楊 虎 得，柏　樺

(1.青海民族大學(xué) 政治學(xué)院，青海 西寧 810007；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津市 300071)

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明代宣慰與宣撫司

楊 虎 得1，柏樺2

(1.青海民族大學(xué) 政治學(xué)院，青海 西寧 810007；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津市 300071)

摘要：宣慰使司和宣撫使司明代正式成為專門用于治理少數(shù)民族的地方一級行政區(qū)劃。宣慰、宣撫司是隸于兵部的武職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自管轄地區(qū)的軍民之事，有些也隸屬于戶部，與各府州相同。從其官員品級上來看，宣撫司要稍遜于宣慰司；從其數(shù)量設(shè)置上，宣慰司的數(shù)量要少于宣撫司；從其上下級隸屬關(guān)系上來看，宣慰、宣撫司在制度與實踐中也不是垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。明代宣慰、宣撫司的制度安排，不但不同地區(qū)有明顯的特征差別，而且與當(dāng)時的民族政策密切相關(guān)。

關(guān)鍵詞：明朝；宣慰司；宣撫司；撫馭之道；一視同仁

宣慰使和宣撫使自唐代就已經(jīng)出現(xiàn)了，最初只是代表朝廷到地方解決某些突發(fā)問題，或者是完成特定任務(wù)的臨時官員。元代在江南、西南、西北設(shè)置宣慰司和宣撫司，在西北、西南實行“土流參用”，也具有土司性質(zhì)。明代宣慰、宣撫成為土官、土職機(jī)構(gòu)，并且圍繞著設(shè)官、襲替、官秩、朝貢等，制定了較為明確的管理制度。

一

明代在少數(shù)民族地區(qū)普遍設(shè)置的宣慰司和宣撫司，是在取消元代內(nèi)地宣慰使、宣撫使的基礎(chǔ)上形成的，進(jìn)而成為專門針對少數(shù)民族地區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。宣慰、宣撫司設(shè)置經(jīng)常變化，終明之世，“土官宣慰司十有一，宣撫司十，安撫司二十有二，招討司一，長官司一百六十有九，蠻夷長官司五”[1]卷41《地理志序》，p881。這是明王朝滅亡前最后的數(shù)字，其間或改或廢，經(jīng)歷了多次變革。對明王朝先后設(shè)立的宣慰、宣撫司，以布政司為單位進(jìn)行歸納整理，則可以看出變革的痕跡。

其一，湖廣布政司的少數(shù)民族數(shù)量較少，且多集中在湖廣西部地區(qū)。明王朝先后設(shè)有宣慰司二，宣撫司四。永順軍民宣慰使司：洪武二年(1369)為永順軍民安撫司，六年(1373)升為永順等處軍民宣慰使司，領(lǐng)州三、長官司六，隸湖廣都指揮使司；保靖州軍民宣慰使司：明初置保靖州軍民安撫司，洪武六年(1373)升為保靖州軍民宣慰使司，領(lǐng)長官司六，隸湖廣都指揮使司。施南宣撫司：元為施南道宣慰司，洪武四年(1371)歸附明王朝，為施南宣慰司，以流官參用；十四年(1381)置施州衛(wèi)軍民指揮使司，十五年(1382)置施州宣撫司，永樂二年(1404)改為長官司，四年(1406)以田添富入朝之故，仍改為宣撫司，領(lǐng)安撫司四，隸施州衛(wèi)。散毛宣撫司：元為散毛宣慰司，洪武五年(1372)歸附，二十二年(1389)以其“洞蠻叛服不?！盵1]卷310《湖廣土司傳》，p7985，革除散毛并入大田軍民千戶所；永樂二年(1404)，以土官之子覃友諒請求招復(fù)蠻民設(shè)立治所，仍設(shè)施南宣撫司，領(lǐng)安撫司二，隸施州衛(wèi)。忠建宣撫司：洪武五年(1372)置長官司，六年(1373)升宣撫司，二十七年(1394)改為安撫司，不久廢；永樂四年(1406)重新設(shè)宣撫司，領(lǐng)安撫司二，隸施州衛(wèi)。容美宣撫司：洪武五年(1372)置長官司。七年(1374)升宣慰司，后廢；永樂四年(1406)復(fù)置宣撫司，領(lǐng)長官司五，隸施州衛(wèi)。

其二，四川布政司境內(nèi)少數(shù)民族分布比較集中，而且各據(jù)一方。明王朝統(tǒng)治期間先后設(shè)有宣慰司一，宣撫司四。播州宣慰使司：元為播州宣撫司，洪武四年(1371)歸附，六年(1373)升為宣慰使司，領(lǐng)安撫司二、長官司六，十五年(1382)改隸貴州都指揮使司，萬歷二十七年(1599)改為遵義府。永寧宣撫司：元時為永寧宣撫司，洪武四年(1371)歸附明朝，置永寧軍民安撫司，九年(1376)升軍民安撫司為永寧宣撫司，領(lǐng)長官司一。酉陽宣撫司：元為酉陽軍民宣慰司，洪武五年(1372)歸附明朝，初置酉陽州，八年(1375)改為酉陽宣撫司，領(lǐng)四長官司。石砫宣撫司：宋末置石砫安撫司，元為軍民安撫司，洪武七年(1374)歸附明朝，八年(1375)改為石砫宣撫司，隸重慶府。龍州宣撫司：明玉珍置龍州宣慰司，洪武六年(1373)設(shè)龍州，宣德七年(1432)設(shè)立龍州宣撫司，直隸布政司，后因宣撫使薛兆乾與副使李蕃相攻訐，于嘉靖四十五年(1566)改為龍安府，設(shè)流官知府。

