張 雪 霖

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

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村干部公職化建設(shè)的困境及其超越

張 雪 霖

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

摘要：村干部公職化管理屬于國家政權(quán)建設(shè)，雖然有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的控制和有效地完成行政任務(wù)，同時卻產(chǎn)生了行政消解村社自治和公共性的社會后果，具體表現(xiàn)為對村干部產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”以及國家和社會互動產(chǎn)生了組織斷裂。其中的原因就在于層級式的科層體制有辦大事的優(yōu)勢，但在深入鄉(xiāng)土社會時就面臨治理能力和治理活力的雙重性限度。因此，筆者建議將村委會一級設(shè)置為村公所，恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的村民自治單位，形成“強國家—強社會—強治理”的國家治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：村干部公職化；治理能力；治理活力；組織斷裂；村民自治

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)稅費取消后，有學(xué)者指出我國基層政權(quán)從汲取型政權(quán)走向懸浮型政權(quán)，鄉(xiāng)村關(guān)系如同油和水的關(guān)系。[1]鄉(xiāng)村關(guān)系的松散化，為村社的民主與自治帶來了生長空間。[2]但是根據(jù)筆者在東、中、西部等不同農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村支配性關(guān)系不但沒有松弛，而且出現(xiàn)村委會的行政化和村干部的公職化趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村級組織的行政控制，村級組織成為行政的“一條腿”。村委會的行政化和村干部公職化率先從東部沿海發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)，中西部農(nóng)村也開始出現(xiàn)村干部職業(yè)化的趨勢。

學(xué)術(shù)界對于村干部公職化現(xiàn)象的研究尚處于起步階段，但也產(chǎn)生了很大的論爭。大體而言有兩種觀點：有學(xué)者認為村干部職業(yè)化變革是一種需求誘致型的制度變遷，順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府和農(nóng)村人財物外流的社會需求，村干部職業(yè)化有利于增加村干部崗位的吸引力、加強基層組織建設(shè)和維持農(nóng)村社會穩(wěn)定，但面臨法律障礙和村莊傳統(tǒng)難題[3-4]；但是另有一些學(xué)者認為村干部職業(yè)化變革是一種行政強制型的制度變遷，在村莊權(quán)威衰變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威衰變的背景下，村干部官僚化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增強自身能力和分解壓力的手段，導(dǎo)致文牘主義嚴重、增加國家財政負擔(dān)、提高治理成本和危及基層“草根民主”[5-7]。

學(xué)界論爭背后的根本在于對村級組織的角色認識不同，即村級組織應(yīng)該是一個行政性組織還是自治組織?！洞迕裎瘑T會組織法》將行政村規(guī)定為村民自治組織，但是近20年的村民自治實踐不盡如人意，原因在于法律規(guī)定和社會事實的背離，自然村而非行政村才是最基本的村民自治單位。為應(yīng)對村莊權(quán)威和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變，村干部公職化的行政實踐加劇了村委會的行政化并消解了村民自治的基礎(chǔ)。本文將結(jié)合筆者在浙江、湖北、江西、河南等多地農(nóng)村調(diào)研經(jīng)驗，分析村干部公職化的表現(xiàn)及其社會后果，進而分析科層官僚體制的優(yōu)勢與限度，最后在對村民自治的困境進行解剖基礎(chǔ)上提出有針對性的政策建議：將行政村一級更改設(shè)置為村公所，同時恢復(fù)以自然村為單位的村民自治，國家就可以通過層級式的行政科層組織與基層扁平化的社會組織有效對接，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、村干部公職化建設(shè)的表現(xiàn)

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村莊選舉

村級組織由村黨支部和村民委員會組成，黨組織的原則是“下級服從上級，全黨服從中央”，而村民委員會根據(jù)《村民委員會組織法》屬于群眾自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，根據(jù)“自我決策、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育”的原則進行村莊治理。實踐中，村書記和村主任有一肩挑的，也有分開的。從村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，村書記和村主任一肩挑，村莊權(quán)力集中，村委會行政化，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的控制和管理。而村書記和村主任分開，村莊權(quán)力可以相互制衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過黨組織控制和管理村書記，但村主任是村民選舉產(chǎn)生的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村主任的控制力不足。2014年湖北H區(qū)農(nóng)村換屆選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確要求村書記和村主任必須一肩挑，選舉過程中若出現(xiàn)二者分離的情形，則說明選舉失敗，需要重新啟動選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政干預(yù)村莊選舉，村書記和村主任一肩挑，將村委會行政化，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的控制與管理。

