陳 朋

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究基地，江蘇 南京 210023）

在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，政府是不可或缺的重要力量?！皻v史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必需的。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！盵1]基于此，“從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府改革與創(chuàng)新成為了一個(gè)世界性現(xiàn)象，盡管各國(guó)的改革理由不同”[2]。分析地方政府創(chuàng)新實(shí)踐“不僅可以了解政府改革的最新領(lǐng)域和動(dòng)向，還能深刻理解中國(guó)制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯，揭示中國(guó)制度變遷的各種可能性路徑”[3]。目前，研究者的關(guān)注點(diǎn)主要集中在總結(jié)地方政府創(chuàng)新的基本思路和成功經(jīng)驗(yàn)，并嘗試分析創(chuàng)新的緣起、動(dòng)力、必要性和概念框架，以期對(duì)中國(guó)整體的發(fā)展進(jìn)步提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

客觀而言，這些研究為分析中國(guó)地方政府創(chuàng)新提供了一個(gè)很好的綜合性知識(shí)框架。但是，認(rèn)真梳理后發(fā)現(xiàn)，過(guò)于靜態(tài)地分析地方政府創(chuàng)新的時(shí)代背景、動(dòng)力因素、經(jīng)驗(yàn)探索等議題，并不能構(gòu)成理解地方政府創(chuàng)新的全部?jī)?nèi)容。實(shí)際上，對(duì)于地方政府來(lái)講，它們?nèi)狈Φ牟⒉皇莿?chuàng)新的意愿和激情，而是如何更有效地發(fā)掘創(chuàng)新的機(jī)遇和條件；對(duì)于學(xué)理研究來(lái)講，當(dāng)前略顯欠缺的也不是闡釋地方政府創(chuàng)新的基本框架，而是重點(diǎn)解釋創(chuàng)新實(shí)踐為什么會(huì)出現(xiàn)在這個(gè)地區(qū)而不是其他地區(qū)。從這個(gè)意義上講，分析地方政府創(chuàng)新的影響因素，無(wú)論是對(duì)于拓展地方政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域還是回應(yīng)地方政府的創(chuàng)新期待都具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義?；诖?，本文以自2000年開(kāi)始實(shí)施的中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)為基本素材①中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)由中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)于2000年聯(lián)合創(chuàng)辦。鑒于其評(píng)選的獨(dú)立性、客觀性、規(guī)范性和公正性，該獎(jiǎng)勵(lì)在官學(xué)兩界均具有廣泛的影響力，并成為人們觀察分析中國(guó)地方政府創(chuàng)新的一個(gè)重要窗口。該獎(jiǎng)項(xiàng)每?jī)赡暝u(píng)選一次，截至目前已舉辦八屆，共有近2500個(gè)地方政府參與申報(bào)，共有179個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。本文運(yùn)用這些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目作為案例研究的主要素材，同時(shí)以問(wèn)卷調(diào)查（面向獲獎(jiǎng)項(xiàng)目所在地相關(guān)研究部門(mén)發(fā)放問(wèn)卷1592份，最終回收有效問(wèn)卷1123份，有效回收率70.5%）和訪(fǎng)談（訪(fǎng)談對(duì)象為部分獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的實(shí)踐推動(dòng)者）數(shù)據(jù)作為本研究的重要參考。關(guān)于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的詳細(xì)信息，可參見(jiàn)中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)：http://www.chinainnovations.org。，嘗試討論中國(guó)地方政府創(chuàng)新的影響因素。

一、結(jié)構(gòu)性影響因素：創(chuàng)新的主要內(nèi)在邏輯

“政府創(chuàng)新不是一般的改革,而是為了增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。沒(méi)有創(chuàng)造性，不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創(chuàng)新的范疇?！盵4]這種判斷一定程度上將政府創(chuàng)新的起點(diǎn)和目的作出了說(shuō)明，但從現(xiàn)實(shí)看，地方政府創(chuàng)新有其自身的內(nèi)在邏輯。這種內(nèi)在邏輯的集合體就是其所處的結(jié)構(gòu)框架。組織行為學(xué)告訴人們：任何組織行為都是在一定的結(jié)構(gòu)框架下發(fā)生的。地方政府創(chuàng)新同樣如此，它受區(qū)域發(fā)展、政府架構(gòu)、社會(huì)支持等多重結(jié)構(gòu)性因素的影響，這些要素對(duì)地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生深層制約。

