陳建斌,柴　茂

(湘潭大學(xué)　公共管理學(xué)院，湖南　湘潭　411105)

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湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)探究*

陳建斌,柴茂

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105)

摘要:湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制是指為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)政府生態(tài)職能,保障公共利益,通過制度安排而形成的政府生態(tài)責(zé)任系統(tǒng)內(nèi)各責(zé)任主體之間構(gòu)成完整的、相互聯(lián)系和影響的循環(huán)體系。湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)要以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo),明確總體要求,并通過優(yōu)化責(zé)任履行機(jī)制、健全責(zé)任保障機(jī)制、完善責(zé)任評價(jià)機(jī)制和構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:湖泊流域;生態(tài)治理;政府責(zé)任機(jī)制

一、湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制的內(nèi)涵與構(gòu)成

1.湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任內(nèi)涵與本質(zhì)

“生態(tài)治理”是隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的加劇而出現(xiàn)的一個(gè)概念。亞瑟·摩爾認(rèn)為生態(tài)治理是運(yùn)用政府干預(yù)機(jī)制、市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和現(xiàn)代技術(shù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的改革過程。世界銀行組織、UNEP等機(jī)構(gòu)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境治理就是政府等決策機(jī)構(gòu)運(yùn)用包括公共機(jī)構(gòu)(地方政府、村委會等)、法律制度、政府權(quán)力對自然資源和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行決策的過程，包括由誰來決策、如何進(jìn)行環(huán)境決策等內(nèi)容。上述對生態(tài)治理的內(nèi)涵作了分析，認(rèn)為生態(tài)治理實(shí)質(zhì)上就是政府對生態(tài)實(shí)行的行政管理職能的過程。因此，湖泊流域生態(tài)治理可以理解為針對特定的湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域而實(shí)施流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)監(jiān)控和生態(tài)修復(fù)的治理過程。實(shí)踐中，在由眾多社會主體組成的湖泊流域生態(tài)治理體系中，作為公權(quán)力代表的政府，具有其他任何組織或個(gè)人無法比擬的公共性，擁有豐富的政治資源，能夠協(xié)調(diào)處理湖泊流域區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題，是流域生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和管理者。政府責(zé)任是政府在民主和服務(wù)理念以及對公眾負(fù)責(zé)理念指導(dǎo)下，遵循特定的責(zé)任制度安排，行使與特定機(jī)構(gòu)、職位相聯(lián)系的義務(wù)與職責(zé)。[1]因此，湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任實(shí)質(zhì)上就是流域內(nèi)地方政府的生態(tài)治理職能內(nèi)容和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，具體可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行解讀：

其一，湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任內(nèi)化：生態(tài)文明的價(jià)值追尋。在生態(tài)文明建設(shè)的政府責(zé)任定位中，政府生態(tài)文明價(jià)值的確立具有關(guān)鍵作用，意味著政府行使權(quán)力過程中不僅要實(shí)現(xiàn)政府事務(wù)管理的生態(tài)化，還要實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展的生態(tài)化，并通過生態(tài)規(guī)制，促使政府管理活動在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益中平衡，甚至當(dāng)上述三者發(fā)生沖突時(shí)，為了長遠(yuǎn)大計(jì)，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)文明優(yōu)先。生態(tài)文明建設(shè)體系中，生態(tài)民主、生態(tài)服務(wù)以及維護(hù)整體生態(tài)利益的價(jià)值觀念是政府責(zé)任內(nèi)化的根本。[2]生態(tài)文明理念和價(jià)值觀引導(dǎo)湖泊流域地方政府以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生為目標(biāo)，將政府生態(tài)管理行為內(nèi)化為政府生態(tài)責(zé)任。