其三，云南布政使司各少數(shù)民族雜居，因此宣慰、宣撫司的設(shè)置數(shù)量都比較多，而所謂的“云南六慰”，不但有較大的自治權(quán)，往往也反映朝廷控制能力的盛衰。

緬甸宣慰使司：洪武二十七年(1394)命吏部設(shè)立緬中宣慰使司，不久被廢除；永樂元年(1403)應(yīng)緬甸頭目那塔羅所請，命兵部設(shè)緬甸宣慰使司。車?yán)镄渴顾荆汉槲涫迥?1382)歸附明王朝，置車?yán)镘娒窀吣?1384)改為軍民宣慰使司；永樂十九年(1421)，分割車?yán)飳俚兀蚨鴮④嚴(yán)镆环譃槎?，設(shè)靖安宣慰使司；宣德九年(1434)，靖安宣慰使請求將兩宣慰使司合二為一，于是革除靖安宣慰使司，以車?yán)?、靖安長官同為車?yán)镄渴埂Ｄ景钚渴顾荆汉槲涫迥?1382)平云南，改為木邦府；永樂二年(1404)，麓川訴孟養(yǎng)木邦侵其地，因而改為軍民宣慰使司。八百大甸宣慰使司：洪武二十一年(1388)，設(shè)八百宣慰司；永樂二年(1404)將八百宣慰司地一分為二，以土官刀招你為八百者乃宣慰使，其弟刀招散為八百大甸宣慰使。孟養(yǎng)軍民宣慰使司：洪武初為云遠(yuǎn)府，明成祖改為孟養(yǎng)府，永樂二年(1404)因麓川訴孟養(yǎng)木邦數(shù)侵其地，改為軍民宣慰使司，以土官刀木旦為使；永樂四年(1406)宣慰使為平緬宣慰使所殺并占其地；十四年(1416)重新設(shè)立孟養(yǎng)軍民宣慰使司。老撾軍民宣慰使司：明永樂二年(1404)設(shè)。

孟密宣撫司：初為木邦宣慰使司下轄部落，后叛木邦，成化二十年(1484)設(shè)立孟密安撫司，萬歷十三年(1585)升為宣撫司。南甸宣撫司：洪武十五年(1382)改南甸府；永樂九年(1411)隸騰沖千戶所，十二年(1414)改為南甸州，隸布政司；后因麓川宣慰司多次侵占其地，正統(tǒng)九年(1444)升為宣撫司。干崖宣撫司：初為麓川平緬宣慰司屬地，永樂元年(1403)從宣慰司分離設(shè)干崖長官司，直隸云南都司，后改隸布政司；正統(tǒng)九年(1444)升干崖為宣撫司。隴川宣撫司：洪武十五年(1382)置平緬宣慰使司，十七年(1384)改為平緬軍民宣慰使司，不久以麓川與平緬連境，使平緬宣慰使司兼統(tǒng)麓川，改為麓川軍民宣慰使司；正統(tǒng)六年(1441)廢宣慰使司，萬歷十二年(1584)設(shè)隴川宣撫司。

云南土司之間關(guān)系錯綜復(fù)雜，“各處土酋皆姻婭”[2]卷9《云南百夷》，p327，姻親及宗族關(guān)系交錯其中，爭奪繼承權(quán)的內(nèi)部宗族之爭，往往會牽涉眾多的土司參與其中，因此經(jīng)常相互征伐。出于實際控制能力的考慮，明王朝在處置上也不適當(dāng)，如“六宣慰司，曰車?yán)?、曰木邦、曰緬甸、曰麓川平緬、曰八百大甸、曰老撾，視他宣慰加重”[3]卷4《六慰》，p931。對他們的懲治過嚴(yán)會導(dǎo)致叛變，懲治過輕又起不到應(yīng)有的懲戒效果；對靠近內(nèi)陸的云南土司，又很難理清其中的是非關(guān)系，因而做出的決斷難免會有失公允而招致土司怨恨，被迫實行的改土歸流，其政治效果也不太明顯。

其四，貴州布政使司于永樂年間才開始設(shè)置，但是其境內(nèi)貴州宣慰司在洪武四年(1371)已經(jīng)設(shè)立。思州宣撫司和思南道宣慰使司，洪武初屬湖廣布政司，后因思州、思南相互仇殺，于永樂十一年(1413)將其地分為八府四州，設(shè)立貴州布政司。其境內(nèi)僅有貴州宣慰司，多設(shè)土府州縣、巡檢司等文職官吏。