（一）區(qū)域發(fā)展水平

從一般層面看，地方政府創(chuàng)新亦屬于民主政治的范疇。早在上個(gè)世紀(jì)，美國(guó)政治學(xué)家李普塞特（Lipset）就分析了民主與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間的關(guān)系。在他看來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與民主政治之間存在正相關(guān)性，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化是支撐民主政治的必要條件。隨后，杰克曼（Jackman）、波倫（Bollen）、麥迪遜（Maddison）、英格爾哈特（Inglehart）、伯克哈特和劉易斯貝克（Burkart and Lewis-Bec）、巴羅（Barro）等人的研究都從不同角度證實(shí)了李普塞特關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及市場(chǎng)化程度是顯著影響民主政治發(fā)展的因素的判斷①這些研究可參閱 Lipset，Seymour，“Some social requisites of democracy：Economic development and political legitimacy，”American Political Science Review，1959，53，pp.245-259；Inglehart，Ronald，Culture shift in advanced industrial society，Princeton，NJ：Princeton University Press，1990;Jackman，Robert，“On the Relation of Economic Development to Democratic Performance，”American Journal of Political Science，1973，Vol.17，No.3，pp.611-621;Maddison，Angus，Monitoringthe World Economy，pp.1820—1992，Organization for Economic Co-operation and Development，1995.。就地方政府創(chuàng)新而言，特定的資源稟賦和區(qū)域發(fā)展水平會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不可忽視的影響。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在179個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，產(chǎn)生于發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目有91個(gè)，約占總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的50.8%。市場(chǎng)化先行、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省，在歷屆創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)數(shù)量中始終處于前列。這說(shuō)明，地理環(huán)境和區(qū)域發(fā)展水平對(duì)地方政府創(chuàng)新具有較為明顯的影響。事實(shí)上，在“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的政治學(xué)邏輯下，區(qū)域發(fā)展水平對(duì)地方政府創(chuàng)新的影響作用確實(shí)不可忽略。梳理這些獲獎(jiǎng)案例可見(jiàn)，更高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平更容易激發(fā)地方官員產(chǎn)生推動(dòng)變革和創(chuàng)新的意愿，更能激發(fā)民眾產(chǎn)生新的治理需求，也能給創(chuàng)新實(shí)踐提供更多更好的便利條件。

文本分析方法證實(shí)區(qū)域發(fā)展水平對(duì)于地方政府創(chuàng)新具有非常明顯的推動(dòng)作用。如獲第七屆優(yōu)勝獎(jiǎng)的“浙江省杭州市上城區(qū)委區(qū)政府：政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”項(xiàng)目認(rèn)為，其創(chuàng)新探索主要受全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高、法制意識(shí)不斷增強(qiáng)、對(duì)區(qū)政府的管理與服務(wù)水平要求越來(lái)越高的現(xiàn)實(shí)影響，這些因素成為創(chuàng)新實(shí)踐得以產(chǎn)生和運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。同批次獲得入圍獎(jiǎng)的“北京市總工會(huì)職工服務(wù)公益孵化項(xiàng)目”也認(rèn)為，其創(chuàng)新探索始于北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展而來(lái)的社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)需要。相比之下，在一些資源稟賦比較差的地區(qū)，由于區(qū)域發(fā)展水平較低，尤其是財(cái)政壓力比較大，地方政府似乎無(wú)暇顧及創(chuàng)新。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)也不缺乏政府創(chuàng)新探索。中央編譯局楊雪冬研究員是中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)活動(dòng)的主要組織者。他分析認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后以及由此產(chǎn)生的政治危機(jī)能成為政府創(chuàng)新的重要推動(dòng)力，盡管這是不得已的選擇②參閱楊雪冬：《發(fā)揮制度績(jī)效，拓展公民有序參與的渠道——貴陽(yáng)市人大常委會(huì)市民旁聽(tīng)制度所引發(fā)的聯(lián)動(dòng)性創(chuàng)新》，載俞可平主編:《地方政府創(chuàng)新與善治:案例研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年版。。由此可見(jiàn)，總體上雖然不能說(shuō)創(chuàng)新實(shí)踐多發(fā)于發(fā)達(dá)地區(qū)就一定意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)越發(fā)達(dá)創(chuàng)新實(shí)踐就越多，但將區(qū)域發(fā)展水平看作是地方政府創(chuàng)新的重要影響因素并不為過(guò)。

（二）府際間的競(jìng)爭(zhēng)

在區(qū)域發(fā)展水平對(duì)地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生深層影響的同時(shí)，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也會(huì)發(fā)揮影響作用，其對(duì)地方政府創(chuàng)新的影響與權(quán)力和資源高度集中的分配體制有關(guān)。

