汪海燕 范再峰

（中國政法大學 刑事司法學院，北京 海淀 100088）

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）指出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。這是主辦偵查員這一概念在我國新一輪司法改革官方文件中的正式亮相，顯示出我國新一輪司法改革在緊緊抓住司法責任制這一“牛鼻子”的同時，逐漸將司法責任制的范圍涵蓋到整個刑事司法程序的宏大構想。在《決定》通過后不久，中央又于2015年2月審議通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱“《意見》”），提出要“完善執(zhí)法責任制，健全執(zhí)法過錯糾正和責任追究制度，建立健全冤假錯案責任終身追究制”，“探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質量終身負責制”[1]，并提出了一系列改革的框架性要求，從而使主辦偵查員制度由宏觀規(guī)劃逐步進入到制度建構及試行階段。

主辦偵查員制度作為公安機關改革執(zhí)法權力運行機制的重要舉措，其意在去除我國偵查辦案中久已存在的，諸如責、權、利不清，與刑事偵查規(guī)律不相符的行政化審批機制，以及偵查人員素質偏低等弊端。主辦偵查員制度關乎偵查制度和公安機關的重大變革，意義重大，然而理論界關注較少。本文擬對主辦偵查員制度的相關基礎問題進行研究，希冀推動該制度的構建與完善。

一、主辦偵查員制度的內涵與理論依據(jù)

（一）主辦偵查員制度的內涵

“主辦偵查員”之中的“主辦”，顧名思義是指“主要辦理”“主要負責”，它所強調的是一種享有權力的主體性地位。我國享有偵查權的主體頗有特色，既包括公安、安全、軍隊保衛(wèi)部門等專司偵查的（司法）行政機關，也包括檢察機關內的自偵部門，還包括法律法規(guī)授權下的偵查行為主體[2]。由此，主辦偵查員，專指偵查機關、部門在單個案件偵查過程中發(fā)揮“主力”作用或者主導作用的從事刑偵工作的偵查員。主辦偵查員并不等同于獨辦偵查員。至少對于絕大多數(shù)刑事案件而言，往往需要組成辦案組的形式來開展偵查工作。所以對于主辦偵查員制度而言，可以認為它是應刑事案件的偵查需求而設立的，由一名經(jīng)驗豐富、業(yè)務素質高的人員擔任主辦偵查員，并與其他從事協(xié)助工作的偵查員共同組成辦案組來辦理刑事案件的辦案組織制度。

根據(jù)《決定》和《意見》等相關文件，主辦偵查員制度是與主審法官制和主任檢察官制緊密相連的概念。但主辦偵查員制度與后兩者在內涵上存在明顯差異。主審法官制，是審判階段貫徹司法責任制的一種體現(xiàn)，“指由人民法院審判委員會指定的思想、業(yè)務素質高的審判員、代理審判員為主審法官，或由主審法官與審判員、代理審判員、人民陪審員組成的合議庭對承辦的案件全面負責審理，并直接享有對除涉外、重大復雜疑難案件、需適用類推定罪案件外的大多數(shù)案件的裁判權或處置權的一種工作制度。”[3]主任檢察官制，“是指包括主任檢察官、主任檢察官辦案組以及它們的組成、運行、管理等法律、制度的總和?！盵4]從訴訟階段論的角度來看，主審法官制和主任檢察官制分別是法官、檢察官在審判與審查起訴階段的工作形式，而主辦偵查員制度則是偵查階段刑偵辦案的工作形式。主審法官制與主任檢察官制的設定意圖在于祛除審判與審查起訴階段的司法行政化，實現(xiàn)司法獨立，貫徹錯案責任追究制。而從相關文件可知，主辦偵查員制度意在改變公安機關執(zhí)法權力運行機制，在提升偵查辦案效率的同時落實辦案質量終身負責制。雖然主辦偵查員制度與主審法官制、主任檢察官制存在著覆蓋訴訟階段與改革意圖的區(qū)別，但從總體上講，主辦偵查員制度無疑是圍繞司法責任制為軸心而設計的。在司法責任制的建構已然覆蓋到審查起訴與審判階段的情況下，主辦偵查員制度意味著司法責任制向偵查階段的一種延展，體現(xiàn)司法責任制在訴訟三階段全覆蓋的宏大改革目標，也凸顯了我國司法改革向縱深逐層推進的意旨。

