楊小軍

(國(guó)家行政學(xué)院 法學(xué)部， 北京 100089)

【法學(xué)研究】

信訪功能法治化理論思考

楊小軍

(國(guó)家行政學(xué)院 法學(xué)部， 北京 100089)

信訪的功能分為兩個(gè)層面三種功能,即救濟(jì)、權(quán)利訴求以及政策性訴求?；谛旁L功能與司法功能的重疊,在權(quán)利救濟(jì)方面存在著兩套并行的體系，由此導(dǎo)致出現(xiàn)兩種系統(tǒng)選擇和體系滲透問(wèn)題。要解決該問(wèn)題就是要使信訪功能法治化,核心是界定信訪事項(xiàng)與司法管轄范圍，確立信訪與司法處理信訪人或者當(dāng)事人訴求的法治原則，使司法處理法律事務(wù),信訪處理政策性事務(wù)。

信訪;功能;管轄范圍

信訪,是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。用當(dāng)下一句流行語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是,不管你愿意還是不愿意,信訪就在那里?，F(xiàn)在的問(wèn)題是,應(yīng)該如何對(duì)待這個(gè)不可回避的信訪問(wèn)題？解決信訪問(wèn)題的思路應(yīng)該是什么?中共十八大報(bào)告提出要完善信訪制度[1]。對(duì)于如何完善信訪制度，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出：改革信訪工作制度,實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度,健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度[2]。在黨的十八屆四中全會(huì)決定中則進(jìn)一步明確,要把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果[3]。由此可見(jiàn),完善信訪制度的大方向,應(yīng)該是把信訪納入法治化軌道,即提高信訪的法治化程度,用法治思維和法治方式處理信訪事項(xiàng)和做好信訪工作。要把信訪納入法治化軌道,有一些重要問(wèn)題需要認(rèn)真研究，其中信訪功能法治化就是信訪納入法治化軌道的首要問(wèn)題。

一、法定信訪功能

信訪的法定功能。國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，信訪人提出信訪要求有三種情形,反映情況、提出建議或者意見(jiàn)、投訴請(qǐng)求*參見(jiàn)《信訪條例》(國(guó)務(wù)院令第431號(hào)，2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò))第二條。另外,除《信訪條例》規(guī)定的三種情形外,實(shí)際工作中還存在著泛泛而論的議論和感想之類(lèi)的信訪。本文對(duì)這類(lèi)信訪事項(xiàng)忽略不計(jì)。。在這三種情形中,反映情況和提出建議或者意見(jiàn)這兩種情形,并沒(méi)有包含信訪人的訴求內(nèi)容,只是對(duì)事實(shí)的反映和處理問(wèn)題的建議意見(jiàn),屬于信訪的反映功能。而第三種投訴請(qǐng)求則屬于另一種功能,即救濟(jì)功能。反映功能不僅在信訪,在黨政工作的方方面面都經(jīng)常存在,甚至在司法程序中也會(huì)出現(xiàn)。例如,信訪人反映本單位機(jī)構(gòu)改革中存在的貪贓枉法、侵吞國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題,贊揚(yáng)中央的重大決策,等等。通過(guò)這個(gè)功能,信訪人可以反映客觀情況客觀事實(shí)等,也可以反映或提出自己的建議或者意見(jiàn),屬于典型的群眾工作范疇。而投訴請(qǐng)求的信訪則不然,信訪人不僅有反映事實(shí)的情形,更為重要的是這些事實(shí)均與自己的權(quán)利、利益有關(guān),因此信訪人提出了一定的利益訴求,要求信訪機(jī)構(gòu)予以解決,以滿(mǎn)足自己的訴求,這就成了救濟(jì)功能。這是我們需要厘清的第一層面的信訪功能問(wèn)題。