在目前的資源分配體制下，省級(jí)及以上政府（尤其是中央政府）占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。憑借這種優(yōu)勢(shì)，它們會(huì)誘導(dǎo)地方政府展開(kāi)各種政治錦標(biāo)賽，以鼓勵(lì)后者為其設(shè)定的目標(biāo)而努力。由于“中國(guó)行政體制由中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成，政治錦標(biāo)賽可以發(fā)生在中央以下任何一級(jí)地方政府之間，而中國(guó)‘塊塊’行政管理體制在不同層次上的同構(gòu)性使得政治錦標(biāo)賽得以普遍推行”[5]。作為對(duì)比賽取勝的回饋，上級(jí)政府會(huì)通過(guò)自身所掌握的資源和政策優(yōu)勢(shì)，對(duì)在錦標(biāo)賽中勝出的地方政府給予相應(yīng)的政策和資源傾斜。這樣一來(lái)，就會(huì)激發(fā)地方政府產(chǎn)生更激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。于是，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)當(dāng)代最基層的政權(quán)組織到縣、市等地方政權(quán)，一個(gè)貌似寬松而實(shí)為嚴(yán)格的爭(zhēng)奪式競(jìng)爭(zhēng)框架逐漸鋪開(kāi)。任何具有戰(zhàn)略眼光的地方政府都會(huì)牢牢抓住“創(chuàng)新”這副牌，在各種政治錦標(biāo)賽中向高層政府和外界展示其創(chuàng)新的眼光和能力，以便在后續(xù)的資源爭(zhēng)奪中占據(jù)更有利的地位。

2014年10月，筆者在與江蘇、浙江等創(chuàng)新實(shí)踐的主要推動(dòng)者的訪(fǎng)談中，充分體會(huì)到府際之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府創(chuàng)新的重要推動(dòng)作用?！盀榱藢ふ倚碌母?jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)點(diǎn)”“為了推動(dòng)產(chǎn)生與其他地區(qū)不同的創(chuàng)新舉措”是不少受訪(fǎng)者對(duì)創(chuàng)新得以產(chǎn)生的重要解釋。仔細(xì)梳理這些訪(fǎng)談?dòng)涗洠梢园l(fā)現(xiàn)貫穿在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中的一條清晰邏輯：權(quán)力和資源高度集中的分配體制導(dǎo)致地方政府圍繞資源分配展開(kāi)爭(zhēng)奪賽——?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐浮出水面——上級(jí)政府以分配優(yōu)質(zhì)資源的方式回饋在競(jìng)賽中勝出的地方政府——地方政府推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐的意愿因此得到進(jìn)一步增強(qiáng)。正是在如此的循環(huán)往復(fù)中，地方政府創(chuàng)新實(shí)踐逐漸得到激發(fā)和強(qiáng)化。

（三）上級(jí)政府的態(tài)度

如果說(shuō)府際間的競(jìng)爭(zhēng)較為隱晦地描述了省級(jí)以上政府在推動(dòng)地方政府創(chuàng)新過(guò)程中的影響作用，那么上級(jí)政府的態(tài)度對(duì)推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的影響作用則更為直觀。對(duì)獲獎(jiǎng)案例進(jìn)行分析可以看出，在目前的體制下，地方政府的創(chuàng)新舉措只有得到上級(jí)政府的授權(quán)或認(rèn)可，才有產(chǎn)生的可能和進(jìn)一步發(fā)展的空間。

換言之，地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐是在上級(jí)允許或者至少默認(rèn)的情況下以回應(yīng)型的形式呈現(xiàn)出來(lái)。上級(jí)政府的支持既促進(jìn)了地方政府創(chuàng)新的產(chǎn)生，又能將創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)，因而被認(rèn)為是符合中國(guó)國(guó)情的較為穩(wěn)妥的創(chuàng)新策略。案例研究和問(wèn)卷調(diào)查顯示，上級(jí)政府的支持態(tài)度（即使是默許）是影響地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素。比如，在回答“您覺(jué)得，推動(dòng)一個(gè)創(chuàng)新舉措產(chǎn)生的最重要影響因素是什么”的問(wèn)題中，“得到上級(jí)支持”位居榜首（占比34.6%）。同樣，在回答“您認(rèn)為，哪項(xiàng)結(jié)果最能證明創(chuàng)新探索是成功的”的問(wèn)題時(shí)，“得到上級(jí)認(rèn)可”（占比36.1%）也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“得到群眾的擁護(hù)”（23.4%）。這些數(shù)據(jù)表明，上級(jí)政府的態(tài)度對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)生和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響。

上級(jí)政府緣何支持下級(jí)政府推動(dòng)創(chuàng)新？一定意義上講，這里面實(shí)際上蘊(yùn)含著上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的一種博弈關(guān)系。在博弈過(guò)程中，起關(guān)鍵性作用的自然是居于支配地位的上級(jí)政府對(duì)推動(dòng)創(chuàng)新而進(jìn)行的凈收益算計(jì)。換句話(huà)說(shuō)，只有在體會(huì)到推動(dòng)地方政府創(chuàng)新能給自身帶來(lái)收益，最起碼不會(huì)給自身增加額外成本的情況下，上級(jí)政府才會(huì)支持或默許地方政府實(shí)施創(chuàng)新。否則，上級(jí)政府不會(huì)冒極大的風(fēng)險(xiǎn)允許地方政府推動(dòng)創(chuàng)新。而地方政府一旦創(chuàng)新成功，不僅其自身會(huì)因此獲得“褒獎(jiǎng)”，而且其直接上級(jí)政府也會(huì)隨之“利益均沾”。于是，因創(chuàng)新而生的“榮損俱進(jìn)”機(jī)制在地方政府和上級(jí)政府之間隨之產(chǎn)生，并成為推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的重要影響因素。