（二）主辦偵查員制度的理論依據(jù)

一項制度的建立，應當以一定的理論為依托。主辦偵查員制度的設定，使長期在偵查辦案過程中作為“背景變量”的偵查員，代替了站在他們前臺的以“機關”“單位”和“組織”為名的“前景變量”[5]，成為在事實上享有偵查權的主體。這一角色的轉換符合偵查辦案實際需要，其理論依據(jù)包括兩個方面：一是警察自決權理論；二是權力的規(guī)范化運行原則。

警察自決權是警察所享有的一項基本權力。將警察自決權視為主辦偵查員制度的理論依據(jù)，是從主辦偵查員享有案件主辦權限的角度而言的。所謂警察自決權，是指“警察機關和警察在行使憲法和法律賦予的警察權，進行管理社會治安和制裁違法犯罪的活動中，根據(jù)工作中的具體情況，在法律規(guī)定的范圍和幅度內，自行決定處置的權力。”[6]警察自決權的產(chǎn)生原因在于：違法犯罪行為出現(xiàn)的不確定性；有限的警力導致警察必須具有應對突發(fā)情況的能力；警察預防、制止和控制犯罪的天職使然[7]。警察自決權的處置范圍較為廣泛，可以說涵蓋了社會事務的方方面面，既包括對刑事犯罪的處置，也包括對一般社會治安和社會治理問題的解決。相比之下，主辦偵查員的主辦權限范圍較為狹窄，僅限于對刑事案件的處置。同時，就權力特點而言，警察自決權是警察的一種基礎性權力，它是對警察享有處置權的一種概括性表達，具有普適性和一般性的特點；而主辦偵查員所享有的案件主辦權限，因適用范圍和對象的單一化，具有專屬性的特點。此外，就所針對的問題而言，前者解決的是警察行為的正當性，而后者解決的是刑偵辦案過程中的權、責、利不清以及行政審批的弊端。

雖然警察自決權與主辦偵查員之“主辦權”在權力內涵和授權意圖上存在諸多差異，但在權力的表現(xiàn)形態(tài)上，兩者對權力的行使均具有“自主處置”性。這種共性的存在，使警察自決權與主辦偵查員的主辦權有機聯(lián)系、融合。警察自決權作為一種基礎性的權力，在權力體系中的底層位置，使其在事實上成為后者之存在的權力根基。從某種意義上而言，正是因為存在警察自決權，才使主辦偵查員享有主辦權限成為可能?；诖?，筆者認為可將主辦偵查員的主辦權限視為一種特殊的“警察自決權”，或曰警察自決權的“特殊形態(tài)”。而究其原因，一方面在于兩者所具有的權力共性，另一方面則與我國司法實踐中的偵查辦案方式有關。在我國，偵查階段對案件如何處理，往往是由公安部門負責人以審批的方式做出。直接參與偵查辦案的人員不享有對案件所涉事由的處理權，只是接受部門領導指令而為具體的偵查行為。由此，部門領導享有了包括偵查辦案決定權在內的廣泛權力，而整個公安部門的權力配置也呈現(xiàn)出以部門領導為軸心的樣態(tài)。然而，主辦偵查員制度的提出，通過“下放”部門領導的權力，使主辦偵查員享有了案件處理的部分決定權，從而重新劃分了公安部門的權力配置體系，實現(xiàn)了偵查辦案的主辦權由部門領導向主辦偵查員的移轉。由此，作為自決權之特殊形態(tài)的主辦權，如果將其特殊性歸結為一點即是：主辦權是由一般意義上的警察自決權衍生出來的，專事刑事案件偵查的自決權①主辦權在一般情況下可能不具有警察自決權那種決定的緊迫性，但由于兩者具有“自主處置”的共性（或許在處置程序上也有所區(qū)別），加之警察自決權在警察權力體系中的根基性作用，所以，可以認為主辦權是警察自決權的一種衍生物，是適應我國公安改革實際需要而設置的權力。。賦予主辦偵查員以主辦權限，是基于偵查辦案所應具有的及時性與司法親歷性，其意在解決我國偵查實踐中久已存在的弊端。所以，賦予主辦偵查員這種特殊的自決權，契合了偵查辦案的客觀規(guī)律。雖然警察自決權是一個比較古老的理論，但依然在改革中煥發(fā)出勃勃生機。主辦偵查員制度由此可視為警察自決權理論在我國公安改革中的深入踐行，警察自決權與主辦偵查員權力的親緣性，一方面為主辦偵查員享有自主處置權提供了理論依據(jù)，另一方面也奠定了主辦偵查員制度建構的正當性基礎。

