■ 葉鴻宇

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澳大利亞公共外交探索期的管理與實(shí)踐研究
——一種國(guó)際傳播的視角

■ 葉鴻宇

本文以國(guó)際傳播為切入點(diǎn)，探討現(xiàn)代意義上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亞在公共外交方面的嘗試和努力所呈現(xiàn)的特點(diǎn)。澳大利亞公共外交管理具有延續(xù)性、專業(yè)性、兩級(jí)管理體系、以需求為導(dǎo)向等特點(diǎn)，而其實(shí)踐則是多維度、與理論發(fā)展相輔相成。其管理與實(shí)踐的各個(gè)方面彼此影響、相互作用，奠定了當(dāng)今澳大利亞公共外交的重要基礎(chǔ)。

澳大利亞；公共外交；國(guó)際傳播;公共外交管理；公共外交實(shí)踐

2014年11月，中澳兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人決定將中澳關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，這意味著兩國(guó)將逐步在各個(gè)方面與層面增加互動(dòng)，而公共外交也將在其中扮演重要的角色。本研究將以國(guó)際傳播為切入點(diǎn)，希望通過(guò)探討現(xiàn)代意義上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亞在公共外交方面的嘗試和努力所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，試圖理解澳大利亞公共外交總體狀況中的一隅。

一、“探索期”的時(shí)期界定

本研究主要從國(guó)際傳播的視角分析澳大利亞公共外交探索期即1990年3月至1999年3月的相關(guān)歷史特點(diǎn)。這一時(shí)期是澳大利亞外交管理與實(shí)踐的重要奠基期，具有參照與研究的典型意義。

1990年3月15日，澳大利亞外交貿(mào)易部長(zhǎng)埃文斯在墨爾本舉辦的澳亞聯(lián)合會(huì)(Australia-Asia Association)大會(huì)上發(fā)表講話，討論了公共外交在澳大利亞與亞洲的關(guān)系中扮演的角色，并介紹了“公共外交”的概念，這是澳大利亞的政府官員首次在公開(kāi)場(chǎng)合提到現(xiàn)代意義的“公共外交”的表述。此后，澳大利亞外交貿(mào)易部(DFAT)在1990—1991年的年度工作報(bào)告中又提及“公共外交”，這是繼埃文斯部長(zhǎng)1990年講話之后，首次在正式的澳大利亞政府文件中出現(xiàn)“公共外交”的表達(dá)。澳大利亞政府開(kāi)始將“公共外交”正式納入整體工作?；诖?，本研究將1990年作為研究分期的起始。1999年4月，正值澳大利亞為悉尼奧運(yùn)會(huì)緊張準(zhǔn)備之際，澳外交貿(mào)易部新設(shè)澳大利亞國(guó)家形象處(Image of Australia Branch)，與公共外交相關(guān)的管理工作也隨之進(jìn)行了一系列調(diào)整。1999年4月將為下一個(gè)時(shí)期的開(kāi)始，而本文中的探索期則以1999年3月作為分期的結(jié)點(diǎn)。

值得一提的是，澳外交貿(mào)易部對(duì)公共外交的重視開(kāi)始于埃文斯部長(zhǎng)就職后，而隨著埃文斯于1996年3月離任，澳外交貿(mào)易部隨即于4月削減了公共外交方面的預(yù)算。此后至探索期結(jié)束，該部對(duì)與國(guó)際傳播相關(guān)的公共外交工作都未給予之前那樣的重視，卻也未曾中斷。下文主要從公共外交管理、實(shí)踐以及兩者之間的相互影響等方面探討這一時(shí)期澳大利亞公共外交的歷史與特點(diǎn)。

二、探索期公共外交管理的特點(diǎn)

從國(guó)際傳播的視角看，探索期的澳大利亞公共外交在管理方面主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.管理機(jī)構(gòu)的延續(xù)性

這一時(shí)期，相關(guān)的政府管理機(jī)構(gòu)延續(xù)了之前信息傳播管理部門(mén)的職能。在引入“公共外交”的概念后，政府將相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)合并、拆分、重組，并隨著時(shí)間的推移不斷調(diào)整、優(yōu)化管理的內(nèi)容。雖然到探索期的后期，政府對(duì)公共外交的重視度降低，但管理工作仍保持了其延續(xù)性。