(二)工資制與考核制

現(xiàn)在村干部的工資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資構(gòu)成相類似，分為基本工資和績效工資兩大塊，基本工資由財政撥款，績效工資則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以目標管理責(zé)任制為導(dǎo)向的行政考核為基礎(chǔ)。不同地區(qū)經(jīng)濟水平不同，村干部的工資水平也不盡相同，但共同的趨勢是村干部的工資在不斷增長。以江西J縣為例，村干部的基本工資正職干部300元/月，副職200元/月，績效工資13 000元與村級目標考核相掛鉤?？冃ЧべY考核，村干部以千分制的方式，按照全村整體工作占20%、村干部分管工作占30%、村干部包片工作占50%的方法計分到個人，每分13元。

村級目標考核主要分兩塊，總分1 000分。一是季度巡查，主要結(jié)合該季度的中心工作考評，占全年目標考評的40%，考核方式為由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子組成專門班子和各村書記隨同檢查，主要是聽匯報、看現(xiàn)場、查不足，檢查結(jié)果會發(fā)通報，工作做得差的予以通報批評，排名前三的發(fā)流動紅旗。二是各條口考評，考核內(nèi)容為黨建、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、人口與計劃生育、社會事務(wù)、綜治維穩(wěn)、民營經(jīng)濟、武裝、林政管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)與清潔工程等十大項，占全年考評的60%。

具體的考評措施為年初下達目標，與村莊簽訂目標管理責(zé)任書，如《A鎮(zhèn)村級目標管理考核評分細則》將十個考核項目的具體目標進一步明確：黨的建設(shè)方面每村創(chuàng)建示范工程一個；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面每村新建一個產(chǎn)業(yè)示范基地；人口與計劃生育方面平均每村完成“兩檢四術(shù)”到位率90%以上、社會撫養(yǎng)費征收到位率80%以上、資金到位率60%以上；社會保障方面每村新農(nóng)保參保率80%以上、新農(nóng)合的參合率95%以上；新發(fā)展一個民營企業(yè)；武裝方面每村必須輸送1名合格兵員；農(nóng)民建房管理，每個村無一例越權(quán)批地和群眾違規(guī)用地，新戶型到位率100%。

(三)坐班制與考勤制

為響應(yīng)服務(wù)型政府的號召，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將城市社區(qū)便民服務(wù)中心的模式推廣到農(nóng)村，開始要求村干部實行坐班制，建設(shè)便民服務(wù)工作站，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實行上班制，周一到周五實行八小時工作制度，周末還要派人值班。坐班的村干部并非無所事事，而是忙于填寫和制作各類報表、記錄和檔案，村干部總是用“搞得暈頭轉(zhuǎn)向”來抱怨這類報表和臺賬的繁瑣和難度。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為防止村干部偷懶和機會主義行為，會不定時、不定點地對轄區(qū)村莊的坐班和出勤情況進行抽查，缺勤的就要扣分。雖然村干部的工資有了很大的提高，但村干部卻越來越不滿，越來越嫌工資低、待遇差和工作多，開始把自己的福利待遇和拿著鐵飯碗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相比。而村民認為村干部的工資越來越高，卻越來越不對村民負責(zé)，無法有效回應(yīng)村民的需求，越來越像官。

(四)行政激勵制

為調(diào)動村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一系列行政激勵措施，如有些地方政府開始探索村干部享有公務(wù)員待遇，即讓村干部享有養(yǎng)老金和社會保險，還有的地區(qū)開放村干部職業(yè)流動系統(tǒng)，工作出色的村干部可以被吸納進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還會舉行村級目標管理表彰大會，獎勵先進集體和先進個人。以江西修水縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年在三月份召開的三干會議上，根據(jù)上年度年終對村級組織的行政考評結(jié)果表彰先進集體和個人。所謂的三干會議是指鄉(xiāng)、村、組三級干部的聯(lián)席會議，筆者調(diào)研的A鎮(zhèn)每年有200多人參加。在這么多人面前的表彰大會是村干部面子生成的社會場域，尤其是各村村民組長也都在場，無形中給本村村干部施加了壓力。A村2014年村級目標考核在A鎮(zhèn)10個行政村中排名倒數(shù)第三，千分制得分700多分，在2015年表彰會議上只得了一個獎牌，獲獎多的村高達七八個。村民組長對本村村干部說：“你看看人家，領(lǐng)獎都轉(zhuǎn)暈了?！痹摯甯刹繗獾眠B表彰晚宴都沒吃就走了。村干部也認為：“你得的分數(shù)不能太差，幾百人開會，你不能領(lǐng)獎，表彰念名字時，沒有你的名字，心里也會很失落的?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府將科層官僚體制內(nèi)的錦標賽競爭機制引入對村級組織的行政化建設(shè)，在村干部之間掀起你追我趕的錦標賽態(tài)勢，促使村干部完成自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。

