程竹汝

（中共上海市委黨校 政治學(xué)教研部，上海 徐匯 200233）

法治與政治的內(nèi)在聯(lián)系，即便是在法治的詞義中，也會(huì)顯露出端倪。在一般場合，法治一詞描述兩種現(xiàn)象：一是社會(huì)秩序狀態(tài)的類型，即在人的尊嚴(yán)和權(quán)利等理性價(jià)值的引導(dǎo)下，在法律權(quán)威的有效約束下而形成的社會(huì)秩序狀態(tài)；二是國家治理方式，即國家和政府的組成、其內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系、各權(quán)力范圍的限定、權(quán)力的運(yùn)行及作用于社會(huì)的方式均依法律而進(jìn)行。其實(shí)，這兩種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)世界又完全是結(jié)合在一起的，甚至就是一回事?！皼]有法治的國家治理方式也就無所謂法治的社會(huì)秩序狀態(tài)；在發(fā)展的邏輯中，法治的國家治理方式是內(nèi)容、原因、動(dòng)力，而法治的社會(huì)秩序狀態(tài)則是形式、結(jié)果、表現(xiàn)?！盵1]顯然，政治就是這兩種現(xiàn)象中最為核心的部分。

在中國國家治理現(xiàn)代化的語境中，關(guān)于政治與法治關(guān)系的論述所形成的一個(gè)基本特征是：法治對(duì)于政治現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)及意義得到了較充分的論證。作為現(xiàn)代社會(huì)政治文明的形態(tài)特征，法治已成為全社會(huì)的價(jià)值共識(shí)。在當(dāng)下的中國社會(huì)，法治一定程度上已具有“政治正確性”的意義。而反過來，政治對(duì)于法治建設(shè)的關(guān)聯(lián)及意義則有認(rèn)識(shí)不足之慮，集中表現(xiàn)為人們有意或無意地脫離中國政治實(shí)際討論法治建設(shè)問題。其實(shí)，當(dāng)我們形成法治不外是現(xiàn)代政治的基本特征和表現(xiàn)形式的理論認(rèn)識(shí)時(shí)，也應(yīng)對(duì)其中包含著的“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治”規(guī)律保持同樣的清醒[2-1]。正如習(xí)近平指出的那樣：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵2-1]

一、當(dāng)代中國的法治模式

理論上，法治發(fā)展是多種因素如行為文化、體制結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范、經(jīng)濟(jì)形態(tài)等互動(dòng)的結(jié)果。就中國法治所處的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境而言，它特別受到了來自三方面因素的影響。一是受到了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展及內(nèi)在要求的影響，這種因素當(dāng)然是法治發(fā)展的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，它是促動(dòng)法治歷史進(jìn)程的最主要的力量；二是新中國成立以來形成的政治體制以及與此相關(guān)的意識(shí)形態(tài)的影響，這種因素中包含著兩種影響法治發(fā)展的成分：就目前業(yè)已形成的政治體制的主體架構(gòu)及其基本的價(jià)值預(yù)設(shè)如人民主權(quán)等來說，它們?yōu)榉ㄖ翁峁┝藦V闊的制度發(fā)展空間；而就這套政治體制的某些具體環(huán)節(jié)如黨政關(guān)系、人大功能、司法制度、干部管理體制等以及強(qiáng)調(diào)法治工具主義的意識(shí)形態(tài)而言，它們則存在著與法治發(fā)展的要求不相適應(yīng)的方面，甚至在某些方面成為了障礙；三是中國傳統(tǒng)上形成的以“人治”為基本特征的政治文化的影響，這種文化因素以各種觀念、習(xí)慣甚至某些制度形式保留至今，總體來看，它是中國法治發(fā)展進(jìn)程中極不利的一種限制性因素，比如：種種跡象表明，傳統(tǒng)政治文化中的“以法治國”和“賢人政治”觀念，迄今為止在相當(dāng)?shù)某潭壬先杂绊懼覈姆ㄖ螌?shí)踐。就宏觀視野來看，中國法治發(fā)展的邏輯就存在于這三種因素的博弈之中。而在此三個(gè)因素的互動(dòng)過程中，如何使有利于法治進(jìn)步的因素形成有效結(jié)合和放大，同時(shí)，如何將不利于法治的因素不斷降低和剔除，根本上取決于我們做出怎樣的政治選擇，或者說，取決于對(duì)業(yè)已形成的中國法治模式之中政治邏輯的堅(jiān)持。

