周建鵬 黃錦峰 朱 斌

?

“訪惠聚”背景下新疆社會基層治理法治化建設研究*

周建鵬 黃錦峰 朱 斌

本文以“訪惠聚”活動為抓手，在分析和歸納“訪惠聚”活動以來新疆基層治理法治化建設取得成效、存在問題的基礎上，從加快基層治理立法、完善宗教立法、加強基層黨組織建設、完善基層法制機構(gòu)和隊伍建設、加強基層普法宣傳教育、依法加強宗教事務管理、依法嚴厲打擊“三股勢力”等方面對新疆基層治理法治化建設進行理論闡釋和制度建構(gòu)，為自治區(qū)黨委和政府制定有關推進法治新疆建設和維護新疆社會穩(wěn)定發(fā)展的政策提供理論依據(jù)和決策參考。

訪惠聚 依法治疆 基層治理

一、新疆社會基層治理法治化建設的背景

1.依法治疆是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的重要基石

黨的十八大以來，黨中央從戰(zhàn)略高度審視和謀劃新疆工作，在深度剖析當前新疆發(fā)展面臨的復雜形勢的基礎上，制定了《關于進一步維護新疆社會穩(wěn)定和實現(xiàn)長治久安的意見》，就維護社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)和宗教和諧、加強意識形態(tài)領域斗爭、嚴厲打擊暴恐活動等提出了一系列新理念、新任務，為做好新形勢下新疆工作指明了方向。為全面落實黨的十八大、十八屆四中全會以及第二次中央新疆工作座談會精神，2014年11月，自治區(qū)黨委八屆八次全委(擴大)會議把依法治疆確定為基本方略，并制定和實施了《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》，突出依法治疆的引領和保障作用，將依法治疆作為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標的重要基石。

2.“訪惠聚”活動是推進新疆基層治理法治化建設的戰(zhàn)略舉措

2014年2月，為認真貫徹中央精神和習近平總書記系列重要講話精神，新疆維吾爾自治區(qū)黨委決定，以群眾路線教育活動為切入點，利用3年時間組織20萬名干部深入基層開展“訪民情惠民生聚民心”活動。按照自治區(qū)黨委的安排部署，自治區(qū)各級部門單位、中央駐疆單位、新疆生產(chǎn)建設兵團向全區(qū)8668個村、1985個社區(qū)下派3批次住村工作組(約224277名干部)，覆蓋了全疆所有的重點村和社區(qū)。此次“訪惠聚”活動充分考慮到了新疆問題的復雜性和多樣性，活動的核心是做群眾的思想工作，逐步用法治思維和法治方法樹立農(nóng)民的法治意識、制止非法宗教活動，為新疆社會穩(wěn)定和長治久安提供堅強的法治保障。因此，以“訪惠聚”活動為契機，強化基層法治化建設，是當前全面推進依法治疆方略的必然要求和關鍵所在。

二、“訪惠聚”活動以來新疆基層治理法治化建設的主要成效

1.正信正行，農(nóng)村宗教極端化現(xiàn)象得到有效遏制

各級工作組在積極宣傳黨的民族宗教政策基礎上，廣泛開展了“大宣講、大揭批、大討論”活動，組織宗教人士和信教群眾主動揭露非法宗教活動和宗教極端思想的反動本質(zhì)，聲討和駁斥“圣戰(zhàn)殉教進天堂”的歪理謬論，有效擠壓了非法宗教活動的空間，農(nóng)村群眾秉承宗教正信、正行的信仰傳統(tǒng)得到恢復，婦女蒙面和青年男性留大胡須的現(xiàn)象基本消失，葬禮不許哭、婚禮不許笑等違反社會良知習俗的現(xiàn)象基本上消失，適齡青少年入學率明顯上升，早婚、早育等婚姻違法現(xiàn)象得到有效引導和治理，很多群眾面對反社會、反文明、反進步的荒謬言論一度不敢言的盲從心理得到了矯正。

