厲 磊

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理順監(jiān)管體制 落實(shí)綠色發(fā)展

厲 磊*

理順監(jiān)管體制是落實(shí)綠色發(fā)展的重要保障。綠色發(fā)展的監(jiān)管體制不等同于環(huán)境監(jiān)管體制，其在內(nèi)涵和外延上都大于后者。本文從主體、客體和手段三個(gè)角度考察綠色發(fā)展的監(jiān)管體制，并提出如下定義。綠色發(fā)展的監(jiān)管體制是指政府、企業(yè)和公眾為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展方式和生活方式綜合運(yùn)用各種手段對(duì)國土空間、能源資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理而形成的規(guī)范體系。完整準(zhǔn)確地理解綠色發(fā)展的監(jiān)管體制，有助于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

監(jiān)管體制 綠色 發(fā)展

黨的十八屆五中全會(huì)基于世界范圍內(nèi)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流及我國嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)，提出牢固樹立并貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念。綠色發(fā)展是正確處理人與自然關(guān)系必須堅(jiān)持的重要原則，而保障綠色發(fā)展落到實(shí)處的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成成熟完善的環(huán)境監(jiān)管體制，該體制有效地促進(jìn)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，面對(duì)綠色發(fā)展的新潮流，單純的環(huán)境監(jiān)管體制顯得愈加勢(shì)單力薄。只有從根本入手，理順綠色發(fā)展的監(jiān)管體制，才能真正推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)人民富裕、國家富強(qiáng)、中國美麗。本文基于主客體維度的視角，提出綠色發(fā)展監(jiān)管體制的概念，即政府、企業(yè)和公眾為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展方式和生活方式綜合運(yùn)用各種手段從源頭、過程和結(jié)果對(duì)國土空間、能源資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理而形成的規(guī)范體系。

一、綠色發(fā)展的監(jiān)管主體分析

監(jiān)管是指對(duì)運(yùn)行事物進(jìn)行監(jiān)督和管理，科學(xué)有效的監(jiān)管體制既能充分發(fā)揮監(jiān)管的作用，又能妥善兼顧各方的利益。監(jiān)管涉及不同的利益主體，而不同利益主體之間的利益訴求是千差萬別的，因而監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)將不同的利益主體納入。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要的利益主體涉及三個(gè)方面，即政府、公眾和企業(yè)。然而，不同的主體在綠色發(fā)展監(jiān)管中的作用不盡相同，政府是關(guān)鍵主體，公眾是重要主體，企業(yè)是參與主體。

(一)監(jiān)管的關(guān)鍵主體——政府

政府是綠色發(fā)展中監(jiān)管的直接主體，這里我們所指的政府是其廣義概念，包括國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等公共機(jī)關(guān)，它是最關(guān)鍵的主體。之所以如此，主要有三方面的原因。

1.環(huán)境資源的外部性特點(diǎn)要求政府發(fā)揮監(jiān)管作用

外部性是指在交易過程中可能出現(xiàn)非直接參與交易的第三方承受成本和收益的現(xiàn)象，其中不需自己負(fù)擔(dān)的成本稱為負(fù)外部性。根據(jù)外部性原理，環(huán)境資源具有明顯的外部性特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境問題是典型的負(fù)外部性問題。在生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件中，普通公眾沒有參與當(dāng)事人的生產(chǎn)或交易行為，卻要被迫承擔(dān)生態(tài)環(huán)境問題所帶來的高昂成本和代價(jià)。市場(chǎng)機(jī)制無法克服這種外部性，只能依靠政府采取補(bǔ)救辦法，通過監(jiān)管矯正負(fù)外部性。

2.環(huán)境保護(hù)的“集體行動(dòng)”要求政府發(fā)揮監(jiān)管作用

環(huán)境資源作為一種公共資源，具有供給的普遍性和消費(fèi)的排他性等特點(diǎn)。由于環(huán)境自身存在的共有性和不可分性，使任何組織或個(gè)人都無法完全享有對(duì)它的所有權(quán)和專用權(quán)，因而也就無法完全制止對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞行為，使生態(tài)環(huán)境免遭侵犯和過度利用。但是，生態(tài)環(huán)境又涉及到全體居民乃至后世人類的共同利益，需要全體社會(huì)公眾共同行動(dòng)加以保護(hù)。因此，只有通過代表公共利益的政府代為行使公眾對(duì)環(huán)境的所有權(quán)并履行保護(hù)義務(wù)。

