本刊記者 張菀航

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新能源汽車政策：從過度保護到適度放手

本刊記者 張菀航

政策紅利支撐下，中國新能源汽車“牛市”依舊。

2月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定了進一步支持新能源汽車產業(yè)的措施，又為“牛市”再添底氣。

從工信部獲悉， 據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會提供數(shù)據(jù)顯示，2015年新能源汽車產銷340471輛和331092輛，同比分別增長3.3倍和3.4倍。其中純電動汽車產銷254633輛和247482輛，同比增長4.2倍和4.5倍；插電式混合動力汽車產銷85838輛和83610輛，同比增長1.9倍和1.8倍。 中國已成為全球新能源汽車第一大市場。

一連串爆發(fā)式增長的數(shù)字，得益于從中央到地方層面對新能源汽車行業(yè)“無微不至”的政策關照。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅去年一年中央出臺的相關激勵政策就達20余項，涉及消費補貼、稅收優(yōu)惠、政府采購、技術研發(fā)、充電設施獎勵、限行限購等諸多方面。

新能源汽車的政策依賴癥

年初，北京的小客車搖號新規(guī)出臺。2016年小客車指標年度配額為15萬，與去年持平，其中示范應用新能源指標額度6萬，較去年指標數(shù)翻倍，普通指標額度相應縮減至9萬。另外，新能源小客車指標將向通過資格審核的申請人按申請順序直接配置，不再進行搖號。

2016年伊始，北京市政府對新能源汽車政策傾斜的承諾又一次兌現(xiàn)。而近期消費市場在購買意愿上的回應也沒有辜負政策的“用心良苦”。

2月25日，北京市小客車指標調控管理辦公室發(fā)布，經審核，2016年第一期將配置個人示范應用新能源小客車指標12214個，單位示范應用新能源小客車指標1819個。由此看來，第一期個人申請將用掉全年指標的近四分之一。

除北京外，上海、廣州、深圳等限購城市也表現(xiàn)出同樣的市場趨向。上海汽車集團股份有限公司總工程師程驚雷認為，2015年我國有近3/4的新能源汽車銷量集中在實行限行、限購政策的城市。

除不限行、不限購帶來的一定銷路的保證外，最直接刺激車企“奮不顧身”的關鍵動力來自于從中央到地方高額的補貼激勵。根據(jù)國家在新能源補貼的相關政策，生產的新能源汽車只要符合相關技術規(guī)定，車企便可在生產和銷售環(huán)節(jié)獲得補貼，地方也會按中央發(fā)放標準給予1：1的配套補貼。

中國電動汽車百人會理事長陳清泰此前曾在公開場合坦言，“ 特別是在與主流燃油車相抗衡的領域，政府補貼起了很大作用。如果補貼瞬間撤掉，就會從懸崖上掉下來?！?/p>

我國“大手筆”的新能源汽車補貼政策一方面確實帶動了行業(yè)的爆發(fā)式成長，但另一方面，過于粗放的補貼政策加之監(jiān)管和審核體系的缺失，滋生了一群以補貼為生的寄生企業(yè)。

按照國家原有的相關補貼標準，新能源車企不僅不愁銷路，只要把車造出來就能賺錢。就這樣，中國出現(xiàn)了大量“只產不賣”的新能源汽車。據(jù)了解，2015年1-10月，我國新能源汽車累計銷量17.4萬輛，而對應的上牌量累計僅10.8萬輛，憑空消失了7萬輛。對此，國家信息中心信息資源開發(fā)部主任徐長明曾表示，這非常有可能是新能源車企為了騙補而生產，新能源汽車可能壓根兒就沒交到消費者手中。

騙補現(xiàn)象被揭露后，僅時隔幾日，財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委于1月21日聯(lián)合發(fā)布通知，將對新能源汽車推廣應用實施情況及財政資金使用管理情況進行專項核查。

據(jù)工信部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年 1月，我國新能源汽車生產1.61萬輛，而去年12月新能源車單月產量7.59萬輛。據(jù)有關業(yè)內人士分析，數(shù)據(jù)下滑的部分出于騙補調查淘汰不合規(guī)企業(yè)的結果。