第二層面的問(wèn)題,是對(duì)救濟(jì)功能進(jìn)一步細(xì)分的問(wèn)題。在信訪的救濟(jì)功能之下，投訴請(qǐng)求類(lèi)的信訪雖然事項(xiàng)繁多復(fù)雜,但仔細(xì)研究起來(lái)仍可續(xù)分為兩種:一種是權(quán)利性訴求,另一種是政策性訴求。就大多數(shù)信訪事項(xiàng)而言,信訪人的投訴請(qǐng)求,是為了滿(mǎn)足自己的利益需求,保護(hù)自己的權(quán)益不受侵害,這是其共同性。但就其區(qū)別性而言,投訴請(qǐng)求中有些信訪訴求針對(duì)的是立法、規(guī)定、制度等這些政策性?xún)?nèi)容,反映的是信訪人的訴求與政策性規(guī)定之間的矛盾,而不是政策執(zhí)行中的問(wèn)題或者偏差。我們把這種訴求稱(chēng)之為政策性訴求。例如,公安機(jī)關(guān)對(duì)羈押的犯罪嫌疑人實(shí)施刑訊逼供,用開(kāi)水將犯罪嫌疑人生殖器燙壞。公安機(jī)關(guān)依照《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)給予受害人醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、因誤工減少收入的三項(xiàng)賠償,是符合法律規(guī)定的，但受害人因此不再有性生活,要求增加賠償數(shù)額。此請(qǐng)求似屬合理,但卻于法無(wú)據(jù)。這種訴求的信訪,涉及的就是政策性信訪。同樣,在土地征用和房屋拆遷信訪事項(xiàng)中,信訪訴求針對(duì)的主要是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償安置方案問(wèn)題,其中不少涉及的就是補(bǔ)償、安置政策性問(wèn)題。例如,違法建設(shè)不予補(bǔ)償是法律的一貫規(guī)定,而信訪人訴求要解決的正是違法建設(shè)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，即便法律規(guī)定違法建設(shè)不予補(bǔ)償,但信訪人不斷信訪，就是要求對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償。這不是拆遷補(bǔ)償執(zhí)行過(guò)程中是否違法違規(guī)的問(wèn)題,而是對(duì)拆遷政策性?xún)?nèi)容的信訪。

所謂權(quán)利性訴求，是指在執(zhí)行法律、規(guī)定、制度等這些政策性?xún)?nèi)容過(guò)程中,對(duì)違反政策性規(guī)定侵犯自己利益事項(xiàng)的訴求。這種權(quán)利訴求,雙方的共同點(diǎn)是政策性規(guī)定,分歧點(diǎn)在于是否執(zhí)行了政策性規(guī)定,是否違反了符合政策性規(guī)定。例如,一個(gè)復(fù)轉(zhuǎn)軍人信訪,訴求是解決自己的“軍殘”問(wèn)題,即要求把自己評(píng)定為“軍殘”。至于該復(fù)轉(zhuǎn)軍人當(dāng)初在軍隊(duì)時(shí)是否應(yīng)該被評(píng)定為“軍殘”,雙方各執(zhí)一詞。雙方的共同依據(jù)是評(píng)定“軍殘”的政策性規(guī)定,雙方的分歧是信訪人是否符合“軍殘”標(biāo)準(zhǔn)。在大多數(shù)土地征用和房屋拆遷信訪事項(xiàng)中,也有不少是這類(lèi)權(quán)利性訴求,即雖然認(rèn)可補(bǔ)償安置的政策性規(guī)定,但對(duì)信訪人的補(bǔ)償安置是否合法，是否侵犯權(quán)利產(chǎn)生糾紛,等等。雖然在信訪實(shí)踐中,信訪人提出信訪訴求多是權(quán)利救濟(jì)性質(zhì)的,而且多是政策性訴求與權(quán)利性訴求一并提出。雖然他們自身并不作這種區(qū)分,但這不妨礙我們對(duì)他們的訴求進(jìn)行上述類(lèi)型區(qū)分,因?yàn)檫@有便于我們研究問(wèn)題。