其二，湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)：生態(tài)治理的市場失靈。西方學(xué)者福斯特在解釋生態(tài)危機(jī)與市場的關(guān)系時(shí)指出，市場把追求利潤增長作為首要目標(biāo)，因而不惜以任何代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)效益，包括對資源和環(huán)境的消耗，而導(dǎo)致環(huán)境惡化。因此，他認(rèn)為生態(tài)危機(jī)是資本和市場的逐利性帶來的后果。[3]主流經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍都認(rèn)為，導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)的主要原因就是商業(yè)企業(yè)的外部性和市場機(jī)制失靈。因而湖泊流域往往面臨著“經(jīng)濟(jì)增長需求”和“生態(tài)保護(hù)壓倒性”的兩難抉擇，而要解決這種困境，必然需要政府行政手段來實(shí)現(xiàn)對市場失靈所導(dǎo)致的生態(tài)危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，這也就賦予了政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理中的一種生態(tài)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

其三，湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任固化：生態(tài)職能的優(yōu)化完善。政府作為一種公共權(quán)威代表，是國家公共職能的具體執(zhí)行者，是公共利益的主要代表者，其基本職能是隨著國家意志和公眾需求而保持一種動態(tài)調(diào)整平衡。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，政府生態(tài)職能已經(jīng)成為與政府政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會職能、文化職能相并列的職能之一，被稱之為政府的“第五大職能”。生態(tài)職能的確立賦予了政府生態(tài)責(zé)任，以及政府作為生態(tài)治理的“第一責(zé)任人”和“最高責(zé)任人”，而這正是職能與責(zé)任的對等與正比關(guān)系。[4]湖泊流域地方政府則更需要強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的職能要求，這種生態(tài)職能的確立和強(qiáng)化，集中體現(xiàn)了政府生態(tài)責(zé)任相應(yīng)的內(nèi)容與要求。

2.湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制及其構(gòu)成

湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制作為一套保障政府遵循公意運(yùn)行的生態(tài)責(zé)任約束與懲戒機(jī)制，包括責(zé)任履行、責(zé)任保障、責(zé)任評價(jià)和責(zé)任追究四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成完整的、相互聯(lián)系和影響的循環(huán)責(zé)任體系。

其一，責(zé)任履行。責(zé)任履行是湖泊流域生態(tài)治理責(zé)任機(jī)制建設(shè)的核心內(nèi)容和基本前提，主要是指明確組織和個(gè)人之間在流域生態(tài)治理中的責(zé)任關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)地將政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行分類以及責(zé)任主體分工、分責(zé)任，實(shí)質(zhì)上就是政府生態(tài)責(zé)任主體按照生態(tài)職能要求履行生態(tài)責(zé)任的過程。在此過程中還包括生態(tài)責(zé)任的執(zhí)行和監(jiān)督，以確保生態(tài)治理政府責(zé)任落實(shí)到位。

其二，責(zé)任保障。一旦政府在生態(tài)治理中的職能或責(zé)任確定以后，如何在政府生態(tài)責(zé)任履行過程中有效地保障責(zé)任的“不為”、“不偏”、 “不拖”是一個(gè)重要的問題。一般來說，湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任的保障機(jī)制建設(shè)是保證責(zé)任履行的基本措施，既有制度上規(guī)制，也有機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)投入等。譬如，日本在環(huán)境管理責(zé)任中主要是構(gòu)建“國家協(xié)調(diào)、地方投入、制度規(guī)制、社會參與”的保障體制來實(shí)現(xiàn)對環(huán)境責(zé)任的實(shí)施。[5]

其三，責(zé)任評價(jià)。湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)是由專門組織或人員，對政府生態(tài)責(zé)任主體責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評價(jià)，并將檢查和評價(jià)結(jié)果進(jìn)行合理運(yùn)用的系統(tǒng)過程。責(zé)任評價(jià)可以通過責(zé)任監(jiān)督、責(zé)任檢查和責(zé)任考評等系統(tǒng)方式來進(jìn)行。開展生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)可以根據(jù)責(zé)任分工和責(zé)任要求制定專門的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評價(jià)政府在生態(tài)治理中履責(zé)結(jié)果和效果。

