任　蓉

（中共衡陽(yáng)市委黨校，湖南衡陽(yáng)421001）

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行政人員的倫理自主性及其提升路徑

任蓉

（中共衡陽(yáng)市委黨校，湖南衡陽(yáng)421001）

摘要：人性發(fā)展的客觀需要、公共行政的本質(zhì)屬性、消弭行政沖突等決定了行政人員需要倫理自主性。行政人員倫理自主性的缺失，將會(huì)產(chǎn)生行政倫理失范、損害公共利益，權(quán)力自律不足、助長(zhǎng)本位主義，治理職能弱化、削減治理能力等消極影響。提升行政人員倫理自主性的路徑是：構(gòu)筑先進(jìn)的行政文化，構(gòu)建“扁平型”“解制型”行政組織，構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)、道德獎(jiǎng)懲機(jī)制，提升行政人員的自身素質(zhì)等。

關(guān)鍵詞：行政人員；倫理自主性；提升路徑

在現(xiàn)代行政體制中，行政人員既是組織的雇員，也是公眾的雇員，肩負(fù)著忠于組織和服務(wù)公眾的雙重使命。作為組織的雇員要服從組織權(quán)威、關(guān)注組織利益，作為公眾的雇員要維護(hù)公眾訴求、實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，組織利益與公共利益之間依然存在著利益沖突。解決這種沖突，除了強(qiáng)調(diào)剛性的制度設(shè)計(jì)之外，還應(yīng)借助行政人員的倫理自主性，在價(jià)值選擇中維護(hù)公共利益。但是，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)是制度倫理問(wèn)題，對(duì)個(gè)人倫理自主性的審視、價(jià)值和構(gòu)建等問(wèn)題鮮有論述，這不利于規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，也難以實(shí)現(xiàn)有效地履行公共治理職能的目的。因此，探討行政人員的倫理自主性及其提升路徑，確保行政人員履職的正當(dāng)性，維護(hù)公共利益，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

一、行政人員何以需要倫理自主性

行政人員的倫理自主性，“是指當(dāng)組織的目標(biāo)和公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，行政人員作為公共行政的主體有責(zé)任和義務(wù)在行政行為中引入價(jià)值因素，對(duì)所面臨的問(wèn)題進(jìn)行倫理思考和道德選擇，從而保證對(duì)公民的終極性責(zé)任”［1］。其中，組織目標(biāo)與公共利益相沖突構(gòu)成了行政人員倫理自主性發(fā)生的前提。其內(nèi)在本質(zhì)表現(xiàn)為行政人員個(gè)體的倫理判斷和道德選擇，主要蘊(yùn)含權(quán)利和能力兩個(gè)尺度。權(quán)利尺度是指行政人員是否擁有自主性，相對(duì)于行政組織或行政上級(jí)的強(qiáng)迫和控制，行政人員是否擁有倫理判斷和道德選擇的積極自由，以及自決、自為、自控的可能和空間。能力尺度是指行政人員自主性的強(qiáng)弱程度，它植根于行政人員個(gè)體內(nèi)心深處的道德勇氣和責(zé)任意識(shí)。對(duì)公眾負(fù)責(zé)、維護(hù)公共利益是行政人員倫理自主性的終極價(jià)值追求。

行政人員的倫理自主性區(qū)別于官僚自主性。一是主體有別。行政人員倫理自主性的主體是行政人員，而官僚自主性的主體是行政機(jī)構(gòu)和行政官員，因?yàn)楣倭庞袃煞矫娴闹阜Q，一方面是作為個(gè)體的政府官員，另一方面是作為組織的行政機(jī)構(gòu)。二是語(yǔ)境差異。行政人員倫理自主性是組織目標(biāo)與公共利益相沖突語(yǔ)境下的倫理思考和道德選擇，官僚自主性產(chǎn)生于政治權(quán)力與行政權(quán)力相博弈的語(yǔ)境之中。民選政治家只能制定宏觀性的政策、做出原則性的決定；而官僚則掌控著政策的具體實(shí)行，政府的權(quán)力重心在一定程度上移向官僚機(jī)構(gòu)，官僚日益脫離或超越議會(huì)和政治家的控制，在公共決策過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，人民主權(quán)所依賴的政治家主導(dǎo)逐漸讓位于官僚主導(dǎo)。三是價(jià)值評(píng)判不同。行政人員倫理自主性的“善”的價(jià)值是指維護(hù)公共利益、對(duì)公眾負(fù)責(zé)。自傳統(tǒng)公共行政以來(lái)，普遍認(rèn)為官僚自主性為“惡”的來(lái)源，行政官僚憑借專業(yè)化知識(shí)和壟斷性信息，追求政治特權(quán)，濫用行政權(quán)力，導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行偏差、行政效率低下、行政成本過(guò)高、官員貪污腐敗等問(wèn)題。因此，不少人主張控制或消除官僚自主性。

