王效梅

(太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系， 山西 晉中 030619)

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【經(jīng)濟(jì)學(xué)】

應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策研究

王效梅

(太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系， 山西 晉中 030619)

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，隨之而來的將是一系列人口老齡化問題。因此，國家應(yīng)調(diào)整和完善相關(guān)財(cái)政政策，充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，減少人口老齡化造成的消極影響。

人口老齡化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；財(cái)政政策

一、我國人口老齡化的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的進(jìn)步，老年人壽命在逐漸延長，學(xué)術(shù)上將這種社會(huì)現(xiàn)象稱為“人口老齡化”。那么到底什么是人口老齡化呢？一般認(rèn)為“人口老齡化”是指一個(gè)國家和地區(qū)的老年人口在人口總量中所占的比重不斷上升的過程或趨勢。一般以老年人口比例作為衡量指標(biāo)。一個(gè)國家或地區(qū)超過65歲的人口數(shù)量達(dá)到7%以上，或者超過60歲的人口數(shù)量達(dá)到10%以上，則定義該國家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。人口老齡化具有群體性，指的是群體的老化，并非看重個(gè)體。

(一)人口老齡化程度高

根據(jù)我國第六次人口普查結(jié)果顯示，截止2015年我國總?cè)丝跀?shù)量達(dá)到13.7億人，65歲及以上人口為118 831 709人，占全國總?cè)丝诘?.87%；60歲及60歲以上人口為177 648 705人，占全國總?cè)丝诘?3.26%，超過了全國總?cè)丝诘?0%以上。理論上講，從2000年起，中國正式進(jìn)入人口老齡化國家的行列。目前中國已經(jīng)占據(jù)全世界老年人口數(shù)量“榜首”，除了中國以外，再無任何一個(gè)國家的老齡人口數(shù)量突破1億大關(guān)。中國有關(guān)學(xué)者根據(jù)相關(guān)資料推測，到2030年，中國的老齡人口不僅在數(shù)量上世界第一，老齡化程度也將“雄踞榜首”。根據(jù)人口專家建模預(yù)測，我國的老年人口數(shù)量將會(huì)持續(xù)增長，將在2050年達(dá)到一個(gè)極端，超過4億。這樣一來，必然對(duì)社會(huì)勞動(dòng)力、資源配置以及福利制度等不同經(jīng)濟(jì)層面造成巨大壓力。這就對(duì)中國政府提出了更高的要求，必須從各方面做好充足的準(zhǔn)備，來解決人口老齡化帶來的諸多問題。

(二)進(jìn)入老齡化速度快

第五次人口普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國當(dāng)時(shí)65歲以上人口就已經(jīng)超過8 811萬，這甚至超過某些國家總?cè)丝跀?shù)量，同時(shí)還在以每年3.3%的增速上升。專家預(yù)測，從1995年至2020年，世界老齡人口年均增長速度為2.5%，而中國高達(dá)3.3%的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界上其他國家。世界老齡人口占總?cè)丝诘谋壤龑?.6%上升至9.3%，而中國的老年人口所占比重也會(huì)由6.1%上升至11.5%。這樣看來，無論是增長速度還是比重，中國老齡化速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世界平均水平，可謂是跑步進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。如果按照這個(gè)趨勢繼續(xù)發(fā)展，我國的老齡人口數(shù)量甚至可以占全球老齡人口的25%左右，也就是說，全球每四個(gè)老人之中就有一個(gè)是中國老人。從另一個(gè)角度看，人類壽命的延長是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的產(chǎn)物，人口結(jié)構(gòu)的改變也是屬于正常的自然規(guī)律，但是在正常情況下，進(jìn)入人口老齡化社會(huì)需要經(jīng)過漫長的時(shí)間，有的需要經(jīng)過幾十年甚至上百年的時(shí)間。比如某些發(fā)達(dá)國家：美國從4.2%(1860年)上升到7.4%(1930年)經(jīng)歷了70年的時(shí)間；日本從5.3%(1920年)上升到7.1%(1970年)經(jīng)歷了50年的時(shí)間；英、法、瑞士等國家大約經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)。但是，中國的人口結(jié)構(gòu)改變僅僅用了18年時(shí)間(1982—2000年)，其速度之快令世界震驚。尤其是近年來，人口老齡化的速度已經(jīng)快過預(yù)期，各類問題逐漸浮現(xiàn)。