另外還須指出的是，警察自決權本身具有公共權力屬性，這決定了警察自決權的行使勢必會對公民私權利產(chǎn)生影響?！半m然警察權力的行使與公民私權的保護之間存在內在的統(tǒng)一性，但這并不意味著警察權的行使就一定能夠實現(xiàn)它的終極價值和目標，因為具有強制性的國家公權力本身是把‘雙刃劍’?！盵8]警察自決權因警察活動的廣泛性以及警察自身素質等內外因素的影響，存在因權力行使過當或濫用，而導致公權對私權侵犯的可能性。由此，對警察自決權予以控制很有必要②世界各國的通例，目前對警察自決權的控制主要通過偵查權司法控制的方式予以實現(xiàn)。。而根源于警察自決權的主辦偵查員辦案處理權，也應受到相應的制約。在權力屬性上，主辦偵查員所享有的應是偵查辦案所需的業(yè)務性權力。在權力邊界上，既要避免外部行政權力對辦案組的不當影響，又要防止辦案組內部行政風再起。特別是在領導干部擔任主辦偵查員的情況下，要明確主辦偵查員的技術性職位屬性，將其與行政職級區(qū)分開來。

權力天然具有的擴張性、侵略性決定了對其制衡的必要性。警察自決權的權力淵源使主辦偵查員能夠享有從公安領導的權力中分離出來的案件主辦權限，但此種權力的行使應受到相應的規(guī)制，以使其符合權力運行的規(guī)范化要求。所謂“規(guī)范化”，是指一種合理的限制性、程序性以及明確性。當權力能夠以一種規(guī)范化的方式運行時，其自身往往獲得合理性與正當性，運行結果往往可以被大眾接受，制度價值也因此彰顯。就主辦偵查員制度而言，主辦偵查員執(zhí)法權力的行使應當符合規(guī)范化的要求，這種規(guī)范化一方面要求主辦權力行使具備合法性與合理性，另一方面則要求主辦偵查員承擔與其權力行使相匹配的辦案責任，做到責任明晰。

在我國當前進行的“以審判為中心”的訴訟制度改革中，實現(xiàn)審判環(huán)節(jié)在刑事訴訟程序的中心地位以及促進庭審實質化，是調整訴訟結構并構建“審判中心”的應然意旨。主辦偵查員制度的探索無疑也是順應了“審判中心”“庭審實質化”的改革趨向。眾所周知，庭審實質化要求“事實證據(jù)的調查在法庭”。這就對偵查階段的證據(jù)收集提出了嚴格要求，也倒逼偵查人員規(guī)范自己的執(zhí)法行為。而主辦偵查員制度則劍指公安機關執(zhí)法權力的規(guī)范化問題，在改進公安機關偵查辦案方式、提升偵查辦案效率的同時，促使偵查辦案滿足庭審實質化對證據(jù)形成的合法性要求。一些地區(qū)推動庭審實質化的過程中，進行了通過使主辦偵查員出庭作證，倒逼執(zhí)法權力規(guī)范化的有益嘗試。如云南楚雄彝族自治州公安局自2016年1月1日起，要求主辦偵查員一律出庭參加訴訟活動，以此提高全州公安機關辦案水平。通過出庭作證，偵查人員進一步提升了偵查工作的證據(jù)意識，產(chǎn)生了良好效果[9]。2016年7月1日，吉林省松原市寧江區(qū)法院的刑事法庭公開審理胡某涉嫌故意傷害一案，實現(xiàn)了吉林首例主辦偵查員出庭作證，敲響了吉林法院“以審判為中心”訴訟制度改革的“第一錘”[10]。由此，“以審判為中心”的訴訟制度改革、庭審實質化已然將主辦偵查員制度的建構置于司法改革的宏大背景下。