在公共治理過(guò)程中，擁有行政裁量權(quán)的行政人員何以需要倫理自主性呢？

1.源于人性發(fā)展的客觀需要。人是人的最高本質(zhì)，是社會(huì)的最高價(jià)值，社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力和最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。公共行政作為社會(huì)發(fā)展的基本內(nèi)容和關(guān)鍵推力，其核心要素是人，其最高目標(biāo)也是為了謀求人的自由全面發(fā)展。行政人員作為公共行政的重要主體，雖然扮演著國(guó)家公務(wù)員的角色，但他們首先是一個(gè)普通人，不能用行政身份的色彩掩蓋其本質(zhì)的人性，而人性的發(fā)展要求行政人員獲得并發(fā)揮倫理自主性。

2.公共行政的本質(zhì)屬性決定了倫理自主性的必然性。公共行政的本質(zhì)屬性是公共性，行政權(quán)力來(lái)源于公意、服務(wù)于公益，行政人員運(yùn)用行政權(quán)力管理公共事務(wù)，必須聽取公眾意見、維護(hù)公共利益，當(dāng)遭遇不道德的組織或上級(jí)危害公共利益時(shí)，應(yīng)根據(jù)倫理道德進(jìn)行自主選擇，以保證對(duì)公眾負(fù)責(zé)。尤其在當(dāng)今的信息社會(huì)中，由于社會(huì)分化逐漸加深、利益格局不斷調(diào)整，需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域越來(lái)越廣，政府管理的社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化、專業(yè)化，公眾對(duì)政府的要求也日益多樣化、個(gè)性化。在紛繁復(fù)雜的行政活動(dòng)中，行政人員不可能做一名無(wú)意識(shí)的執(zhí)行者，而應(yīng)提升自身的倫理自主性，在不同利益主體之間、多元價(jià)值觀念之間、多種行政行為之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇，提高價(jià)值判斷能力，承擔(dān)倫理道德責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共行政的公共性本質(zhì)。

3.消弭行政沖突需要借助行政人員的倫理自主性。行政沖突貫穿于公共行政的所有層面，從宏觀層面來(lái)講，行政人員最難以面對(duì)的莫過(guò)于行政組織與社會(huì)公眾的沖突。因?yàn)樾姓藛T一方面要尊重上級(jí)、服從組織，另一方面又要對(duì)公眾負(fù)責(zé)。當(dāng)兩者發(fā)生矛盾時(shí)，當(dāng)不道德的組織或上級(jí)危害公共利益時(shí)，行政人員該如何抉擇呢？當(dāng)然，法律制度是首選的抉擇依據(jù)，然而鑒于法律的有限性，它無(wú)法預(yù)見并規(guī)范正在發(fā)生的事件和一些偶然事件，不能窮盡公共行政的復(fù)雜情況，不能預(yù)設(shè)行政活動(dòng)的所有細(xì)節(jié)?！捌髨D利用法律之圓圈住行政人，殊不知圓圈越大圓周線越長(zhǎng)，理性所觸知的圈外之不可預(yù)測(cè)就越多。我相信在制度之外，定有某種超越制度的力量在起作用，這種力量就是我們的良知和道德”［2］。所以，法律制度無(wú)法覆蓋的空間應(yīng)該讓渡給倫理，倫理自主性是對(duì)法治手段的必要補(bǔ)充，是行政人員在行政沖突中進(jìn)行抉擇的重要依據(jù)。倫理自主性之所以能成為破解行政沖突的方法，原因在于它有規(guī)范行政人員思想和行為的作用。思想上，倫理自主性指導(dǎo)行政人員選擇正確的價(jià)值理念，追求高尚的道德境界，始終保持為公眾服務(wù)的責(zé)任感和使命感，為應(yīng)對(duì)矛盾沖突提供精神上的價(jià)值認(rèn)證和倫理支持。行動(dòng)上，使行政人員明確哪些能做、哪些不能做，抵制組織或上級(jí)的錯(cuò)誤命令，選擇維護(hù)公共利益的行為，糾正與倫理道德相違背的行為，防止行政沖突的激化。