其四，責(zé)任追究。責(zé)任追究是責(zé)任評價(jià)的反饋與修正。監(jiān)督檢查或評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任的履職情況和評價(jià)結(jié)果，對“追誰的責(zé)”、“追什么樣的責(zé)”、“追多大的責(zé)”等問題進(jìn)行明確。通過對生態(tài)治理政府責(zé)任履行中的失職行為進(jìn)行責(zé)任追究，進(jìn)一步明確和健全政府生態(tài)責(zé)任體系，推進(jìn)政府更好地履行生態(tài)責(zé)任。

二、湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的總體要求

理念和目標(biāo)要求是行動的先導(dǎo)。明確湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)總體要求，決定了生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的方向和目標(biāo)。

1.以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，強(qiáng)化湖泊流域政府生態(tài)治理職能

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任要以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)。一是以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，提升政府生態(tài)文明價(jià)值理念。包括三個(gè)方面的內(nèi)容：“生態(tài)資源有價(jià)”理念，凸顯生態(tài)價(jià)值無限；“生態(tài)資源有限”理念，生態(tài)資源并不是取之不盡、用之不竭的；“生態(tài)生產(chǎn)力”理念，生態(tài)生產(chǎn)力是一種先進(jìn)的生產(chǎn)力。[6]二是重構(gòu)政府職能總體框架，強(qiáng)化政府生態(tài)治理職能。政府職能并不是一成不變的，而是根據(jù)社會發(fā)展而不斷調(diào)整和變化的。[7]目前，生態(tài)職能已成為政府“五大基本職能”之一，應(yīng)受重視，并要求在深化行政體制改革中重構(gòu)政府職能體系，突出政府生態(tài)治理職能。三是轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)現(xiàn)方式，增強(qiáng)政府生態(tài)治理能力。政府職能的實(shí)現(xiàn)方式?jīng)Q定了政府生態(tài)治理能力。[8]要積極推進(jìn)生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，以制度形式明確政府生態(tài)職能和責(zé)任履行方式，規(guī)范政府生態(tài)管理權(quán)利行使，做到不“缺位、失位”，不“錯(cuò)位、越位”。

2.以責(zé)任政府構(gòu)建為導(dǎo)向，提高湖泊流域政府生態(tài)責(zé)任意識

湖泊流域生態(tài)治理作為政府流域管理和生態(tài)治理的重要職能和責(zé)任，要以責(zé)任政府構(gòu)建為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府生態(tài)治理責(zé)任。一是培育政府生態(tài)責(zé)任意識，把政府作為湖泊流域生態(tài)治理的第一責(zé)任主體。二是明確政府生態(tài)責(zé)任任務(wù)，主抓生態(tài)治理關(guān)鍵工作和重點(diǎn)工程。湖泊流域政府要圍繞生態(tài)治理職能，以重點(diǎn)項(xiàng)目和工程為切入點(diǎn)，強(qiáng)化對湖泊流域的治水責(zé)任、增綠責(zé)任、控污責(zé)任。三是強(qiáng)化湖泊流域政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督，推動生態(tài)治理水平的切實(shí)提高。流域政府要切實(shí)履責(zé)，發(fā)揮生態(tài)監(jiān)管和生態(tài)執(zhí)法作用，同時(shí)實(shí)行生態(tài)信息公開，保證社會對生態(tài)治理責(zé)任執(zhí)行的知情權(quán)和參與權(quán)。

3.以綠色發(fā)展為路徑，健全湖泊流域政府政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

湖泊流域作為特殊生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)功能和價(jià)值極為重要，政府在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方式上必然要求以保護(hù)流域生態(tài)，堅(jiān)持綠色發(fā)展為導(dǎo)向，健全湖泊流域政府政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是政府要堅(jiān)持綠色發(fā)展的基本理念。湖泊流域是重要的生態(tài)資源，流域地方政府要結(jié)合國家“十三五”規(guī)劃，主打“生態(tài)牌”，倡導(dǎo)綠色發(fā)展，做到宣傳綠色發(fā)展理念、完善綠色發(fā)展的政策、重視綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)。二是政府要以綠色發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)的政績考核機(jī)制。摒棄傳統(tǒng)政績唯“經(jīng)濟(jì)增長”論，堅(jiān)持綠色發(fā)展和綠色考核，調(diào)整政府績效考核方式和標(biāo)準(zhǔn)，把環(huán)境、資源等生態(tài)指標(biāo)納入考核范圍，甚至在有必要時(shí)實(shí)行生態(tài)指標(biāo)一票否決制。三是湖泊流域政府應(yīng)貫徹實(shí)施綠色GDP核算制度。有數(shù)據(jù)顯示，我國傳統(tǒng)GDP的18%是依靠資源消耗和生態(tài)破壞“透支”獲取。[9]因此，在GDP核算中應(yīng)剔除能源消耗、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞的影響，實(shí)施綠色GDP核算制度。