二、主辦偵查員制度的歷史演進

伴隨著1990年代初開始的以審判方式改革為標志的法院改革，我國公安機關也開始對自身所存在的問題進行嘗試性的改革與修正，以使其能夠適應現(xiàn)代法治社會對偵查辦案和維護社會公平正義的要求。主辦偵查員制度就是在此進程中醞釀產(chǎn)生的。實際上，在十八屆四中全會之前，一些地區(qū)的公安機關已經(jīng)率先進行了相關探索。就此而言，主辦偵查員本身也并非一全新的概念。從制度演進的角度看，我們當前所推動的公安機關主辦偵查員制度改革，是在對以往的實踐探索經(jīng)驗進行吸收總結的基礎上逐漸成形的。由此，為了能夠從宏觀上對主辦偵查員制度予以全面而準確的把握，明確其來龍去脈，有必要對其歷史發(fā)展演變過程進行梳理。

總體來講，近二十多年來各地公安機關圍繞刑事偵查微觀體制進行的改革，意在改變基層偵查組織結構。我國傳統(tǒng)的刑偵組織結構，是一種“集中型單一層次的結構”，“雖然這種體制下也分成若干小組（如情報組、審查組等），但這些組或分隊沒有獨立性。這種強調集中和統(tǒng)一的體制結構，在過去幾十年的偵察破案中發(fā)揮了巨大的作用。但在市場經(jīng)濟形成和發(fā)展的今天，已顯得越來越不適應。其根本弊端是責、權、利相脫節(jié)”[11]。由此，改革的總體思路在于通過一定程度的放權，調動偵查辦案的積極性，提升偵查辦案的獨立性，并探索落實辦案責任制。就具體的制度探索而言，比較典型的有刑警駐所制、探長制或探長負責制。所謂刑警駐所制，從河南省民權縣和寧陵縣的試行情況來看，“就是將刑警劃分若干中隊，將所在縣、市劃分若干責任區(qū)域，由一個中隊駐在一個中心派出所的一種刑警勤務制度”[12]。刑警駐所制出現(xiàn)在1990年代，與當時所面臨的刑事案件持續(xù)增長，以及犯罪的專業(yè)化、智能化給偵查辦案帶來的嚴峻挑戰(zhàn)有關。它對解決陳年積案、維護社會秩序起到了一定的效果。在刑警駐所制的實踐中，中隊在事實上成為具體負責偵查辦案的基本單位。就各地的實踐情況來看，中隊采取的是一種探長責任制的組織形式，即“以探長領導的偵探組，依照管轄規(guī)定，對刑事案件負有全部和直接偵破責任的刑偵工作體制”[13]。相較以往強調集中和統(tǒng)一的偵查組織結構而言，以中隊為單位的探長責任制則使辦案的組織形式更加精煉，也更便于組織協(xié)調。由于探長責任制對探長和探員的權、責、利均已在設定時予以明確，所以也就能夠更好地將責任追究落到實處。這些制度在1990年代如雨后春筍般地相繼出現(xiàn)，雖然其設定意圖可能與今天的主辦偵查員制度有一定區(qū)別，但在客觀上的確為主辦偵查員制度的建構提供了某種值得借鑒的思路。