貴州宣慰司：洪武五年(1372)歸附明王朝，以水西安氏實力最為強(qiáng)大，明王朝對安氏土司極盡安撫，太祖于《平滇詔書》言：“靄翠(貴州宣慰使)輩不盡服之，雖有云南，亦能守也”[4]卷141，洪武十五年春正月甲午條。水西宣慰使靄翠之妻奢氏，即著名的奢香夫人承襲宣慰一職之后，貴州都督馬曄對貴州土司大加迫害，試圖改為流官政權(quán)，奢香夫人面見朱元璋，承諾“子孫世世相安無事”為明王朝效力。朱元璋為此將都督馬曄召回京城治罪，換得貴州宣慰司對明王朝的忠誠，也樹立了王朝的權(quán)威。

其五，西番即吐蕃地區(qū)，元時在河州置吐蕃宣慰司都元帥府。洪武初，遣人招諭，又令各族舉舊有官職者至京，授以國師及都指揮、宣慰使、元帥、招討等官，俾因俗以治。自是番僧有封灌頂國師及贊善、闡化等王，大乘大寶法王者，俱給印誥，傳以為信。因設(shè)宣慰使司三：朵甘宣慰使司，董卜韓胡宣慰使司，長河西魚通寧遠(yuǎn)宣慰使司。

明代宣慰、宣撫司的分布和設(shè)置雖然有所不同，但宣慰司無論是級別及管轄地域，都大于宣撫司。在自治權(quán)方面，云南六慰及西番三慰最為獨立，所采取的是羈縻政策，因此管理和控制比較寬松。在“眾建以分其勢”的理念下，調(diào)整宣慰、宣撫司的設(shè)置；在“改土歸流”的情況下，省并宣慰、宣撫司，都是根據(jù)當(dāng)時形勢做出的改變。

二

明代宣慰、宣撫司官員設(shè)置：“各宣慰使司：正官，宣慰使一員，同知一員，副使一員，僉事一員；首領(lǐng)官，經(jīng)歷一員，都事一員。各宣撫司：正官，宣撫使一員，同知一員，副使一員，僉事一員；首領(lǐng)官，經(jīng)歷一員，知事一員”[5]卷4《吏部三》，p23。兵部規(guī)定土官額數(shù)及品級：“宣慰使司：宣慰使一員，從三品；同知一員，正四品；副使一員，從四品；僉事一員，正五品。宣撫司：宣撫一員，從四品；同知一員，正五品；副使一員，從五品；僉事一員，正六品”[5]卷117《兵部一》，p613。顯然，明代宣慰、宣撫司官職的設(shè)置，是在參照朝廷文官及武官機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上形成的。

宣慰、宣撫使為長官，負(fù)責(zé)該地軍民之事；同知、副使、僉事為佐貳官，也就是副職；經(jīng)歷、都事、知事為首領(lǐng)官，也就是主管衙門文案事宜。由長官、佐貳官、首領(lǐng)官所構(gòu)成宣慰、宣撫司衙門管理序列，分別履行各自的職能。明代宣慰、宣撫使雖然明確為土官之職，但朝廷要任命佐貳官協(xié)助管理，也就是說同知、副使、僉事等，有相當(dāng)一部分是朝廷任命的流官。首領(lǐng)官的經(jīng)歷負(fù)責(zé)管理出納文移，即文書的辦理，知事佐之；都事則主要負(fù)責(zé)收發(fā)文書、稽查糾失和監(jiān)印等事務(wù)；這些首領(lǐng)官也是土流參用。正因為如此，宣慰、宣撫司的長官都是少數(shù)民族首領(lǐng)，一般歸兵部管理承襲任命之事，而佐貳官、首領(lǐng)官則是文職官序列，要由吏部選用。由于是土官衙門，即便是佐貳官、首領(lǐng)官是文職官序列，也要會同兵部共同選用，這是土官衙門管理的特色。

此外，明王朝在宣慰、宣撫司內(nèi)也如內(nèi)地一樣，設(shè)置教職?！巴凉僖晕穆毦尤危c流官同稱者，自知府以下俱有之。惟教職必用朝遷除授，蓋以文學(xué)非守令比也”。這些教職由朝廷選用，在文化交融中起到重要作用，因此一般都不選該民族的人充當(dāng)。“惟宣德間，有選貢李源，為四川永寧宣撫司人，入監(jiān)，宣撫蘇奏：本司生員俱土獠朝家，所授言語不通。乞如云南鶴慶府事例，授源教職。上允之，命源為本司訓(xùn)導(dǎo)。蓋是時滇蜀皆有之，然皆夷方也”[3]卷4《土教官》，p933。當(dāng)然，少數(shù)民族出于抵制漢文化，土司也常?！敖恐幸娜瞬辉S讀書識字，犯者罪至族”。沈德符“因思各宣慰司亦有設(shè)學(xué)者，何不仿以遍行，使襲冠帶稱儒生，或少革其獷戾”[3]卷30《樊噲祠》，p764。這原本是從教化方面的考慮，也是各民族是否擁護(hù)朝廷的具體表現(xiàn)。如萬歷時，湖廣永順宣慰使彭元錦，最初禁止土家族讀書，在朝廷安撫之下，萬歷三十一年(1603)設(shè)立“若云書院”，不但對朝廷派來的教職恩遇有加，還延聘一些學(xué)者入書院教書，對提高本民族文化素質(zhì)大有裨益。

