yuǎn)程化及實(shí)時查詢功能處理和利用，實(shí)現(xiàn)信息用戶的個性定制化服務(wù)。

按照國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，我國自2014年起就取消了甲級、乙級政府采購社會代理機(jī)構(gòu)的行政許可制度，改為備案制。但是，《實(shí)施條例》仍對政府采購代理機(jī)構(gòu)必須具備的條件提出了明確要求。目前，財政部正在開展政府采購社會代理機(jī)構(gòu)檢查，這正是履行對政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的體現(xiàn)?！秾?shí)施條例》第十三條對采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平提出了要求，包括采購需求的確定、成本的測算、現(xiàn)場評審過程的組織、合同文本的擬定、履約風(fēng)險的防控等五個方面。《實(shí)施條例》第十四條對采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員的禁止行為也做出了明確規(guī)定。目前，我國登記在案的采購代理機(jī)構(gòu)有3600多家，并在不斷增加，同質(zhì)化競爭的情況比較嚴(yán)重。《實(shí)施條例》對于采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為規(guī)定，不僅有利于維護(hù)公平、透明的政府采購環(huán)境，而且有利于推動政府采購代理機(jī)構(gòu)市場的專業(yè)化發(fā)展。

3.強(qiáng)調(diào)了采購文件的編制要求?！秾?shí)施條例》強(qiáng)調(diào)了采購需求完整、明確的重要性，并要求制定標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)文件和合同文本。這一規(guī)定不僅有利于推動標(biāo)準(zhǔn)化采購的發(fā)展，而且有利于提高對政府采購的主要環(huán)節(jié)，包括合同備案、項(xiàng)目支付等的監(jiān)管力度。這對于推動整個政府采購市場的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化有著極為重要的意義。

（三）規(guī)范了政府采購方式和流程

1.規(guī)定了采購方式的適用范圍及例外情況?！秾?shí)施條例》補(bǔ)充說明了《政府采購法》中規(guī)定的政府采購方式的各類情形，針對批量集中采購、不可預(yù)見采購情形、特定供應(yīng)商、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)等情況做了詳細(xì)規(guī)定，對可變更采購方式的情形，尤其是對政府購買公共服務(wù)的情形做了具體規(guī)定。這既體現(xiàn)了政府采購方式的原則性，又體現(xiàn)了靈活性。

2.規(guī)范了政府采購程序。程序?qū)τ诠降膶?shí)現(xiàn)具有重要的意義［7］。為了確保政府采購活動的公開透明，《實(shí)施條例》針對政府采購活動的各個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)做出了詳細(xì)的要求和規(guī)定，包括采購計劃備案、公開預(yù)算金額、編制招標(biāo)文件、提交投標(biāo)保證金（不超過預(yù)算金額的2%）、政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法（最低評標(biāo)價法和綜合評分法）、供應(yīng)商提交最終設(shè)計方案、詢價通知書、唯一供應(yīng)商需公示（不少于5個工作日）、隨機(jī)抽取評審專家、評審報告送交采購人（低于2個工作日）、確定中標(biāo)（5個工作日內(nèi)）、驗(yàn)收并出具驗(yàn)收書和采購文件電子存檔等。其中，第三十二條規(guī)范了招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括采購項(xiàng)目的商務(wù)條件、采購需求、投標(biāo)人的資格條件、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂合同的合同文本等內(nèi)容，便于各采購單位參照執(zhí)行。值得一提的是：凡是涉及時間要求的，《實(shí)施條例》的規(guī)定均比《政府采購法》規(guī)定的時間要短，這是對采購人關(guān)于縮短采購周期的明確回應(yīng)，可以大大提高政府采購效率。

3.細(xì)化了采購合同信息公開制度?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定了政府采購合同的相關(guān)信息應(yīng)進(jìn)行公示，并細(xì)化了公示期限及媒體級別，“采購人應(yīng)當(dāng)在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告”?！秾?shí)施條例》規(guī)定的信息公開制度涵蓋了政府采購的各個環(huán)節(jié)，包括政府采購相關(guān)信息的發(fā)布、中標(biāo)和成交結(jié)果的公示、不涉及機(jī)密內(nèi)容的相關(guān)招標(biāo)文件的公開等方面。對于中標(biāo)結(jié)果須公示的要求，《實(shí)施條例》做出了更加細(xì)致的規(guī)定：采購單位、社會代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)項(xiàng)目（包括采購項(xiàng)目名稱、詳細(xì)參數(shù)、數(shù)量、成交價格等）的信息都必須公開。政府采購相關(guān)信息的公開為政府采購監(jiān)管活動的開展創(chuàng)造了條件，有利于完善政府采購監(jiān)管機(jī)制、規(guī)范政府采購市場，加強(qiáng)了政府采購活動的透明度、規(guī)范度，有利于提高政府公信力。

