黃海平 黃寶連

推進杭州農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革

黃海平 黃寶連

率先發(fā)展的地區(qū)總是先遇到體制機制障礙。近年來，杭州積極以城市國際化帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度較高，創(chuàng)造了以農(nóng)村為腹地全國大城市城鄉(xiāng)收入最小差距的好成績。但在深入推進一體化發(fā)展中，杭州當(dāng)前面臨嚴重的資源空間約束，尤其是土地資源約束。在搶抓2016年G20峰會、2022年亞運會的歷史機遇中，如何推動資源要素改革為跨越式大發(fā)展提供持續(xù)的發(fā)展動力，打造以城市國際化帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的2.0版，為全國開辟一條可復(fù)制可推廣的新型城鎮(zhèn)化道路，成為當(dāng)前亟待考慮的重大現(xiàn)實問題。

改革的內(nèi)在要求

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展進入全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期。但與此同時，由于受城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度等約束，中國新型城鎮(zhèn)化問題凸顯，城市環(huán)境基建和功能服務(wù)相對滯后，各種“城市病”涌現(xiàn)，還是低水平的城鎮(zhèn)化。在大多數(shù)城市中，“三農(nóng)”問題不但表現(xiàn)為傳統(tǒng)意義上農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，而且表現(xiàn)為日顯突出的農(nóng)民工和“城中村”問題，演變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的“四農(nóng)一村”問題。

為解決城鄉(xiāng)二元不斷拉大的發(fā)展趨勢和“三個一億人”突出問題，國家全面部署實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論也強調(diào)，產(chǎn)權(quán)清晰界定比所有制屬性更有效。而產(chǎn)權(quán)不清、缺乏保障正是我國農(nóng)村集體土地制度問題的癥結(jié)所在。理論界一致認為，實現(xiàn)“三個一億人”戰(zhàn)略目標，必須探索在“三權(quán)分置”下完善土地各項權(quán)利的有效實現(xiàn)形式，有序開展土地權(quán)益股份制改革應(yīng)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)新形態(tài)實現(xiàn)的必然要求，成為深入推進新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。2015年，杭州城鎮(zhèn)化率75.3%，全市人均GDP為112268元，根據(jù)世界銀行劃分貧富程度標準，杭州市已達到“富裕國家”水平，進入了以城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村全面共享發(fā)展的新階段，推進城鄉(xiāng)要素市場一體化發(fā)展的關(guān)鍵時期。

地方的實踐探索

當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度已羈絆了城鎮(zhèn)化進程，亟待構(gòu)建新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)新形態(tài)，即農(nóng)村土地承包權(quán)的股份制改革。近年來，圍繞滿足城市化對土地的需要，各地尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市近郊紛紛進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

綜合近年來各地改革模式，可以歸納為三種：一是對農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證，建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營；三是開展土地整治，在一定范圍內(nèi)實施“增減掛鉤”“指標交易”。雖然這些改革是在一定區(qū)域內(nèi)的探索，但對杭州全面推進改革起到了積極的借鑒作用。

改革的機遇和條件

杭州已具備了全面開展農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革的歷史機遇、厚實支撐，一些地區(qū)已進行了多年的實踐探索，為全面推進農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革奠定了基礎(chǔ)條件。

杭州迎來推進深化改革的歷史機遇，為實施農(nóng)村土地股份制改革提供改革大環(huán)境。杭州舉辦2016年G20峰會，即將舉辦2022年亞運會，以及2017年全國學(xué)生運動會、2018年世界短池游泳錦標賽，這些“大事件”必將為推進杭州市高起點上新發(fā)展注入強大動力，為杭州帶來密集持續(xù)、高端全方位的國際要素集聚。在可預(yù)見的將來，“大事件”后效益必將帶動其他國際性事件在杭州發(fā)生。根據(jù)國際經(jīng)驗，“大事件”必定催生大改革。杭州要抓牢抓好“大事件”驅(qū)動效應(yīng)，全面推進農(nóng)村綜合制度改革，推進包括農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革在內(nèi)的一攬子改革方案，爭取國家賦予杭州全面創(chuàng)新改革試點，支撐杭州大發(fā)展。