歷史上，法治進(jìn)程在不同國家有不同展現(xiàn)。這主要是因?yàn)榉ㄖ嗡媾R的發(fā)展環(huán)境有所不同，必然反映到影響法治的各種變量及這些變量起作用的程度和順序。由于各國發(fā)展的時(shí)空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動(dòng)力源和途徑便形成了各自的一些特點(diǎn)。理論界將這些特點(diǎn)進(jìn)行了歸納和分類，認(rèn)為法治的歷史模式大體可分為三類：政府推進(jìn)型法治、社會(huì)演進(jìn)型法治、政府社會(huì)互動(dòng)型法治[3]。事實(shí)上，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是完全結(jié)合在一起的。其實(shí)，法治歷史模式不過是現(xiàn)代化理論中“早發(fā)內(nèi)生型”和“后發(fā)外生型”等現(xiàn)代化模式在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，社會(huì)演進(jìn)型法治作為一個(gè)描述性的概念，指的只能是西方國家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟(jì)等因素的作用下，自下而上比較自然的漸成法治的歷史過程及現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當(dāng)時(shí)的歷史條件，具體說，全球化進(jìn)程已經(jīng)徹底改變后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)法治的歷史條件，如果它們試圖推進(jìn)法治的話，一般只能依靠政府自上而下的推動(dòng)力，借助和利用政府所掌握的本土政治資源來完成，政府推進(jìn)型法治便由此而來。需要指出的是，上述關(guān)于法治模式的分類僅是相對(duì)的，強(qiáng)調(diào)的僅是以某種類型為主導(dǎo)的情況，歷史中不存在純粹某種法治發(fā)展的模式類型。

政府推進(jìn)型法治模式是現(xiàn)時(shí)代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實(shí)可行的法治發(fā)展模式。像大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國同樣缺少通過“自然演進(jìn)”實(shí)現(xiàn)法治的歷史條件，作為獨(dú)一無二的發(fā)展中大國，其法治模式同樣不可避免地只能采取政府推進(jìn)的形式。但由于歷史進(jìn)程中形成的黨政高度整合的制度狀態(tài)，政府推進(jìn)型模式在現(xiàn)實(shí)中就轉(zhuǎn)換成所謂黨政推進(jìn)型模式，也就是學(xué)界概括的政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)型法治模式?！爸袊厥獾膰闆Q定了在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，法治中國建設(shè)必須以執(zhí)政黨和政府強(qiáng)力推行和大力促進(jìn)的方式展開?！盵4]事實(shí)上，當(dāng)代中國的法治建設(shè)也呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)西方社會(huì)自然演進(jìn)形態(tài)明顯不同的“政黨—政府”主導(dǎo)推進(jìn)形態(tài)。改革開放以來取得的法治成就，就主要得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府推動(dòng)?！巴斫?0年，中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)推動(dòng)了立法、執(zhí)法、司法乃至法律秩序構(gòu)建的全過程。”[5]

一個(gè)國家選擇哪一種法治模式，根本上取決于該國的實(shí)際情況。中國選擇黨政推進(jìn)型法治模式，是由中國基本國情以及隨之而來的政黨建設(shè)國家的模式所決定的。從法治基礎(chǔ)看，中國是一個(gè)缺乏現(xiàn)代法治傳統(tǒng)和法治觀念的國家，在這樣的國家里推動(dòng)法治建設(shè)，選擇黨政推進(jìn)型模式是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。在中國社會(huì)，法律權(quán)威還沒能真正樹立起來，權(quán)力本位文化依然根基深厚，社會(huì)形成普遍的法律信仰仍然任重道遠(yuǎn)。在這樣的情況下建設(shè)法治國家，如果沒有執(zhí)政黨和政府的推動(dòng)，沒有整體性的頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，沒有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭示范作用，是不可能取得進(jìn)展和成功的。誠如習(xí)近平從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度所講的那樣：“離開了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義法治體系、社會(huì)主義法治國家就建不起來?！盵2-2]