二、行政人員倫理自主性的缺失及其消極影響

在公共行政實(shí)踐中，當(dāng)組織目標(biāo)與公眾期望、組織利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，行政人員通常會(huì)遵循組織目標(biāo)和上級(jí)命令而背離公眾期望，維護(hù)組織利益而放棄公共利益，不會(huì)或者不擅長(zhǎng)進(jìn)行倫理判斷和價(jià)值選擇，不敢指出組織或上級(jí)的決策和行為的失當(dāng)之處，行政人員倫理自主性在實(shí)踐中患了較為嚴(yán)重的“缺失之癥”。行政人員倫理自主性的缺失產(chǎn)生了許多消極影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。

1.行政人員倫理自主性缺失的表現(xiàn)。第一，自主意識(shí)喪失，完全依附組織。在紀(jì)律嚴(yán)明的科層體制中，出于自我利益核算的人性考量，服從組織決定和上級(jí)權(quán)威被認(rèn)為是最有利的行為權(quán)衡。因此，當(dāng)行政組織或上級(jí)以組織利益代替公共利益時(shí)，行政人員的思維方式大多是先聽從組織安排，服從上級(jí)命令，再考慮組織的制度或規(guī)范，而作為公眾雇員的行政人員的倫理自主性就會(huì)喪失。喪失自主意識(shí)的他們不再積極思考、不去分析組織或上級(jí)的命令和行為是否合乎倫理道德，即使意識(shí)到命令和行為的不正當(dāng)性也不敢指出來(lái)，更不可能站出來(lái)與組織或上級(jí)質(zhì)辯，其倫理自主性不見蹤影。行政人員喪失自主意識(shí)后，一般會(huì)完全依附組織。現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)行政人員認(rèn)為，對(duì)組織和上級(jí)負(fù)責(zé)是自己的天職，不會(huì)思考自己的立場(chǎng)，他們完全站在組織的立場(chǎng)上行事，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、維護(hù)組織利益為宗旨，有時(shí)盲目地按照組織要求辦事、按照上級(jí)命令行動(dòng)，成為完全依附組織的執(zhí)行工具。第二，代理轉(zhuǎn)換泛化，盲目服從權(quán)威。“代理轉(zhuǎn)換”是指行政人員在態(tài)度上，“不再將自己視為只對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)的人。而是要將自己視為一種實(shí)現(xiàn)他人愿望的工具”［3］。在行為上表現(xiàn)為服從權(quán)威，“一個(gè)人感覺應(yīng)對(duì)權(quán)威的指示負(fù)責(zé)，但卻不為權(quán)威所規(guī)定的行為內(nèi)容負(fù)責(zé)”［4］，現(xiàn)實(shí)中的行政人員，出于自身職業(yè)利益的需要，往往以向組織或領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)代替向公眾負(fù)責(zé)的終極目標(biāo)，將自己視為行政組織的代理人，盲目服從組織權(quán)威。一方面，許多行政人員放棄個(gè)人的自主意識(shí)和自主行動(dòng)，對(duì)組織權(quán)威迷信崇拜、盲目服從或消極順應(yīng)，認(rèn)為組織權(quán)威是絕對(duì)的、不容反抗的；另一方面，對(duì)組織權(quán)威的盲目服從扼殺了倫理判斷和道德評(píng)價(jià)，行政人員不會(huì)對(duì)遵從權(quán)威行事的后果承擔(dān)責(zé)任，他們往往認(rèn)為“是權(quán)威人士而不是我們選擇了行為方式，所以責(zé)任也該由權(quán)威人士來(lái)承擔(dān)”［5］。第三，自主能力匱乏，常陷選擇困境。一是自主判斷能力的匱乏，有的行政人員一開始便不會(huì)質(zhì)疑組織或上級(jí)，有的專注于政策帶來(lái)的表面績(jī)效而忽略了隱藏的危害，有的只看到眼前利益而沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，難以察覺、判斷組織或上級(jí)的不道德性及其行為的不正當(dāng)性。二是自主選擇能力的匱乏，常常陷入道德選擇的困境。對(duì)公眾負(fù)責(zé)是行政人員的終極目標(biāo)，但直接決定行政人員獎(jiǎng)懲升遷的卻是行政組織，如果組織或上級(jí)危害到公共利益，行政人員是對(duì)公民負(fù)責(zé)，還是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)？是為了公共利益檢舉不道德的組織和上級(jí)，還是效忠組織、奉迎上級(jí)以保全自己的事業(yè)？許多行政人員在兩難選擇中掙扎，倫理自主性在權(quán)利沖突、角色沖突和利益沖突造成的選擇困境中受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。第四，倫理道德缺失，“應(yīng)聲蟲”現(xiàn)象普遍。行政實(shí)踐中，有的人喪失公仆意識(shí)、奉獻(xiàn)精神和服務(wù)精神，崇拜個(gè)人主義、拜金主義和享樂主義，只顧著撈取政治資本、升官發(fā)財(cái)，無(wú)視人民群眾的疾苦和訴求，忽視國(guó)家利益和人民利益；有的人道德素質(zhì)不高、行政能力有限，抱著不求有功、但求無(wú)過(guò)的心態(tài)，弄虛作假、走走形式、不重實(shí)質(zhì)、得過(guò)且過(guò)，無(wú)心、無(wú)力面對(duì)行政實(shí)踐中的各種挑戰(zhàn)。這種行政人員倫理道德的缺失，引發(fā)了較為普遍的“應(yīng)聲蟲”現(xiàn)象，他們不進(jìn)行倫理判斷，不從實(shí)際出發(fā)，沒有立場(chǎng)和主見，為了得到上司的賞識(shí)、重用和提拔，揣摩上司的意圖行事，無(wú)原則地遵從組織的選擇，千方百計(jì)地滿足上司的偏好，完全扭曲了自主人格，放棄了應(yīng)有的倫理自主性。