正如前述，主辦偵查員作為一個早已有之的概念，十多年前就出現(xiàn)在一些地方檢察院的司法改革中。作為全國模范檢察院的廣州市白云區(qū)檢察院，“早在1998年下半年，就提出了在反貪部門試行主辦偵查員辦案責任制的構想”[14]。在這一制度構想下，該院進行了在當時看來較為大膽的改革，包括組建以主辦偵查員為中心的辦案組，簡化案件審批程序，明確主辦偵查員的責任。從實踐情況來看，這一改革嘗試的成效短期內就在一定程度顯現(xiàn)。而公安機關在經(jīng)歷了1990年代刑警駐所制、探長責任制的探索后，又通過吸收一些地區(qū)檢察院主辦偵查員制度的試行經(jīng)驗，也在21世紀初期開始了主辦警官制或主辦偵查員制的實踐探索。2001年初，鄭州市公安局金水分局率先在全分局推出了“主辦警官辦案責任制”，這是一種“為了確保案件的質量，選拔主辦警官，由他們對案件的質量負責的一種辦案機制”[15]。其運行方式包括如下兩點：一是由選拔出來的主辦警官獨立辦案，責任獨立承擔，沒有選拔出來的只能成為主辦警官的助手而協(xié)助其辦案；二是對主辦警官采取考評機制，通過獎優(yōu)懲劣的方式，督促主辦警官認真履行職責。在主辦警官制出現(xiàn)后不久，主辦偵查員責任制也在河北公安機關中開始試行。河北省公安廳在2005年的偵破命案專項行動中，通過采取主辦偵查員責任制與其他辦案責任和獎懲制度，取得了顯著成效[16]。

回顧自1990年代以來偵查辦案組織的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)這一系列的制度初探，雖然有其適用地域、方式與所針對問題的差異性，可能相互之間也沒有直接聯(lián)系，但從客觀上卻推動偵查辦案方式向合理化方向發(fā)展。再者，從21世紀初的實踐探索上看，無論是主辦警官制還是主辦偵查員制的初步探索，相較1990年代試行的刑警駐所制和探長責任制而言，在制度建構上均更為理性和成熟，涉及范圍也更全面。雖然前期的改革探索因為種種原因最終沒有以標準制度的形式推之于全國，但不可否認的是，沒有這些地方性司法實踐初探，也就沒有現(xiàn)在為中央所統(tǒng)籌規(guī)劃的主辦偵查員制度。所以，主辦偵查員制度改革可謂是站在“巨人”的肩膀上。從當前的改革階段來看，主辦偵查員制度的改革藍圖已有了初步規(guī)劃，下一步則需要出臺相關制度運行的細化文件，并推動改革試點工作①目前主辦偵查員制度的改革試點工作已初步啟動。根據(jù)公安部研究部署，2015年貴州省已被確定為全國公安機關主辦偵查員改革試點地區(qū)。貴州省委對此高度重視，以省委名義印發(fā)了《貴州省公安機關警務機制改革總體方案》，并將主辦偵查員制度納入《貴州省司法體制改革試點方案》。2015年4月27日至28日，全國公安機關探索建立主辦偵查員制度改革試點工作研討會在貴陽市觀山湖區(qū)召開，就試點工作方案和試點工作重點難點問題進行了研討[17]。。主辦偵查員制度的演進歷程，可視為我國近年來不斷推動司法改革的一個縮影，其發(fā)展邏輯完全符合我國司法改革方法論的要求，符合我國司法改革的一貫精神[18]。所以，主辦偵查員制度無疑是司法改革推進到現(xiàn)在而必然要走的一步，是歷史與現(xiàn)實的交匯所衍生出的結果。

三、主辦偵查員制度的建構

雖然《決定》和《意見》明確了主辦偵查員制度在司法改革以及公安改革中的位置和必要性，但就一項制度的完整建構而言，還需要相關的原則和具體的制度、規(guī)則或程序為依托。