（四）公眾參與的程度

政府自身的角色固然是影響創(chuàng)新的重要結(jié)構(gòu)性因素。但是，在多元化社會(huì)不斷顯現(xiàn)的情勢(shì)下，公眾的作用同樣不可忽視。公眾的積極作用往往通過(guò)參與表現(xiàn)出來(lái)。巴巴拉·卡羅爾（Barbara Carol）等西方學(xué)者概括總結(jié)了公眾參與對(duì)于地方治理的積極意義：有助于促進(jìn)政府與社會(huì)之間的互動(dòng)、互信和合作；有助于實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)的合作治理；有助于推動(dòng)政府政策的合法化；有助于引導(dǎo)公民體驗(yàn)公共生活的價(jià)值[6]。戴維·赫爾德（David Held）更明確地指出，“在現(xiàn)代條件下，只有個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與地方層次的決策，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)日常生活過(guò)程的真正控制。這樣，他們就能更好地判斷國(guó)家問(wèn)題，評(píng)判政治代表的表現(xiàn)，并在有機(jī)會(huì)的時(shí)候參與國(guó)家范圍的決策”[7]。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)公眾參與在推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐中的積極作用予以了充分肯定。如在上述回答推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐產(chǎn)生的影響因素和檢驗(yàn)創(chuàng)新實(shí)踐成功與否的標(biāo)準(zhǔn)這兩大問(wèn)題時(shí)，實(shí)際上已顯示公眾參與的重要影響作用（分別有19.9%和23.4%的占比）。如獲第八屆中國(guó)政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐獎(jiǎng)的“廣東省佛山市順德區(qū)人民政府公共決策咨詢(xún)委員會(huì)制度”項(xiàng)目的申報(bào)材料就提出，促進(jìn)和引導(dǎo)公眾在地方治理中發(fā)揮積極作用，既是政府改革創(chuàng)新的本來(lái)含義，也是地方治理現(xiàn)代化的必然要求。獲第五屆入圍獎(jiǎng)的“浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算改革”項(xiàng)目更是直接提出了公眾參與的重要意義：旨在通過(guò)公共的充分參與，使預(yù)算的編制和分配更符合公共利益，并維護(hù)弱勢(shì)群體和低收入階層的利益。這些都說(shuō)明公眾參與對(duì)推動(dòng)地方政府創(chuàng)新具有重要作用。

二、個(gè)體化影響因素：創(chuàng)新的主觀能動(dòng)源

在政府是地方創(chuàng)新實(shí)踐第一推動(dòng)者的情況下，“作為創(chuàng)新者的地方官員發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這些人出于各種原因，站到了改革的前列，成為追求穩(wěn)定的官員文化中的非循規(guī)蹈矩者，官員中的企業(yè)家”[8]。由此可見(jiàn)，在分析地方政府創(chuàng)新的過(guò)程中，不能忽視地方官員的個(gè)體化影響作用。實(shí)踐表明，在外部條件大致相當(dāng)?shù)那闆r下，地方官員是否具有敏銳的直覺(jué)、果斷的判斷力和睿智的決策能力，是影響地方政府創(chuàng)新的直接因素。這具體表現(xiàn)在三個(gè)層面：

（一）地方官員的主動(dòng)作為

地方官員不僅是國(guó)家法律政策的宣傳解釋者和具體執(zhí)行者，而且也是對(duì)地方政治生活產(chǎn)生較大影響力的群體。他們的能力、素質(zhì)、操守和風(fēng)貌直接決定著地方政治生態(tài)和創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)生及發(fā)展。托馬斯·海貝勒（Thomas Heberer）和舒耿德將中國(guó)的地方官員，尤其是縣鄉(xiāng)干部視為一個(gè)戰(zhàn)略性群體。在他們看來(lái)，這一群體具有一定程度的創(chuàng)新意識(shí)，能根據(jù)國(guó)家當(dāng)前的政策方針和政治意圖引入創(chuàng)新型政策。其精神面貌、工作能力和綜合素質(zhì)是地方政府創(chuàng)新的重要變量①參閱[德]托馬斯·海貝勒、舒耿德、楊雪冬主編：《“主動(dòng)的”地方政治：作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部》，北京：中央編譯出版社，2013年版。。