黨政推進(jìn)型法治模式中，包含著明顯的政治邏輯：黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)法治的政治保障；“關(guān)鍵少數(shù)”構(gòu)成推進(jìn)法治的主體支撐；政治體制的適應(yīng)性改革是推進(jìn)法治的動(dòng)力基礎(chǔ)。

二、政治保障：黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨政推進(jìn)型法治所蘊(yùn)含的首要政治邏輯是：依法治國必須貫徹中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成法治建設(shè)的政治保障?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別?！盵2-2]

（一）中國的法治建設(shè)為什么必須貫徹中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國的法治建設(shè)為什么必須貫穿中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯呢？概而言之，這是由近代以來中國政治發(fā)展所呈現(xiàn)的政黨建設(shè)國家的歷史邏輯決定的?；蛘哒f，上述法治建設(shè)的政治邏輯本身就是政黨建設(shè)國家歷史邏輯的一部分。許多研究都已表明，中國與西方國家政治發(fā)展的歷史差異，很大程度上表現(xiàn)在它們各自的政黨及政黨制度在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的不同地位和功能上。在西方國家，先市民社會(huì)后政治整合的發(fā)展邏輯使他們的政黨及政黨制度僅扮演著新政治秩序的體現(xiàn)者和完善者的角色；而在中國，民族危機(jī)所決定的必須先政治整合的歷史要求使中國共產(chǎn)黨不僅承擔(dān)著應(yīng)對(duì)社會(huì)政治危機(jī)的重任，而且還扮演著國家現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者的角色[6]。與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國政治發(fā)展的一大特色就是政黨在發(fā)展進(jìn)程中起著極其重要的作用。這種歷史邏輯的差異在中國近、現(xiàn)代的政制轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)為新型政制的建立是政黨努力奮斗的結(jié)果，政黨由此建立了它對(duì)國家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法治建設(shè)也不例外。中國近代以來的革命和建設(shè)是一場囊括了民族獨(dú)立、國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化革新、政制轉(zhuǎn)型等多種目的的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這就注定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法治建設(shè)的必要性和重要性。因此，中國共產(chǎn)黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)被看作是中國特殊歷史邏輯的必然要求和結(jié)果。與此相關(guān)，在中國業(yè)已形成的政治系統(tǒng)中，執(zhí)政黨一直處于核心地位。盡管新中國成立以來，黨的系統(tǒng)與政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系經(jīng)歷了某些變遷——從最初的黨政合一到今天實(shí)踐中的黨政職能分開，但中國共產(chǎn)黨的核心地位仍然是中國政治系統(tǒng)的根本特性。所謂核心地位意味著現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作包括法治建設(shè)所需的組織、政策、意識(shí)形態(tài)等資源供給主要是由執(zhí)政黨來提供的。在這樣一種系統(tǒng)中，來自于執(zhí)政黨的根本性的資源支持構(gòu)成了法治建設(shè)不可缺少的基本條件。

因此，從政治發(fā)展的邏輯抑或政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看，可以說，“黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)”在中國構(gòu)成了一個(gè)規(guī)范命題。并且，由于中國歷史傳統(tǒng)中缺乏現(xiàn)代法治精神和現(xiàn)實(shí)社會(huì)缺少法治生成的自覺條件，這個(gè)命題的規(guī)范性內(nèi)涵就更加鮮明。甚至可以說，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)是中國社會(huì)增強(qiáng)法治自覺性的一個(gè)必要條件。從新中國成立以來的歷史中，我們可以看到法治發(fā)展的一條大致軌跡：黨對(duì)法治的科學(xué)認(rèn)識(shí)和重視程度決定著中國法治的興與衰。黨重視法治則法治興；黨輕視法治則法治衰。這條軌跡至少給我們提供了三個(gè)認(rèn)識(shí)：有關(guān)法治的價(jià)值和制度在中國社會(huì)缺乏歷史的沉淀；黨對(duì)法治建設(shè)的正確領(lǐng)導(dǎo)必然增強(qiáng)中國社會(huì)法治發(fā)展的自覺性；正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)的關(guān)系可以避免由于黨的某些組織和領(lǐng)導(dǎo)人輕視法治所帶來的不良后果。前兩個(gè)認(rèn)識(shí)說明了黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的必要性和重要性；而后一個(gè)認(rèn)識(shí)說明處理好黨與法治建設(shè)關(guān)系的必要性。就法治在根本上是指理性法律的高度社會(huì)化狀態(tài)而言，我們很難指望這種狀態(tài)會(huì)自發(fā)地出現(xiàn)，因而以一種與法治相容的組織力來促成此狀態(tài)是我們應(yīng)有的選擇，而黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)正代表了這樣一種選擇。