三、《實(shí)施條例》對政府采購監(jiān)督管理工作的新要求

（一）進(jìn)一步健全評審專家監(jiān)管機(jī)制

專家評審環(huán)節(jié)是政府采購活動中最為重要的一環(huán)，也是確保政府采購過程公正透明的關(guān)鍵。“邀請的評審專家，不僅僅代表了學(xué)術(shù)的權(quán)威，同時也是評審專家以執(zhí)法者的身份，履行法律賦予他們的職責(zé)”［8］。評審專家是采購活動的重要主體，作為獨(dú)立的第三方對整個采購過程進(jìn)行監(jiān)督、評判。政府采購監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步建立健全政府評審專家的管理和監(jiān)督機(jī)制，比如建立統(tǒng)一的信用信息平臺，對評審專家的違規(guī)失信行為予以記錄和公開，確保政府采購活動的公平、公正評審。

（二）進(jìn)一步明晰監(jiān)管主體與監(jiān)管方式

《實(shí)施條例》明確指出，“各級財政部門”是政府采購活動的監(jiān)管主體，并要求其他相關(guān)部門若發(fā)現(xiàn)任何政府采購當(dāng)事人的不當(dāng)行為，也應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的違法情況通報財政部門，強(qiáng)化了集中統(tǒng)一的監(jiān)管要求。在實(shí)際工作中，財政部門應(yīng)與涉及政府采購監(jiān)管工作的審計、監(jiān)察等相關(guān)部門建立共享的信息平臺，優(yōu)化溝通方式，以實(shí)現(xiàn)對政府采購活動的全方位監(jiān)管［9］。

（三）進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與相關(guān)驗(yàn)收工作

“公開、公平、公正”是政府采購活動的三大原則，鼓勵公眾參與政府采購事務(wù)、提高政府采購?fù)该鞫瓤捎行嵘幕貞?yīng)性和責(zé)任性，加快政府采購的創(chuàng)新進(jìn)程。對于政府采購過程的監(jiān)督，可通過開放評標(biāo)現(xiàn)場、邀請社會監(jiān)督員等方式，提高公眾對于采購流程的參與度。在處理供應(yīng)商投訴的過程中，可以通過邀請公眾參與聽證、公開回應(yīng)相關(guān)質(zhì)疑等途徑接受社會的監(jiān)督。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購監(jiān)管與被監(jiān)管責(zé)任

加強(qiáng)政府采購監(jiān)管要明確政府采購相關(guān)利益主體的法律責(zé)任范圍、處罰標(biāo)準(zhǔn)等。財政部門應(yīng)該執(zhí)行的權(quán)力主要有：對評審專家?guī)爝M(jìn)行動態(tài)管理;對采購商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家進(jìn)行監(jiān)督管理，記錄不良行為；對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理等［10］?！秾?shí)施條例》細(xì)化了《政府采購法》中有關(guān)條款的罰款數(shù)額與采購人、采購機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為；明確了對供應(yīng)商不良行為的處罰方式；規(guī)定了惡意串通具體行為細(xì)則和財政部門違法違規(guī)行為細(xì)則等。這既可以維護(hù)相關(guān)利益主體的權(quán)益，又可以起到威懾作用，有利于政府采購業(yè)務(wù)的順利開展。

政府采購監(jiān)督管理制度是保障政府采購廉潔、公正的重要載體［11］?！秾?shí)施條例》進(jìn)一步明確了監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍，對監(jiān)管程序和監(jiān)管責(zé)任等方面的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，健全了政府采購監(jiān)管體系，對于促進(jìn)政府采購活動的標(biāo)準(zhǔn)化、法制化有著重要的指導(dǎo)意義，有利于建立公平競爭、透明規(guī)范、監(jiān)管有力、嚴(yán)格問責(zé)的政府采購工作制度，真正實(shí)現(xiàn)“陽光下的交易”。

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［責(zé)任編輯張彥華］

作者簡介：陳藝丹（1989—），女，河南商丘人，碩士，鄭州市財政局政府采購監(jiān)督管理辦公室科員。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類號：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6701（2016）01-0073-04