與元代相比，宣慰、宣撫司的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加明朗化，不再加什么元帥、將軍、管理兵馬等名銜。元代宣慰、宣撫司長官是土流參用，以流官為主，明代則明確為土職、土官，但在佐貳官、首領(lǐng)官、教職序列采取土流參用，而且在實際政務(wù)運(yùn)作過程中，流官發(fā)揮主導(dǎo)作用。從名分上講，佐貳官、首領(lǐng)官必須聽命于長官，但朱元璋最初制度設(shè)計是以正佐相互監(jiān)督制為基礎(chǔ)的，要“待首領(lǐng)官若今之參謀”[6]。按照政務(wù)流程，長官將應(yīng)辦的政務(wù)與佐貳官、首領(lǐng)官等商議妥當(dāng)，再由首領(lǐng)官、佐貳官、長官的順序逐次簽字，最后下發(fā)執(zhí)行，政務(wù)流程才算完成。按照這種流程，佐貳官、首領(lǐng)官在土官衙門所發(fā)揮的作用，就不能夠小覷，此前研究土官或土司制度者對此多有忽略。這些流官作為朝廷派遣官員，是明王朝在少數(shù)民族地區(qū)的代表，因而各宣慰、宣撫長官并不敢輕視。另外，各宣慰、宣撫長官多為少數(shù)民族頭目或酋長，并不通曉漢語和漢字，這些朝廷派來的流官自然而然就擔(dān)任了執(zhí)筆文書的職能，隨時將這些土官的一舉一動上報給朝廷，實際上也起到了一定的監(jiān)視作用。

宣慰、宣撫等司長官是少數(shù)民族首領(lǐng)，其職位是世襲的，主要依靠對其所轄地區(qū)征收租稅為生。但是作為朝廷命官，仍然享受朝廷規(guī)定的俸祿。按照朱元璋勒定的制度：宣慰使祿月米26石(一石約為今天的60公斤)，宣慰司同知祿月米24石；宣慰司副使祿月米21石，宣慰司僉事祿月米16石，宣慰司經(jīng)歷祿月米7石，宣慰司都事祿月米6.5石。宣撫使祿月米21石，宣撫司同知祿月米16石，宣撫司副使祿月米14石，宣撫司僉事祿月米10石，宣撫司經(jīng)歷祿月米6石，宣撫司知事祿月米5.5石[4]卷222，洪武二十五年十一月是月條。由朝廷發(fā)放祿米，則是將宣慰、宣撫司納入朝廷的管理序列，必須接受監(jiān)督。

明代宣慰、宣撫司的制度構(gòu)建，看上去只是與流官不同，管理方式也有區(qū)別，但其中的寓意卻是很深刻的。正如朱元璋所講：“蠻夷之人，其性無常，不可以中國治之，但羈縻之足矣”[4]卷230，洪武二十六年冬十月庚戌條。在他看來，“蠻夷向化，其心固善，懷柔之道，要不失其本性耳”[4]卷233，洪武二十七年七月乙卯條。在恩威并濟(jì)的前提下，“如各夷自作不靖，仇殺地方，在兩廣則行鵬剿之法，云貴則行挾撫之法，但各使夷息爭安業(yè)，則已果屬結(jié)黨構(gòu)亂政，劫城池獄庫，殺虜人眾，方許請兵大征”[7]卷169，嘉靖十三年十一月甲子條。其實這種恩威并濟(jì)在宣慰、宣撫司的制度構(gòu)建中已經(jīng)體現(xiàn)出來，總的原則是維護(hù)地方穩(wěn)定。

宣慰、宣撫司作為明代在少數(shù)民族地區(qū)的特殊制度，兩者的相同之處，就在于雖然不同于內(nèi)地主流地區(qū)的基本制度，但是二者仍然不能脫離當(dāng)時中央與地方關(guān)系管理模式。明王朝基于社會因素的特殊性，在制度上做出的特殊設(shè)計，就是因俗而治，任用土官，“以夷制夷”。在這種制度設(shè)計之下，宣慰、宣撫司作為軍政合一的地方機(jī)構(gòu)，對各自的領(lǐng)地?fù)碛休^大的權(quán)限，在行政事務(wù)上對各自所在的布政使司及都指揮使司負(fù)責(zé)；在軍事事務(wù)上，宣慰、宣撫司都擁有訓(xùn)練有素的土兵，除了負(fù)責(zé)保護(hù)本土安全之外，還能夠聽從朝廷的調(diào)遣，外出進(jìn)行作戰(zhàn)。

宣慰、宣撫，僅一字之差，這個差別，可以從名稱、隸屬關(guān)系、地理分布特點方面進(jìn)行比較分析。

首先，從字義來看?！拔俊庇邪参俊⑽繐?、定居、止息、問、憤怒、郁悶、寬厚、通“蔚”等8種意思[8]；“撫”有撫摩、用手按住、拍、輕擊、撥彈、彈奏、握持、據(jù)有、占有、依憑、順應(yīng)、依循、拾、收斂、存恤、撫育、愛護(hù)、治理、抵臨、巡、古代官名、抵補(bǔ)、彌補(bǔ)、通“幠”、掩、覆；也讀為“mo”，有仿效、臨摹的意思[9]。從字義上看，二者還是有一定區(qū)別的?！拔俊钡膹?qiáng)制因素少，因為是用心；“撫”則有一定的強(qiáng)制因素，因為是用手。一個用心，一個用手，明確了兩個職官的不同。