（二）正確認(rèn)識(shí)黨與法的關(guān)系

法治建設(shè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須正確認(rèn)識(shí)和處理好黨與法的關(guān)系。在我國法治建設(shè)的歷史進(jìn)程中，執(zhí)政黨與法的關(guān)系一直是一個(gè)為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)理論問題?！八侵袊钫鎸?shí)、最相關(guān)也最核心的問題之一?！盵7]“黨大還是法大”“權(quán)大還是法大”“黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治究竟是何種關(guān)系”等都是這一問題進(jìn)一步的詰問。習(xí)近平同志指出：“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！盵2-3]要處理好這一根本問題，理論必須先行。長期以來，黨與法的關(guān)系問題在中國社會(huì)不斷引發(fā)爭論的根本原因之一，就是相關(guān)理論缺乏應(yīng)有的解釋力。

一般而論，黨與法的關(guān)系包括：領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要是領(lǐng)導(dǎo)立法；支持和保證關(guān)系，主要是通過思想資源和組織資源的供給保證執(zhí)法和支持司法；遵守關(guān)系，即帶頭守法。二者關(guān)系較完整的表達(dá)，即“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的”[2-4]。

理論上，對(duì)這樣一種高度統(tǒng)一的關(guān)系應(yīng)怎樣解釋呢？習(xí)近平同志講：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個(gè)整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的，具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法和法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。”[2-5]這段話中，包含著正確解釋黨與法關(guān)系的基本邏輯和全部信息。

正確認(rèn)識(shí)黨與法的關(guān)系，需要從兩個(gè)角度進(jìn)行。一是黨作為一個(gè)整體的角度，這一意義上黨與法構(gòu)成了有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系。需要特別指出的是，這里的“整體”不是從黨的組織系統(tǒng)上講的。“整體”除了指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位之外，還應(yīng)指黨的整體意志，在現(xiàn)實(shí)形態(tài)上亦即通過民主集中制原則形成的黨的決議。在本體論上，黨作為一個(gè)整體的現(xiàn)實(shí)載體只能是整體意志。學(xué)理上，法律的本質(zhì)通常被概括為國家意志。當(dāng)代中國的法律當(dāng)然也不例外。而當(dāng)代中國法律作為國家意志的內(nèi)容則體現(xiàn)為黨的意志和人民意志的統(tǒng)一。依據(jù)黨的決議所形成的立法動(dòng)議通過人民代表大會(huì)立法程序成為法律，就是這一邏輯最典型的表現(xiàn)。因此，在這一意義上，黨與法是有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，當(dāng)然無所謂大和小。二是黨的組織系統(tǒng)角度，這一意義上黨的各級(jí)組織、全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部均處于法律之下。他們不僅要一般地遵守法律，還要帶頭守法。他們遵守法律，也就是遵守黨的整體意志。