4.以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，推進(jìn)湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，是湖泊流域綜合開發(fā)治理的必然選擇，是湖泊流域政府生態(tài)治理的責(zé)任重點(diǎn)。一是明確湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的基本原則。生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、產(chǎn)業(yè)環(huán)保原則、改革創(chuàng)新原則。二是以生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)設(shè)計(jì)湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。立足湖泊流域生態(tài)資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動產(chǎn)業(yè)升級和建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，加快形成特色鮮明、與生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)定位相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。三是創(chuàng)新湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)體制機(jī)制。生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是一種新型的產(chǎn)業(yè)格局，要大膽探索、先行先試，著力創(chuàng)新資源節(jié)約集約利用機(jī)制、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制等。

三、湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的路徑選擇

從湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制構(gòu)成來說，主要包括責(zé)任履行、責(zé)任保障、責(zé)任評價(jià)和責(zé)任追究四個(gè)環(huán)節(jié)，并且各環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制的循環(huán)系統(tǒng)。因此，在湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)中，可重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

1.優(yōu)化湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任履行機(jī)制

第一，明確湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任主體。環(huán)境問題不能完全通過市場途徑解決，政府必須承擔(dān)起環(huán)境管理的主體責(zé)任。[10]十八屆三中全會要求政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，要更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，擔(dān)負(fù)起生態(tài)保護(hù)職責(zé)。湖泊流域由于區(qū)域開放性，地方政府責(zé)任主體往往不明確，因此應(yīng)明確責(zé)任主體。其一，科學(xué)分置中央和地方政府在湖泊流域生態(tài)治理中的公共責(zé)任，進(jìn)行合理的權(quán)力配置和利益分配，明確中央和地方責(zé)任主體；其二，優(yōu)化設(shè)置流域地方政府間的責(zé)任主體，對流域內(nèi)各地方政府生態(tài)治理中的責(zé)任進(jìn)行合理劃定，防止“搭便車”或“相互推諉”。

第二，明確湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任分工。責(zé)任分工和責(zé)任清單建立是落實(shí)政府責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，政府要積極承擔(dān)在湖泊流域生態(tài)治理的應(yīng)盡職能和責(zé)任，包括政府財(cái)政責(zé)任、制度責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和社會責(zé)任；另一方面，應(yīng)根據(jù)湖泊流域生態(tài)治理職能和責(zé)任，建立責(zé)任清單，明確各地方政府或部門在流域生態(tài)治理中的具體責(zé)任，譬如江西省在《鄱陽湖流域生態(tài)環(huán)保體系任務(wù)分解表》中對環(huán)湖各縣市，以及省直機(jī)關(guān)在鄱陽湖生態(tài)治理中的具體責(zé)任分工和考核標(biāo)準(zhǔn)等都作了明確規(guī)定。*江西省政府關(guān)于印發(fā)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施方案》的通知，贛府發(fā)[2010]28號，2010年8月27日.