二、雙軌制現(xiàn)象

權(quán)利性訴求的信訪,與現(xiàn)有司法體系功能有高度的重合。就制度規(guī)定而言,信訪所解決的事項(xiàng)與司法所解決的事項(xiàng)很多都是相同的，這就出現(xiàn)了權(quán)利糾紛的“雙軌制”,既可能通過(guò)司法體系解決訴求,也可能通過(guò)信訪渠道解決訴求,權(quán)利救濟(jì)的制度沖突在所難免。為了消除這個(gè)沖突,在《信訪條例》中就規(guī)定,對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求,信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。人為地設(shè)計(jì)出涉訴信訪的例外制度安排,有了涉訴信訪歸入司法體系、其他信訪納入信訪系統(tǒng)的制度分野，但好的愿望未必都有好的結(jié)果。由于在制度安排上有了兩套體系,而兩套體系的解決結(jié)果又未必完全一致,這就勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)體系選擇和體系滲透。

體系選擇現(xiàn)象。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,對(duì)依法“應(yīng)當(dāng)”通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求,信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。換言之,依照法律規(guī)定,凡屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等范圍的事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)納入訴訟、仲裁、行政復(fù)議等司法、準(zhǔn)司法體系之內(nèi)解決,信訪體系不能接收，更不能處理。但實(shí)際上從來(lái)就不完全是這樣。在現(xiàn)行法律法規(guī)中,土地征用、房屋拆遷類(lèi)事項(xiàng)都是屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等這些司法體系所解決的范圍事項(xiàng)。但奇怪的卻是,在信訪事項(xiàng)中最多的也是土地征用和房屋拆遷類(lèi)事項(xiàng)。既然法律規(guī)定已經(jīng)將土地征用、房屋拆遷類(lèi)事項(xiàng)完全劃給了司法體系,那為什么在信訪事項(xiàng)中卻有如此多的土地征用和房屋拆遷類(lèi)信訪事項(xiàng)呢?唯一的解釋就是實(shí)際執(zhí)行中并沒(méi)有按《信訪條例》規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”辦理,而變成了按“已經(jīng)”辦理,即如果公民、法人、其他組織選擇了向司法提出訴求且司法已經(jīng)受理訴求,信訪體系不再受理;如果公民、法人、其他組織選擇了向信訪體系提出訴求且沒(méi)有向司法體系提出訴求,就將其納入信訪體系。這樣一來(lái),法律規(guī)定上的“應(yīng)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)就成為實(shí)際上的“已經(jīng)”標(biāo)準(zhǔn)。這種變化將決定權(quán)交給了公民、法人、其他組織,由他們選擇司法途徑還是信訪渠道解決問(wèn)題。

體系滲透現(xiàn)象。兩套體系并存,在很多情形下實(shí)際上解決著同一個(gè)訴求或同一類(lèi)訴求,必然引發(fā)體系之間的相互滲透,即信訪中有司法,司法中有信訪，這是邏輯上的必然結(jié)果。但實(shí)際上誰(shuí)向誰(shuí)滲透不取決于邏輯,而是取決于強(qiáng)弱。強(qiáng)者向弱者滲透是常態(tài),弱者則很少有可能向強(qiáng)者滲透。現(xiàn)有的信訪和司法兩套體系,經(jīng)常出現(xiàn)的是信訪滲透進(jìn)了司法體系,而很少有司法滲透進(jìn)了信訪體系。這個(gè)結(jié)果足以說(shuō)明是強(qiáng)信訪與弱司法的實(shí)際。所以,在訴訟程序這個(gè)最為嚴(yán)格的制度鏈條中出現(xiàn)了信訪或者以信訪方式處理司法案件的現(xiàn)象。我們知道,兩審終審制是幾十年的司法制度和司法實(shí)踐,終審判決之后不再有訴訟程序,案結(jié)事了。但今天不同程度有所改變：一是終審判決生效仍有信訪程序繼續(xù)；二是公民、法人、其他組織在司法上超過(guò)訴訟時(shí)效起訴期限，或者放棄上訴權(quán)利等之后再起信訪程序。當(dāng)然,這種滲透現(xiàn)象是司法體系內(nèi)進(jìn)行的,不是司法體系外部的主體滲透，是制度滲透、程序滲透,甚至發(fā)展成為規(guī)則滲透。也就是說(shuō),是司法體系內(nèi)部也開(kāi)始使用信訪方法、程序、規(guī)則等來(lái)處理司法案件。