2.行政人員倫理自主性缺失的消極影響。行政人員倫理自主性的缺失，對(duì)行政人員、政府部門、社會(huì)公眾甚至整個(gè)公共行政都會(huì)產(chǎn)生消極影響，主要表現(xiàn)為：第一，行政倫理失范，損害公共利益。行政倫理失范是行政主體在行使行政權(quán)力、實(shí)施行政行為的過(guò)程中，利用職務(wù)之便謀取私利，不顧倫理原則和道德規(guī)范，無(wú)視法律制度和社會(huì)公德，從而導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象。由行政人員倫理自主性缺失導(dǎo)致的行政倫理失范有如下幾種情況。一是瀆職失責(zé)。行政人員缺失倫理自主性，不敢抵制不道德的組織或上級(jí)，要么作為“幫兇”執(zhí)行錯(cuò)誤決策，侵害公共利益；要么作為旁觀者采取消極行為，不思進(jìn)取、走走形式。二是權(quán)力尋租。行政倫理失范的本質(zhì)是行政權(quán)力的異化，圍繞權(quán)力進(jìn)行權(quán)力交易和權(quán)錢交易，具體表現(xiàn)為行政主體運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行尋租，行政權(quán)力淪為索賄受賄、謀取暴利的籌碼，損害國(guó)家利益和公共利益，玷污了政府組織和公職人員的形象，損害了國(guó)家和政府的威信、公信力，阻礙了行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。三是政績(jī)作秀。有些行政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部為了提升績(jī)效，不惜勞民傷財(cái)建設(shè)形象工程；為了對(duì)上負(fù)責(zé)，盲目追逐不適宜當(dāng)?shù)氐腉DP指數(shù)；為了狹隘的部門利益，挖空心思、弄虛作假、虛報(bào)浮夸。將行政工作的著眼點(diǎn)定位于迎合上級(jí)，而不是為民服務(wù)。第二，權(quán)力自律不足，助長(zhǎng)本位主義?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，毋庸置疑，作為行政權(quán)力主體的行政組織和行政人員，都有濫用行政職權(quán)的可能。倫理自主性是一種個(gè)人權(quán)力自律機(jī)制，表現(xiàn)為行政人員的自我判斷、自我控制和自我修正。倫理自主性要求行政人員堅(jiān)持對(duì)公眾負(fù)責(zé)的價(jià)值目標(biāo)，促使其在倫理沖突中進(jìn)行倫理思考和道德判斷，引導(dǎo)其做出維護(hù)公共利益的行政行為，它通過(guò)強(qiáng)化行政人員的倫理意識(shí)和自主能力，發(fā)揮權(quán)力自律的功能。行政組織及其行政人員濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)在于謀取私利，包括部門私利和個(gè)人私利。倫理自主性的特定前提是組織和公眾的利益沖突，它的缺失意味著行政人員選擇了狹隘的部門私利，從而助長(zhǎng)了本位主義的氣焰。本位主義是罔顧國(guó)家利益、社會(huì)利益和全局利益，片面追求狹隘的地區(qū)利益、部門利益和局部利益的價(jià)值觀念。一方面，行政部門和行政官員為了本部門利益濫用行政權(quán)力，若是行政人員不能發(fā)揮倫理自主性，并加以制止，部門利益將會(huì)凌駕于國(guó)家利益和社會(huì)利益之上，錯(cuò)誤的決策會(huì)嚴(yán)重?fù)p害全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，地方保護(hù)主義、跨地域糾紛、掠奪性開發(fā)等問(wèn)題就是例證；另一方面，行政人員因?yàn)槿笔惱碜灾餍?