三、村干部公職化的社會后果

村級組織位于國家與鄉(xiāng)土社會的制度化連接點，既要協(xié)助政府完成國家下達的行政任務(wù)，又要發(fā)揮將農(nóng)民組織起來實現(xiàn)村民自治的功能。因而，村干部一般被認為兼具國家代理人和農(nóng)民保護人的雙重角色與身份，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。[8]村委會的行政化和村干部的公職化建設(shè)，屬于國家政權(quán)理性化建設(shè)進程的一部分，通過規(guī)范化、指標化、技術(shù)化和專業(yè)化的行政管理來加強對基層代理人的行政控制，便于政務(wù)的貫徹執(zhí)行，完成國家改造傳統(tǒng)農(nóng)村社會的規(guī)劃任務(wù)。但是村干部的公職化建設(shè)卻會打破村干部雙重角色和身份之間的平衡，天平開始向政府一端傾斜，產(chǎn)生“行政消解自治”[9]的社會后果。

(一)兩頭擠壓：不愿負責(zé)的村干部

村級組織屬于半行政化組織，村干部是不脫產(chǎn)的干部。村干部首先是農(nóng)民，在村集體里擁有土地、宅基地和房屋等生產(chǎn)生活資料，縣鄉(xiāng)政府對半行政化的村干部并沒有完全的支配權(quán)。村干部的權(quán)威除了來源于自上而下的國家賦權(quán)外，還要依托于村莊熟人社會內(nèi)部自下而上的社會性賦權(quán)。一個好的村干部就需要在國家代理人和村莊保護人雙重角色之間平衡，在國家任務(wù)和村莊需求之間平衡，扮演著調(diào)停者、緩沖器或安全閥的作用，一方面能將國家過激的行為軟化，另一方面能將農(nóng)民的有效需求向上傳達，在國家和農(nóng)民之間來回穿梭?？h鄉(xiāng)基層政府直接和千家萬戶的小農(nóng)直接打交道，要么是不可能的，要么是很不經(jīng)濟，需要依賴生活在熟人社會中的村干部實施治理，“上頭千根線，下面一根針”。由于村干部只是半行政化的干部，基層政府對村并沒有完全的支配權(quán)，那么村干部就能掌握剩余控制權(quán)，實施反控制，形成吉登斯筆下的控制與反控制的支配辯證法原理。[10]

而村委會的行政化和村干部的公職化建設(shè)，加強了基層政府對國家在村莊代理人的行政控制和管理，逐漸將村級組織納入行政科層體制內(nèi)部，將本屬于自治性質(zhì)的村級組織變成行政科層體制鏈條的最底端。這就使得自上而下的行政壓力通過行政科層體制層層分解向下傳導(dǎo)到最底端的村級組織，村干部承受的行政壓力越大，政務(wù)越來越繁忙。很多村干部抱怨后稅費時期比稅費時期還要忙。村干部的公職化建設(shè)，擠壓了村干部掌握的剩余控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的支配權(quán)在增強，那么村干部的雙重角色和身份就開始出現(xiàn)失衡。村干部在開始主要對上負責(zé)時，會遭到村民的不滿和譴責(zé)，主要表現(xiàn)為村莊的公共輿論和社會評價機制。

作為國家的基層干部，做的事越來越多，工作越來越繁忙，但群眾卻越來越不滿意。村干部處于兩頭擠壓的位置，如同風(fēng)箱中的老鼠，兩頭受氣。筆者在江西J縣調(diào)研時常聽村干部抱怨：“現(xiàn)在三天兩頭開會，天天挨罵，工作做不好，鎮(zhèn)干部就只會罵你無能，從來不問農(nóng)民的意愿和實際情況。群眾不滿也罵，罵我們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的狗腿子，不把村干部當(dāng)一回事?，F(xiàn)在當(dāng)村干部真是沒意思，工資低，事情多又要挨罵，真不想當(dāng)了。”雖然村干部工資有了很大漲幅，但是基本工資較低，績效工資和行政考評結(jié)果相掛鉤，承接了自上而下轉(zhuǎn)移的大量行政任務(wù)和行政壓力，相比之下一年一兩萬元的工資，連普通農(nóng)民外出務(wù)工的收入都不及，養(yǎng)家糊口都難，確實工資低了。J縣一個村連續(xù)兩個被村民選上的村干部，未滿一屆就辭職不干了。