2.管理的專業(yè)性

探索期的公共外交工作由專業(yè)的管理部門(mén)負(fù)責(zé)。澳外交貿(mào)易部有專門(mén)的部門(mén)負(fù)責(zé)匯總、整理和發(fā)布公共事務(wù)資料，接待媒體訪問(wèn)，提供資金支持等。國(guó)際媒體中心——專門(mén)管理和服務(wù)于公共外交工作的機(jī)構(gòu)，為國(guó)際媒體提供一條龍服務(wù)，集中管理、提供活動(dòng)場(chǎng)所和其它資源；這一時(shí)期新設(shè)置的新聞發(fā)言人也成為重要的公共外交機(jī)制，主要負(fù)責(zé)提供官方信息、掌握政府的媒體議程。

3.國(guó)際廣播的兩級(jí)管理

澳大利亞的國(guó)際廣播接受政府的資助，同時(shí)由澳大利亞廣播公司(ABC)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，因而受到澳大利亞政府和ABC的兩級(jí)管理。

政府資助帶來(lái)的影響包括對(duì)國(guó)際廣播管理層主要管理者的任命。雖然這不是絕對(duì)的，但從國(guó)際電視臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)任命來(lái)看可見(jiàn)一斑。1993年，澳大利亞國(guó)際電視臺(tái)初建，其首席執(zhí)行官為前政府官員，且受當(dāng)時(shí)外交部長(zhǎng)的影響很大。媒體的自主管理體現(xiàn)在具體的管理工作中。例如，澳大利亞廣播電臺(tái)對(duì)內(nèi)部員工進(jìn)行培訓(xùn)，包括服務(wù)于工作站的工作人員，希望以此提升員工的編輯和技術(shù)能力。工作站人員不多，人的能力決定了處理問(wèn)題的能力。同時(shí)，提升員工的整體能力就是提升廣播節(jié)目的質(zhì)量和工作效率。

雖然在探索期前期，國(guó)際廣播電臺(tái)和國(guó)際電視都由ABC管理，然而ABC對(duì)兩者的管理是分開(kāi)的，事實(shí)上兩者的資金來(lái)源也不同，與廣播常年由政府支持相比，電視則被要求自主尋求資金。廣播和電視的管理分開(kāi)，能夠讓兩者有不同的管理模式。雖然宏觀上松散的共同管理還是可以發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢(shì)，但當(dāng)國(guó)際電視臺(tái)面臨前途渺茫的境地時(shí)，國(guó)際廣播電臺(tái)卻無(wú)法加以援手，是否可以認(rèn)為相關(guān)的兩級(jí)管理有一定的局限性，無(wú)法保證國(guó)際廣播基本的穩(wěn)定性？

4.管理工作的需求導(dǎo)向

探索期的管理工作充分考慮到公共外交主體與客體的需求。按需管理的前提是對(duì)需求有所了解，而反饋、評(píng)估等方式正是了解需求的重要途徑。通過(guò)各種評(píng)估和反饋，了解公共外交的效果如何、主體與客體有何需要等是管理的重要構(gòu)成。反饋包括哪些內(nèi)容呢？其一，重播率，即廣播、電視節(jié)目尤其是新聞節(jié)目在其他廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的重播情況，此項(xiàng)可體現(xiàn)節(jié)目影響力的大小。其二，媒體監(jiān)測(cè)，可了解與澳大利亞相關(guān)的報(bào)道是否積極，內(nèi)容是否符合預(yù)期。其三，評(píng)估，內(nèi)容涵蓋了公共外交的各個(gè)方面，包括公共外交資料、各類(lèi)國(guó)際媒體活動(dòng)、其他公共外交活動(dòng)等；其形式包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部的、外部的、政府發(fā)起的、合作進(jìn)行的評(píng)估，有時(shí)澳方也會(huì)參考其他機(jī)構(gòu)的相關(guān)評(píng)估；評(píng)估的結(jié)果或積極或消極，例如1996年澳大利亞政府對(duì)國(guó)際電視的消極評(píng)估結(jié)果，讓國(guó)際電視對(duì)其前途堪憂，ABC對(duì)此表示抗議，并希望政府進(jìn)行跨部門(mén)的再評(píng)估，以尋求更加公平的結(jié)果。