，在組織利益和公共利益的沖突中，忠于組織利益，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而舍棄公共利益。第三，治理職能弱化，削弱治理能力。公共治理職能是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府提出的新要求，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要手段。但是由于行政人員倫理自主性缺失的消極影響，會(huì)出現(xiàn)治理職能弱化和削弱治理能力兩種情況。一是行政人員倫理自主性的缺失使政府的公共治理職能弱化。主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。第一個(gè)層面是在公共服務(wù)上，倫理自主性缺失的行政人員不敢對(duì)抗不道德的行政組織，盲目地服從上級(jí)，追逐組織目標(biāo)，忘卻服務(wù)公眾、服務(wù)社會(huì)的使命，公共服務(wù)職能不到位等。第二個(gè)層面是在社會(huì)治理上。政府管理方式正從“管制”向“治理”轉(zhuǎn)變，治理的特點(diǎn)是多元主體協(xié)同治理，政府組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人都被納入到治理主體體系之中。政府的角色和職能發(fā)生變化，不再是唯一的權(quán)威和管理主體，而是在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的服務(wù)者、組織者和協(xié)調(diào)者，其主要職責(zé)是總攬全局、主導(dǎo)治理、協(xié)調(diào)各方，這對(duì)行政人員的倫理自主性提出了要求。只有發(fā)揮倫理自主性，才能合理有效地化解各治理主體之間的矛盾，才能引導(dǎo)各治理主體投身到社會(huì)治理當(dāng)中，才能確保治理合力趨向公共利益；反之，倫理自主性的缺失會(huì)弱化政府治理職能。二是倫理自主性要求行政人員在倫理判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行道德行為選擇，是行政人員之行政能力的具體體現(xiàn)，行政人員的行政能力決定了政府的治理能力。倫理自主性的缺失會(huì)大大削弱政府的治理能力，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，在決策時(shí)，行政人員掌握的決策信息往往比領(lǐng)導(dǎo)所掌握的更全面、更真實(shí)、更詳細(xì)。當(dāng)組織或上級(jí)做出的決策有失偏頗甚至出現(xiàn)錯(cuò)誤，或者選擇了對(duì)部門有利而對(duì)公眾有害的決策方案時(shí)，行政人員應(yīng)該及時(shí)指出或制止，但現(xiàn)實(shí)中由于倫理自主性的缺失，鮮有行政人員敢于指出或糾正錯(cuò)誤的決策，以致政府的決策能力被削弱。其二，在執(zhí)行時(shí)，一些行政人員不看實(shí)際、不重考察、唯上是從，盲目地執(zhí)行組織的決策。他們只管完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，不管這種任務(wù)是否正確、執(zhí)行方式是否恰當(dāng)、執(zhí)行過(guò)程是否高效，忽略了執(zhí)行帶來(lái)的后果，忽視對(duì)公共利益的考量，這種喪失倫理自主性的執(zhí)行行為蠶食著行政執(zhí)行力。其三，在處理突發(fā)事件時(shí)，一些行政人員習(xí)慣在上報(bào)后等待上級(jí)的指示，不會(huì)積極主動(dòng)地尋找解決問(wèn)題的辦法。有的害怕承擔(dān)責(zé)任，不敢當(dāng)機(jī)立斷、公開表態(tài)、自主行動(dòng)。這都是倫理自主性缺失的后果，應(yīng)急能力的削弱將影響社會(huì)穩(wěn)定，危及政府公信力，激化政府與公民的矛盾。