其次，從隸屬關(guān)系來看。宣慰司既是布政司下一級地方行政機(jī)構(gòu)，也是都指揮使司下與衛(wèi)大致相當(dāng)?shù)囊患壍胤杰娬C(jī)構(gòu)，大致相當(dāng)于府或衛(wèi)，但是從其官員品級來看，宣慰使為從三品，而府最高長官知府則為正四品，衛(wèi)指揮是正三品，也就是說，品級高于知府，低于衛(wèi)指揮；宣撫司為府下一級地方行政機(jī)構(gòu)，有些也是指揮使下與所大致相當(dāng)?shù)囊患壍胤杰娬C(jī)構(gòu)，大致相當(dāng)于州，而高于所，宣撫使為從四品，而州最高長官知州則為從五品，所千戶為正五品。元代宣慰、宣撫司參用土人為官，其級別沒有什么意義，而明代宣慰、宣撫司正式成為了設(shè)立于少數(shù)民族地區(qū)的土官機(jī)構(gòu)，其級別的意義就重大了。有意提高土官的品級，顯示出朝廷善待土官的意圖，是示之以恩，而加強(qiáng)對他們的管理，則示之以威，這是恩威并濟(jì)政策的體現(xiàn)。

再次，從宣慰、宣撫司的上下級隸屬關(guān)系來看：宣慰司品級要高于宣撫司，但是二者不是垂直的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。宣慰、宣撫司在行政方面，都直接隸屬于該地最高行政機(jī)構(gòu)——布政使司，而宣慰、宣撫司之間互不統(tǒng)屬；在軍事方面，宣慰使司直接接受該地最高軍事機(jī)構(gòu)——都指揮使司或行都指揮使司的管轄，而宣撫司則隸屬于都指揮使司下一級軍事機(jī)構(gòu)——衛(wèi)，是間接受都司的領(lǐng)導(dǎo)。由此可以看出，宣慰司較宣撫司有更大的軍事自主權(quán)力，受到的鉗制也少；而宣撫司在衛(wèi)的管制下，其軍事自主權(quán)力少，受到的鉗制則多。

最后，從宣慰、宣撫司的地理分布特點來看，宣慰司多設(shè)置于實力較為強(qiáng)大的土司，或者是較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)；宣撫司多設(shè)置于實力較為薄弱的土司，或者是明王朝易于控制的內(nèi)地地區(qū)。從這一點也可以看出，明王朝與宣慰、宣撫司的關(guān)系，以及對待不同土司的不同策略。明王朝往往在控制力較弱的地區(qū)設(shè)置宣慰司以拉攏安撫之，而在控制力較強(qiáng)的地區(qū)多設(shè)置宣撫司以鉗制管理之。宣慰、宣撫司的設(shè)置不同，也反映了明王朝與少數(shù)民族地區(qū)的實力對比。宣慰司的實力相對較強(qiáng)，明王朝對其控制力也要弱一些，因此在雙方進(jìn)行博弈的時候，往往視各自的實力而轉(zhuǎn)移，實力弱則控制不斷加強(qiáng)，實力強(qiáng)則控制不斷減弱。宣撫司的實力相對較弱，所控制的區(qū)域也小，比較容易控制，改置、分設(shè)則沒有什么阻力。

三

明王朝在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置宣慰、宣撫等土司機(jī)構(gòu)，并且任用少數(shù)民族部落首領(lǐng)或者酋長為最高長官，主要理念就是恩威并濟(jì)，具體實施過程中則是“以夷制夷”。

“以夷制夷”應(yīng)該有兩層含義：其一是因少數(shù)民族“蠻性未馴”，而流官又“不諳其俗”，故任用土酋為官，以確保對土民的治理，維護(hù)邊境的穩(wěn)定；其二是利用和周旋于少數(shù)民族各部落之間的復(fù)雜關(guān)系和矛盾斗爭，不斷削弱土司的實力，以期“鷸蚌相爭，漁翁得利”，確保王朝在少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治地位。這種“以夷制夷”的治理策略，尊重了少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，土人土治，實際上是一種因俗而治。這種因俗而治的制度設(shè)計，不同于以往的羈縻制度，其目的除了保證朝廷所希望的“相安無事”之外，還要將少數(shù)民族地區(qū)納入到高度中央集權(quán)體系的監(jiān)管之下，建立一種能夠由朝廷控制的因俗而治制度。

首先，流官參治。土流并治在元代時就已經(jīng)是少數(shù)民族治理的常態(tài)，但對土官參治沒有固定的限制，小到縣級政權(quán)，大到行省，都可以任用少數(shù)民族為官，甚至可以擔(dān)任行省的平章政事、左右丞等高級職官。明代對土官的級別做了明確的限制，不得擔(dān)任該地區(qū)最高級行政及軍事長官。在少數(shù)民族地區(qū)專門建立土府州縣、土司和衛(wèi)所等機(jī)構(gòu)，由土官擔(dān)任長官。在這些土官機(jī)構(gòu)中，明王朝往往會安置流官為輔佐，其名義是佐貳官或首領(lǐng)官。這些佐貳官或首領(lǐng)官雖然品級低下，其職能也僅限于管理土司內(nèi)部事務(wù)，主要掌管文書，或者是負(fù)責(zé)禮儀教化，但宣慰、宣撫各土司并不敢輕視之，特別是“云貴土官各隨流官行禮，稟受法令”[10]卷5《西南諸省》，p114。一方面，宣慰、宣撫等司長官崇尚儒教，對這些深諳儒家文化的流官自然奉若神明，而教職主管教育當(dāng)?shù)厍蹰L與首領(lǐng)的子弟，起到移風(fēng)易俗的作用；另一方面，這些流官為朝廷命官，雖無實權(quán)，但也是朝廷委派官員，代表朝廷監(jiān)視地方的一舉一動，隨時向中央?yún)R報宣慰、宣撫司的行蹤，對他們的行為也起到一定的監(jiān)督和制約作用。