第三，強(qiáng)化湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任執(zhí)行。責(zé)任政府建設(shè)內(nèi)在要求就是一種對政府政策的執(zhí)行，執(zhí)行力是責(zé)任政府建設(shè)的重要條件。[11]湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任的履行要在執(zhí)行力上下功夫，著力構(gòu)建和完善生態(tài)治理責(zé)任的執(zhí)行機(jī)制。一是在宏觀層面需要黨委部門的有力領(lǐng)導(dǎo)，將湖泊流域生態(tài)治理納入地方政府的中心工作中；二是在中觀層面需要政府部門的執(zhí)行措施，明確生態(tài)治理責(zé)任履行的目標(biāo)和要求，制定有效的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、技術(shù)政策等；三是在微觀層面需要公務(wù)人員的積極落實(shí)，按照生態(tài)治理責(zé)任履行時(shí)間表或進(jìn)度安排，執(zhí)行好相關(guān)決策和職責(zé)任務(wù)。

第四，嚴(yán)格湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任監(jiān)督。責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是確保政府生態(tài)責(zé)任履行的最后一道屏障。一般來說，要從監(jiān)督主體的廣泛性與監(jiān)督程序的完整性來確保監(jiān)督機(jī)制的有效性。[12]湖泊流域生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既涉及區(qū)域內(nèi)不同地方的政府責(zé)任主體，也涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等不同內(nèi)容。因此，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任履行的監(jiān)督有效性和嚴(yán)肅性，必須拓展監(jiān)督主體和完善監(jiān)督程序。從監(jiān)督主體上來說，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督程序來說，有事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督；從監(jiān)督形式來說，有直接的檢查、督查監(jiān)督，有間接的評估監(jiān)督或?qū)徖肀O(jiān)督等。

2.健全湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任保障機(jī)制

第一，制定湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任規(guī)制的制度體系。健全制度體系是明確政府生態(tài)責(zé)任、規(guī)范政府生態(tài)行為和提升政府生態(tài)效能的基本前提和保障。一是樹立生態(tài)治理政府責(zé)任立法理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)立法由“頂層規(guī)劃”向“細(xì)致可行”轉(zhuǎn)變、由“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”向“生態(tài)責(zé)任”轉(zhuǎn)變、由“獨(dú)立立法”向“綜合立法”轉(zhuǎn)變；二是完善湖泊流域生態(tài)法制體系，對地方政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行規(guī)制。譬如，江西省制定了《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、江蘇省制定了《太湖水污染防治條例》、云南省制定了《滇池保護(hù)條例》等；三是強(qiáng)化湖泊流域政府生態(tài)執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行法律所規(guī)定的條款，并依法對政府生態(tài)失職行為進(jìn)行法律追究。

第二，構(gòu)建湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任實(shí)施的府際間合作。事實(shí)上，由于受水系、天文、地理等因素影響，湖泊流域生態(tài)往往具有整體性和區(qū)域性特征，勢必需要構(gòu)建政府府際合作。府際關(guān)系不僅是一種權(quán)力關(guān)系，更是一種責(zé)任關(guān)系，流域生態(tài)治理需要地方政府的平等協(xié)商和橫向合作。一是建立權(quán)威的湖泊流域府際合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對流域內(nèi)生態(tài)治理的職能和責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一管理，譬如北美五大湖委員會、保護(hù)萊茵河國際委員會等；二是建立科學(xué)的湖泊流域府際合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決在流域生態(tài)治理中的咨詢、協(xié)調(diào)、決策等問題；三是制定嚴(yán)格的湖泊流域府際合作專門協(xié)議，對府際合作中的責(zé)任主體、職責(zé)劃分、權(quán)利行使等以制度或協(xié)議形式進(jìn)行規(guī)制，如《萊茵河保護(hù)公約》。

第三，完善湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任履行的資源支持。一是健全生態(tài)治理的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)以生態(tài)效益為目標(biāo)的公益性事業(yè)，應(yīng)以政府為主導(dǎo)增加對生態(tài)建設(shè)的財(cái)政投入。[13]同時(shí)，流域政府也要爭取重要的財(cái)政支持以及建立生態(tài)投融資體系。二是強(qiáng)化生態(tài)治理的人才隊(duì)伍建設(shè)，著力加強(qiáng)生態(tài)治理黨政干部、執(zhí)法人員和技術(shù)人才的隊(duì)伍建設(shè)。三是完善生態(tài)治理的技術(shù)支持體系。技術(shù)是造成環(huán)境問題的一個(gè)重要原因，同樣，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步也有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。[14]要加強(qiáng)對湖泊流域生態(tài)治理的技術(shù)升級，包括清潔生產(chǎn)技術(shù)、污染處理技術(shù)和生態(tài)修復(fù)技術(shù)等。