三、提升行政人員倫理自主性的路徑

1.在行政生態(tài)方面：構(gòu)筑先進(jìn)的行政文化。人是文化的人，行政文化作為行政生態(tài)環(huán)境中的重要因素，深刻影響著行政人員在倫理沖突中的道德判斷和行為選擇，倫理自主性依賴于正確的、先進(jìn)的行政文化。提升行政人員倫理自主性，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的官本位文化觀念，樹立以人為本的行政文化理念，塑造“重德、公益、民主”的行政組織文化。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政文化觀念：從官本位到以人為本。一方面是轉(zhuǎn)變角色，行政人員是為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的公仆，要明確自己的公仆角色和服務(wù)職責(zé)。另一方面是轉(zhuǎn)變價(jià)值取向，官本位以官為本，當(dāng)官就是為了謀求自身利益，一切以上級(jí)的意志為轉(zhuǎn)移。而“以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人們的多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展”，視公共利益為終極價(jià)值。行政人員以“尊重人、關(guān)心人、服務(wù)人、依靠人和發(fā)展人”為基本原則，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，以代表最廣大人民的根本利益為根本要求，以“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”為實(shí)踐要求，塑造“重德、公益、民主”的行政組織文化。第一，行政組織應(yīng)該重視德性。行政人員的錄取要綜合考慮德性、知識(shí)、能力等因素，以保證進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人有較高的道德品質(zhì)。在培訓(xùn)工作中，抓好行政人員的倫理道德教育，普及倫理自主性的相關(guān)知識(shí)，培養(yǎng)自主意識(shí)，增強(qiáng)倫理判斷和自主選擇的能力。在管理和考核時(shí)，將道德表現(xiàn)作為重要的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。第二，樹立“公益優(yōu)先”的文化理念。行政組織遵循公共利益、組織利益和個(gè)人利益的價(jià)值存在，樹立公共利益至上的價(jià)值觀念，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。當(dāng)組織利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，自覺維護(hù)公共利益。在維護(hù)公共利益的實(shí)踐中，給予行政人員足夠的發(fā)言權(quán)和自主空間。第三，營(yíng)造民主的文化氛圍。要善于集思廣益，聽取組織內(nèi)部的不同意見，慎重考慮反對(duì)意見，杜絕拍腦袋、一言堂等專權(quán)現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)與下級(jí)進(jìn)行溝通，能聽真言，有海納百川的氣度，下級(jí)仗義執(zhí)言，有敢做敢當(dāng)?shù)挠職狻?/p>

2.在組織設(shè)計(jì)上：構(gòu)建“扁平型”“解制型”行政組織。人是組織中的人。行政組織結(jié)構(gòu)的不合理性是導(dǎo)致行政人員倫理自主性缺失的最主要因素。提升行政人員的倫理自主性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，為行政人員倫理自主性的提升提供優(yōu)良的組織環(huán)境。第一，構(gòu)建“扁平型”行政組織結(jié)構(gòu)。“扁平型”組織結(jié)構(gòu)雖帶有明顯的層級(jí)特征，但是管理層次很少，管理幅度較寬，改變了科層制的高度集權(quán)，是一種強(qiáng)化分權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。一方面，減少管理層次，下放縱向權(quán)力，注重基層授權(quán)，賦予原先處于外圍的基層行政人員以更多的參與權(quán)和決策權(quán)，提高了基層行政人員的積極性和自主性。同時(shí)，裁減中間管理層，縮短上下級(jí)之間的距離，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與行政人員的溝通，弱化上級(jí)的強(qiáng)制性和下級(jí)的服從性，有利于解決倫理沖突。另一方面，管理幅度拓展，控制跨度變大，上層管理者管轄內(nèi)的下層管理者數(shù)量隨之增多，由于上層管理者的時(shí)間和精力有限，故而上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制力度被削弱，為行政人員倫理自主性的發(fā)展提供空間和機(jī)會(huì)。第二，構(gòu)建“解制型”行政組織。現(xiàn)行的科層組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，制定了嚴(yán)密的規(guī)章制度或規(guī)范準(zhǔn)則以控制行政人員的行為，雖然能保證行政行為的規(guī)范性、嚴(yán)密性和可預(yù)測(cè)性，但是行政人員失去了自主選擇的空間，而且制度規(guī)范演變成目的價(jià)值使其本身走向僵化，禁錮了行政人員的倫理自主性?！敖庵菩汀毙姓M織中的“解制”就是指，“解除內(nèi)部繁文縟節(jié)的限制，使政府的活動(dòng)更具有創(chuàng)造力、效率及效能”［6］。其目的在于解除內(nèi)部控制，從而提高行政人員的行為能力。構(gòu)建“解制型”行政組織，應(yīng)當(dāng)改革組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)規(guī)模、規(guī)章制度和行政程序等內(nèi)容，改變層次繁多、等級(jí)森嚴(yán)、權(quán)力集中、制度重疊的組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。通過(guò)減少管制、簡(jiǎn)政放權(quán)造就靈活性強(qiáng)的行政組織，賦予行政人員更多的自由裁量權(quán)和選擇自由度，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和倫理自主性。