杭州“產(chǎn)城人”高度融合發(fā)展，改革創(chuàng)新活力持續(xù)增強，為實施農(nóng)村土地股份制改革夯實了物質(zhì)基礎(chǔ)。伴隨著杭州城市化進程，產(chǎn)城實現(xiàn)良性互動，高度融合，網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)承載了以塊狀經(jīng)濟為特色的杭州經(jīng)濟。這為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)起步降低了門檻，創(chuàng)造了條件，增加了杭州快速消費品國內(nèi)外市場占有率，提高了農(nóng)民生活水平，推動了區(qū)域經(jīng)濟繁榮。目前杭州產(chǎn)值10億元以上的產(chǎn)業(yè)集群有100多個，每個產(chǎn)業(yè)集群背后都支撐著一個鎮(zhèn)，或是城市。2015年，杭州落實“人才新政27條”，發(fā)放人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助資金1.4億元，辦理人才落戶10730名；新增大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)1485家，科技、產(chǎn)業(yè)、金融深度融合發(fā)展，新增備案私募金融機構(gòu)838家，新成立蒲公英等引導(dǎo)基金10家。杭州夢想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等一批特色小鎮(zhèn)成為匯聚人才資本、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新陣地，成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新重要載體和經(jīng)濟新增長點。

靠著中小企業(yè)的成長和非農(nóng)就業(yè)人口的集聚，杭州自然而然萌發(fā)了城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力。杭州小城鎮(zhèn)多數(shù)是依靠中小企業(yè)的成長和非農(nóng)就業(yè)人口的自然集聚形成，是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚的自然結(jié)果。也就是說，杭州城鎮(zhèn)化的動力完全來自內(nèi)部，是內(nèi)生型的，遵循了城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，實現(xiàn)了“產(chǎn)城人”高度融合發(fā)展。

杭州城鄉(xiāng)一體化深度融合發(fā)展，居民收入差距高位上縮小，為實施農(nóng)村土地股份制改革積累了社會條件。近年來，杭州城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進程加快，“三農(nóng)”問題得到較好解決。杭州創(chuàng)新了區(qū)縣協(xié)作新機制，推動主城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源向西部縣（市）轉(zhuǎn)移，實施旅游西進、要素西進、人才西進等平衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。杭州較早開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，率先實施中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，制定出臺了《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見》，以及《關(guān)于推進中心鎮(zhèn)和小城市培育試點鎮(zhèn)行政管理體制改革的實施意見》《杭州市中心鎮(zhèn)“雙千工程”三年行動計劃（2013-2015年）》等一系列推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策文件和指導(dǎo)意見，有效地推進了杭州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，杭州農(nóng)地征用制度改革基本做到“同城同待遇”，社會和諧程度較高，較早進行土地制度改革，具備全面推進土地股份化改革的各項條件。杭州推進城鄉(xiāng)一體化的改革探索，有力地推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明等向農(nóng)村延伸、輻射。

隨著農(nóng)村各項改革試點陸續(xù)展開，杭州市農(nóng)民財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源形成“多元結(jié)構(gòu)”特點，其中租金收入成為全市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民收入的重要來源之一，2015年同比再增長38.9%。

全面改革思路和建議

杭州在經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面已具備開展農(nóng)村土地股份制改革的良好條件和優(yōu)勢，尤其是杭州城鎮(zhèn)化是內(nèi)生自然過程，“產(chǎn)城人”融合發(fā)展，已基本具備開展改革的內(nèi)外條件，應(yīng)以貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》為契機，全面開展農(nóng)村土地股份制改革。