案例分析發(fā)現(xiàn)，富有進(jìn)取精神、創(chuàng)新意識(shí)和勇氣魄力的地方官員是政府創(chuàng)新的直接推動(dòng)者。如在前述“推動(dòng)創(chuàng)新舉措產(chǎn)生的最重要影響因素是什么”的問(wèn)題中，21.3%的受訪(fǎng)者認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)作為”很重要。這從側(cè)面反映出地方官員的主觀態(tài)度和積極作為對(duì)地方政府創(chuàng)新的重要性。2012年10月，筆者在江蘇太倉(cāng)調(diào)研其政社互動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐時(shí)，就深刻體會(huì)到地方官員主動(dòng)作為對(duì)地方政府創(chuàng)新所發(fā)揮的重要影響作用。在這場(chǎng)深受民政部高度認(rèn)可的創(chuàng)新實(shí)踐中，地方官員的積極作為是其重要推動(dòng)力。獲第五屆入圍獎(jiǎng)的“貴州省湄潭縣紀(jì)委村民集中訴求會(huì)議制度”項(xiàng)目的申報(bào)材料亦提出，省委常委、紀(jì)委書(shū)記和縣委書(shū)記的強(qiáng)力推動(dòng)都是這項(xiàng)創(chuàng)新探索得以產(chǎn)生和不斷發(fā)展的重要因素。實(shí)踐表明，一些地方官員就是希望通過(guò)主動(dòng)作為和創(chuàng)新向上級(jí)釋放利好“信息”：讓上級(jí)關(guān)注自己，賞識(shí)自己，進(jìn)而被貼上“年富力強(qiáng)”“獨(dú)當(dāng)一面”“敢作敢為”“積極進(jìn)取”等進(jìn)步標(biāo)簽，從而向其上級(jí)展示個(gè)人能力。這些因素直接成為地方政府創(chuàng)新實(shí)踐既直接又關(guān)鍵的影響因素。

（二）“政績(jī)創(chuàng)造”的理性算計(jì)

官員的主動(dòng)作為固然是地方政府創(chuàng)新的重要影響因素，但在推動(dòng)創(chuàng)新的地方官員群體中，也不乏出于政績(jī)創(chuàng)造的現(xiàn)實(shí)主義者?！罢?jī)是干部在履行崗位職責(zé)的實(shí)踐中所取得的成績(jī)，是干部德才素質(zhì)在實(shí)踐中的反映。政績(jī)?cè)诟刹康恼紊奶貏e是晉升中起著基礎(chǔ)性作用?！盵9]對(duì)于一個(gè)官員而言，要想獲得升遷，政績(jī)是不可或缺的重要因素。因此，如何創(chuàng)造政績(jī)、如何在政績(jī)考核中占據(jù)有利地位，是想獲得升遷的官員所必須認(rèn)真面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。尤其是在地方，以政績(jī)論英雄、憑政績(jī)用干部是一種通行而且名正言順的考核機(jī)制。這一機(jī)制通過(guò)任務(wù)分解、競(jìng)賽排名、績(jī)效展示、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣等方法，激勵(lì)和引導(dǎo)地方官員為晉升而競(jìng)賽，為政績(jī)而創(chuàng)新。

雖然從申報(bào)材料中并不能直接看出地方官員為政績(jī)而推動(dòng)創(chuàng)新，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新自始至終地成為地方官員尋求政績(jī)突破的重要舉措。出于對(duì)政績(jī)的需求，地方官員對(duì)改善政府績(jī)效、提升地方治理水平、優(yōu)化個(gè)人政治形象的創(chuàng)新探索始終是高度敏感的。如在回答“您覺(jué)得，在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，對(duì)政績(jī)的考慮重要嗎？”的問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為“很重要”的占24.3%，認(rèn)為“比較重要”的占32.8%，認(rèn)為重要性“一般”的占11.7%，三者共占68.8%。足可見(jiàn)，政績(jī)創(chuàng)造對(duì)地方政府創(chuàng)新探索的影響何其之大。

“政績(jī)創(chuàng)造”的個(gè)體化訴求緣何對(duì)地方官員推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐能發(fā)揮巨大的影響力？這同逐級(jí)淘汰的干部選拔和考核機(jī)制有關(guān)。在崗位和職務(wù)有限乃至緊缺的情況下，上級(jí)組織為實(shí)施客觀公平的選拔和考核，一般會(huì)采取“賽場(chǎng)選馬”的方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)淘汰的策略將能力強(qiáng)和績(jī)效好的官員選拔到更重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位上。顯然，這種選拔和考核機(jī)制對(duì)地方官員具有直接的刺激作用和導(dǎo)向引領(lǐng)。對(duì)于地方干部而言，要想在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，就必須達(dá)到上級(jí)組織設(shè)定的考核標(biāo)準(zhǔn)，并力所能及地比其他競(jìng)爭(zhēng)者做得更好。于是，一種圍繞政績(jī)考核而來(lái)的創(chuàng)新探索隨之產(chǎn)生。而事實(shí)上，在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)出色的官員，有的確實(shí)得到了職務(wù)提升或待遇改善的“回饋”。