（一）主辦偵查員制度建構的一般原則

筆者認為，在建構主辦偵查員制度時，應當遵循權、責、利相一致原則與比例性原則。

所謂權、責、利相一致，是指權力、責任和利益應保持一定的平衡關系?！皺嗔Α笔侵钢鬓k偵查員因其主辦資格所具有的某種辦案權限，包括其能夠承辦的案件內容和相應的決定權力；“責任”是指主辦偵查員就其主辦案件應當承擔的責任，包括責任范圍與責任限度等內容；“利益”是指與權力和責任相對的，因其履職所帶來的較高的身份屬性和因承擔風險而享有的回報。在權、責、利三者的關系中，權力是基礎條件，責任是約束條件，利益是保障條件。筆者認為，權、責、利相一致原則符合“理性人”②理性人（rational man）是公共選擇學派使用的行為模型。理性人總是采取有效的方法，力圖在一定產(chǎn)出下使投入最小化，或在一定投入下使產(chǎn)出最大化[19]。由此，可判定理性人具有趨利避害的本能。的理論。根據(jù)“理性人”理論，理性人有趨利避害的本能。由此，如果“害”無法避免，那么理性人就必然會通過“利”來補償“害”給自身帶來的損失，以實現(xiàn)利害關系的平衡。從法理的角度來講，責任對于其承擔主體而言并不是一個值得期待的事物，因為責任代表了一種“負擔”或“不利益”，相較于無須對價給付即可獲得的贈與或限制民事行為能力人的純獲利益，可以視為是另一種形式的“害”。因此，為使責任主體能夠坦然接受這種“害”而不會因此有所非議，就應當賦予其與之相當?shù)睦妗Ｋ?，作為理性人的主辦偵查員，其所期待的無疑應是保持平衡關系的權、責、利。如果權、責、利的任一方面無法與其他二者保持平衡，則會從根本上動搖制度的穩(wěn)定性。曾經(jīng)在各地曇花一現(xiàn)的案件主辦人、主辦警官制等辦案責任制正是由于缺乏持續(xù)的支持和保障，以及受多方面因素的影響③雖然有學者將其沒能實現(xiàn)預期效果歸結為缺乏系統(tǒng)的頂層設計，但筆者認為，從另一方面來講，缺乏頂層設計，對制度建構的支持與保障則顯然是不充分的。換言之，缺乏頂層設計下的地方制度探索，在先天上就存在缺乏持續(xù)保障的問題。所以就這個問題而言，缺乏頂層設計從根本上可以理解為缺乏持續(xù)不斷的保障。，致使制度或在設計之初就存在隱患，或是運行一段時間后逐漸褪色甚至變異，最終都難以為繼。值得注意的是，《意見》在提出探索建立主辦偵查員、落實錯案責任追究制的同時，又明確要“貫徹落實人民警察生活待遇‘高于地方、略低于軍隊’的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點的工資待遇保障體系”，以及“完善人民警察撫恤優(yōu)待制度，建立健全人身意外傷害保險等職業(yè)風險保障制度”。這些均暗含了權、責、利相一致的理念。由此，在今后制定主辦偵查員制度的具體實施方案或細則時，應遵循《意見》的改革精神，切實將權、責、利相一致原則貫徹到具體的制度設計與司法實踐當中。

如果說權、責、利相一致是建構主辦偵查員制度時的一項宏觀意義上的原則，那么比例性原則就應視為在微觀制度建構時應遵循的具體原則。所謂比例性，是指就具體某一公安機關而言，其主辦偵查員的人員安排數(shù)量應與偵查員總量保持適當?shù)谋壤鬓k偵查員與協(xié)辦偵查員應保持適度平衡。在我國偵查員整體素質有待提高的情況下，作為從偵查隊伍中選拔出來的經(jīng)驗豐富、辦案能力強的主辦偵查員，應被視為偵查隊伍的精英。而精英首先意味著群體規(guī)模的小眾化，所以主辦偵查員在偵查隊伍中的比重不可過高，否則會導致主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間比例失調，造成主辦偵查員群體的泛化。此外，由于主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間采雙向選擇制，如果比例不當，則會使一些主辦偵查員因能力不足淪為無人可選或無人入組（偵查辦案組）的境地。由此，建構主辦偵查員制度時應遵從比例性原則，確保主辦偵查員隊伍的精英化。同時，主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間的比例并非是一絕對值。究其原因，在于不同公安機關所處地區(qū)和規(guī)模不同，社會環(huán)境與辦案類型也不同。在外在因素不一的情況下，其內部的主、協(xié)比例很難保持相同的數(shù)值。所以，應根據(jù)不同公安機關的實際情況合理安排其主、協(xié)比例。此外，各地公安機關也可根據(jù)所在地區(qū)當前社會治安狀況，靈活調整其內部的主、協(xié)比例。在比例性原則的指導下，通過以最優(yōu)的方式整合偵查人員的權力行使，促進主辦偵查員制度的科學建構。