3.在機(jī)制保障上：構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)、道德獎(jiǎng)懲機(jī)制。第一，構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。為了提升行政人員倫理自主性，必須健全行政人員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。一是設(shè)置獨(dú)立的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，使其免受權(quán)力、權(quán)威的干擾，并將行政人員的權(quán)利保障納入救濟(jì)范圍，使發(fā)揮倫理自主性的行政人員免受侵害，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益。二是在規(guī)章制度中明確行政人員尋求救濟(jì)的方法和程序，保證救濟(jì)渠道的暢通。三是建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)補(bǔ)償、賠償、追償?shù)确绞骄葷?jì)受到不公正待遇的行政人員，盡量彌補(bǔ)其損失。第二，構(gòu)建道德獎(jiǎng)懲機(jī)制。道德獎(jiǎng)懲機(jī)制發(fā)揮著揚(yáng)善抑惡的作用，通過(guò)褒獎(jiǎng)負(fù)責(zé)任的行政人員，張揚(yáng)符合倫理道德的善行，通過(guò)懲罰不負(fù)責(zé)任的行政人員，限制違背倫理道德的惡行。道德獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是一種激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)遵循物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的原則。構(gòu)建物質(zhì)激勵(lì)機(jī)制方式的核心是職位升遷，將行政人員自主選擇能力納入行政能力考評(píng)體系，將具體行政行為與績(jī)效考評(píng)、職位升遷聯(lián)系起來(lái)，晉升或破格提拔德才兼?zhèn)涞男姓藛T，優(yōu)化其辦公環(huán)境和生活條件。精神激勵(lì)的主要方式是評(píng)選先進(jìn)、公開表彰、授予榮譽(yù)、樹立榜樣等。道德懲罰機(jī)制主要是對(duì)敗壞道德的行為進(jìn)行懲罰，以懲戒、教育違背倫理道德的行政人員，從反面督促行政人員履行行政倫理責(zé)任。一方面，通過(guò)工資降級(jí)、經(jīng)濟(jì)處罰、降職免職、法律制裁等方式，懲處違背道德選擇的行政人員；另一方面，通過(guò)記過(guò)處分、通報(bào)批評(píng)、公開檢討等方式，營(yíng)造一種道德譴責(zé)的氛圍，使違背倫理道德的行政人員受到精神懲罰和良心譴責(zé)。