系統(tǒng)選擇和體系滲透現(xiàn)象的存在,很容易導(dǎo)致信訪人或者原告任性選擇。哪一套體系可能實(shí)現(xiàn)其利益最大化就選擇哪一套體系,哪一套規(guī)則可能實(shí)現(xiàn)其利益最大化就認(rèn)可哪一套規(guī)則,哪一個(gè)結(jié)果是其利益最大化結(jié)果就接受哪一個(gè)結(jié)果,哪一個(gè)時(shí)間獲得利益最大化才會(huì)結(jié)束無(wú)休無(wú)止的纏訪鬧訪。這樣演變的結(jié)果,解決權(quán)利救濟(jì)的規(guī)則、程序就在不知不覺(jué)中被淡化了,或者被扭曲了,而解決權(quán)利救濟(jì)的結(jié)果則越來(lái)越受到重視,甚至可能成為最大的“政治”。長(zhǎng)此以往,“結(jié)果論”應(yīng)運(yùn)而生。在矛盾糾紛化解過(guò)程中,重結(jié)果輕規(guī)則現(xiàn)象越來(lái)越普遍,甚至出現(xiàn)只要結(jié)果不問(wèn)過(guò)程和規(guī)則的現(xiàn)象。所謂“人民內(nèi)部矛盾要用人民幣解決”的說(shuō)法和做法才會(huì)有需求,“會(huì)哭的孩子有奶吃”才會(huì)有市場(chǎng)。

三、信訪功能法治化

上述局面必須得到糾正。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出,強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位。要把信訪納入法治化軌道,保障合理合法的訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。這里,所要強(qiáng)化的不是化解,而是法律在化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位。即便是信訪事項(xiàng)和信訪系統(tǒng),也要納入法治化軌道,所要解決的是合理合法的訴求,而不是所有訴求,更不是毫無(wú)根據(jù)、毫無(wú)道理的訴求。就信訪功能法治化而言,核心是界定信訪事項(xiàng)與司法管轄范圍,確立信訪與司法處理信訪人或者當(dāng)事人訴求的法治原則。簡(jiǎn)單地說(shuō)就是,司法處理法律事務(wù),信訪處理政策性事務(wù)。所謂愷撒的歸愷撒,上帝的歸上帝，主要基于以下幾點(diǎn)思考。

其一,權(quán)利性訴求納入司法體系,信訪系統(tǒng)不再處理權(quán)利性訴求。權(quán)利性訴求都是針對(duì)法律執(zhí)行過(guò)程中的具體糾紛和矛盾,完全屬于司法處理具體法律糾紛和矛盾的范圍，具有司法處理具體法律糾紛和矛盾的特點(diǎn)。司法之所以有必要存在,就是為了解決這些具體的法律糾紛和矛盾。沒(méi)有必要在司法體系外另外再增加一套解決具體法律糾紛和矛盾的系統(tǒng),實(shí)行“單軌制”,而不是“雙軌制”。換言之,嚴(yán)格按照《信訪條例》所規(guī)定的依法“應(yīng)當(dāng)”通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求、信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出的規(guī)定,對(duì)于目前信訪中涉及的土地征用、房屋拆遷等這些依法應(yīng)當(dāng)納入司法途徑解決的信訪訴求,統(tǒng)統(tǒng)納入司法途徑,信訪不再另起爐灶。即便訴求人向信訪系統(tǒng)而不是司法系統(tǒng)提出訴求,信訪機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)入司法系統(tǒng)處理。