在這種兩頭擠壓的情形下，會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，一部分年輕、有能力、有公心的人不愿意當(dāng)村干部。愿留下來的村干部主要有兩類：一是年齡較大的，以50多歲的老干部為代表，他們大多是當(dāng)了多年的村干部，再熬個幾年到60歲退休，就可以拿到按照工齡補貼的社會保障，相當(dāng)于養(yǎng)老金，這對農(nóng)民而言還是有相當(dāng)大的吸引力。對于農(nóng)村50多歲的人而言，子女多已經(jīng)成家，人生任務(wù)已經(jīng)完成，進城務(wù)工也沒人要了，當(dāng)村干部工資雖不高，事情多，但相較于同齡的老人在附近做建筑小工，要輕松體面多了。二是家里做生意有產(chǎn)業(yè)的，村干部的角色與身份，有利于擴大社會關(guān)系網(wǎng)，上可以連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，橫向上又能結(jié)識同級的村干部，下可以連接村民，對于做生意的人而言，關(guān)系就是資本。這樣，村干部就既不會積極做好國家代理人，也不會做好農(nóng)民的保護人，而是淪為不愿負責(zé)的“撞鐘者”。[11]

(二)組織斷裂：有組織的官僚體制與無組織的個體

依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會屬于群眾自治組織性質(zhì)，國家不是直接與農(nóng)民個體打交道，而是通過有組織的科層官僚組織與村級自治組織對接，治理成本低而且有效率。村干部生活在熟人社會內(nèi)部不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息，而且可以有效地將國家的政策、方針和路線等信息有針對性地傳遞到村民那里，村級組織內(nèi)部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結(jié)構(gòu)和體系。[12]村民自治組織通過村級內(nèi)部的小組長、黨員、積極分子將農(nóng)民組織起來，共同解決村務(wù)，農(nóng)民個體的需求表達也通過村組內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)層層上傳，“大事化小，小事化了”，做到矛盾不出村，甚至矛盾不出組。組織起來的農(nóng)民，會形成強有力的公共輿論和村莊公共性，對村干部的權(quán)力形成監(jiān)督和制約，這就會進而對代表國家的政府權(quán)力進村進行監(jiān)督和制約，國家和社會之間能形成良性互動。

但是村委會的行政化和村干部的公職化，使得承擔(dān)將一盤散沙的農(nóng)民組織起來的村民自治組織被吸納進行政科層體制，在國家與鄉(xiāng)村社會的互動中就產(chǎn)生了組織斷裂，即有組織的行政科層體制直接面對的是無組織的農(nóng)民個體。村干部的公職化有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村級組織的管理和控制，有利于自上而下轉(zhuǎn)移的具體行政任務(wù)的完成，村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊的“一條腿”，那么村干部的剩余控制權(quán)萎縮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反控制和制約能力下降。兼具國家代理人和村莊保護人雙重角色的村干部，開始向行政代理人和撞鐘者轉(zhuǎn)變，消解了村莊內(nèi)部有效的治理系統(tǒng)，農(nóng)民重新回到一盤散沙的個體狀態(tài)，農(nóng)民有效的社會需求表達機制失靈，國家和鄉(xiāng)村社會之間的互動就變成單向的，只有國家可以通過行政科層組織自上而下傳遞意志，而作為最終受體的農(nóng)民卻喪失了有效的自下而上表達需求的組織機制，導(dǎo)致“小事釀成大事”，“大事變成不穩(wěn)定的事”。農(nóng)民在日常生活中的小事無法通過常規(guī)的組織機制來解決，就會尋求新的救濟渠道，低成本而有效率的信訪體制為農(nóng)民求援的可靠對象。上訪戶也知道矛盾的解決最終還是靠基層，他們上訪的目的就是通過向更高級別的政府求援，來給地方政府施加壓力，以更快更好地解決自己的訴求?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，已經(jīng)成為社會各界的共識。村委會的行政化和村干部的公職化在實踐中就產(chǎn)生了悖論，原本村干部的公職化管理屬于國家行政理性化建設(shè)的進程，目的是為了提高行政效率和權(quán)力的規(guī)范運行，但由于消解了村民自治組織，無法回應(yīng)村民生產(chǎn)生活中的“小事”，導(dǎo)致村民上訪向更高級政府求援。在維穩(wěn)的邏輯下，這就轉(zhuǎn)化為科層體制內(nèi)部的行政壓力向下傳遞，基層政府不得不耗費大量行政資源以特殊主義的方式來解決上訪戶的訴求，占用了行政體制大量辦大事的資源和精力，產(chǎn)生了極大的效率損失，有學(xué)者將之稱為“耗散型體制”[13]。