第四，強(qiáng)化湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任監(jiān)督的公眾參與。公眾參與是民主制度下環(huán)境保護(hù)的必然訴求。[15]一要健全生態(tài)治理公眾參與方式和政府回應(yīng)機(jī)制。從公眾參與方式來說，包括建立生態(tài)評價(jià)聽證制度、完善生態(tài)信息公開制度，并鼓勵(lì)生態(tài)公益活動；從政府回應(yīng)機(jī)制來說，要明確公眾生態(tài)監(jiān)督程序、內(nèi)容、途徑，并及時(shí)回應(yīng)。二要建立和暢通公眾舉報(bào)制度，讓公眾參與以及建立舉報(bào)制度成為政府和企業(yè)生態(tài)保護(hù)的真正動力和壓力。三要提高社會生態(tài)責(zé)任意識，實(shí)行公眾對政府生態(tài)責(zé)任的否決權(quán)，讓生態(tài)治理政府責(zé)任處于陽光下，接受社會公眾監(jiān)督、檢查和質(zhì)疑。

3.完善湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)機(jī)制

第一，構(gòu)建多元評價(jià)主體，拓展湖泊流域政府生態(tài)責(zé)任主體范圍。湖泊流域由于其地域性特征，在生態(tài)治理過程中往往會涉及到政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)主體，它們或處于上下游、或環(huán)湖而居，因而，其各主體對生態(tài)治理責(zé)任的內(nèi)容和要求各不相同。美國學(xué)者羅弗·斯塔林認(rèn)為，政府公共管理責(zé)任的基本理念之一就是回應(yīng)和接受廣泛的質(zhì)詢與評價(jià)，并對這種評價(jià)做出積極解決措施。[16]因此，為了使湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)結(jié)果更加科學(xué)、合理、有效，必須要實(shí)現(xiàn)評價(jià)主體的多元化。一般來說應(yīng)包括政府部門、企業(yè)單位、社會公眾、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和新聞媒體等評價(jià)主體。

第二，科學(xué)遴選評價(jià)指標(biāo)，明確湖泊流域政府生態(tài)責(zé)任目標(biāo)要求。生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)可以理解為政府在實(shí)施對生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和改善等的責(zé)任過程中所表現(xiàn)的結(jié)果、效能和效益，是政府對生態(tài)治理能力的體現(xiàn)。一般來說政府在履行生態(tài)治理責(zé)任過程中，任何的生態(tài)治理手段、過程都不可避免地影響社會經(jīng)濟(jì)活動的各個(gè)方面，并在經(jīng)濟(jì)、管理、生態(tài)等維度上都有相應(yīng)的表現(xiàn)。[17]因而，在設(shè)計(jì)湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任評價(jià)指標(biāo)中，應(yīng)構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)、管理和生態(tài)為維度的指標(biāo)遴選體系。其中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要是指在履行生態(tài)治理責(zé)任中的投入與產(chǎn)出、成本與收益評價(jià)；管理指標(biāo)主要考核政府及其管理部門對流域生態(tài)治理的重視程度、實(shí)際工作態(tài)度和工作業(yè)績情況等；生態(tài)指標(biāo)包括自然資源供給、環(huán)境容量、流域生態(tài)狀況等。