當(dāng)然,目前的司法系統(tǒng)也有三個(gè)方面的不足：一是受理法律糾紛的范圍有限；二是司法系統(tǒng)處理案件也時(shí)有不公；三是法律手段處理糾紛也有力不從心的不足。有問(wèn)題并不可怕,有這些問(wèn)題就解決這些問(wèn)題,而不是因?yàn)橛羞@些問(wèn)題就另起爐灶。就司法受理范圍有限的問(wèn)題,有些是立法規(guī)定的緣故,有些則是司法有案不立的緣故。對(duì)于前者，通過(guò)法律修訂和法律制度完善予以解決,盡量擴(kuò)大權(quán)利救濟(jì)保護(hù)范圍，而不是有挑有揀。對(duì)于后者，通過(guò)司法體制改革，加強(qiáng)對(duì)司法的強(qiáng)有力監(jiān)督來(lái)糾正。就司法用法律手段處理糾紛力不從心而言,主要也是司法權(quán)威的問(wèn)題。法院作了生效判決得不到執(zhí)行,有的是權(quán)大于法的干擾,有的是法不責(zé)眾的抗法,有的是法治觀念落后的問(wèn)題,等等。當(dāng)前,司法體制正在改革,在這場(chǎng)改革中,立案難和解決好是處理糾紛不公、公信力不足和司法權(quán)威不足等所要解決的重要問(wèn)題。按照司法改革和強(qiáng)化法治權(quán)威的原則,解決好上述問(wèn)題才是法治化的必由之路和正確方向。

其二,政策性訴求納入信訪體系,司法體系一般不涉及政策性訴求事項(xiàng)。政策性訴求的最大特征,就是信訪人所提出的投訴請(qǐng)求涉及法律、政策等這些制度性?xún)?nèi)容,解決這類(lèi)投訴請(qǐng)求往往需要改變法律、政策的制度性規(guī)定。這不是司法功能所可以涵蓋的內(nèi)容,恰好是信訪應(yīng)該涵蓋的事項(xiàng)。從信訪實(shí)踐看,政策性訴求主要有這樣幾種情形：

一是非法律性利益訴求。在社會(huì)主義初級(jí)階段,法律調(diào)整社會(huì)事務(wù)的范圍是有限的。有些不屬于法律調(diào)整和規(guī)范的事項(xiàng),即便發(fā)生信訪利益訴求,也屬于非法律性的利益訴求,應(yīng)當(dāng)納入信訪系統(tǒng)而不是司法系統(tǒng)解決。因?yàn)樗痉ㄋ鉀Q的事項(xiàng),須是法律范疇內(nèi)的事項(xiàng),超出或者不在法律范疇內(nèi)的事項(xiàng),由司法系統(tǒng)依照法律規(guī)則和程序解決,屬“文不對(duì)題”“強(qiáng)人所難”。須知不在法律調(diào)整范疇的事項(xiàng)當(dāng)屬政策調(diào)整范疇事項(xiàng),屬于群眾工作范疇,理應(yīng)由信訪系統(tǒng)具體問(wèn)題具體解決。

從橫向看,有非法律性利益訴求,不僅過(guò)去有現(xiàn)在有,將來(lái)也還會(huì)有。因?yàn)榉刹⒉灰?guī)定所有事項(xiàng),也不解決所有問(wèn)題。但這些事項(xiàng)以及由此發(fā)生的矛盾和糾紛卻涉及信訪人的切身利益,不能不提供適當(dāng)?shù)那兰右越鉀Q。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)講,所謂群眾利益無(wú)小事就包含這類(lèi)利益訴求事項(xiàng)。例如,領(lǐng)導(dǎo)干部因辦公用房超標(biāo)被問(wèn)責(zé)引發(fā)的信訪,單位內(nèi)部因政策性房屋分配、購(gòu)買(mǎi)引發(fā)的信訪,等等,都不屬于法律范疇內(nèi)的事項(xiàng),而屬于黨規(guī)黨紀(jì)調(diào)整范疇的事項(xiàng),諸如此類(lèi)。