其次，行省兼管。明王朝為了加強(qiáng)中央集權(quán)，取消了行省制度，建立承宣布政使司、都指揮使司、提刑按察使司，分別負(fù)責(zé)地方的行政、軍事和監(jiān)察職能。“明初制定的疆土管理體制分為兩大系統(tǒng)，一是屬于行政系統(tǒng)的六部——布政使司(直隸府州)——府(直隸布政司的州)——縣(府屬州)構(gòu)成；二是屬于軍事管理系統(tǒng)的五軍都督府——都指揮使司(行都指揮使司，直隸都督府下的衛(wèi))——衛(wèi)(直隸都指揮使司下的守御千戶所)——千戶所構(gòu)成”[11]。明代中葉以后，三司之外又設(shè)總督、巡撫，凌駕于三司之上。巡撫負(fù)責(zé)一省的軍事、行政、財政、司法、監(jiān)察等事務(wù)?？偠絼t負(fù)責(zé)調(diào)度兵馬，也兼理糧餉，對都指揮使司以下的軍事機(jī)構(gòu)有一定的軍法處置權(quán)。明王朝從行政、軍事、監(jiān)管三方面對行省權(quán)力進(jìn)行了分割，又設(shè)督撫加以嚴(yán)格監(jiān)管，形成了督撫三司制的地方管理模式，而少數(shù)民族地區(qū)也在這種層層監(jiān)管體系之內(nèi)。宣慰、宣撫司作為明王朝在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立的自治機(jī)構(gòu)，有一定的自主權(quán)，但是其行政、軍事和司法又處于該地區(qū)三司及后來督撫、鎮(zhèn)守總兵的嚴(yán)格監(jiān)管之下，在一定程度上實現(xiàn)了對土司的有效管理。

再次，朝廷管制。土司制度乃是明王朝與少數(shù)民族部落首領(lǐng)或酋長進(jìn)行利益博弈的結(jié)果，迫于明王朝大兵壓境的形勢，少數(shù)民族地區(qū)紛紛歸附。身為少數(shù)民族首領(lǐng)，為了不受戰(zhàn)火侵?jǐn)_，接受了明王朝的統(tǒng)治。明王朝則通過恩賜，在籠絡(luò)少數(shù)民族首領(lǐng)的同時，力圖實現(xiàn)有效管理，以求地區(qū)的穩(wěn)定，乃是雙贏的策略。基于治理，賦予土司一些權(quán)利，但也明確他們的義務(wù)，因此從品級到祿米，從朝貢到參與地方事務(wù)，都必須接受朝廷管制。

此外，宣慰、宣撫司長官的襲替必須要經(jīng)過朝廷的任命，雖然這種任命大多數(shù)只是形式上的，并不能改變宣慰、宣撫長官的人選，但是朝廷的認(rèn)可則決定了宣慰、宣撫等司官員是否具有“合法性”，在一定程度上也是朝廷在土司地區(qū)影響力和控制力的體現(xiàn)。宣慰、宣撫司官員的襲替，必須符合朝廷規(guī)定的繼承順序，通過兵變或者入侵而獲取首領(lǐng)者，并不能獲得朝廷的認(rèn)可，在朝廷或者都指揮使司的調(diào)節(jié)下，不但要除去首領(lǐng)之名，還要歸還侵占的土地。如永樂年間，緬甸宣慰使那羅塔，趁孟養(yǎng)宣慰使刀木旦與戛里相互爭斗，襲擊并殺害刀木旦及其長子，占領(lǐng)孟養(yǎng)宣慰司的領(lǐng)地。明王朝下旨命張洪等人譴責(zé)之，“那羅塔懼，歸其境土，而遣人詣闕謝罪”[1]卷315《云南土司傳三》，p8130。嘉靖年間，因云南地區(qū)各土司之間屢次殺戮，繼而朝廷規(guī)定：“凡土官終身之日，子孫告替赴部者，若查冊內(nèi)有借仇殺者，即行停襲”[2]卷9《云南百夷》，p339。因此這種朝廷任命的程序，在一定程度上約束了宣慰、宣撫司官員的行為。