上級政府為減輕上移的社會矛盾壓力，要求村干部實行坐班制，這相對于很多地區(qū)的村干部都是“不在村”或走讀干部而言，無疑在一定程度上有助于為村民辦事，回應(yīng)村民的訴求，至少村民在辦事的時候還能找到村干部。但是職業(yè)化的坐班制與考勤制，難以適應(yīng)鄉(xiāng)土社會工作的突發(fā)性、季節(jié)性、臨時性、鄉(xiāng)土性等特征，而且會加劇村干部的官僚主義心態(tài)，本來農(nóng)村的工作是不分上班和下班時間，也沒有周末的觀念，但是坐班制的推行，塑造了村干部的工作日和周末觀念，非坐班時間村民找到他們，他們就有理由推托說到上班時間再辦理。為緩解基層社會矛盾，政府推行的村干部坐班制，不啻為“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的治標不治本的方法?！叭嗣駴]有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少日常生活中的公正感，已經(jīng)成為國家治理的主要矛盾?！盵14]

四、行政科層體制的優(yōu)勢與限度

村委會的行政化和村干部的公職化，實質(zhì)上是國家政權(quán)建設(shè)和社區(qū)福利供給的國家中心主義的投射，在沒有認清當(dāng)下國家治理的主要矛盾的情況下，盲目實施行政體制改革和行政理性化建設(shè)，只會加劇社會矛盾，這里的關(guān)鍵問題在于要清醒地認識行政科層體制的優(yōu)勢與限度?？茖咏M織最初被廣泛用于工業(yè)社會下的市場經(jīng)濟和現(xiàn)代民族國家，就是為了應(yīng)對外在激烈的社會或國際競爭環(huán)境，層級式的科層組織體制通過專業(yè)化的分工和規(guī)則化治理，具有很強的資源動員能力，能降低交易成本和提高行政運作效率。借用潘維“大事”與“小事”的劃分，也就是說科層組織體制的優(yōu)勢是能辦大事，這也是我國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的組織依托，而科層組織體制辦不了小事，扁平化的組織才能有效辦小事。行政科層體系深入農(nóng)村基層社會時，面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。

(一)治理能力限度

韋伯筆下的理想型科層官僚組織，具有明確的專業(yè)化分工、依據(jù)法律規(guī)則治理、去人格化以及職員在科層組織內(nèi)的向上流動追求等特征，這是其優(yōu)勢，但當(dāng)其延伸嵌入到鄉(xiāng)土社會時，也構(gòu)成了其治理能力的限度。首先，基層社會中的“小事”或一線工作往往是綜合性和整體性的，非專業(yè)化分工的科層體系所能應(yīng)對，部門化分工嚴格按照制度職責(zé)辦事，實踐中就會產(chǎn)生相互踢皮球的結(jié)果。村民的“小事”無法解決，就會拖成“大事”，矛盾就會向上涌現(xiàn)。其次，鄉(xiāng)土社會中的“小事”多是情、理而起，社會矛盾和糾紛的解決尋求的是依靠情、理以及鄉(xiāng)土正義，而不是依靠法律，事情鬧到依靠法律解決的地步，說明關(guān)系就到了徹底清算和斷裂、無法修復(fù)的地步，典型的就如電影《秋菊打官司》，而科層組織是依法治國的，是要按照法律規(guī)則辦事的。最后，科層組織內(nèi)的職員是以職位的向上流動為志業(yè)的，職位向上流動主要依據(jù)上級行政考核的結(jié)果，必然產(chǎn)生的是對上負責(zé)。筆者將行政任務(wù)分為兩大類：一類是事情大，量小，易于指標化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及發(fā)展和穩(wěn)定類事務(wù)；另一類是事情小，量大，難以指標化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及基礎(chǔ)民生類事務(wù)?？茖咏M織內(nèi)的官員在追求職位向上流動的過程中，就會以政績?yōu)閷?dǎo)向，必然優(yōu)先完成第一類任務(wù)，和群眾直接利益息息相關(guān)的第二類基礎(chǔ)民生事務(wù)就會受到忽視。這在行政科層體制內(nèi)部又被稱為“一線工作”和“二線工作”，有限的行政資源會被優(yōu)先用于完成“一線工作”，甚至形成“一線”吸納“二線”的后果。[15]