從縱向看,有歷史遺留問(wèn)題訴求。新中國(guó)六十多年的發(fā)展過(guò)程中,以政策為主治國(guó)理政是常態(tài)。隨著不同時(shí)期的政策變化,遺留下來(lái)一些信訪事項(xiàng)。如1957年“右派”處理遺留問(wèn)題,建國(guó)初期的私房改造遺留問(wèn)題,1962年公職人員的退職遺留問(wèn)題,知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)遺留問(wèn)題,赤腳醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師、代課教師遺留問(wèn)題等。這些信訪訴求的解決,本就不在法律規(guī)定的范圍之內(nèi),法律也從來(lái)沒(méi)有調(diào)整過(guò)這些事項(xiàng)。而且,這些遺留問(wèn)題的解決,有很高的政治、政策性要求。歷史遺留問(wèn)題的處理,需要根據(jù)中央及有關(guān)部門(mén)處理歷史遺留問(wèn)題的新政策性規(guī)定。有些歷史遺留問(wèn)題,中央和有關(guān)部門(mén)有處理的政策性規(guī)定,有些則沒(méi)有處理的政策性規(guī)定,或者雖然有政策性規(guī)定,但信訪人所投訴請(qǐng)求的事項(xiàng),又不在政策性規(guī)定之中,需要重新請(qǐng)示、研究、處理等。當(dāng)然,也有一些歷史遺留類(lèi)信訪,涉及土改、公私合營(yíng)事項(xiàng)，即使這些政策方針沒(méi)錯(cuò)也會(huì)發(fā)生信訪訴求,這些信訪訴求自然不會(huì)滿(mǎn)足。

二是解決政策合理性訴求。在信訪事項(xiàng)中,有一些信訪投訴請(qǐng)求,僅從訴求上看是信訪人的個(gè)體權(quán)利義務(wù)問(wèn)題,但實(shí)際上涉及的是法律、政策性規(guī)定問(wèn)題，是法律和政策性規(guī)定在執(zhí)行中遇到了阻礙、對(duì)抗的問(wèn)題,而解決這些訴求則涉及法律、政策性規(guī)定的改變問(wèn)題。例如,根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)這四項(xiàng)。土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。另外,依照本條規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定。該法2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)修訂。。按照上述法律規(guī)定,耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)是十倍,安置補(bǔ)償費(fèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)是六倍。其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)由省級(jí)政府參照耕地補(bǔ)償費(fèi)規(guī)定,即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。另外,省級(jí)政府批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)償費(fèi)最高到30倍,等等。無(wú)論是法律直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)即法定標(biāo)準(zhǔn),還是省級(jí)政府依法作出的規(guī)定即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),都無(wú)法滿(mǎn)足信訪人的利益訴求。這就意味著信訪人所要求的實(shí)際上是“法外開(kāi)恩”,要增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償費(fèi)。在土地征用類(lèi)信訪事項(xiàng)中,有些信訪就屬于對(duì)法定和規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的信訪。如果信訪人按照法定途徑進(jìn)入司法,司法依現(xiàn)行法律審判,必然還是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,所以,信訪人轉(zhuǎn)而進(jìn)入信訪途徑,試圖通過(guò)信訪滿(mǎn)足其利益訴求。

三是解決困境困難訴求。在一些信訪事項(xiàng)中,信訪人提出的利益訴求不符合法律、政策規(guī)定,不屬于合法權(quán)益,而屬于非法利益。對(duì)于這類(lèi)訴求,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是依法不予承認(rèn),不予保護(hù),順理成章。但問(wèn)題在于,不承認(rèn)、不保護(hù)、不滿(mǎn)足這類(lèi)非法利益訴求,信訪人利益會(huì)受損,甚至可能陷入生活困境。例如,2011年1月21日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定,對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑,不予補(bǔ)償。在一個(gè)信訪案件中,一個(gè)農(nóng)民由于賭博輸?shù)袅苏睾头课?。于是未?jīng)任何批準(zhǔn)擅自在村外山腳下建設(shè)一個(gè)臨時(shí)棚屋居住,十幾年后這個(gè)地方逐漸修建了十幾個(gè)未經(jīng)批準(zhǔn)的房屋。當(dāng)這些違法建設(shè)的土地要被征用，對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),根據(jù)立法規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建的房屋均屬不予補(bǔ)償?shù)倪`法建設(shè)。當(dāng)?shù)卣牟疬w補(bǔ)償方案規(guī)定,有批準(zhǔn)手續(xù)修建的房屋是一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償,未批準(zhǔn)修建的房屋是另一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。該農(nóng)民由于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建房屋,屬于違法建設(shè),只給予低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。該農(nóng)民不服反復(fù)上訪,要求按合法建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,因?yàn)榈蜆?biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償不足以建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)新房,信訪人陷入生活困難境地。這類(lèi)信訪涉及的是,嚴(yán)格執(zhí)行法律政策的結(jié)果使信訪人陷入生活困境。從政策上講,對(duì)于陷入生活困境的信訪人我們又不能不管,不能不救。是在拆房不補(bǔ)償之后再救濟(jì)，還是在拆除房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)就一并救濟(jì)？法律的邏輯是拆歸拆,救歸救,但實(shí)踐的邏輯經(jīng)常不是這樣的,而是拆房與救濟(jì)混同進(jìn)行,可能用提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法達(dá)到救濟(jì)的目的。息事寧人,事了訪了。筆者認(rèn)為,應(yīng)該按照法律的邏輯和法治的思維、法治的方式來(lái)處理拆房補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題,是法律問(wèn)題,歸司法系統(tǒng)解決；是救濟(jì)問(wèn)題，歸信訪系統(tǒng),按生活困難政策事項(xiàng)處理。當(dāng)然,這類(lèi)信訪比較復(fù)雜,除了上述法律和社會(huì)政策托底之間的糾結(jié)之外,管理部門(mén)、執(zhí)法機(jī)關(guān)不堪點(diǎn)評(píng)的管理執(zhí)法狀況,更增加了這些信訪事項(xiàng)的復(fù)雜性和多樣性。一些違法建設(shè)事后補(bǔ)給了審批手續(xù),另有一些違法建設(shè)沒(méi)有補(bǔ)給審批手續(xù),或者即便是違法建設(shè)也給予了補(bǔ)償?shù)?使這類(lèi)事項(xiàng)的處理更為撲朔迷離和剪不斷理還亂。