還有，宣慰、宣撫等司要隨時服從朝廷征調(diào)，定期對朝廷進(jìn)行朝覲納貢。宣慰、宣撫等司帶領(lǐng)的土兵要聽從朝廷的調(diào)撥。如嘉靖三十四年(1555)四月，倭寇進(jìn)犯“江北淮、揚(yáng)諸處”，其中“三丈浦倭賊分略常熟、江陰村鎮(zhèn)，兵備任環(huán)督保靖土兵及知縣王秩統(tǒng)兵三千攻其巢，破之”[12]卷55《沿海倭亂》，p853。宣慰、宣撫等司的土兵要受到朝廷的節(jié)制，雖不在朝廷正規(guī)軍備之列，但是特殊情況下，朝廷可以調(diào)發(fā)，而一些宣慰、宣撫也時常主動請纓以表忠誠。如天啟元年(1621)，永寧宣撫使奢崇明及其子奢寅反叛，殺巡撫據(jù)重慶，石砫宣撫使秦良玉主動派土兵支援明軍，“官軍與平茶、酉陽、石砫三土司合圍重慶”[1]卷312《四川土司傳二》，p8055，最終奢崇明兵敗逃走，收復(fù)重慶。除了服從朝廷征調(diào)，還要定期向朝廷納貢覲見，不僅要向明廷進(jìn)貢一定數(shù)量的馬匹、糧食、茶葉、金銀器等，還要遵守明廷制定的覲見禮儀，不得越制。未能如期、如數(shù)朝貢者，要受到懲罰。由于西南西北土地貧瘠，又常年動亂，糧食經(jīng)常不能定期交付，而且路途遙遠(yuǎn)，又多險阻，所貢馬匹還未到達(dá)京城，多已大半病死于途中，也常常成為土司們的沉重負(fù)擔(dān)。

總之，宣慰、宣撫司的設(shè)置，是明王朝在少數(shù)民族地區(qū)實行的一種特殊制度，任用土官，因俗而治，授予土官以很大的權(quán)力，有一定的民族自治色彩。宣慰、宣撫司也是明王朝高度集權(quán)的產(chǎn)物，在中央與地方關(guān)系體系中，與其他行政區(qū)劃一樣，也受到層層制約，因此宣慰、宣撫司在實際上僅是明王朝的特別行政區(qū)劃，雖然實行特別管理，但不是獨立的政權(quán)?？梢哉f宣慰、宣撫司的設(shè)置是因俗而治，可以引申為民族自治，但不能夠脫離明王朝管理體制。

四

元代在少數(shù)民族地區(qū)曾經(jīng)推行“土流并治”的原則，有意識地讓一些少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任此職，但不是土司制度。明王朝是將宣慰、宣撫司納入土職序列，對之實行特別管理，不但標(biāo)志著土司制度的確立，也創(chuàng)立一種全新的管理模式。在這種管理模式下，因俗而治已經(jīng)不是簡單的羈縻，而是以實現(xiàn)最有效的管理為宗旨，所謂的土司制度，也不過是明王朝在特別地區(qū)實行的特別行政區(qū)劃，進(jìn)行特別管理而已。

應(yīng)該承認(rèn)，明王朝的宣慰、宣撫司制度設(shè)計也存在缺陷。首先，宣慰、宣撫司歸屬與管理不統(tǒng)一?！八拇ㄐ麚崴救?，一屬戶部、二屬兵部”，云南七個宣慰司隸于戶部，湖廣的宣慰、宣撫司都隸于兵部，貴州宣慰司隸于戶部，“似此職掌分裂，當(dāng)以守土管軍民者與掌兵不同耶？但自宣慰而下，既為文臣，何以俱屬都司鈐轄？又如云南之瀾滄軍民指揮使司，乃武官也，何以又統(tǒng)浪蕖州文官耶？此皆官制之紊當(dāng)議者”[3]卷4《土司文職》，p926。因為是歸屬不同，除授與蔭襲官吏，既有歸吏部文選司，也有歸兵部武選司，更有允許各宣慰、宣撫司自行除授佐貳官者。為此沒有統(tǒng)一規(guī)定，也難以統(tǒng)一處理，相互推諉則更加劇管理上的混亂。

其次，恩威并濟(jì)的理念也沒有完全融入制度當(dāng)中，在舉棋不定的情況下，是恩、是威，不能夠?qū)⒅贫蓉瀼貓?zhí)行，卻適得其反，往往促使矛盾的激化。明中后期相繼爆發(fā)的播州之亂、永寧之亂等大規(guī)模的土司叛亂，持續(xù)數(shù)年，明王朝耗費(fèi)大量兵力才最終鎮(zhèn)壓，則可以顯見制度的缺陷。當(dāng)然，制度的實現(xiàn)最終還是要通過人，在“人治”特點突出的君主專制政體中，人為地對制度的破壞，也不能夠忽略。

再次，明王朝對待少數(shù)民族地區(qū)的態(tài)度決定了與少數(shù)民族的關(guān)系。從根本上來說，明王朝一直將少數(shù)民族當(dāng)做“蠻夷”，缺乏彼此平等的意識，在一定程度上帶有種族歧視的色彩。種族歧視的態(tài)度決定了明王朝對待少數(shù)民族治理的基本態(tài)度，就是對土司上層進(jìn)行籠絡(luò)，而置下層土民的生死于不顧。這種本末倒置的做法，導(dǎo)致了土民下層對明王朝統(tǒng)治的不認(rèn)同，甚至積累民怨，因而在各宣慰、宣撫使發(fā)動叛變時，土民們能夠一呼百應(yīng)，不但增強(qiáng)反叛土司的實力，也使明軍得不到當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?。明王朝在處理民族問題的基本對策就是“我國家設(shè)列土官，以夷制夷，逆則動兵剿之，順則宜撫之”[2]卷9《云南百夷》，p348。這種撫馭對策是建立在有強(qiáng)大的軍事實力的基礎(chǔ)上，一旦軍事實力對比出現(xiàn)變化，無論是撫，還是馭，最終都失去了根本，這應(yīng)該是制度設(shè)置的根本缺陷。統(tǒng)治者一直強(qiáng)調(diào)各級官員都應(yīng)該以教化為本，以移風(fēng)易俗為長治久安之道，但忽略在土司地區(qū)推行教化，不能夠使他們產(chǎn)生對明王朝的認(rèn)同感，應(yīng)該是這種制度推行過程中的失敗之處。