(三)經(jīng)濟(jì)增長速度滯后于人口老齡化速度

早在21世紀(jì)初，我國進(jìn)入人口老齡化初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于非常低的階段，人均GDP僅為860美元。與日本、美國以及其他歐洲國家對(duì)比差距很大，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家大約是在20世紀(jì)末進(jìn)入人口老齡化時(shí)期，人均GDP在2 500美元以上，也就是說，在那個(gè)時(shí)候他們就已經(jīng)有了財(cái)富支撐，足以去制定與人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)現(xiàn)狀相匹配的相關(guān)養(yǎng)老、福利政策。而中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，很難去平衡經(jīng)濟(jì)增長速度與人口老齡化速度的差異。與其他國家不同的是，我國的人口老齡化不是社會(huì)進(jìn)步和自然規(guī)律導(dǎo)致的客觀現(xiàn)象，而是由于我國實(shí)行的基本國策——計(jì)劃生育導(dǎo)致的，出生率大大降低使得我國非老年人口數(shù)量偏離正常水平，老年人口逐漸累積。雖然從1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)形勢大好，GDP猛升，但是我國在進(jìn)入人口老齡化初期的人均GDP與發(fā)達(dá)國家實(shí)在相差甚遠(yuǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跟不上人口老齡化的速度，而且社會(huì)養(yǎng)老制度不完善，使得中國成為了典型的“未富先老”和“未備先老”的國家。

(四)人口老齡化存在地區(qū)差異

中國地域遼闊，無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是風(fēng)土人情來說都存在巨大的地理差異，而且由于嚴(yán)格的戶籍制度和中國人的戀鄉(xiāng)情結(jié)，使得我國不同地域之間的人口流動(dòng)性較低，同時(shí)也造成了不同地區(qū)之間人口分布不均衡，也就形成了明顯的人口老齡化差異，它一方面體現(xiàn)在不同省份、城市之間的差異性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市“當(dāng)之無愧”成為中國老齡化程度最高的城市，高達(dá)16.38%，而整個(gè)新疆省的人口老齡化程度大約在5.43%。排除上海這個(gè)特殊的發(fā)達(dá)城市，僅僅在不同省份之間來看，江蘇、浙江等省的人口老齡化程度是青海、寧夏、新疆等省市自治區(qū)的2倍左右，這主要是由于不同省份之間的經(jīng)濟(jì)水平不均衡造成的。另一方面體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異明顯。早期中國政府一味地強(qiáng)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化，而忽視了城鎮(zhèn)化的建設(shè)，造成了農(nóng)村人口大量滯留。近年來，為了謀生，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力紛紛轉(zhuǎn)移到城市，而老年人口留守家中。數(shù)據(jù)顯示，在10 724.6萬老齡人口中，農(nóng)村老年人口占70%左右。因此地區(qū)差異大也加大了我國制定針對(duì)人口老齡化財(cái)政政策的難度。

二、人口老齡化對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的消極作用

(一)引發(fā)財(cái)政支出的增加

眾所周知，老年人的社會(huì)保障基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、退休金等均來自于國家財(cái)政，老齡人口的增加意味著對(duì)這類資金的需求量增加，進(jìn)而造成了巨大的財(cái)政壓力。[1]美國十分注重老年人的養(yǎng)老問題，國家愿意拿出大部分的財(cái)政預(yù)算盈余解決老年人的養(yǎng)老問題。據(jù)美國2007年的財(cái)政開支顯示，投入到社會(huì)保障的資金占了21.5%，醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助的資金為19.1%，加起來一共占到了財(cái)政支出的40%。專家推測，由于人口老齡化的作用，醫(yī)療衛(wèi)生的支出占全國GDP的比重將迅速攀升。而醫(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)政支出也只是老年人所需社會(huì)成本的一部分，其他方面的負(fù)擔(dān)如養(yǎng)老、福利政策、社會(huì)配套設(shè)施等，這些全部加起來可能對(duì)財(cái)政支出的壓力更大。

(二)影響經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人口老齡化所帶來的一系列的負(fù)面影響將越來越明顯。人口老齡化現(xiàn)在來說已經(jīng)不再只是統(tǒng)計(jì)學(xué)里的人口問題，已經(jīng)上升到經(jīng)濟(jì)層面并產(chǎn)生了復(fù)雜深遠(yuǎn)的影響，屬于經(jīng)濟(jì)范疇的問題了。特別是對(duì)于發(fā)展中國家來說，嚴(yán)峻的人口老齡化形勢在很大程度上影響到經(jīng)濟(jì)的增長，在總體上減少了國家的財(cái)政收入。