其三,消除司法系統(tǒng)內(nèi)的信訪。按照法定途徑提出的利益訴求進(jìn)入司法系統(tǒng)后,就須依法律規(guī)則和法定的司法程序處理解決,而不應(yīng)再用另外一套規(guī)則和信訪程序處理解決,即消除系統(tǒng)滲透現(xiàn)象。換言之,不能在訴訟案件處理問(wèn)題上另起爐灶。否則,個(gè)案上有可能有糾錯(cuò)效果,但從制度體系上看則會(huì)影響司法權(quán)威和有損法治的規(guī)律性。

按照法律規(guī)定,訴訟程序?qū)嵭兴募?jí)兩審終審制,再加一個(gè)申訴再審程序和檢察院的抗訴程序,即二加二程序。如果二加二訴訟程序尚不足以作出正確的判斷和決斷,那要么是認(rèn)識(shí)問(wèn)題,要么就是司法人員出了問(wèn)題。實(shí)際上,絕大多數(shù)訴求的處理,經(jīng)過(guò)訴訟的二加二司法程序,公正和法治是可以保證的。更為重要的是,我們必須遵循司法結(jié)果和訴訟程序,這是法治的原則和法治的規(guī)律性。如果我們一邊建立司法系統(tǒng)和訴訟程序制度,一邊又對(duì)其結(jié)果和程序的遵守采取實(shí)用主義的選擇性態(tài)度,滿(mǎn)意的遵守，不滿(mǎn)意的就另啟信訪系統(tǒng),這種“唯利是圖”的結(jié)果論,就是對(duì)法治的損害。具體有以下幾種情形：

一是在法律上已經(jīng)喪失起訴期限或者訴訟時(shí)效的利益訴求,司法程序不應(yīng)當(dāng)受理,信訪也同樣不應(yīng)當(dāng)受理。在有的案件中,當(dāng)事人因?yàn)閱适鹪V期限或者超過(guò)法定訴訟時(shí)效,起訴被司法駁回之后,另行通過(guò)信訪途徑又進(jìn)入司法,司法機(jī)關(guān)按信訪規(guī)則和程序把拒之門(mén)外的訴求又接收了進(jìn)來(lái)。這種做法使得法律關(guān)于訴訟時(shí)效和起訴期限的規(guī)定形同虛設(shè),既不合法又得不償失,應(yīng)當(dāng)加以糾正。