(二)治理活力限度

我國在實現(xiàn)了工業(yè)化的基礎(chǔ)上，有雄厚的財政基礎(chǔ)可“以工哺農(nóng)”，即使能夠支付高昂的行政成本實現(xiàn)暫時的社會治理秩序，卻窒息了社會活力和治理活力。由于村委會的行政化和村干部的公職化使得有組織的行政科層體系直接與無組織的農(nóng)民個體對接，消解了社區(qū)自治和公共性。農(nóng)民沒有了自己的組織和公共生活，重新淪為一盤散沙的自私自利的個體。“公共性”是促成當(dāng)代“社會團結(jié)”的重要機制，對于抵御市場經(jīng)濟背景下個體工具主義的快速擴張有著實質(zhì)性意義。它既是使個體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在，還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件。[16]

我國農(nóng)村社會不是依靠階級和利益集團組織的，而是按照村社組織起來的，公共空間和公共性的形成也是以村社為組織依托的?！拔鞣娇茖芋w系之外有政黨競爭型選舉，而且人民由形形色色的市民社會和社會團體組織起來，既制衡科層系統(tǒng)，又解決小事。中國的自然社區(qū)組織在功能上就等同于西方的多黨競選制加市民社會。當(dāng)前我國的主要矛盾源于科層體系治國?！盵14]西方的行政科層體制和中國一樣都是辦大事的，但是西方社會中的個體并非直接面對行政科層系統(tǒng)，而是通過發(fā)達的政黨競爭、市民社會和社會團體將不同階層中的個體組織起來，形成社會中的公共領(lǐng)域和利益集團，與有組織的行政科層體系對接，國家與社會之間能形成良性的互動，社會治理是有活力的。行政科層組織系統(tǒng)在深入基層社會時，不但無法激發(fā)社會治理活力，反而會因消解村民自治和村莊公共性而窒息基層治理的活力，國家與社會之間的互動就產(chǎn)生了組織斷裂。

五、村民自治的困境及其超越

潘維認為，當(dāng)前國家治理的主要矛盾為科層體系治國，國家與社會的互動產(chǎn)生了組織斷裂，人民沒有了自己的組織和公共生活。[14]依據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會屬于村民的自治組織，需要發(fā)揮將農(nóng)民組織起來與國家對接的功能。上世紀90年代開始推行村莊競爭性選舉時，學(xué)界對村民自治傾注了極高的熱情和期待，但是近20年的村民自治實踐卻不盡如人意。筆者認為，村民自治的困境在于法律規(guī)范與社會事實的背離。具體而言，《村民委員會組織法》將行政村規(guī)定為村民自治的單位，行政村基本上都是由若干個自然村(組)構(gòu)成的，已經(jīng)超越了自然社區(qū)熟人社會的邊界，屬于一個半熟人社會。在行政村這個半熟人社會里，村民之間、村民和村干部之間都處于信息不對稱狀態(tài)，村民對村干部的選舉和監(jiān)督就流于形式，普通村民的政治效能感和公共參與度就低，村民自治就陷入結(jié)構(gòu)性困境。

而村委會的行政化和村干部的公職化建設(shè)，使得村干部被吸納進行政科層體制內(nèi)部，變成基層政府的一條腿，進一步消解了村社公共性和村民自治的基礎(chǔ)。有組織的國家行政科層組織直接面對的是無組織的一盤散沙的農(nóng)民，農(nóng)民沒有了自己的組織和公共生活，國家與農(nóng)民的互動產(chǎn)生了組織斷裂。我國鄉(xiāng)土社會是依照自然村組織起來的，自然村是以血緣和地緣為基礎(chǔ)形成的熟人社會，不僅村民之間的信息是全對稱的，而且村社內(nèi)部共享一套基于社會規(guī)范和價值的地方性共識。我國人民公社制度就是建立在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的組織基礎(chǔ)之上的，生產(chǎn)隊和自然村基本重合，形成的是“以隊為村”的體制模式，這也是人民公社時期雖然經(jīng)歷了文化大革命，卻沒有發(fā)生大的社會動亂的奧秘。[17]自然村是一個熟人社會單元，因而也是最基本的社會自治單位。