3.政府的權(quán)威性和廣泛代表性能夠充分保障其發(fā)揮監(jiān)管作用

在綠色發(fā)展的過程中，政府發(fā)揮總攬全局、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)一監(jiān)管的作用。政府能夠通過整體性的監(jiān)督和管理防止或懲處跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的損害生態(tài)環(huán)境的行為。可以說，政府在綠色發(fā)展監(jiān)管中的地位是無法取代的。

(二)監(jiān)管的重要主體——公眾

公眾是參與綠色發(fā)展監(jiān)管體制的重要力量，它既包括個(gè)人也包括非政府的社會(huì)組織。公眾參與綠色發(fā)展的監(jiān)管體制，就是個(gè)人或社會(huì)組織通過正式或非正式的途徑參與政府綠色發(fā)展相關(guān)決策的制定并監(jiān)督其執(zhí)行過程，從而維護(hù)公共利益。

公眾參與綠色發(fā)展的監(jiān)管具有深刻的法理基礎(chǔ)?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！雹倬G色發(fā)展過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題關(guān)乎公眾的切身利益，因此公眾對(duì)參與監(jiān)管過程有飽滿的熱情及積極性。將公眾納入監(jiān)管主體既可以發(fā)揮其積極性，體現(xiàn)過程民主，也能夠提高監(jiān)管的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

公眾參與綠色發(fā)展的監(jiān)管有助于彌補(bǔ)政府監(jiān)管的缺陷和不足，促進(jìn)政府監(jiān)管行為更加科學(xué)民主。在環(huán)境決策中，公眾參與可以集思廣益糾正偏差，提高決策質(zhì)量，使決案更加全面準(zhǔn)確，防止決策的片面性以及利益失衡；在環(huán)境執(zhí)法中，公眾參與可以對(duì)環(huán)境違法者和執(zhí)法者實(shí)行雙向監(jiān)督，提高環(huán)境執(zhí)法的公正性和信服性；在環(huán)境問責(zé)中，地方官員以往為追求地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和財(cái)政收入增加，放松甚至放棄對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的行為將受到約束，公眾可以形成對(duì)政府及其官員的有效督促，防止徇私舞弊和工作懈怠；在環(huán)境保護(hù)中，公眾作為環(huán)境的直接接觸者，可以提供更翔實(shí)的環(huán)境信息，關(guān)心和愛護(hù)其周圍的環(huán)境。

(三)監(jiān)管的參與主體——企業(yè)

企業(yè)是對(duì)資源、環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)生重要影響的主體之一，其在綠色發(fā)展過程中的作用具有兩面性。一方面，一些企業(yè)為自身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行不合理的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞；另一方面，企業(yè)處于可持續(xù)發(fā)展的需要越來越重視承擔(dān)包括生態(tài)責(zé)任在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任，在綠色發(fā)展過程中發(fā)揮越來越積極的作用。因此，綠色發(fā)展的監(jiān)管體制不能將企業(yè)排除在外，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)對(duì)節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等行為的自覺監(jiān)管是綠色發(fā)展監(jiān)管實(shí)踐的微觀展開。

1.承擔(dān)生態(tài)責(zé)任是企業(yè)能夠成為監(jiān)管參與主體的前提和基礎(chǔ)