建立黨政主要負責(zé)人為核心領(lǐng)導(dǎo)的推進工作機制。當(dāng)前城鄉(xiāng)改革依然以解決農(nóng)民與土地為主要任務(wù)，推進農(nóng)村土地股份制改革是涉及新型城鎮(zhèn)化最為關(guān)鍵的改革之一，是黨委和政府的中心工作。同時，推進農(nóng)村土地股份制改革又是涉及利益主體多、問題復(fù)雜、易引發(fā)群體事件的綜合性改革，要建立區(qū)（縣、市）黨政主要負責(zé)人為核心領(lǐng)導(dǎo)的推進工作機構(gòu)及工作機制，堅持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的全面領(lǐng)導(dǎo)改革，進行頂層設(shè)計改革方案和實施細則。

分步驟有序推進農(nóng)村土地股份制改革。杭州應(yīng)以蕭山、余杭、富陽為第一批，臨安、淳安、建德、桐廬為第二批，有序推進農(nóng)村土地股份制改革。具體來講，蕭山、余杭、富陽已實現(xiàn)撤市設(shè)區(qū)，融入杭州主城區(qū)發(fā)展的制度障礙已破除，但三區(qū)又是城市帶動農(nóng)村發(fā)展的城鄉(xiāng)混合社會結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地市場尚未形成，農(nóng)村土地的財產(chǎn)性功能發(fā)揮不夠，應(yīng)推進農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，釋放更大制度紅利。臨安、淳安、建德、桐廬經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，在第一階段蕭山、余杭、富陽全面完成改革后，借鑒先行經(jīng)驗和好的做法，結(jié)合自身情況推進改革。

以縣域為整體推進農(nóng)村土地股份制改革。當(dāng)前形成了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新，推進實施綜合整治和增減掛鉤試點，推進農(nóng)村建設(shè)用地市場化改革。國內(nèi)多數(shù)地方開展改革，基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政范圍內(nèi)進行探索，土地潛在的財產(chǎn)功能發(fā)揮有限。杭州應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，以縣域為范圍，推進農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，擴大土地指標增減的試點半徑，激發(fā)土地資本潛在功能，為改革創(chuàng)新注入可持續(xù)的發(fā)展新活力。在縣域范圍的基礎(chǔ)上，進一步擴大試點范圍，擴至全市域內(nèi)的土地指標交易，增加指標增減掛鉤的半徑。

以農(nóng)村土地股份制改革為引領(lǐng)全面推進農(nóng)村綜合改革。農(nóng)村土地改革與戶籍制度是目前推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩大制度羈絆，同時，也受到農(nóng)村集體資產(chǎn)的影響。推進農(nóng)村土地股份制改革，要與戶籍制度改革、集體資產(chǎn)改革及宅基地（建設(shè)用地）改革同時進行，并以農(nóng)村土地股份制改革為引領(lǐng)全面推進農(nóng)村綜合改革。

推進全市域一體化發(fā)展的新格局。一是創(chuàng)新區(qū)縣（市）協(xié)作。深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，制定實施新一輪城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展政策，深入實施科技、人才、文創(chuàng)、旅游、交通等西進行動，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和幫扶力度，強化中心城區(qū)對縣（市）的優(yōu)質(zhì)資源輻射帶動；充分發(fā)揮臨安、建德、桐廬、淳安等4縣市各自優(yōu)勢，加快推動縣域經(jīng)濟向都市區(qū)經(jīng)濟、郊區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展；二是加快推進撤縣（市）設(shè)區(qū)進程。推進杭州下轄四縣（市）設(shè)區(qū)進程，擴大中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模，增強城市競爭力，加快全市域的深度融合和協(xié)調(diào)發(fā)展；三是建設(shè)第六產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)，開辟農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式，打造“美麗杭州”升級版。

（本文資助項目：國家社科基金項目（13CGL090）：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革進程中的土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)及運行機制研究。）

作者單位：黃海平，淮北師范大學(xué)管理學(xué)院；黃寶連，杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院