以上是一些了解需求的反饋形式。在了解相關(guān)需求后，包括澳大利亞政府、下設(shè)特別機(jī)構(gòu)、國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的公共外交主體開(kāi)始按需開(kāi)展工作。外交貿(mào)易部考慮各方如駐外使領(lǐng)館官員和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的需要，借助媒體監(jiān)測(cè)等方式，有針對(duì)性地制作和使用公共外交資料，并提供所需的技術(shù)支持，開(kāi)展公共外交工作。這一時(shí)期，澳大利亞主要的國(guó)際廣播管理機(jī)構(gòu)ABC，根據(jù)各方的需要向不同國(guó)家的國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)提供與媒體相關(guān)的培訓(xùn)。國(guó)際廣播還根據(jù)評(píng)估結(jié)果回應(yīng)受眾的要求，按需調(diào)整節(jié)目。

三、探索期公共外交實(shí)踐的特點(diǎn)

從國(guó)際傳播的視角看，探索期的澳大利亞公共外交實(shí)踐呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.公共外交的多維度實(shí)踐

這一時(shí)期，澳大利亞公共外交的構(gòu)成是多維立體的，如政府與非政府渠道、直接的國(guó)際媒體傳播與人文交流活動(dòng)等在多個(gè)層次上相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了有機(jī)的整體。

首先，政府與非政府渠道共存。政府渠道是多樣的，如在海外的公共外交官員專門(mén)負(fù)責(zé)為澳大利亞與他國(guó)牽線搭橋，或根據(jù)其專業(yè)背景和對(duì)駐地情況的了解提出公共外交需求；又如許多澳洲政府的公共外交項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)都擁有顯著的雙向溝通特征，其中國(guó)際媒體中心就是一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)，讓各國(guó)媒體能夠相互溝通、互相了解，促進(jìn)了各方友好關(guān)系的發(fā)展。多層次的非政府渠道以文化藝術(shù)作品為主，通過(guò)電視劇、電影、小說(shuō)等形式增進(jìn)世界對(duì)澳大利亞的理解。

第二，媒體傳播與人文交流活動(dòng)并存。許多國(guó)際傳播形式如電影深受觀眾的喜愛(ài)，又能夠直接向受眾傳遞主體希望傳達(dá)的信息；而一些人文交流活動(dòng)，如國(guó)際媒體中心組織的各國(guó)媒體訪問(wèn)項(xiàng)目，因媒體的加入產(chǎn)生了新聞報(bào)道，卻也增加了媒體視角，雖然有利于信息的擴(kuò)散，卻讓主體希望傳播的信息受到了二次加工。兩類(lèi)公共外交形式各有所長(zhǎng)、相互關(guān)聯(lián)、互相依存，被恰如其分地兼顧，可發(fā)揮兩者的特長(zhǎng)，達(dá)到事半功倍的效果。

第三，總體上看公共外交的實(shí)踐形式多樣。探索期的公共外交實(shí)踐形式豐富，包括：一些大規(guī)模的活動(dòng)；由澳大利亞國(guó)際媒體機(jī)構(gòu)直接參與和執(zhí)行的國(guó)際發(fā)展項(xiàng)目；包含澳大利亞廣播電臺(tái)(RA)和國(guó)際電視臺(tái)(ATVI)在內(nèi)的國(guó)際廣播；主要提供信息并每日更新的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)；包括澳國(guó)際廣播電臺(tái)與國(guó)際電視、澳國(guó)際廣播電臺(tái)與其他機(jī)構(gòu)、跨國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)之間以及多方合作在內(nèi)的多種類(lèi)型的合作等。

以上這些公共外交形式還相互配合、共同發(fā)揮作用。例如廣播電視節(jié)目、視頻在大型活動(dòng)中播出，配合了活動(dòng)的成功舉辦；悉尼奧運(yùn)期間，國(guó)際媒體中心以網(wǎng)絡(luò)配合活動(dòng)，更好地為媒體提供了新聞線索和一系列信息、資源；在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的與在當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ募堎|(zhì)媒體上刊登的電視指南，讓受眾了解到需要的信息，從而配合了國(guó)際電視的傳播。

2.相輔相成的理論與實(shí)踐

這一時(shí)期，公共外交理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)以及實(shí)踐對(duì)理論的補(bǔ)充，讓實(shí)踐更有效果，且理論不斷完善。這里提到的理論是廣義的，包括政府、學(xué)界、業(yè)界對(duì)公共外交的界定、研究等；實(shí)踐則包含各種與國(guó)際傳播相關(guān)的公共外交活動(dòng)。下文主要探討探索期公共外交理論與實(shí)踐的互動(dòng)情況。