首先，人口老齡化在一定程度上降低了國民儲(chǔ)蓄率。老年人口屬于“消費(fèi)型”人口，即老年人的增加使得勞動(dòng)力創(chuàng)造的資本累計(jì)下降，國民儲(chǔ)蓄率降低，這種降低并不是由于國民消費(fèi)能力增加、生活水平的提高造成的，而是一種消極的降低。其次，人口老齡化對(duì)我國的勞動(dòng)力供給造成了巨大壓力。資料顯示，自2011年以來，我國60歲以下的勞動(dòng)力人口呈現(xiàn)持續(xù)下降狀態(tài)，并預(yù)測未來20年內(nèi)，還會(huì)不斷下降，我國勞動(dòng)力供給量將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足，由此改變經(jīng)濟(jì)增長方式顯得尤為緊迫。第三，人口老齡化制約了經(jīng)濟(jì)增長。一般來說，如果一國的勞動(dòng)力處于年輕狀態(tài)，那么勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，企業(yè)資本回報(bào)率較高。因此，年輕的勞動(dòng)力往往能帶給社會(huì)更多的經(jīng)濟(jì)效益。反之，勞動(dòng)力越高齡化甚至老齡化，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)相對(duì)減低很多，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的增長。顯而易見的是，當(dāng)一國的經(jīng)濟(jì)增長減速后，國家的財(cái)政收入必然削減。

(三)影響稅收總量與結(jié)構(gòu)

稅收是一個(gè)國家財(cái)政收入的重要支柱，而國家的財(cái)政收入水平也隨時(shí)影響著稅收政策的制定。一旦人口老齡化對(duì)國家的財(cái)政收入產(chǎn)生過多消極影響，那么必然會(huì)延伸到稅收政策上面。第一，由于老齡化問題造成的社會(huì)成本的增加，財(cái)政收入的減少，為了平衡收支，國家必定會(huì)擴(kuò)大稅收規(guī)模。第二，由于勞動(dòng)力的減少，國家征得的個(gè)人所得稅必然在總體上減少，一旦這方面的征稅減少，國家將會(huì)進(jìn)行調(diào)整，從其他方面補(bǔ)足缺口，這樣一來，就間接改變了我國的稅收結(jié)構(gòu)。第三，國家在調(diào)整稅收政策時(shí)，必然將人口老齡化作為重點(diǎn)問題來解決，例如，我國已經(jīng)開始征收新稅種來填充養(yǎng)老金缺口；對(duì)于獨(dú)生子女的家庭，制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)父母，減輕社會(huì)壓力；鼓勵(lì)老年人重新工作，給予一定的個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策等。

三、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策建議

(一)加強(qiáng)財(cái)政資金在醫(yī)療衛(wèi)生方面投入的使用效率

一般來說，老年人的身體健康水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如普通人群，屬于易發(fā)病人群，尤其是一些大慢性病的出現(xiàn)。據(jù)了解，65歲以上老年人人均醫(yī)療費(fèi)用是普通人群的5倍左右，這就說明老年人口不僅需要大量的醫(yī)療資源，也需要高額的醫(yī)療成本。這意味著政府需要將注意力放在平衡老年人的健康水平與衛(wèi)生資源配置和經(jīng)濟(jì)成本的問題上，增加衛(wèi)生醫(yī)療的供給，制定合理的高齡醫(yī)療保險(xiǎn)制度，在一定程度上滿足老年人的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

另外，老年人不僅在醫(yī)療方面需求大，對(duì)護(hù)理的需求也大。但是目前我國并沒有出臺(tái)與老年人護(hù)理相關(guān)的政策方針，因此，需要政府建立健全相關(guān)制度盡快提高社區(qū)護(hù)理服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量，為老年人提供高質(zhì)量的、充足的護(hù)理服務(wù)，減輕醫(yī)院的壓力；或者可以通過對(duì)助理護(hù)理員的培訓(xùn)，然后將他們派送到康復(fù)中心、療養(yǎng)院、福利院，甚至老年病患的家里，給他們進(jìn)行專業(yè)的護(hù)理。

(二)對(duì)養(yǎng)老專項(xiàng)基金進(jìn)行精細(xì)化管理

隨著人口老齡化的快速增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐漸完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金的管理成為政府工作的重中之重，只有通過合理科學(xué)的管理，才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常穩(wěn)定運(yùn)行，在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極作用。養(yǎng)老基金管理團(tuán)隊(duì)(勞動(dòng)社保部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理人員)的運(yùn)行質(zhì)量將對(duì)基金的運(yùn)作產(chǎn)生明顯且直接的影響，所以，一個(gè)優(yōu)秀的養(yǎng)老金管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)顯得尤為重要。一是要制定明確的基金管理團(tuán)隊(duì)研究經(jīng)費(fèi)管理的政策和規(guī)定，讓他們理解養(yǎng)老基金是一種特殊的基金，不同于其他基金，在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都必須嚴(yán)格執(zhí)行政府制定的操作流程和規(guī)范，每一個(gè)基金管理人員都必須從思想上加以重視；二是基金運(yùn)作政策和資金運(yùn)作團(tuán)隊(duì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，實(shí)時(shí)關(guān)注國家在相關(guān)方面的政策制度，讓全體人員充分掌握養(yǎng)老基金利率以及其他各種利率的計(jì)算技巧，并充分利用當(dāng)前的政策，做好資金運(yùn)作工作；三是基金管理業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，每個(gè)人都要熟練掌握所收集的支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理、分配、存儲(chǔ)資金等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和基本技能，為參保人員實(shí)行良好的管理?？傊?，相關(guān)人員必須通過集體學(xué)習(xí)和自學(xué)等方式，提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，打造一個(gè)精而強(qiáng)的養(yǎng)老金管理團(tuán)隊(duì)，做好基本管理工作。