（三）創(chuàng)新策略的靈活運(yùn)用

源于干部選拔和考核機(jī)制激勵(lì)的“政績(jī)創(chuàng)造”能推動(dòng)地方官員實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，但是創(chuàng)新探索的成功實(shí)施還同地方官員所掌握的技術(shù)策略分不開(kāi)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與地方政府創(chuàng)新有關(guān)的策略技術(shù)一般表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，對(duì)“創(chuàng)新點(diǎn)”的準(zhǔn)確把握。地方政府的工作涉及諸多領(lǐng)域，牽涉面較廣。在這種情況下，能不能選擇一個(gè)合適的切入點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，既考驗(yàn)地方官員的政治素養(yǎng)，又與其所掌握的政治技術(shù)密切相關(guān)。實(shí)踐表明，選擇一個(gè)好的“創(chuàng)新點(diǎn)”，能起到事半功倍和鼓舞士氣的效果。只不過(guò)，這種“創(chuàng)新點(diǎn)”的選擇同地方官員的認(rèn)知技巧、政治辨識(shí)能力、對(duì)宏觀政策的準(zhǔn)確把握相關(guān)。但不管怎樣，它構(gòu)成推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的重要策略技術(shù)。

其二，對(duì)上級(jí)態(tài)度的領(lǐng)會(huì)。如前所述，上級(jí)政府決定下級(jí)政府的資源分配和優(yōu)惠政策的實(shí)施。因而，下級(jí)政府實(shí)施創(chuàng)新必須得到上級(jí)政府的支持（至少是默許），否則將面臨“師出無(wú)門(mén)”的尷尬。但是，由于創(chuàng)新具有不可忽視的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政府一般不會(huì)對(duì)下級(jí)政府的創(chuàng)新舉措明確表示肯定或否定，而是以一種心照不宣的方式將自己對(duì)創(chuàng)新的態(tài)度和意見(jiàn)反饋給下級(jí)政府。在這種情況下，能不能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上級(jí)態(tài)度至關(guān)重要。事實(shí)證明，“將意見(jiàn)摸透，將優(yōu)惠用足”被很多創(chuàng)新實(shí)踐主推者視為重要法寶。

其三，對(duì)其他地方經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒。地方政府創(chuàng)新并不是一個(gè)封閉的過(guò)程，而是一個(gè)有目的、有意識(shí)的學(xué)習(xí)過(guò)程。地方政府往往是“站在別人的肩膀上”，通過(guò)學(xué)習(xí)和模仿，實(shí)現(xiàn)符合自身實(shí)際的創(chuàng)新。從一些獲獎(jiǎng)案例看，除了一些原創(chuàng)以外，很多地方政府實(shí)際上是在深刻領(lǐng)會(huì)其他地方創(chuàng)新實(shí)踐的本質(zhì)或靈魂的基礎(chǔ)上進(jìn)行的嘗試性探索，有的甚至是在學(xué)習(xí)和借鑒其他地方成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行的“再創(chuàng)新”。如獲第六屆入圍獎(jiǎng)的重慶市南川區(qū)委區(qū)政府黨政一把手“五不直管”分權(quán)改革，就是南川區(qū)委區(qū)政府在學(xué)習(xí)借鑒其他地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，所構(gòu)建的富有南川特色的“分權(quán)明責(zé)、制約防腐”為核心的權(quán)力監(jiān)管機(jī)制。這就說(shuō)明，學(xué)習(xí)借鑒其他地方成功經(jīng)驗(yàn)，是地方政府官員在推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐過(guò)程中必須掌握的一大技巧。

三、事件性影響因素：創(chuàng)新的外部刺激

如果說(shuō)結(jié)構(gòu)性因素和個(gè)體化因素是地方政府創(chuàng)新的源動(dòng)力，那么擺在地方政府面前的現(xiàn)實(shí)治理難題則是地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的“催化劑”。在不缺乏創(chuàng)新意愿的情況下，地方政府創(chuàng)新絕非是地方官員的奇思妙想，也非地方政府的閉門(mén)造車(chē)，而是被各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題“逼”出來(lái)的“不得已”的創(chuàng)造。事件性影響因素直接催生地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，并決定著創(chuàng)新實(shí)踐的成長(zhǎng)空間。總體上看，事件性影響因素主要是通過(guò)危機(jī)“倒逼”和宏觀政策兩個(gè)層面體現(xiàn)出來(lái)。

（一）治理危機(jī)的現(xiàn)實(shí)“倒逼”