首先，對(duì)公共外交的界定中談到的其應(yīng)對(duì)國(guó)家負(fù)面形象的職能在實(shí)踐中得到了印證，而對(duì)相關(guān)實(shí)踐模式的總結(jié)則成為理論研究的重要發(fā)展。媒體監(jiān)測(cè)是公共外交實(shí)踐中，澳大利亞了解對(duì)澳負(fù)面報(bào)道情況并進(jìn)行相關(guān)應(yīng)對(duì)的重要方式。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，澳大利亞總結(jié)出一個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，即在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、澳方媒體、當(dāng)?shù)孛襟w等共同發(fā)揮作用，多方位、多層次地沉著應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況。

其次，研究中對(duì)“受眾”的理解在實(shí)踐過(guò)程中不斷得到印證和調(diào)整?！笆鼙姟笔翘剿髌诎拇罄麃喒餐饨谎芯康闹匾M成部分，涵蓋了對(duì)政策制定者、輿論領(lǐng)袖和公眾的探討。研究的重要方式之一為受眾調(diào)查，而調(diào)查本身也是澳方主動(dòng)了解受眾的實(shí)踐過(guò)程，其結(jié)果又可成為檢驗(yàn)與發(fā)展相關(guān)理論的基礎(chǔ)。公共外交實(shí)踐中，那些有話語(yǔ)權(quán)的群體，主要指受眾國(guó)家中有一定社會(huì)地位和影響力的中上層人群，是制作與發(fā)放各種公共外交資料以及國(guó)際電視的目標(biāo)受眾群體。

第三，研究帶給實(shí)踐的雙面影響。一些市場(chǎng)調(diào)研的結(jié)果為實(shí)踐提供了需要的支持，如國(guó)際電視的收視情況；另一些研究結(jié)果則可能給實(shí)踐帶來(lái)困難，如有研究提及，鑒于澳大利亞廣播電臺(tái)無(wú)法確定受眾數(shù)量，建議停播。此類(lèi)研究或許能滿足政策制定的需求，卻可能對(duì)國(guó)際傳播的實(shí)踐產(chǎn)生消極的影響。

第四，培訓(xùn)——讓理論服務(wù)實(shí)踐的橋梁。對(duì)員工的培訓(xùn)是傳播理論的重要途徑，如澳大利亞外交貿(mào)易部為員工提供提升網(wǎng)絡(luò)使用能力的培訓(xùn)。接受培訓(xùn)的員工學(xué)到了網(wǎng)絡(luò)操作技能，同時(shí)提升了滿足公眾需求的能力。

四、公共外交管理與實(shí)踐的相互影響

這一時(shí)期，澳大利亞公共外交的管理與實(shí)踐關(guān)系非常密切，相互之間產(chǎn)生了或積極或消極的影響。下文將主要從資金問(wèn)題、重視程度與政府介入程度等方面看管理與實(shí)踐的互動(dòng)情況。

1.資金問(wèn)題的巨大影響

這一時(shí)期，公共外交的資金狀況影響頗大。

第一，在政府管理方面，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致1996年11月公共事務(wù)資源中心降級(jí)為公共事務(wù)產(chǎn)品科；制作和準(zhǔn)備公共外交資料的工作開(kāi)始外包；一些公共外交活動(dòng)也開(kāi)始尋求私營(yíng)領(lǐng)域的贊助。這些舉措降低成本、減少開(kāi)支、增加了資金來(lái)源渠道，一方面是政府解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的嘗試，另一方面卻也反映了政府對(duì)公共外交重視度的降低。

第二，在國(guó)際電視運(yùn)營(yíng)方面，資金的充足與否直接影響了從國(guó)際電視臺(tái)成立、到運(yùn)營(yíng)、再到節(jié)目制作的方方面面。澳大利亞籌劃國(guó)際電視臺(tái)之初，資金成為其可否獲得批準(zhǔn)并開(kāi)播的“東風(fēng)”。雖然負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)澳大利亞電視臺(tái)的ABC具備了制作電視節(jié)目和向國(guó)際受眾廣播的經(jīng)驗(yàn)，并擁有駐外記者，但國(guó)際電視臺(tái)的組建申請(qǐng)卻因沒(méi)有資金的注入而未能獲批。國(guó)際電視開(kāi)播后，資金充足與否也影響了電視的運(yùn)營(yíng)和節(jié)目播出的情況。例如資金充足時(shí)，新聞節(jié)目在所有節(jié)目中的比重往往較大，反之則比重相應(yīng)減少；又如充足的資金可保證衛(wèi)星升級(jí)，電視節(jié)目信號(hào)的質(zhì)量也因此提升。