為超越村民自治的困境和完成國家政權(quán)建設(shè)任務(wù)，筆者建議將行政村一級設(shè)置為村公所，主要執(zhí)行國家法律、政策以及自上而下轉(zhuǎn)移的政務(wù)，恢復(fù)以自然村為單位的村民自治，將農(nóng)民組織起來，通過自我決策、自我管理、自我監(jiān)督和自我教育來解決與農(nóng)民自己的利益息息相關(guān)的村務(wù)?；謴?fù)以自然村為單位的村民自治在制度和實踐上都是可行的，即擁有制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。具體而言，人民公社時期留下來以自然村為生產(chǎn)隊的組織遺產(chǎn)，而且生產(chǎn)隊(多為自然村)也是一個集體土地產(chǎn)權(quán)共同體，集體擁有土地、宅基地、山林、水利設(shè)施等所有權(quán)，依托于土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成集體和公共利益，此為其制度基礎(chǔ)。同時，正如上面所述，自然村是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的熟人社會關(guān)系，農(nóng)戶之間信息是全對稱的、有價值和社會規(guī)范構(gòu)成的地方性共識以及村民對村社的主體性歸屬，村社內(nèi)部有公共性作為社會基礎(chǔ)?；謴?fù)以自然村為基礎(chǔ)的村民自治，能重新將農(nóng)民組織起來，恢復(fù)農(nóng)民的公共生活，提高基層的社會治理能力和治理活力，國家就可以通過層級式的行政科層組織與基層扁平化的社會組織有效對接，自上而下的行政壓力和自下而上的需求表達之間就能有效互動，形成“強國家—強社會—強治理”的國家治理結(jié)構(gòu)。

六、結(jié)語

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在鄉(xiāng)村社會就表現(xiàn)為國家與農(nóng)民之間要形成制度化的溝通互動機制。但實踐中，由于村莊權(quán)威和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的衰變，基層政府通過干預(yù)村莊選舉、提高村干部的待遇、坐班制和考勤制等一系列代理人激勵與監(jiān)督措施，將村干部納入公職化管理，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的控制，從而保證行政任務(wù)的執(zhí)行。村委會的行政化和村干部的公職化，在實踐中對村干部產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，村干部受到政府和農(nóng)民的兩頭擠壓，形塑的是不愿負責(zé)的村干部體制。同時作為村民自治性質(zhì)的村委會被吸納為行政科層體制，轉(zhuǎn)化為科層官僚體系的最低一環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)民重新淪為一盤散沙的無組織狀態(tài)。行政科層體制的優(yōu)勢在于能辦大事，但在深入鄉(xiāng)土社會時面臨著治理能力和治理活力的雙重限度。有組織的科層官僚體制直接與無組織的農(nóng)民個體相對接，國家與社會的互動產(chǎn)生了組織斷裂。

農(nóng)民內(nèi)生性的社會需求和利益表達無法通過公共組織自下而上傳達至國家，就只有通過個體式的上訪來向上級政府求援，大量基層矛盾不斷向上涌現(xiàn)。因而，當(dāng)務(wù)之急就是要重構(gòu)國家和農(nóng)民之間良性互動的制度化機制。筆者建議將行政村一級更改設(shè)置為村公所，執(zhí)行國家的法律法規(guī)、政策和具體的政務(wù)工作，同時恢復(fù)以自然村為單位的村民自治，超越村民自治的困境，將農(nóng)民組織起來建立一個扁平化的基層組織，恢復(fù)農(nóng)民的公共生活，形成制度化的自下而上的需求表達和利益機制。這樣，國家就可以通過層級式的行政科層組織與基層扁平化的社會組織有效對接，國家與社會之間形成良性互動的關(guān)系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯劉榮軍

網(wǎng)址：http://xbbjb.swu.edu.cn

中圖分類號：C912/D669

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)02-0044-07

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”(14JZD030)，首席專家：賀雪峰。

作者簡介：張雪霖，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，博士研究生。

收稿日期：2015-06-11

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.02.006