2.項目進村，以惠民生凝聚民心

“訪惠聚”活動重點在“訪”，要義在“惠民”，核心是“聚民心”。自“訪惠聚”活動開展以來，許多工作組把解決群眾關心的熱點、難點問題作為推進“訪惠聚”活動的突破口，在廣泛征求意見的基礎上，制定了問題清單，通過“民情地圖”、“結(jié)對子”、定向捐助、援疆省市幫扶等方式幫助基層群眾解決生產(chǎn)生活中的困難，通過農(nóng)村電網(wǎng)改造、通村公路硬化、便民服務中心興建、自來水管鋪設、農(nóng)田水利設施維修、種養(yǎng)殖小區(qū)建設等項目，重點解決基層群眾行路難、吃水難、致富難等問題。

3.協(xié)同治理，多元主體參與的治理機制逐漸生成

自“訪惠聚”工作開展以來，基本完成了重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、偏遠居民點的有效覆蓋，基本形成了“工作組+村委會+村警”的三位一體工作機制，工作組、村委會和村警圍繞農(nóng)村中心工作各司其職，各展所長，工作組發(fā)揮出了自己的組織優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，當好村黨支部的參謀助手，為農(nóng)村干部開展工作撐腰打氣；村干部發(fā)揮出鄉(xiāng)土優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，當好工作組的向?qū)В辛Φ刂С止ぷ鹘M開展宣傳教育工作；村警發(fā)揮了保障優(yōu)勢，確保農(nóng)村社會環(huán)境安全穩(wěn)定有序。三位一體工作機制進一步強化了群防群治群控作用，增強了住村干部、村干部和群眾的防范意識和處突能力，有效推進了基層治理網(wǎng)格化管理。

4.建章立制，逐漸形成共生性治理的制度結(jié)構(gòu)與規(guī)范

現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約既包含了傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中具有的“廣教化而厚風俗”穩(wěn)定鄉(xiāng)村基層社會秩序的功能，同時又融合了法制性與制度性，具有了社會整合的獨特優(yōu)勢，它是社會各階層表達自身訴求的良好渠道。2014年11月，自治區(qū)黨委制定和實施的《關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》，明確提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。為此，各級工作組積極協(xié)助村(社區(qū))，以解決問題為導向，制定切實管用的《村規(guī)民約(居民公約)》，尤其是把不參與“三非”活動、不穿戴蒙面罩袍、不在公共場合做禮拜等要求納入《村規(guī)民約》，對農(nóng)村(社區(qū))損毀公物、違章建筑、打架斗毆、破壞環(huán)境、鋪張浪費、不贍養(yǎng)老人等陳規(guī)陋習作出明確規(guī)范，以此作為推進南疆社會現(xiàn)代化治理的有力抓手，不斷強化村(社區(qū))的自我管理能力。

5.依法治疆，基層普法宣傳教育成效顯著

從宣傳的方式看，各級工作組堅持從宣傳普及與各族群眾生產(chǎn)生活息息相關的法律常識、解答各族群眾關心的涉法問題入手，以聊家常的形式，采用集中宣講、入戶宣講、召開法制宣講會，或者利用村廣播、板報、普法影片、發(fā)放宣傳資料等多種方式，宣傳普及與各族群眾生產(chǎn)生活息息相關的法律常識、解答各族群眾關心的涉法問題，構(gòu)筑法制宣傳的“防火墻”；從宣傳的內(nèi)容看，根據(jù)不同對象，分類組織黨員干部、群眾、青少年、婦女、宗教人士等，以宣傳惠民政策和《安全生產(chǎn)法》《青少年權(quán)益保護法》《家庭婚姻法》《社會治安處罰條例》《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計劃生育條例》等法律法規(guī)為重點，吸引各族群眾積極參加，營造學法、知法、用法的良好氛圍；從采取的措施看，各級工作組采取建立村級法律咨詢服務站、舉辦法制教育培訓班、開辦法律知識講座、實行送法上門等措施，加強法律知識教育培訓，不斷增強普法工作的針對性和實效性，有效推動各族群眾法律素質(zhì)的提升；從營造的氛圍看，結(jié)合“法制六進”活動，各級工作組堅持法制宣傳教育與群眾文化生活相結(jié)合，組織開展法律知識競賽、演講比賽、現(xiàn)身說法、編排法制案例小品等豐富多彩的法制文化節(jié)目，讓各族群眾在寓教于樂中知法、懂法、學法、用法。同時，一些工作組采取繪制法制漫畫、編印和發(fā)放通俗易懂的口袋法律知識宣傳手冊、開通流動法律服務宣傳車等形式，擴大法制宣傳的覆蓋面，為“法治新疆”宣傳教育活動營造了濃厚的氛圍。