此外，明王朝與宣慰、宣撫等土司之間在利益博弈中，沒有保持很好的動態(tài)平衡。宣慰、宣撫等土司制度應(yīng)該是明王朝與少數(shù)民族首領(lǐng)或酋長利益博弈的結(jié)果。在這場博弈中，明王朝與各地土司都想獲得最大的利益，明王朝需要依賴土司的治理土民，必要時征調(diào)土兵鎮(zhèn)壓叛亂，而各土司也抓住了明王朝的這一需求加以挾持，“每一調(diào)發(fā)，旗牌之官，十余往反，而彼猶驁然不出，反挾此以肆其貪求，縱其吞噬。我方有賴于彼，縱之而不敢問。彼亦知我之不能彼禁也，益狂誕而無所忌”[13]卷14《奏報田州思恩平復(fù)疏》。顯然，在這場利益博弈中，明王朝往往會做出更多的讓步與妥協(xié)。明王朝在恩威并濟(jì)的前提下，實行撫馭政策，其本身也有失偏頗，“撫之而過在太寬，剿之而過在太嚴(yán)”[14]。無論是太寬，還是太嚴(yán)，都不是撫馭政策所要達(dá)到的目標(biāo)。一種建立在強(qiáng)大實力懾服基礎(chǔ)上的撫馭，本身就容易走向偏失，再加上“人治”的作用，更容易走向極端。

還有，制度設(shè)計缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)。明王朝最初在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置土職，不過是一種權(quán)宜之計，本來就缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)，在以后推行的過程中，只考慮到“以夷制夷”，允許宣慰、宣撫司擁有土兵，這就使構(gòu)建在撫馭政策下的制度難以實行。宣慰、宣撫司等土司擁兵自重，撫則益驕，馭則益恨，以至于撫和馭都不能夠取得效果，反而會使矛盾激化，不得已走上以戰(zhàn)爭方式解決的道路。雖然通過戰(zhàn)爭，明王朝得以實現(xiàn)改土歸流，將部分少數(shù)民族地區(qū)納入王朝管理序列，但以這種方式解決問題，所帶來的后遺癥，需要數(shù)代人的努力才能夠消除，甚至經(jīng)過數(shù)代人也不能夠消除。

最后，宣慰、宣撫司制度構(gòu)建雖然聲稱“一視同仁”，卻忽略了“一視同人”的理念?？鬃釉f：“仁者愛人”，而且是“己所不欲，勿施于人”。明王朝對待其他民族應(yīng)該是一種居高臨下的愛，而愛本身即具有極大的主觀性。有愛而強(qiáng)加對方，也就談不上愛，所以當(dāng)其他民族的行為舉止不符合統(tǒng)治者的要求時，所謂的“仁”也就不復(fù)存在了。對待民族問題，更準(zhǔn)確的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是“一視同人”，既無論哪個民族，哪個地域，哪種生產(chǎn)方式，哪種風(fēng)俗習(xí)慣，都要從“人”的角度出發(fā)，在滿足生存權(quán)的同時，關(guān)注發(fā)展權(quán)。只有這樣，才能站在中華民族大團(tuán)結(jié)的視角，更好地實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)，使各民族共同繁榮，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

平心而論，宣慰、宣撫司的設(shè)置，并不是明王朝進(jìn)行多民族國家治理的良策。不能夠說存在就是合理的，但必須承認(rèn)存在是必然的。一個沒有構(gòu)建在長治久安基礎(chǔ)上的制度設(shè)計，固然是基于當(dāng)時社會基礎(chǔ)，但制度應(yīng)該考慮到長治久安，適應(yīng)社會的發(fā)展。明王朝沒有這樣做，只有在矛盾激化的時候，通過戰(zhàn)爭的手段以實現(xiàn)“改土歸流”，卻沒有想到通過和平的方式，也就是逐漸增強(qiáng)少數(shù)民族對明王朝的認(rèn)同感，實現(xiàn)一視同人，在失去被歧視的心理的情況下，能夠得到所有人都應(yīng)該得到的待遇，則是長治久安之道。

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責(zé)任編輯張穎超

網(wǎng)址：http://xbbjb.swu.edu.cn

中圖分類號：K248

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)02-0173-08

基金項目：司法部重點研究項目“中國古代巡視制度”(14SFB1002)，項目負(fù)責(zé)人：柏樺。

作者簡介：楊虎得，法學(xué)博士，青海民族大學(xué)政治學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

收稿日期：2015-04-10

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.02.022