關(guān)于企業(yè)的生態(tài)責(zé)任，各界對(duì)于這一問題具有廣泛的研究。1979年，卡羅爾(Carroll)首次提出層次責(zé)任理論，該理論指出，“企業(yè)社會(huì)責(zé)任包含了在特定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)上的、法律上的、倫理上的和自行裁量的期望?！雹诎凑湛_爾的觀點(diǎn)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的四個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)“金字塔”，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是最底層和最基本的社會(huì)責(zé)任，往上依次是法律責(zé)任、倫理責(zé)任和自行裁量的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任屬于必盡責(zé)任，倫理責(zé)任屬于應(yīng)盡責(zé)任，自行裁量的責(zé)任屬于愿盡責(zé)任。依據(jù)卡羅爾對(duì)社會(huì)責(zé)任的劃分，企業(yè)的生態(tài)責(zé)任隨著綠色發(fā)展的推進(jìn)而逐漸“下移”，逐漸從愿盡責(zé)任向應(yīng)盡責(zé)任和必盡責(zé)任轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)化將倒逼企業(yè)對(duì)自身產(chǎn)品的原料采購、加工制造、包裝銷售以及產(chǎn)品使用后處理等整個(gè)產(chǎn)品生命周期的全過程加強(qiáng)監(jiān)管。要求企業(yè)一方面按照有關(guān)法律的規(guī)定盡可能合理的利用資源、減少對(duì)環(huán)境的污染程度，另一方要承擔(dān)治理由自身造成的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的相關(guān)費(fèi)用。

2.利益相關(guān)方的要求是企業(yè)能夠成為監(jiān)管參與主體的外在壓力

企業(yè)作為一個(gè)社會(huì)組織便不是孤立存在的，企業(yè)行為并不是只影響自身，也影響其利益相關(guān)者。弗里曼(Freeman)認(rèn)為利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程影響的群體或個(gè)人。③企業(yè)是利益相關(guān)方相互關(guān)系的聯(lián)接，任何企業(yè)的發(fā)展都離不開各種利益相關(guān)方的投入和參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)方的整體利益。公眾、政府、媒體等既受企業(yè)活動(dòng)直接或間接的影響，也對(duì)企業(yè)活動(dòng)造成或大或小的影響，是企業(yè)的利益相關(guān)方。無論是公眾還是政府、媒體等，各方對(duì)綠色發(fā)展的要求日益強(qiáng)烈，這使企業(yè)不得不重視加強(qiáng)對(duì)運(yùn)行過程的監(jiān)管，減少對(duì)資源能源的浪費(fèi)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的綠色化。

二、綠色發(fā)展的監(jiān)管客體分析

監(jiān)管客體是指監(jiān)督和管理直接作用和影響的對(duì)象。綠色發(fā)展中的監(jiān)管不等同于環(huán)境監(jiān)管，其內(nèi)涵與范圍都較之更為廣泛，因而監(jiān)管客體也不僅限于生態(tài)環(huán)境。黨的《“十三五”規(guī)劃建議》(下文簡稱《建議》)為綠色發(fā)展形成六項(xiàng)部署，分別是促進(jìn)人與自然和諧共生、加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障。這六個(gè)方面既為我國的綠色發(fā)展之路指明方向，同時(shí)也為綠色發(fā)展中的監(jiān)管客體劃定了范圍。綠色發(fā)展中的監(jiān)管客體，主要包括國土空間、能源資源和生態(tài)環(huán)境三個(gè)方面。

(一)監(jiān)管綠色發(fā)展的主要載體——國土空間

國土空間是綠色發(fā)展的主要載體，因而也是綠色發(fā)展的主要監(jiān)管內(nèi)容?！督ㄗh》中《促進(jìn)人與自然和諧共生》《加快建設(shè)主體功能區(qū)》兩部分均涉及到國土空間建設(shè)問題，同時(shí)也為國土空間監(jiān)管指明方向。

1.國土空間監(jiān)管的原則是使空間布局適應(yīng)資源環(huán)境的承載力

資源環(huán)境的承載力是指一個(gè)區(qū)域資源的數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)該空間內(nèi)人口的基本生存和發(fā)展的支撐能力，即該地區(qū)能承載多少人口和產(chǎn)業(yè)等。資源環(huán)境的承載力通過資源環(huán)境的緊張程度顯示，不同程度的狀況反映出限制性。國土空間監(jiān)管就是針對(duì)這種緊張程度，制定相應(yīng)規(guī)劃和采取切實(shí)措施加以保護(hù)。具體而言，針對(duì)不同地區(qū)國土空間開發(fā)特點(diǎn)，根據(jù)生態(tài)功能和開發(fā)程度，確定不同的資源環(huán)境保護(hù)主題和保護(hù)級(jí)別，促進(jìn)國土全域保護(hù)。