三、“訪惠聚”活動中新疆基層治理法治化建設存在的問題

1.基層群眾法制意識淡薄，農(nóng)村司法機構(gòu)不夠健全

由于一些基層群眾受到文化水平偏低、法制意識淡薄等因素影響，部分群眾“知教不知法”、“信教不信法”的情況較為普遍，在處理某些問題時，即使行為已經(jīng)違法自身也很難意識到，從而影響了對法律的自覺遵守。在全疆很多偏遠地區(qū)，基層司法機構(gòu)不健全也是法治建設的一大瓶頸。

2.遏制非法宗教活動，立法力度亟待增強

2011年以來，自治區(qū)下發(fā)了《關于界定非法宗教活動的意見》《關于制止非法宗教活動的意見》和《關于進一步統(tǒng)一幾個思想認識問題的意見》《自治區(qū)黨委關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》等文件和地方性法規(guī)，這為依法開展宗教活動、管理宗教事務提供了制度保障，也為治理非法宗教活動、遏制宗教極端行為的滲透和蔓延提供了有力的法律武器。但是，面對復雜多變的國際國內(nèi)形勢，自治區(qū)及各級有立法權(quán)的主體必須要加快制定和完善有關遏制非法宗教活動、互聯(lián)網(wǎng)管控、打擊暴恐音視頻等方面法律，以及立法、司法解釋、實施細則的“立、改、廢”等工作。

四、“訪惠聚”背景下推進新疆社會基層治理法治化建設的對策建議

1.進一步健全和完善宗教立法工作

非法宗教活動頻發(fā)的一個主要原因就是缺乏相關法律條例的支撐。2015年新修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》將新疆宗教工作納入法治化管理軌道，作為我國第一部宗教方面的綜合性行政法規(guī)，它在保障公民宗教信仰自由、維護宗教和睦與社會和諧方面做了明確規(guī)定。但是，面對復雜多變的形勢，單靠這一部行政法規(guī)不能有效解決全部的宗教極端化問題。因此，進一步健全和完善新疆宗教立法工作就顯得尤為重要。對一些無法可依或者不明確、不具體的法律法規(guī)，要盡快出臺司法解釋，或出臺相關的規(guī)范性文件及補充文件。對《關于界定非法宗教活動的意見》《關于制止非法宗教活動的意見》等文件要通過司法解釋或者地方性法規(guī)的方式予以確定。同時，要堅持立、改、廢、釋相結(jié)合，加快制定和完善《國家安全法》、《反恐怖主義法》、《網(wǎng)絡安全法》、《民族團結(jié)進步條例》等國家法律的實施細則，為遏制非法宗教活動提供完備的法律保障和支持。