走出政策溫室，向市場求發(fā)展

在政策“溫室”中無憂無慮的中國新能源汽車企業(yè)，是時候準備走出來直面真正的市場“風雨”了。

去年，財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委四部委發(fā)布的《關于2016－2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》顯示，補助標準主要依據(jù)節(jié)能減排效果，并綜合考慮生產成本、規(guī)模效應、技術進步等因素逐步退坡。2017-2020年除燃料電池汽車外其他車型補助標準適當退坡，其中：2017-2018年補助標準在2016年基礎上下降20%，2019-2020年補助標準在2016年基礎上下降40%。

正如財政部部長樓繼偉在2016年中國電動汽車百人會論壇上所表示，“補貼標準退坡，倒逼企業(yè)加快向市場求發(fā)展?！?/p>

“政府激勵驅動是必要的，尤其是在發(fā)展初期。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所能源政策研究室主任洪濤對本刊記者說道?！罢呃么_實可以激勵新能源汽車行業(yè)的發(fā)展，但用戶仍要依據(jù)性價比進行選擇，最終選擇權在用戶，而絕大多數(shù)用戶是‘成本控’。”洪濤從個人車主的角度算了一筆賬，單從充電綜合成本來看，若在公共充電樁充電，除電費外，還需支付停車費和充電服務費等，與燃油車的加油成本相比便宜有限，據(jù)測算連20%都不到。”這20%的優(yōu)惠能否攤薄充電不便捷、里程焦慮等問題帶來的不良用戶體驗？目前看來，新能源汽車引以為傲的燃料價格優(yōu)勢并不明顯，尤其是對于依靠公共電樁充電的電動車來說。

洪濤進一步提到，如果只用于通勤，里程焦慮的問題并不凸顯。但還要滿足另外一個條件，即住地或是工作地充電方便。從充電設施建設的實際情況看，停車場加設充電樁涉及諸多復雜的問題，如停車場產權、小區(qū)配電網改造及其他燃油汽車的安全問題，也關系到保險市場，是否可以考慮推出相關保險去減弱或緩沖風險。這涉及整個城市管理，不單是行業(yè)自身的問題。

“目前的保有電動車很大一部分是出租、公交等政府干預下的集團購買，私人用車市場僅集中于一些限行限號的一線城市?！焙闈诓稍L中提到，在正向激勵和逆向倒逼作用下，新能源汽車發(fā)展雖手握政策優(yōu)勢，但用戶選擇依然基于諸多因素的考量。

與此同時， 國務院發(fā)展研究中心市場經濟研究所流通研究室主任、研究員王青在接受本刊采訪時表示：“新能源汽車的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要具備很多因素。目前來說，政策只是其中之一，是一項必要條件。但并非政策到位了，市場就一定會向期望的方向發(fā)展。在數(shù)據(jù)增長背后，可以去分析一下具體原因是什么，而這個原因是否有可持續(xù)性?！?/p>

王青認為，目前購買新能源汽車的車主有很大一部分是因為搖不上號而被動選擇了新能源汽車。若僅靠幾個限購城市把市場推起來，短期是可以的，但從長期來看，其發(fā)展增速不具備可持續(xù)性?？赡苊磕甑脑鲩L很大程度上取決于新能源汽車號牌的數(shù)量，市場的擴大缺乏市場本身的基礎和驅動力。

“當前新能源汽車推廣和發(fā)展的局限，根本問題主要是電動汽車等新能源汽車自身存在的供給側的問題?！蓖跚噙M一步分析道，從目前新能源汽車在性能、技術、基礎設施及消費者理念等方面的支撐來看，整體還不具備快速普及的市場基礎，如果這種狀況不能盡快改變，未來市場快速發(fā)展到一定水平就會遇到瓶頸。

王青進一步強調，特別是動力電池技術方面，盡管正極材料、充電等技術創(chuàng)新發(fā)展很快，但目前來看依舊還停留在實驗室階段，成型的產品穩(wěn)定性、一致性良莠不齊。另外，在有關里程焦慮的問題上，續(xù)航里程還比較短，實際使用時電池衰減的問題比較突出，特別是在極溫天氣下，離消費者的需求尚有一定差距。在這方面，雖然不能與傳統(tǒng)車對標，但最起碼一些基本的體驗感不能讓用戶過于失望。特別是在消費理念上，中國消費者目前對新能源汽車的安全性等問題上，還存在一些誤區(qū)。同時，在基礎設施建設方面，涉及電路改造、小區(qū)物業(yè)支持、充電的可及性和便捷性。從目前來看，購車者都還沒有得到滿意的解決方案。