第三，優(yōu)化評價(jià)程序方法，探索湖泊流域政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式。一是選取合適的評價(jià)方式和方法。譬如運(yùn)用AHP法建立指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)，依次建立以政府生態(tài)治理綜合績效為目標(biāo)的目標(biāo)層級，以經(jīng)濟(jì)績效、管理績效和生態(tài)績效為標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則層級和以若干指標(biāo)的具體要求為內(nèi)容的指標(biāo)層級。二是確保評估過程的透明和有序，明確價(jià)值導(dǎo)向，制定評價(jià)計(jì)劃，確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系、收集信息、分析評價(jià)和結(jié)果運(yùn)用等。三是及時(shí)調(diào)整評價(jià)程序和方法。湖泊流域生態(tài)治理是一個(gè)分階段治理的工作，各階段責(zé)任目標(biāo)不一致，勢必在評價(jià)過程中也有差異性。因此，在評價(jià)程序和方法的選取上也要適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。

第四，合理運(yùn)用評價(jià)結(jié)果，形成湖區(qū)政府生態(tài)責(zé)任循環(huán)機(jī)制。組織績效管理理論認(rèn)為，績效評價(jià)成功的關(guān)鍵在于評價(jià)結(jié)果的合理運(yùn)用，即通過績效評價(jià)以實(shí)現(xiàn)對管理能力和管理績效的提升。[18]一是正視評價(jià)結(jié)果，客觀公正地獲取評價(jià)結(jié)果，并進(jìn)行分析和總結(jié)；二是建立獎懲機(jī)制，實(shí)施流域生態(tài)治理政府問責(zé)，績效評價(jià)結(jié)果使用不應(yīng)僅僅關(guān)注獎勵(lì)方式的運(yùn)用，更要關(guān)注懲戒機(jī)制的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)獎懲結(jié)合；三是完善湖區(qū)治理工作，制定改進(jìn)和提升評價(jià)結(jié)果的計(jì)劃，評估的目的旨在完善生態(tài)治理措施，在結(jié)果運(yùn)用基礎(chǔ)上，促進(jìn)政府部門增強(qiáng)流域生態(tài)治理責(zé)任和效益觀念。

4.構(gòu)建湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任的追究機(jī)制

第一，湖區(qū)生態(tài)治理政府責(zé)任追究實(shí)施的原則依據(jù)。要實(shí)施追責(zé)問責(zé)必須要有科學(xué)的原則和依據(jù)作為指導(dǎo)。一是注重全面性和統(tǒng)一性相結(jié)合原則，體現(xiàn)中央和地方政府的統(tǒng)一性，以及制度的一致性和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。二是科學(xué)性和有效性相結(jié)合原則。責(zé)任追究要體現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任相適應(yīng)，遵照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”，避免相互推責(zé)，或無故擔(dān)責(zé)，并且責(zé)任追究的制度建設(shè)要具有科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)可操作性。三是規(guī)范性和法治性相結(jié)合原則。湖泊流域生態(tài)治理政府責(zé)任追究實(shí)行必須要建立在依法問責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的合規(guī)合法，要做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。

第二，嚴(yán)格湖區(qū)生態(tài)治理政府責(zé)任追究的認(rèn)定機(jī)制。責(zé)任認(rèn)定是實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的前提和基礎(chǔ)。一是政府生態(tài)責(zé)任主客體要素認(rèn)定。生態(tài)責(zé)任追究作為一種責(zé)任認(rèn)定和問責(zé)活動，必須要有特定的主體負(fù)責(zé)。[19]譬如鄱陽湖生態(tài)主體責(zé)任建設(shè)中，如“濕地保護(hù)與恢復(fù)工程”由省林業(yè)廳負(fù)責(zé)，要求按目標(biāo)完成責(zé)任任務(wù)，未完成則追究省林業(yè)廳主要領(lǐng)導(dǎo)及部門相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是政府生態(tài)責(zé)任考核結(jié)果認(rèn)定。政府責(zé)任追究要與責(zé)任績效考核相結(jié)合，通過責(zé)任的評價(jià)機(jī)制，對考核結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定，并作為責(zé)任追究的依據(jù)。三是政府生態(tài)責(zé)任構(gòu)件認(rèn)定和歸責(zé)認(rèn)定。從程序和法理視角對生態(tài)責(zé)任的構(gòu)成要素以及追責(zé)范圍和行為的認(rèn)定，并包括生態(tài)治理行為和生態(tài)狀態(tài)的實(shí)際后果的因果關(guān)系認(rèn)定。