(三)鼓勵(lì)老年人重返工作崗位，調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長方式

人口老齡化的快速發(fā)展，意味著社會(huì)勞動(dòng)力的相對(duì)減少。在工業(yè)化進(jìn)程中，我國勞動(dòng)力成本較低，大量青壯年人口積極從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)不再適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，勞動(dòng)力也失去了原本的優(yōu)勢，加之令人堪憂的老齡化狀況，勞動(dòng)力變得十分緊缺。因此，我國需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的步伐，由落后的勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵冗M(jìn)科技創(chuàng)造巨大收益的集約型經(jīng)濟(jì)增長模式。由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，人們常常認(rèn)為老年人就是家庭和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)不再具有勞動(dòng)價(jià)值。其實(shí)并不是這樣，隨著社會(huì)發(fā)展，老年人不僅在身體素質(zhì)也在思想文化上面逐漸縮短了與青年人的距離。在延遲退休的同時(shí)，政府還可以出臺(tái)相關(guān)政策，允許已經(jīng)辦理離退休的老年人選擇自己能力范圍之內(nèi)的工作，這樣一來不僅大大緩解了老年人多而勞動(dòng)力緊張的矛盾，而且也豐富了老年人的生活，讓他們在沒有兒女陪伴的時(shí)候也能擁有充實(shí)的生活，滿足自身精神層面的需要。[2]

(四)調(diào)整政府宏觀稅負(fù)水平和稅制結(jié)構(gòu)

稅收是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要工具。稅負(fù)水平反映國家內(nèi)部稅收負(fù)擔(dān)的高低程度。與世界平均水平相較而言，我國的稅負(fù)水平較低，但這個(gè)數(shù)據(jù)并不是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的表現(xiàn)。據(jù)專家分析，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與稅負(fù)水平是典型的“倒U”關(guān)系。[3]也就是說，當(dāng)稅負(fù)處于低水平的階段，在一定程度上提高宏觀稅負(fù)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的積極作用。但是如果一旦達(dá)到最高值時(shí)，任何提高稅負(fù)的手段都不再起作用。如果稅收過高，一方面是商業(yè)企業(yè)成本增加，另一方面降低了居民的可分配收入，因此政府應(yīng)該控制宏觀稅負(fù)在一個(gè)不高也不低的均衡水平，使稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用最大化。

目前我國人口老齡化形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，未來幾年的老齡化也將是不可避免的。因此，只有通過合理的財(cái)政政策安排，才能維護(hù)社會(huì)的和諧和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為控制人口老齡化比例所進(jìn)行的優(yōu)化財(cái)政支出、健全社會(huì)保障體制、保持社會(huì)持續(xù)發(fā)展，還需要我們做實(shí)質(zhì)性的努力。但是，人口老齡化也能帶給國家某些發(fā)展機(jī)遇，許多企業(yè)開始尋求先進(jìn)科技、高資本效率為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，從另一個(gè)角度發(fā)掘人口老齡化帶來的潛在動(dòng)力。

[1] 劉艷萍.我國人口老齡化與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景研究[J].荊楚學(xué)刊，2013(5).

[2] 周利兵.老年人標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)與對(duì)延遲退休的思考[J].理論學(xué)習(xí)，2014(5).

[3] 張霄,王志偉.論我國雙主體稅制模式的構(gòu)建[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2).

【責(zé)任編輯 馮自變】

Study of Fiscal Policy in Dealing with Aging Population

WANG Xiao-mei

(DepartmentofEconomics,TaiyuanNormalUniversity,Jinzhong030619,China)

The statistics show that China is stepping into aging society, which brings about a series of challenges related to aging population. Thus, the government needs to adjust and improve fiscal policy and gives full play to macro regulation to meet the challenges and reduce the negative effect.

aging population; economic development; fiscal policy

2016-06-06

王效梅(1978-)，女，山西靜樂人，太原師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授，碩士。

1672-2035(2016)06-0058-04

F812.2

A