這不是“一錘子”買賣。“即使在前期政策激勵下，部分消費者購買了新能源汽車，其在使用體驗上的回饋，反過來會在很大程度上影響到下一步購車人的預期和判斷?！蓖跚嗾J為，新能源汽車的進一步發(fā)展，要基于自身供給側問題的不斷完善和解決，形成堅實的市場基礎，而不是單純依靠政策上的激勵支撐和驅動。

扶持政策適度放手，為市場化鋪路

政府的政策扶持力度應該如何把握？在中國，新能源汽車產業(yè)的發(fā)展被賦予了更重要的使命：改善空氣質量和汽車產業(yè)的彎道超車。正基于此，從中央到地方相關扶持力度近年來持續(xù)加碼。如今，新能源汽車產業(yè)從需要溫室保護的“新芽”開始步入快速發(fā)展期，行業(yè)發(fā)展動力也應由政策驅動轉向政策和市場雙輪驅動，扶持政策的重點也需向積極調動行業(yè)的內生動力轉變，為其更好地走向市場鋪路。

在基礎設施的建設方面，洪濤認為，從用戶的角度看，先進的技術對購買行為不產生決定性影響，用戶主要考慮兩點：一是滿足最基本的出行需求，二是費用低、操作性好。這兩點都與基礎設施的建設和完善有著很大的關聯(lián)。

王青建議，依據(jù)國內外發(fā)展經驗，在基礎設施和充電汽車這種“雞和蛋”的關系中，基礎設施一定要先行。因為基礎設施是發(fā)展新能源汽車最關鍵的支撐因素之一。從目前情況看，基礎設施的瓶頸越來越凸顯，車越來越多，而建樁的速度卻跟不上、網絡規(guī)劃布局有待優(yōu)化。產品性能的先天不足加上基礎設施的后天失調，如果二者均不能盡快緩解，長此以往，電動車主的不滿和質疑會逐漸積聚，對市場和產品推廣造成負面影響。

2月24日召開的國務院常務會議指出，要明確地方政府、業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)和電網企業(yè)等責權利，推動落實住宅小區(qū)和黨政機關、企事業(yè)單位、機場景區(qū)及其他社會停車場等建設充電設施的要求。利用中央預算內投資和配電網專項金融債等支持各地充電設施建設，鼓勵地方建立以充電量為基準的獎勵補貼政策，減免充電服務費用。

“充電樁單靠服務費的盈利模式，在財務上肯定是不成熟的。在當前階段，要積極引入社會資本參與建設運營，盈利模式尚待探索和明確。除非有重大的市場擴張或是盈利模式的創(chuàng)新，才會有更多的資本愿意進來，比如同互聯(lián)網經濟的融合，充電業(yè)務和廣告、電商、O2O等其他增值業(yè)務可實現(xiàn)交叉補貼?！蓖跚啾硎尽４舜螄鴦赵撼諘h也指出要建立合理投資回報機制，鼓勵社會資本進入充電設施建設運營、整車租賃、電池回收利用等服務領域。由此一來，細化規(guī)則的出臺和完善指日可待。

“要從供給側著手，進一步放寬準入，放低新能源汽車制造的門檻?！蓖跚噙M一步說道，門檻的設定是必要的，但門檻設定的目的不是為了限制，而是出于引導和規(guī)范。一定要讓有利于汽車市場和技術創(chuàng)新的資源都能進來，不論出身是汽車企業(yè)還是互聯(lián)網企業(yè)、零部件企業(yè)甚至低速電動車企業(yè)，只要能夠提供有市場需求基礎的，并達到安全和環(huán)保標準的汽車生產企業(yè)都可以進入。最后誰能發(fā)展壯大，不是政府通過前置的準入來決定的，而應由市場和消費者來決定。若由于當前汽車行業(yè)產能過剩而限制新的主體進來，那么就變相造成了對原有落后產能的保護。如果生產資質有價格，就說明準入本身是有問題的。資產設備、研發(fā)人員、研發(fā)成果是有價格的，但生產資質不應有價格，被市場淘汰意味著結束。所以解決產能過剩的辦法，可能需要“做加法”，而不是只“做減法”。王青認為，新能源汽車行業(yè)需要進一步促進競爭和創(chuàng)新，改變生產和流通模式，豐富供給，以滿足多元化、多層次的市場需求。