我們說“黨大還是法大”是個(gè)偽命題，是因?yàn)檫@個(gè)命題無論如何回答，其結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致否定黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。但是，這一命題在中國社會(huì)之所以會(huì)形成一定的影響力，則存在著明顯的現(xiàn)實(shí)原因和一定的認(rèn)識(shí)論根源。所謂現(xiàn)實(shí)原因，顯然是指中國社會(huì)常常發(fā)生的權(quán)與法的矛盾。長期以來，在黨和國家政治生活中，中國社會(huì)一直存在著頑固的官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制等特權(quán)現(xiàn)象。這種現(xiàn)象很容易被直觀地歸結(jié)到執(zhí)政黨的身上。所以，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)說，“如果說‘黨大還是法大’是一個(gè)偽命題，那么對(duì)各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題”[2-5]。而認(rèn)識(shí)論上的原因，則是指缺乏對(duì)現(xiàn)代政治中政黨與法關(guān)系所具有的普遍性和特殊性的客觀認(rèn)識(shí)。表現(xiàn)為一些人還未觸碰法治中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)理前，就前提性地直接斷定黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)相悖[7]。如果說現(xiàn)代政治的基本特點(diǎn)是政黨政治的話，那么，這一基本特點(diǎn)中必然包含著政黨與法關(guān)系的兩種情況。一是政黨與法關(guān)系的普遍性，即立法通常是政黨之間博弈和妥協(xié)（多黨競爭條件下）的結(jié)果，執(zhí)法隊(duì)伍（法官）遴選也通常是執(zhí)政黨的權(quán)利。二是政黨與法關(guān)系的特殊性，即與其他社會(huì)組織相比，政黨與法的關(guān)系更為直接和重要。中國社會(huì)中黨與法的具體關(guān)系，其表現(xiàn)也大體如此。只是由于中國共產(chǎn)黨是長期的執(zhí)政黨，法律反映著黨的整體意志罷了。因此，在認(rèn)識(shí)上，我們不應(yīng)夸大中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政對(duì)黨法關(guān)系的影響，同時(shí)，也不應(yīng)有意無意地把政黨看做是一般社會(huì)組織，從而形成黨法關(guān)系的片面認(rèn)識(shí)。

三、主體支撐：關(guān)鍵少數(shù)

黨政推進(jìn)型法治所蘊(yùn)含的基本政治邏輯之一，亦即這一模式有效性的直接條件是：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為體制中推進(jìn)法治的能動(dòng)力量，必須具備較高的法治素養(yǎng)和行為能力。領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”構(gòu)成法治建設(shè)的主體支撐。全面依法治國，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。從黨政推進(jìn)型法治對(duì)主體支撐的要求來看，“關(guān)鍵少數(shù)”雖然可作相對(duì)的解釋，即相對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部群體，高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成“關(guān)鍵少數(shù)”，相對(duì)于全體黨員，領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成“關(guān)鍵少數(shù)”，相對(duì)于廣大民眾，全體黨員及各方面社會(huì)精英構(gòu)成“關(guān)鍵少數(shù)”，但是，由于領(lǐng)導(dǎo)干部不同程度地掌握著黨政權(quán)力，他們對(duì)法治建設(shè)的影響就顯得更加直接和重要。因此，全面依法治國進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)特指領(lǐng)導(dǎo)干部群體。對(duì)黨政推進(jìn)型法治而言，其有效性的直接邏輯是：承載著具體黨政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部群體必須優(yōu)先尊重法治的要求。這是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部直接或間接掌握著公權(quán)力，而公權(quán)力則是推進(jìn)法治的“根據(jù)地”。理論上，中國法治建設(shè)進(jìn)步與否，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和履職行為。在理論上，我們常說法治建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，其意就是要強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)是在價(jià)值、制度、機(jī)構(gòu)、行為諸層面，在立法、執(zhí)法、司法諸領(lǐng)域協(xié)調(diào)進(jìn)行的，而無論哪個(gè)層面和領(lǐng)域都離不開、甚至取決于作為主體要素的領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和履職行為。在國家治理的問題上，毛澤東早就強(qiáng)調(diào)：政治路線確定以后，干部就是決定因素。江澤民同志也多次講：“培養(yǎng)講政治、懂全局、善于治黨治國的人才尤為重要。中國的社會(huì)主義事業(yè)能不能鞏固和發(fā)展下去，中國能不能在激烈的國際競爭中始終強(qiáng)盛不衰，關(guān)鍵看我們能不能不斷培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)人才?！盵8]

宏觀邏輯上，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)法治建設(shè)的意義是淺顯的。按照我們對(duì)文明形態(tài)的通常看法，特定的文明形態(tài)中必然存在一個(gè)起支撐作用的主體結(jié)構(gòu)。歷史學(xué)的研究表明，這個(gè)看法多半是正確的，比如中國傳統(tǒng)政治文明就主要得益于一支“儒士群體”的主體支撐作用。按照這樣的邏輯，今天我們正在追求的作為現(xiàn)代文明形態(tài)的中國特色社會(huì)主義法治體系和法治國家又該如何？說它必須由一支與之適應(yīng)的具備較高法治素養(yǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部群體來支撐，無疑是恰如其分的。在這個(gè)意義上，正如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)的那樣，“所謂法治，不過是那些受到嚴(yán)格法律訓(xùn)練的人們對(duì)社會(huì)生活的管理和調(diào)整”[9]。