第三，強(qiáng)化湖區(qū)生態(tài)治理政府責(zé)任追究的問責(zé)機(jī)制。責(zé)任追究主要是通過政府問責(zé)來實(shí)現(xiàn)。一是完善政府生態(tài)問責(zé)制度體系，建立政府生態(tài)治理目標(biāo)責(zé)任制、完善政府生態(tài)治理責(zé)任清單制、實(shí)行離任生態(tài)審計(jì)制、嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。如2015年8月頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》。二是積極拓展政府生態(tài)異體問責(zé)途徑，強(qiáng)化人大問責(zé)、嚴(yán)格司法問責(zé)和鼓勵(lì)媒體問責(zé)等方式實(shí)現(xiàn)。三是科學(xué)設(shè)計(jì)政府生態(tài)問責(zé)方式。一方面強(qiáng)化行政問責(zé)，對生態(tài)治理行政不作為給予相應(yīng)的行政處分。譬如，2013年監(jiān)察部通報(bào)了天津市大港巨龍?jiān)旒垙S等6家企業(yè)未經(jīng)過政府環(huán)評驗(yàn)收，工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接向外排放，造成了周邊生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，大港管委會經(jīng)濟(jì)發(fā)展局副局長等3人受到政紀(jì)處分。[20]另一方面嚴(yán)格法律問責(zé)，運(yùn)用法律手段來對政府生態(tài)責(zé)任履行中的違法行為進(jìn)行責(zé)任追究等。

第四，完善湖區(qū)生態(tài)治理政府責(zé)任追究的救濟(jì)機(jī)制。救濟(jì)機(jī)制是政府責(zé)任追究的重要內(nèi)容，一個(gè)完整的政府責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)該包括事后的救濟(jì)機(jī)制。受到侵害若得不到救濟(jì)，不管權(quán)利的法律多么美妙動人都毫無價(jià)值。[21]我國法律制度中也規(guī)定政府或工作人員因行為原因被追究行政責(zé)任后，可以通過申訴、糾正、免責(zé)等途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。一是完善救濟(jì)制度，確保政府部門或工作人員的合法性權(quán)利能有制度性依據(jù)。二是探索救濟(jì)途徑，目前我國責(zé)任追究的救濟(jì)途徑主要有申訴、控告和信訪，還可以探討完善法律援助、聽證等方式。三是創(chuàng)新救濟(jì)方式，包括生態(tài)責(zé)任救濟(jì)的糾正機(jī)制、免責(zé)機(jī)制和復(fù)出機(jī)制。

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責(zé)任編輯：熊先蘭

On the Research of the Establishment of Government Responsibility Mechanism in the Valley of Lakes’ Ecological Management

CHEN Jian-bin,CHAI Mao

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105,China)

Abstract：The establishment of government responsibility mechanism of ecological management is one of the important contents about the construction of ecological civilization and government accountability in our country. The government responsibility mechanism in the valley of lakes’ ecological management aims at implementing and maintaining ecological function as well as guaranteeing public interests. It depends on integration, interaction and circulation among subjects of responsibilities in the system. Guided by principles of ecological civilization constriction, the government responsibility mechanism of ecological management in the valley of lakes can be achieved by optimizing fulfillment mechanism of government responsibility, improving safeguard mechanism of government responsibility, perfecting appraisal mechanism of government responsibility and building accountability mechanism of government responsibility in ecological management.

Keywords：the valley of lakes; ecological management; government responsibility mechanism

收稿日期：2016-01-25

作者簡介：陳建斌(1966-)，男，湖南邵陽人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政哲學(xué)、公共事業(yè)管理研究；柴茂(1984-)，女，湖南平江人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事公共事業(yè)管理研究。

基金項(xiàng)目：湖南省高校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“地方政府誠信系統(tǒng)項(xiàng)目”“地方政府誠信系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及評價(jià)體系研究”(編號：13K047)階段性成果。

中圖分類號:D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1001-5981(2016)03-0019-05