4.在內(nèi)在動(dòng)力上：提升行政人員的自身素質(zhì)。倫理自主性是行政人員的倫理意識(shí)和道德行為的結(jié)合體，它的發(fā)揮和提升取決于行政人員自身素質(zhì)，自身素質(zhì)的提高構(gòu)成了提升行政人員倫理自主性的內(nèi)在動(dòng)力，使倫理自主性內(nèi)化為道德自覺。在意識(shí)層面上，培養(yǎng)超越組織的身份認(rèn)同，準(zhǔn)確定位倫理角色；在能力層面上，整合道德判斷能力、道德意志能力和道德行為能力，從而強(qiáng)化自主選擇能力；在行為層面上，塑造獨(dú)立自主的行政人格，促進(jìn)習(xí)慣性行為的倫理升華。第一，超越組織身份認(rèn)同，定位倫理角色。這就要求行政人員應(yīng)跳出其所在單位的界限，擴(kuò)大自己的視域范圍和身份認(rèn)同，不是僅僅把自己當(dāng)作某一組織內(nèi)部的執(zhí)行人員，而是將自己視為是整個(gè)政府組織的一名公務(wù)員，視為整個(gè)社會(huì)的一個(gè)公民，認(rèn)同“行政人”和“公民”的身份，站在職業(yè)和社會(huì)的角度上維護(hù)公共利益。同時(shí)，超越組織的身份認(rèn)同。伴隨著角色責(zé)任的界定，行政人員作為職業(yè)人員和社會(huì)公民，必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，當(dāng)組織利益背離公眾期望時(shí)，“行政人員個(gè)體有責(zé)任避免直接或間接地參與不道德的行為，有責(zé)任試圖阻止別人的不道德行為，有責(zé)任將無(wú)法阻止的事情公之于眾……有必要界定對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)限度和澄清組織義務(wù)的范圍”［7］，保持對(duì)組織的理性責(zé)任。第二，整合三種道德能力，強(qiáng)化選擇能力。行政人員的道德能力包括道德判斷能力、道德意志能力和道德行為能力。道德判斷能力是行政人員對(duì)道德情境中的是非善惡做出正確分析和判斷，并確定采取道德行為的能力。它是一種認(rèn)知能力和評(píng)判能力，根據(jù)自己的倫理意識(shí)和道德觀念進(jìn)行認(rèn)知，以是否符合公共利益為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而判斷行為的善惡。道德意志能力是行政人員克服阻力和困難，維持道德選擇的能力。它是一種正義意念和堅(jiān)韌品格，是行政人員在公共行政中堅(jiān)守道德陣地的內(nèi)在定力。道德行為能力是行政人員做出道德行為的能力，一般體現(xiàn)在具體實(shí)踐中，如行為體現(xiàn)的道德層次、行為的熟練程度、行為調(diào)整的靈活性等。行政人員應(yīng)該整合這三種能力，使它們產(chǎn)生合力，強(qiáng)化自主選擇能力。第三，塑造民主自主型行政人格，升華倫理行為。民主自主型行政人格蘊(yùn)含著行政人員的獨(dú)立個(gè)性、自我意識(shí)、自主行為和自律德性，它不完全肯定或否定權(quán)威，以一種恰當(dāng)?shù)姆绞嚼斫狻⒎臋?quán)威。當(dāng)組織權(quán)威侵害公共利益時(shí)，此類行政人格的行政人員常常表現(xiàn)為對(duì)組織權(quán)威進(jìn)行分析、判斷和批評(píng)，堅(jiān)持高尚的行為動(dòng)機(jī)，始終站在社會(huì)公眾和公共利益的原點(diǎn)上，用行政良心守住道德底線，靈活運(yùn)用各種方法和技巧解決倫理沖突。塑造民主自主型行政人格需要從三個(gè)方面著手。一是主動(dòng)學(xué)習(xí)，通過(guò)理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐學(xué)習(xí)的形式，內(nèi)化倫理道德規(guī)范，培養(yǎng)獨(dú)立自主意識(shí)，加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)。二是反躬自省，定期反思自己的言行，權(quán)衡自主選擇的后果，糾正行政行為偏差，堅(jiān)定道德意志和道德信念。三是機(jī)制引導(dǎo)，構(gòu)建和發(fā)揮行政良心調(diào)控機(jī)制、倫理道德修養(yǎng)機(jī)制和倫理習(xí)慣養(yǎng)成機(jī)制的作用，引導(dǎo)自身完成從被動(dòng)到主動(dòng)、外在到內(nèi)在、他律到自律的行為轉(zhuǎn)變。四是付諸實(shí)踐，在行政實(shí)踐中身體力行，學(xué)會(huì)處理復(fù)雜的倫理沖突，不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，激發(fā)仗義執(zhí)言和挑戰(zhàn)權(quán)威的勇氣，提升倫理判斷和道德選擇的能力，使倫理習(xí)慣性行為在實(shí)踐中得到強(qiáng)化和升華。

參考文獻(xiàn)

［1］徐祖迎.行政倫理自主性及其建構(gòu)［J］.黨政干部學(xué)刊，2008，（12）.

［2］李春成.制度、裁量權(quán)與德性［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（3）.

［3］Milgram，S.Obedience to Authority：An Experi?mental View［M］.New York：Harper&Row，1974.134.

［4］Milgram，S.Obedienceto Authority：An Experi?mental View［M］.New York：Harper&Row，1974.145-146.

［5］［7］［美］特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第5版）［M］.張秀琴譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.207，215.

［6］［美］B·蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式［M］.吳愛明，夏宏圖譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.110.

［責(zé)任編輯王亞偉］

作者簡(jiǎn)介：任蓉（1989—），女，湖南瀏陽(yáng)人，碩士，中共衡陽(yáng)市委黨校教師。

基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目（編號(hào)：14FZZ007）階段性成果

收稿日期：2015-12-15

中圖分類號(hào)：B82-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6701（2016）01-0057-06