與宏觀邏輯不同，微觀機(jī)制上，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)法治建設(shè)的意義則需要理論的深度解釋。對(duì)黨政推進(jìn)型法治而言，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的重要性在于：它是一個(gè)社會(huì)法律信仰和法律權(quán)威形成的不可缺少的主導(dǎo)性環(huán)節(jié)。在一般意義上，法治發(fā)展可以被看作是一個(gè)社會(huì)的法律信仰和法律權(quán)威的生成過程。一方面，法律信仰構(gòu)成法治發(fā)展的主體動(dòng)力基礎(chǔ)，另一方面，法律權(quán)威則是法治發(fā)展的客觀動(dòng)力機(jī)制，二者在現(xiàn)實(shí)歷史中的互動(dòng)促成了法治的發(fā)展。但就法律信仰和法律權(quán)威形成的社會(huì)機(jī)制來看，領(lǐng)導(dǎo)干部是否在他們的意識(shí)和行為領(lǐng)域具備了社會(huì)主義法治精神和行為取向，則是中國社會(huì)法律信仰和法律權(quán)威形成的一個(gè)必要和充分的條件。所謂必要條件，指的是只有法律首先被領(lǐng)導(dǎo)干部奉為至上的準(zhǔn)則而遵守，法律才具有了成為權(quán)威的前提，從而才有可能在現(xiàn)實(shí)的意義上成為一個(gè)社會(huì)普遍信仰和遵守的東西。而缺少這一條件，法律只是官員手中或權(quán)力之下的一個(gè)奴婢，它也就無權(quán)威可言了。所謂充分條件，指的是在一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部信奉和遵守法律的程度與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中法律的權(quán)威狀態(tài)呈正比例關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)越高，其行為越取向于法律的規(guī)范要求，現(xiàn)實(shí)社會(huì)法律的權(quán)威性就越高。反之，亦然。此兩方面，正是我們將領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”定義為法治建設(shè)主體支撐的理論依據(jù)。

全面依法治國進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的地位和作用被凸顯出來有其現(xiàn)實(shí)原因。觀察中國近年來法治的歷史進(jìn)程，我們可以從中分辨出類似“悖論”的現(xiàn)象：文本的法律越健全——中國特色社會(huì)主義法律體系已然形成，輿論越是強(qiáng)調(diào)法治——法治在中國社會(huì)已具有“政治正確”的意義，而與之相比，從某種意義上講，執(zhí)法和司法似乎變得越不適應(yīng)，人們對(duì)法律信仰表現(xiàn)得越是不足，法律權(quán)威的確立好像越是困難。只要訴諸當(dāng)今社會(huì)人們在法律上較為常見的越軌行為，得出這樣的結(jié)論并不困難。那么，是什么樣的原因造成了這樣一種法治領(lǐng)域的悖反現(xiàn)象呢？在眾多理論上可能成立的原因中，中國社會(huì)沒有形成一支能夠充分涵養(yǎng)法治的領(lǐng)導(dǎo)干部群體應(yīng)是主要的因素。誠如人們一再強(qiáng)調(diào)的那樣，“一項(xiàng)制度的功能如何，須取決于操作者的素質(zhì)”[10]。就中國法治建設(shè)所表現(xiàn)出來的主要癥結(jié)而言，這應(yīng)該被看作是我國法治建設(shè)的一個(gè)足以警示未來的教訓(xùn)。

四、動(dòng)力基礎(chǔ)：改革體制

黨政推進(jìn)型法治所蘊(yùn)含的基本政治邏輯之一，即政治體制的適應(yīng)性改革是法治建設(shè)的動(dòng)力基礎(chǔ)。如果說權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，構(gòu)成法治進(jìn)步的源流，那么，只有這個(gè)源流才能將社會(huì)的不同層面和領(lǐng)域拓展為法治的“屬地”，也只有這個(gè)源流才能適應(yīng)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)踐要求。因此，通過改革造就能夠保證權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行的政治體制，無疑構(gòu)成了推進(jìn)法治進(jìn)程的動(dòng)力基礎(chǔ)。