2.國土空間監(jiān)管的首要任務(wù)是建立科學(xué)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系

規(guī)劃是國土空間監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，黨的十八屆三中全會(huì)提出以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。長期以來，我國的空間規(guī)劃體系存在著政出多頭、交叉重疊、協(xié)調(diào)性差等問題。從規(guī)劃部門來看，既有發(fā)展和改革部門的經(jīng)濟(jì)綜合規(guī)劃，也有住房與建設(shè)部門的空間專項(xiàng)規(guī)劃，還有國土資源部門的空間綜合規(guī)劃等。從規(guī)劃內(nèi)容來看，既有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，還有城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境設(shè)施規(guī)劃等。各項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)甚至相互沖突，使加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)變得愈加迫切緊要。構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清各層級(jí)和各類型規(guī)劃的關(guān)系。區(qū)域?qū)用娴某擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及其它部門規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)籌，從而協(xié)調(diào)國土空間的利用秩序。

3.國土空間監(jiān)管以四類主體功能區(qū)為依托

國家層面的主體功能區(qū)分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類，在這四類功能區(qū)監(jiān)管的任務(wù)和措施也各不相同。《建議》對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的監(jiān)管目標(biāo)提出具體要求。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，減少建設(shè)用地增量，嚴(yán)格防止各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，提高準(zhǔn)入門檻，限制開發(fā)利用條件，實(shí)行用途審批和變更許可制度，實(shí)現(xiàn)土地資源利用優(yōu)化。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，提高土地利用效率，即提升產(chǎn)業(yè)和人口的集聚度，控制城市建設(shè)開發(fā)邊界，落實(shí)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的管制界限。在生態(tài)功能區(qū)，嚴(yán)格限制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，一方面加強(qiáng)中央政府的縱向支持力度，另一方面探索跨地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，提高全民保護(hù)國土資源的積極性和自覺性。

4.國土空間監(jiān)管的保障是綜合完善的空間治理體系

治理體系是涵蓋規(guī)劃、管制、審計(jì)、考核等環(huán)節(jié)的綜合體系。在管控環(huán)節(jié)，健全規(guī)劃審查制度，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃，加強(qiáng)耕地轉(zhuǎn)用、生態(tài)用地轉(zhuǎn)用等轉(zhuǎn)用資格審查，實(shí)現(xiàn)耕地、林地以及其它生態(tài)空間的占補(bǔ)平衡。在考核環(huán)節(jié)，不同的主體功能區(qū)實(shí)行差異化的考核方式，逐步改變以GDP為主導(dǎo)的考核模式，在生態(tài)功能區(qū)探索取消GDP考核。

(二)監(jiān)管綠色發(fā)展的動(dòng)力支撐——能源資源

能源資源是促進(jìn)綠色發(fā)展的動(dòng)力支撐，加強(qiáng)對(duì)能源資源的監(jiān)管對(duì)推進(jìn)能源革命和低碳循環(huán)發(fā)展具有重要意義，同時(shí)對(duì)促進(jìn)全面節(jié)約和高效利用資源具有深遠(yuǎn)影響。能源資源監(jiān)管的范圍主要包含以下四個(gè)方向。

1.能源資源結(jié)構(gòu)監(jiān)管

我國能源資源結(jié)構(gòu)比重問題突出，不可再生能源資源的利用比重大，可再生能源資源的利用比重小。在能源領(lǐng)域，以煤等化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)不但利用率低下，投入產(chǎn)出比不高，而且嚴(yán)重污染環(huán)境，造成碳排放量增加。結(jié)構(gòu)監(jiān)管的主要任務(wù)是通過規(guī)劃引導(dǎo)、確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和加大執(zhí)法檢查等手段減少不可再生能源資源的利用比，提升清潔能源和可再生利用資源的比重。加快發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、水能、地?zé)崮?，積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖氣，實(shí)現(xiàn)能源資源結(jié)構(gòu)的多樣化。