（二）制度建構需要明確的三個基本問題

筆者認為，在主辦偵查員制度的建構過程中，以下三方面的問題須首先予以明確：一是主辦偵查員的職位定位問題；二是主辦偵查員的主辦權限范圍問題；三是主辦偵查員與行政領導、協(xié)辦偵查員之間的關系問題。

就第一個方面而言，主辦偵查員是行政性的職位，還是業(yè)務性的職位，《決定》和《意見》并未釋明。上述文件所重點提及的是“探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質量終身負責制”這一制度構建的主要目標。而考察主辦偵查員制度的歷史演進可以發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)試行的探長負責制、主辦警官制、主辦偵查員制，都是為了優(yōu)化辦案組織形式、提升辦案效率和落實辦案責任追究而實施的。這些探索的初衷均不是為了在公安機關內部再建立新一級領導體制，而更多的是為了解決當時面臨的問題所創(chuàng)設的一種“專門性”或“專業(yè)性”職位。探長、主辦警官、主辦偵查員在創(chuàng)設之初就沒有被納入行政序列，相反，其所被賦予的更多是一種業(yè)務性的權力。而在本輪司法改革中，作為沿襲以往制度探索的主辦偵查員制度，其目的在于改革公安機關執(zhí)法權力運行機制，實現(xiàn)對主辦偵查員的放權與對行政領導的縮權，從而塑造出一種全新的偵查辦案組織形式。所以，主辦偵查員應當是一種業(yè)務性的職位，其設定本身就排除了以往行政審批式的辦案方式。主辦偵查員資格的取得，意味著該偵查員的業(yè)務能力被認可，應通過賦予其相應的業(yè)務性權力，使其在偵查辦案時能夠有較寬的自由度，以更好地完成職責。