二是已經(jīng)經(jīng)過(guò)了所有訴訟程序終審判決生效的案件,當(dāng)事人通過(guò)信訪又“激活”了訴訟程序,案件再次進(jìn)入審查審核階段,甚至再啟訴訟程序,案件處理成為了“重新來(lái)過(guò)”。這種做法使得原有的生效判決幾成“兒戲”。如果敗訴方可以通過(guò)信訪途徑再啟訴端,那么勝訴方是否也可以依此再來(lái)呢?嚴(yán)肅的法律和司法,很容易演變成為一個(gè)矛盾和糾紛處理的循環(huán)圓，所有的當(dāng)事人都在這個(gè)圓中進(jìn)行循環(huán),只有循環(huán)到滿(mǎn)意的點(diǎn)時(shí)當(dāng)事人才會(huì)退出這個(gè)循環(huán)圓。更有甚者,有些當(dāng)事人已經(jīng)滿(mǎn)足利益訴求離開(kāi)了這個(gè)循環(huán)圓,但一段時(shí)間后,又再次進(jìn)入這個(gè)循環(huán)圓,試圖獲得更大的和不斷的利益。當(dāng)事人不遵重法律和司法的權(quán)威,但制度不能不遵重法律和司法的權(quán)威。所以,循環(huán)圓的現(xiàn)象必須得到糾正,從人類(lèi)歷史發(fā)展規(guī)律上看,糾紛和矛盾的解決,不能是一個(gè)循環(huán)圓,而只能是一條線。線再長(zhǎng)都有終點(diǎn),而圓則沒(méi)有終點(diǎn)。沒(méi)有終點(diǎn),就沒(méi)有是非,沒(méi)有規(guī)則,沒(méi)有權(quán)威,也不可能真正做到長(zhǎng)治久安和穩(wěn)定有序。所以,司法終了的案件,不能再進(jìn)入信訪系統(tǒng)處理,也包括不能進(jìn)入司法系統(tǒng)內(nèi)的信訪系統(tǒng)再處理。

三是在訴訟程序過(guò)程中,當(dāng)事人中途放棄訴訟程序轉(zhuǎn)而進(jìn)入信訪途徑的問(wèn)題。例如,當(dāng)事人在一審判決生效后沒(méi)有上訴,該判決生效；或者當(dāng)事人在二審過(guò)程中退出,一審判決生效；或者當(dāng)事人在一審過(guò)程中就退出(撤訴、不應(yīng)訴等),法院缺席判決生效；或者法院同意撤訴結(jié)案,等等，無(wú)論哪一種情形,都是訴訟程序中途退出轉(zhuǎn)而尋求信訪，其法律結(jié)果無(wú)非兩種:一種是已有生效判決,另一種是已有生效裁定?？傊?司法已經(jīng)處理過(guò)了。對(duì)此類(lèi)訴求,歸類(lèi)上當(dāng)屬《信訪條例》規(guī)定的法定途徑解決事項(xiàng),信訪不能受理和處理。而且,在實(shí)體上、程序上已經(jīng)訴訟程序處理過(guò)了,信訪也不能再受理和處理。嚴(yán)守信訪的政策性事項(xiàng)和非法律利益訴求事項(xiàng)的界限,不能信訪與司法界限不清,相互滲透,彼此影響。

[1] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[R].中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)，2012-12-18.

[2] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[R].中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議，2013-11-12.

[3] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[R].中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，2014-10-23.

The function of the letters and visits is divided into two levels, namely, the relief, the right and the policy demands of the three. Based on the overlapping of the function of the petition and the judicial function, there are two parallel systems in the right remedy, which leads to the problem of two kinds of system selection and system penetration. To solve the problem is to make the complaint function of the rule of law, the core is defined petitions and judicial jurisdiction, thus establishing the legal principle of the complainant or the parties appeal petition and judicial treatment, the judicial dealing with legal affairs, petition processing policy affairs.

petition; function; scope of jurisdiction

2015-12-06

楊小軍，男，浙江義烏人，國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政法、行政執(zhí)法研究。

D912.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-012

霍 麗]

On the Theory of the Rule of Law in the Function of Petition

YANG Xiao-jun

(SchoolofLaw,NationalFacultyAdministration，Beijing100089，China)