2.加強基層法制機構(gòu)和司法隊伍建設

首先，要加強基層人民法院、檢察院、派出所、司法所等派出機構(gòu)建設，整合縣一級公檢法司力量，組建縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的法治網(wǎng)絡；其次，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，結(jié)合“訪惠聚”工作，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制，進一步拓寬農(nóng)村社情民意表達渠道，依法妥善解決農(nóng)村社會的苗頭性、傾向性問題；第三，推進法治干部下基層活動，積極引導、推薦優(yōu)秀法治干部參與到“訪惠聚”工作中，鼓勵他們到基層掛職、任職或駐地服務，通過帶案下訪、專題接訪、重點約訪等工作，不斷激發(fā)法治干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3.發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化中的關鍵作用

基層治理中基層黨組織是基層治理的領導核心，其中干部是最核心的要素。在“訪惠聚”活動中，一方面要繼續(xù)整頓軟弱渙散的基層黨組織，配強基層黨支部書記，選好配強“兩委”班子，擴大入黨積極分子、后備干部和群眾骨干隊伍，夯實基層治理的工作基礎；另一方面，基層干部的整體素質(zhì)、工作作風往往直接決定基層治理的成效，加大基層黨組織干部的遴選力度，通過鎮(zhèn)一線干部隊伍選拔、大中專畢業(yè)生選調(diào)、退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、致富能人回本村任職等多種途徑，培養(yǎng)一批能在基層“下得去、穩(wěn)得住、用得上”的干部隊伍，同時加大資金投入，尤其要提高基層干部和村“兩委”工作人員的生活待遇，并且還要加大基層干部培訓經(jīng)費的投入，通過對黨的政策、法律法規(guī)、文化理論的學習來強化黨紀黨規(guī)和法制教育，努力增強自身法制觀念，以提高依法履職的能力。

4.以制度建設為核心推進農(nóng)村事務規(guī)范化管理

“訪惠聚”活動取得持續(xù)效果的關鍵在于構(gòu)建和完善合理的基層治理長效機制，形成一系列管用的制度和規(guī)范。在后續(xù)“訪惠聚”活動中，各住村工作組一方面要積極協(xié)助村“兩委”班子，通過研究和制定務實管用、操作性強、便于執(zhí)行、群眾認可的村規(guī)民約，健全農(nóng)村自治規(guī)范，強化村民自治和自我監(jiān)督約束能力，推動村級管理逐步走向規(guī)范化、法制化軌道，使農(nóng)村政務、財務管理更加透明，使依法管理、依法辦事逐漸成為廣大干部群眾的自覺行為，不斷推進農(nóng)村依法治理，提高農(nóng)村法治化管理水平；另一方面，工作組要幫助完善村干部、村警、工作組干部混合編組值班巡邏制度，健全群防群治群控體系，落實村黨支部、工作組、警務室“四位一體”或“三位一體”工作機制，共同維護基層社會穩(wěn)定。

5.切實加強基層普法宣傳教育力度

宣傳教育工作不僅是普通公民學法知法懂法的重要途徑，也是普法教育的基礎環(huán)節(jié)。在“訪惠聚”活動中，一方面，要廣泛開展“法律進村莊、進社區(qū)、進企業(yè)、進工地、進學?！钡葘ｍ椥麄骰顒樱攸c推進法治政策進巴扎、法制宣傳入巴扎、法治案例趕巴扎、法律法規(guī)資料送巴扎活動，強化憲法和抵制非法宗教的法制宣傳，形成普通公民“規(guī)則重要”“法律底線”的共識，教育廣大基層群眾知法、懂法、守法，形成講法制、講秩序的學法用法環(huán)境；另一方面，建好建強“草根宣講員”“民間藝人”等群眾宣教隊伍，從管長遠、管根本的高度樹立戰(zhàn)斗意識和陣地意識，從資金、人員、場所、教材等方面充分滿足宣傳教育工作需求。