總結(jié)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的申報(bào)材料發(fā)現(xiàn)，超出80%以上的創(chuàng)新項(xiàng)目都認(rèn)為，其創(chuàng)新實(shí)踐同當(dāng)時(shí)面臨的種種壓力直接相關(guān)。如獲第七屆入圍獎(jiǎng)的江蘇省太倉(cāng)市政府“政社互動(dòng)”創(chuàng)新實(shí)踐，在其申報(bào)材料中明確提出，政府與基層群眾自治組織職責(zé)交叉、權(quán)限不明等弊端，以及“上面千條線(xiàn)，底下一根針”，基層自治能力呈現(xiàn)弱化和缺失現(xiàn)象等問(wèn)題，是促使其創(chuàng)新探索的直接因素。獲第五屆入圍獎(jiǎng)的四川省遂寧市政法委社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制項(xiàng)目提出，如何把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把加快一方發(fā)展與維護(hù)一方平安有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，是擺在市委市政府面前的重大課題，基于此，便嘗試推動(dòng)創(chuàng)新。楊雪冬研究員在分析第四屆和第五屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)分別有72.9%和81.2%的項(xiàng)目是源于“解決當(dāng)時(shí)工作中出現(xiàn)的突出問(wèn)題”①參閱楊雪冬：《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革—基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，哈爾濱：《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第1期。。

由此可見(jiàn)，“問(wèn)題倒逼”已成為地方政府創(chuàng)新的重要影響因素。所謂問(wèn)題倒逼，就是遭遇發(fā)展障礙的地方政府為解決擺在眼前的現(xiàn)實(shí)難題，不得不在體制框架內(nèi)發(fā)起具有可操作性的創(chuàng)新舉措，以提升地方治理績(jī)效。那么，地方政府創(chuàng)新到底要解決哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題呢？總體上看，這些問(wèn)題實(shí)際上就是功能性權(quán)威危機(jī)和管理性治理危機(jī)。但不管是何種類(lèi)型的危機(jī)，它們都構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的重要影響因素。面對(duì)這些問(wèn)題，一些有為的地方政府便會(huì)尋找合適的機(jī)會(huì)推動(dòng)創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)治理方式所不能解決的危機(jī)。

（二）宏觀政策的潛在引導(dǎo)

對(duì)于地方政府創(chuàng)新而言，治理危機(jī)的“倒逼”是較為直接的事件性影響因素，而中央政府制定的宏觀政策同樣會(huì)發(fā)揮無(wú)形的刺激作用?！皬摹兜胤浇M織法》來(lái)看，地方政府的一切權(quán)力來(lái)自中央的授權(quán)，隨時(shí)可以收回，地方政府的決策也可以被中央政府否定，或者說(shuō)所有行政決策的否決權(quán)在中央，因而不存在聯(lián)邦制下的地方自治權(quán)?！盵10]可想而知，在這種情況下，中央政府制定的宏觀政策對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)具有何其深刻的影響。

諸多獲獎(jiǎng)案例表明，其成功探索與當(dāng)時(shí)的宏觀政策密不可分。如早在2000年的政府工作報(bào)告中，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基就提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系和工作機(jī)制。這一宏觀政策在第一屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中有明顯的體現(xiàn)。如江蘇省南京市下關(guān)區(qū)遵循“立即辦、限時(shí)辦、聯(lián)合辦、轉(zhuǎn)報(bào)辦、解答辦、勸慰辦”的服務(wù)原則，采取前廳后室的新型辦公模式，實(shí)行便捷、開(kāi)放和“一門(mén)式”的服務(wù)，在全國(guó)首創(chuàng)了“政務(wù)超市”。2006年，“十一五”規(guī)劃提出，將推動(dòng)行政管理創(chuàng)新看作改革的目標(biāo)。2008年通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新。這一宏觀政策的信號(hào)釋放，給地方政府創(chuàng)新帶來(lái)了顯著刺激。從楊雪冬研究員的統(tǒng)計(jì)看，參加2008年第四屆獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到歷史最高點(diǎn)——337個(gè)①參閱楊雪冬：《過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革—基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，哈爾濱：《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第1期。，這個(gè)數(shù)字明顯高于往屆。雖然不能將其直接歸結(jié)于中央宏觀政策的刺激和引導(dǎo)，但是決不可忽視上述改革意見(jiàn)所發(fā)揮的影響作用。2012年，黨的十八大提出深化行政體制改革，并從深化行政審批制度改革、優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置、創(chuàng)新行政管理方式等方面作出了政策引導(dǎo)。2013年通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式。相對(duì)應(yīng)，第六屆、第七屆、第八屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，其側(cè)重點(diǎn)都與此有非常明顯的關(guān)聯(lián)度。如獲第七屆入圍獎(jiǎng)的福建省廈門(mén)市海滄區(qū)委區(qū)政府“政務(wù)綜合體社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新”項(xiàng)目、第八屆最佳實(shí)踐獎(jiǎng)“湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府：社會(huì)公益助推社會(huì)治理創(chuàng)新”項(xiàng)目都同中央提出的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”重要思想密切吻合。一定意義上講，地方政府是在回應(yīng)中央宏觀政策的大框架下進(jìn)行富含創(chuàng)新意義的探索，中央政府制定的宏觀政策構(gòu)成地方政府創(chuàng)新的重要參考因素。對(duì)此，問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也予以了佐證，32.6%的受訪(fǎng)者認(rèn)為其創(chuàng)新實(shí)踐受宏觀政策的影響，創(chuàng)新想法的產(chǎn)生同宏觀政策的影響和刺激密不可分。