值得關注的是，低速電動車長期游走在政策邊緣，面臨發(fā)展困惑。這類車不是傳統(tǒng)意義上在參與搖號的電動車，嚴格講并不屬于機動車范圍。“但這部分汽車的保有量很大，僅山東省一年的產量相當于電動車歷史累積量，是不可忽視的。目前交通運輸部規(guī)劃院已經考慮準備將其列入機動車管理，允許其上機動車道，更主要的是明確權責關聯(lián)、保險、事故責任認定等問題?！焙闈f道。確實，在政策、標準、生產、銷售等方面，盡管低速電動車符合百姓需求，但當前還沒有機動車合法路權。低速電動車可謂是被寄予厚望的民生產業(yè)，在借鑒國外相關發(fā)展和管理經驗的基礎上，政府需盡快明確產品定位，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，建立相關標準體系。

在補貼政策方面，洪濤表示，應補到用戶上牌的環(huán)節(jié)?！爸挥杏脩糍徺I了，補貼才能產生真正的效益。若補在上游生產側，補貼給不被市場接受的先進技術就沒有太大意義，且容易滋生騙補等不正當競爭，使得補貼效率與政策激勵作用降低?！蓖跚嗤瑯咏ㄗh，要讓補貼制度發(fā)揮最大效果，就是要讓品質好、服務好的產品能當上主角。最重要的是以補需方、補鏈條作為基本原則，是補給最終使用的“用戶”，而不是簡單的“買主”。如果補貼給廠商，那么政策的最終效果便會大打折扣，其對產品創(chuàng)新和市場推廣的引導力定會下降，而且容易讓人鉆空子，或者形成不公平競爭。

另外，要創(chuàng)新補貼的模式和制度。王青認為，補貼退坡的合理方式需要權衡，應按保有量或是年銷量來確定補貼額。新能源汽車在發(fā)展初期成本高、風險大，無法與傳統(tǒng)汽車正面競爭，但由于對創(chuàng)新、環(huán)保等方面具有明顯和積極的作用，也就是經濟學上講的正外部性，所以政府需要通過補貼增強其繼續(xù)向前的動力，而不是簡單的“是否補貼了富人”來判定合理性。但當新能源汽車市場達到一定規(guī)?；蚴袌龀蹙吒偁幜r，補貼就要取消或調整，否則會導致新的不公平競爭出現(xiàn)。

王青強調，不建議以公告或目錄的形式來框定新能源汽車的補貼范圍，此做法不一定符合市場和技術發(fā)展要求。一旦出現(xiàn)新的技術路線，因其不在公告范圍而不能享受補貼，補貼政策就失去了引導性。因此，王青建議，“若要更好地實現(xiàn)政策效果，首先要明確發(fā)展新能源汽車的主要目標，進而根據(jù)對目標貢獻的大小來設定支持力度。無論從技術創(chuàng)新還是現(xiàn)代市場體系建設的角度來看，所制定的政策都需要在既定目標的統(tǒng)領下實現(xiàn)普惠?！比缫原h(huán)保為主要目標，就要對所有有利于環(huán)保的技術路線進行適當補貼。

當前，有關插電式混合動力汽車是否應納入補貼范圍的話題爭議不斷，如果按這樣的制度設計思路，問題可能就會峰回路轉。王青解釋道，可將所有技術路徑的汽車，包括運用節(jié)能環(huán)保技術的燃油發(fā)動機的汽車統(tǒng)籌考慮，依據(jù)各自對環(huán)境改善的貢獻程度來確定補貼額度。比如可選取碳排放角度，同樣行駛100公里，根據(jù)消費環(huán)節(jié)的碳排放量進行階梯式補貼。這樣把選擇權交給消費者，市場就自然找到了一條最適合現(xiàn)階段需要和要求的技術布局，或可形成一種百花齊放的創(chuàng)新發(fā)展新格局。