6．依法加強宗教事務管理

當前，南疆基層宗教氛圍逐漸淡化，社會大局較為平穩(wěn)，這與兩年多來“訪惠聚”工作組在信教群眾和宗教人士中宣傳“正信”“正行”與加強集中整治、嚴格管理宗教事務是分不開的。為此，要繼續(xù)保持現(xiàn)有的工作態(tài)勢，進一步加大對宗教人士、宗教場所及宗教活動的依法、有效管理，嚴禁宗教干預行政、司法、教育、婚姻、計劃生育等，嚴禁宗教妨礙正常社會秩序、工作秩序、生活秩序，嚴禁宗教干預世俗化的生活方式，確保宗教活動依法規(guī)范有序進行。

7.繼續(xù)開展嚴打“三非”專項治理

近年來，盡管嚴打“三非”專項治理工作取得了階段性成績，但今后仍需要進一步提高防范意識，加強防范措施。要特別注意“用教法取代國法”“散布‘異教徒’論”“鼓動‘圣戰(zhàn)’進行暴力恐怖活動”這三種主要傳播形式及其嚴重危害性，持續(xù)開展“三非”整治，依法查處和取締地下講經(jīng)學經(jīng)活動，禁止公共場所做禮拜等非法宗教活動，深入治理非法宗教宣傳品，防范非法宗教網(wǎng)絡傳播，建立聯(lián)合審查、信息反饋等機制。

8.依法嚴厲打擊“三股勢力”

一方面，各個工作組要按照“四知四清四掌握”要求，從“漫灌式”普遍訪、“噴灌式”重點訪、“滴灌式”深入訪等方式出發(fā)，摸清楚村情、社情，甄別異?！靶畔⒃础?，揭蓋子、挖幕后，繪制重點人員關系脈絡圖，探索社會面的群防群控機制；另一方面，圍繞“早預防、早發(fā)現(xiàn)、早處置”的原則，建立完善突發(fā)公共安全事件應急處置地方性法規(guī)、應急指揮體系和工作預案、基層組織和群眾異常情況報告、舉報重獎、人身保護等制度規(guī)章，夯實基層社會穩(wěn)定的基礎。

[1]盧大林.習近平依法治疆重要論述研究[J].法學雜志，2016(5).

[2]陳巖.用法治思維破解新疆“三期疊加”困局[J].實事求是，2015(5).

[3]張立哲.依法治疆的理論探索與實踐思考[J].實事求是，2015(4).

[4]李林.論習近平全面依法治國的新思想新戰(zhàn)略[J].法學雜志，2016(5).

[5]顧華詳.跨越式發(fā)展和長治久安視域下的法治新疆建設[J].新疆社科論壇，2013(5).

[6]顧華詳.論中央新疆工作座談會以來的法治改革發(fā)展[J].新疆社科論壇，2016(4).

[7]周建鵬，惠軍.“訪惠聚”活動背景下南疆社會基層治理問題、成效及長效機制研究[J].實事求是，2016(9).

[8]黃錦峰，周建鵬.“訪惠聚”活動背景下新疆新型黨群關系的構(gòu)建[J].新疆職業(yè)大學學報，2016(3).

〔責任編輯：劉 杉〕

本文系新疆維吾爾自治區(qū)自然科學基金(軟科學)項目“‘訪惠聚’背景下新疆社會基層治理長效機制及對策研究”(2016D07018)、自治區(qū)社科基金項目“‘訪惠聚’活動背景下南疆社會基層治理長效機制研究”(2015BZZ006)、自治區(qū)重點人文社科研究基地——中亞與中國西北邊疆政治經(jīng)濟研究中心重點研究項目“新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度評估與推進策略研究”(XJEDU040315B01)、新疆師范大學博士科研啟動資金項目“新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實證研究”(XJNUBS1519)的階段性成果。

周建鵬，新疆師范大學政治與公共管理學院講師，博士；黃錦峰，新疆師范大學政治與公共管理學院2015級碩士研究生；朱斌，新疆師范大學政治與公共管理學院2015 級碩士研究生。

D630

A

1671-4741(2016)05-0036-04