第三，在澳大利亞廣播電臺(tái)(RA)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，資金的充足與否影響很大，其影響涉及管理部門(mén)、工作人員、節(jié)目播出等。資金充足時(shí)，RA能夠保證甚至增加一些節(jié)目和播出語(yǔ)種。資金不足時(shí)，RA雖然也通過(guò)一系列方法應(yīng)對(duì)遇到的困難，卻可能因此帶來(lái)更多的問(wèn)題：如RA增加法語(yǔ)節(jié)目在南太平洋地區(qū)的轉(zhuǎn)播對(duì)相關(guān)各方產(chǎn)生了積極的影響，以較低的成本擴(kuò)大了廣播覆蓋范圍；而1997年，政府關(guān)閉了RA在考克斯半島的基站，大大降低了廣播覆蓋范圍，雖然關(guān)閉基站省下的資金可用于國(guó)際電視的運(yùn)行，且RA可通過(guò)其他途徑降低關(guān)閉基站帶來(lái)的損失，但這無(wú)法改變所造成的長(zhǎng)期、重大損失的事實(shí)，RA對(duì)亞洲的短波播音能力因此降到極低。

2.有影響力的政府的重視程度

相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視與否會(huì)影響公共外交工作能否順利開(kāi)展。探索期的前期，澳大利亞外交貿(mào)易部長(zhǎng)埃文斯對(duì)公共外交的重視最終促成了澳大利亞國(guó)際電視臺(tái)(ATVI)的開(kāi)播。不過(guò)積極的態(tài)度也并非萬(wàn)能，政府在電視開(kāi)播之初，給予了一次性資助，并希望國(guó)際電視臺(tái)能夠自行尋求資金支持。政府雖未能提供足夠的資金保證國(guó)際廣播的長(zhǎng)期正常運(yùn)營(yíng)，卻也聊勝于無(wú)。1996年3月，新的外交貿(mào)易部長(zhǎng)上任，較其前任對(duì)公共外交的重視程度降低，主要體現(xiàn)在參與一些公共外交項(xiàng)目的人數(shù)減少、政府公共外交智庫(kù)——國(guó)際公共事務(wù)機(jī)構(gòu)停止運(yùn)營(yíng)等，政府的工作重心轉(zhuǎn)向解決經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題，專業(yè)性不再是相關(guān)工作考慮的重點(diǎn)。

3.介入式的政府管理

政府介入公共外交實(shí)踐的方式主要為原則性和方向性的指導(dǎo)，如介入國(guó)際電視臺(tái)的管理工作；政府也直接參與實(shí)踐如公共辯論，政府在整理、提供背景和一手資料的同時(shí)，通過(guò)電視采訪、官員評(píng)論等形式多層面地支持辯論。悉尼奧運(yùn)會(huì)期間，澳大利亞政府將以上兩種介入方式相結(jié)合，提出了一系列戰(zhàn)略方針，在政策層面對(duì)媒體工作進(jìn)行了指導(dǎo)，并通過(guò)悉尼媒體中心參與到具體的政策執(zhí)行與公共外交實(shí)踐當(dāng)中。

五、結(jié)語(yǔ)

上文主要從國(guó)際傳播的視角，對(duì)澳大利亞的公共外交從管理與實(shí)踐方面進(jìn)行了探索期的歷史分析與討論，并結(jié)合具體情況總結(jié)了一些歷史特點(diǎn)。無(wú)論是擁有延續(xù)性、專業(yè)性、兩級(jí)管理體系、以需求為導(dǎo)向的公共外交管理，還是多維度、與理論相輔相成的公共外交實(shí)踐，在各個(gè)方面都彼此影響、相互作用，共同構(gòu)成了立體的澳大利亞公共外交探索期的一部分。而本研究也嘗試為理解澳大利亞公共外交提供了一種視角、一條路徑、一個(gè)思路。

① Evans,Gareth.AustraliaandAsia:theRoleofPublicDiplomacy. address to the Australia-Asia Association,Melbourne. http://www.gevans.org/speeches/old/1990/150390_fm_australiaandasia.pdf,1990-3-15/2013-7-9.

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(作者系中國(guó)傳媒大學(xué)—澳大利亞麥考瑞大學(xué)2010級(jí)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生)

【責(zé)任編輯：劉 俊】