四、結(jié)論與余思：在推進(jìn)治理現(xiàn)代化中促進(jìn)地方政府創(chuàng)新

地方政府創(chuàng)新是政治學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的重點(diǎn)研究主題，因其廣泛整合了治理、政府改革、公共參與、社會(huì)轉(zhuǎn)型等理論資源，并植根于鮮活的實(shí)踐探索之中，因而迅速成為官學(xué)兩界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。作為能充分彰顯中國(guó)特色制度變遷的實(shí)踐形態(tài)，地方政府創(chuàng)新決不是一個(gè)孤立的行為，而是一個(gè)聯(lián)動(dòng)整體。因而，圍繞它的任何研究都應(yīng)該樹(shù)立整體思路。從這個(gè)意義上講，在著墨于地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵、作用意義、形式分類(lèi)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等基本理論的同時(shí)，關(guān)注地方政府創(chuàng)新的影響因素有其必要性。

帕森斯（Talcott Parsons）的社會(huì)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，一個(gè)系統(tǒng)及其行為之所以能夠產(chǎn)生，主要是由于它能滿(mǎn)足四個(gè)功能性條件，即AGIL模式。其中，A（Adaptation）即適應(yīng)性，系統(tǒng)要想生存就必須適應(yīng)外在因素的影響，并從中獲取相應(yīng)的支撐資源；G（Goal Attainment）即目標(biāo)實(shí)現(xiàn)性，對(duì)外在影響因素的適應(yīng)是為了實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)；I(Integration)即整合性，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，系統(tǒng)必須對(duì)所有影響因素進(jìn)行整合；L（Latency）即潛在性，有些因素不是顯露于外的，而是內(nèi)存于系統(tǒng)深層，但它同樣會(huì)發(fā)揮影響作用。這對(duì)分析中國(guó)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐具有重要的啟發(fā)意義。實(shí)踐表明，作為影響地方政府創(chuàng)新的主要因素，結(jié)構(gòu)化因素、個(gè)體化因素和事件性因素并不是彼此獨(dú)立的，多數(shù)情況下是相互關(guān)聯(lián)在一起的。如果說(shuō)結(jié)構(gòu)化因素是影響創(chuàng)新的土壤，個(gè)體化因素是影響創(chuàng)新的雨露，事件性因素則是影響創(chuàng)新的陽(yáng)光。只有在這三種因素合力并舉的情況下，創(chuàng)新的種子才會(huì)生根發(fā)芽、茁壯成長(zhǎng)。

基于此，引導(dǎo)地方官員轉(zhuǎn)變思想觀念、準(zhǔn)確理解創(chuàng)新的本質(zhì)含義，創(chuàng)造寬松的政治生態(tài)環(huán)境、鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府實(shí)施有效創(chuàng)新，加強(qiáng)信息交流與溝通、引入科學(xué)合理競(jìng)爭(zhēng)，健全完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制、規(guī)范地方政府科學(xué)創(chuàng)新，重視和激發(fā)公共參與、為地方政府創(chuàng)新注入充足動(dòng)力，是地方政府創(chuàng)新理應(yīng)關(guān)注的重要議題。而這些議題說(shuō)到底都屬于地方治理現(xiàn)代化的范疇，都是實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化所要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的諸多案例亦表明，治理現(xiàn)代化水平高的地方，往往也是政府創(chuàng)新探索較為活躍的地方；治理現(xiàn)代化水平可以簡(jiǎn)約地成為檢驗(yàn)地方政府創(chuàng)新程度的重要參照。從這個(gè)意義上講，如何推動(dòng)地方政府創(chuàng)新，實(shí)際上就轉(zhuǎn)換到了如何提升地方治理現(xiàn)代化水平。能不能提升地方治理現(xiàn)代化水平，成為影響地方政府創(chuàng)新的重要變量。

而地方治理現(xiàn)代化又主要維系于治理體系現(xiàn)代化、治理過(guò)程現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化三大要素。因此，要想通過(guò)提升治理現(xiàn)代化水平來(lái)促進(jìn)地方政府創(chuàng)新，就必須從地方治理的結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、機(jī)制現(xiàn)代化、方法現(xiàn)代化等層面入手。就結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化而言，重在構(gòu)建能促進(jìn)合作、鼓勵(lì)參與的協(xié)商合作型的地方治理結(jié)構(gòu)；就機(jī)制現(xiàn)代化而言，需要告別傳統(tǒng)的“管制-服從”型機(jī)制，轉(zhuǎn)而尋求“分權(quán)-合作”模式；就方法現(xiàn)代化而言，民主化運(yùn)作、科學(xué)化推進(jìn)、信息化實(shí)施無(wú)疑是重點(diǎn)。