關于主辦偵查員的主辦權限范圍問題。主辦權限是主辦偵查員所實際享有的辦案權力?！敖⒅鬓k偵查員制度，權力是關鍵。合理賦予主辦偵查員權力，有望成為完善公安機關執(zhí)法權力運行機制的重要抓手?！盵20]筆者認為，應當首先確保主辦偵查員享有偵查辦案的實權。以往的制度探索之所以在后來難以為繼，與權力賦予的保守和虛化有關。在當前公安機關關于主辦偵查員制度實施細則尚未出臺的情況下，對主辦權限的考慮可包括如下三點：一是哪些案件可以賦予主辦權限，即主辦偵查員制度的適案范圍。以往的探索先例和目前的試點似乎并未將其納入重點考慮范疇。筆者認為，至少在制度運行尚未成熟的情況下，不宜將主辦偵查員制度的適案范圍等同于公安機關的受案范圍。而應當采取梯度擴展的方式，比如先在暴力程度較輕或侵犯財產(chǎn)利益較少的案件中試行主辦偵查員制度，待時機成熟再逐步拓展，以求制度建構的穩(wěn)妥性。至于是否將所有案件均納入主辦偵查員制度的運作體系下，有無絕對必要，還須進一步探索。二是就具體的案件而言，主辦偵查員的主辦權限應當受到一定的限制?；跈嗔\行的規(guī)范化，應當在一種“收權”思想下合理安排主辦偵查員的辦案權限。首先，主辦偵查員的權限應以辦案的業(yè)務性需要為限，將其權力限制在偵查辦案所需的范疇內。其次，在偵查辦案時也并非所有權力的行使均可由主辦偵查員為之，對于限制、剝奪人身自由、財產(chǎn)的權力應謹慎對待。如在強制措施的適用上，目前公安機關具有對除逮捕以外的拘傳、取保候審、監(jiān)視居住和拘留的適用決定權①具體參考《中華人民共和國刑事訴訟法》第64條、第72條、第78條、第80條。。筆者認為，由于我國的強制措施對公民人身自由限制程度較高，所以在適用強制措施時，還是應遵從我國《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關要求，由公安部門負責人審批適用，以避免因賦予主辦偵查員適用強制措施決定權，使偵查權有被濫用之風險。而傳喚、訊問犯罪嫌疑人以及詢問證人這種對公民人身自由影響較小的偵查行為，主辦偵查員可具有決定權。關于查封、扣押物證、書證的問題，目前對于偵查過程中需要扣押財物、文件的，由辦案部門負責人批準；對于搜查中需要扣押財物、文件的，由現(xiàn)場指揮人員決定；扣押財物如果價值過高或可能影響生產(chǎn)經(jīng)營，須縣級以上公安部門負責人批準②具體參考《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第223條。同時，筆者認為，在偵查過程需要查封土地、房屋等不動產(chǎn)，或者船舶、航空器以及其他不宜移動的大型機器、設備等特定動產(chǎn)的，還應采本條之規(guī)定為宜，即應當經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準并制定查封決定書。。筆者認為，比較穩(wěn)妥的做法是，對于現(xiàn)行法律或規(guī)定授權辦案部門負責人批準的行為，均交由主辦偵查員決定，而對于公民財產(chǎn)權等影響較大的行為決定權仍由公安部門負責人行使?？傊?，主辦偵查員在權力行使上應受一定約束，以將其限制在對公民人身自由、隱私等影響不大的范圍內為宜。三是部門行政領導擔任主辦偵查員時，會出現(xiàn)行政權與偵查權重疊的問題。對此，在實踐中應切實貫徹改革精神，實現(xiàn)行政權和偵查權的有效分離。凡是涉及偵查辦案需要的事項，應以偵查的主辦權限為限。應明確劃定行政權的權力邊界，杜絕偵查機關內部行政管理權對偵查權的侵入，避免主辦偵查員制度在實踐中被虛化。

主辦偵查員與行政領導、協(xié)辦偵查員的關系，實質是主辦偵查員在公安機關的人事關系位階問題。就其與行政領導的關系而言，由于主辦偵查員并非行政性職位，所以其與行政領導的關系在大多數(shù)情況下并不因其主辦身份而有所變化。行政領導權依然會對主辦偵查員的各方面事務發(fā)揮決定性作用，但在具體偵查權的行使上則應作為例外。由此，主辦偵查員制度的建立，在一定程度上也為行政領導權設置了邊界，從而確保二者不相干涉，共同服務于偵查辦案和行政領導的工作需要。而就主辦偵查員與協(xié)辦偵查員的關系而言，兩者在行政地位上是一致的，但在專業(yè)分工和權責范圍上則有所區(qū)別。相比之下，協(xié)辦偵查員是不具有業(yè)務性職位的一般意義上的偵查員。在偵查辦案的范圍內，主辦偵查員對協(xié)辦偵查員應具有一定業(yè)務上的指揮權。這并非是在主、協(xié)之間建構起行政領導體制，而是出于偵查辦案的需要所考量的必要的指揮關系。主、協(xié)偵查員在本質上是一樣的，只是在偵查技能和個人素質上存有差異，造成了身份上的不同地位。而由于主辦偵查員須承擔主辦責任，協(xié)辦偵查員無須承擔。所以從權、責、利的角度來講，無論是主辦還是協(xié)辦偵查員，其所實際承接的權、責、利與其身份地位均保持了平衡。

此外，就主辦偵查員的監(jiān)督制約與追責問題，包括監(jiān)督主體、監(jiān)督形式等，以及追責標準、責任形式和終身追責等問題，涉及司法責任制在偵查階段的統(tǒng)籌規(guī)劃。特別是在未來可能引入偵查權司法控制的情況下，法院、檢察院對偵查權行使的事前介入會使此問題變得更加復雜。囿于文章篇幅和主旨所限，在此不贅。