推進(jìn)法治的政府本身必須具備法治的治理結(jié)構(gòu)，是政府推進(jìn)型法治有效性的一般條件。理論上看，政府推進(jìn)型法治模式中，包含著一個(gè)較為明顯的悖論：即以政府為主導(dǎo)力量所推動(dòng)的法治存在著一種偏離法治的傾向或可能。法治的一個(gè)基本特征是通過對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范來保障和發(fā)展公民權(quán)利，但政府推進(jìn)型法治模式對(duì)政府自我限權(quán)的要求則是不可靠的。這個(gè)悖論實(shí)際上提出了這樣一個(gè)要求，即推進(jìn)法治的政府本身必須是“法治”的。這主要不是指政府本身必須守法，而是指政府本身必須具有法治的治理結(jié)構(gòu)。上述邏輯當(dāng)然也適合中國的黨政推進(jìn)型法治模式。就中國具體的情景而言，在我們做出依法治國決策的時(shí)候，存在著兩個(gè)歷史前提，并且是兩個(gè)矛盾著的歷史前提：一是我們形成于新中國成立之初的政治體系并沒有考慮太多的法治要求，那時(shí)的中國既沒有依法治國戰(zhàn)略，也缺少相應(yīng)的社會(huì)主義法治理論；二是由于中國缺乏現(xiàn)代法治的傳統(tǒng)，我們無選擇地只能采取黨政推進(jìn)型的法治模式。因此，通過體制改革，構(gòu)建一個(gè)與法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制基礎(chǔ)，乃是中國法治建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。事實(shí)上，改革開放以來，中國法治進(jìn)步的一個(gè)基本推動(dòng)力就是體制改革，特別是與法治直接相關(guān)的政治體制改革。

理論上看，顯然不是任何形態(tài)的政治體制都是與法治發(fā)展的要求相適應(yīng)的。法治的根本邏輯在于它對(duì)權(quán)利的關(guān)注，而權(quán)利之于執(zhí)政黨和政府，就是要求他們具有保障和發(fā)展權(quán)利的能力。黨和政府的這種能力決不是天然具有的，在現(xiàn)實(shí)性上，它取決于政治體制及相應(yīng)法律制度通過規(guī)范和限制機(jī)制對(duì)黨政行為的塑造。而這一切只能通過政治體制的改革才能獲得。法治與政治體制關(guān)聯(lián)密切，它在很大程度上不過是政治體制適應(yīng)性改革的功能性結(jié)果。政治體制的適應(yīng)性改革要解決的核心問題是：將誰來掌握權(quán)力、權(quán)力的范圍和限度、如何行使權(quán)力等政治問題轉(zhuǎn)化為權(quán)由法定、權(quán)依法使等法律問題，并從體制上保證這一轉(zhuǎn)換的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

實(shí)踐上，全面依法治國戰(zhàn)略布局所遵循的一個(gè)基本邏輯，就是通過統(tǒng)籌各方面的體制改革來推進(jìn)法治中國建設(shè)。這既表現(xiàn)在推進(jìn)法治建設(shè)的具體策略中，也表現(xiàn)在法治戰(zhàn)略的思路上。比如，已經(jīng)在許多地方推開的以保證公正司法提高司法公信力為目標(biāo)的司法體制和運(yùn)行機(jī)制改革和建設(shè)；圍繞法治政府展開的系統(tǒng)性的行政體制及運(yùn)行機(jī)制的改革和建設(shè)；權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系的建設(shè)等，都是訴諸政治體制改革的法治建設(shè)策略。在法治戰(zhàn)略思路上，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依憲治國和依憲執(zhí)政的強(qiáng)調(diào)，更具體體現(xiàn)了法治建設(shè)中的政治邏輯?！皥?jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”[2-6]，這一論斷在突出了對(duì)黨政權(quán)力法治要求的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了以憲法為基礎(chǔ)的規(guī)范政治在法治建設(shè)中的優(yōu)先性。正是在這一意義上，許多人將依法治國和依法執(zhí)政的落實(shí)看做就是政治體制改革的重要方面[11]。