2.能源資源效率監(jiān)管

我國能源資源在使用上存在低效問題，消耗量大、利用率低以及浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在生產(chǎn)領(lǐng)域，電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)物質(zhì)消耗大，循環(huán)利用普及率低。在水資源管理領(lǐng)域，雨洪水、再生水、海水和地下水的節(jié)約和充分利用不足。在生活領(lǐng)域，產(chǎn)品過度包裝、大吃大喝、食品浪費(fèi)之風(fēng)盛行。效率監(jiān)管的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)能源資源使用總量和強(qiáng)度的雙控，排除不當(dāng)?shù)哪茉促Y源利用和消費(fèi)方式，避免浪費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)能源資源利用效率的提高。

3.能源資源環(huán)境監(jiān)管

能源資源環(huán)境監(jiān)管主要是指防止或減少能源資源在利用的過程中出現(xiàn)損害環(huán)境的現(xiàn)象。能源資源的環(huán)境監(jiān)管在不同行業(yè)側(cè)重點(diǎn)不同。在煤炭行業(yè)，主要是防止固體廢棄物、煤塵污染和地面下沉；在石油行業(yè)，主要是防止石油泄漏和大氣污染；在電力行業(yè)，主要是防止溫室氣體和其它有毒氣體排放。在資源領(lǐng)域，一方面積極推廣循環(huán)生產(chǎn)、減少廢棄物的排放，另一方面加強(qiáng)生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接，減少對(duì)環(huán)境的損害。

4.能源資源市場(chǎng)監(jiān)管

能源資源市場(chǎng)監(jiān)管主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、能源基礎(chǔ)設(shè)施投入監(jiān)管等內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配的監(jiān)管，保證初始分配的公正性。加強(qiáng)有償使用、預(yù)算管理和投融資行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)妨害市場(chǎng)秩序的行為。

(三)監(jiān)管綠色發(fā)展的重要基礎(chǔ)——生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境是綠色發(fā)展的重要基礎(chǔ)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境既是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，就是樹立“環(huán)境優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想，把環(huán)境質(zhì)量作為指導(dǎo)各項(xiàng)工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管主要可以分為五個(gè)方面。

1.加強(qiáng)水環(huán)境的監(jiān)管

水環(huán)境監(jiān)管的主要任務(wù)是嚴(yán)格預(yù)防和治理水污染。實(shí)施水環(huán)境綜合管理，以水環(huán)境保護(hù)為抓手，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展和資源開發(fā)利用。合理規(guī)劃水污染治理投入，嚴(yán)格實(shí)施總量控制，限制主要污染物排放。逐步改善流域水環(huán)境質(zhì)量，全面構(gòu)建水環(huán)境安全的生態(tài)，維護(hù)和保持水生態(tài)系統(tǒng)的健康。

2.加強(qiáng)大氣環(huán)境的監(jiān)管

大氣環(huán)境監(jiān)管的主要任務(wù)是改善全國的大氣環(huán)境質(zhì)量，削減各類細(xì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物等大氣污染物排放量。特別是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)，如石油煉制與化工、涂料油墨、農(nóng)橡膠制品、汽車、包裝用品、家具等的廢氣排放質(zhì)量的監(jiān)管，減少有毒有害氣體的排放。針對(duì)大中城市頻發(fā)的霧霾現(xiàn)象，以控制細(xì)顆粒物為監(jiān)管重點(diǎn)，以環(huán)境質(zhì)量倒逼總量減排。

3.加強(qiáng)土壤環(huán)境的監(jiān)管

土壤環(huán)境監(jiān)管的主要任務(wù)是防治土壤污染，保護(hù)土壤環(huán)境。當(dāng)前我國存在的主要土壤污染類型包括重金屬類、石油類、多氯聯(lián)苯類、化工類污染場(chǎng)地和污灌區(qū)農(nóng)田土壤等。加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管，首要任務(wù)是劃分環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，構(gòu)建我國土壤環(huán)境敏感區(qū)和土壤環(huán)境綜合治理區(qū)，從而實(shí)施土壤污染綜合治理與修復(fù)示范工程，提升土壤環(huán)境。

4.加強(qiáng)對(duì)固體廢棄物的監(jiān)管

固體廢棄物監(jiān)管的主要任務(wù)，一是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物和生活垃圾源頭減量；二是通過激勵(lì)手段，推廣循環(huán)生產(chǎn)，全方位提高固體廢物資源化水平；三是推進(jìn)危險(xiǎn)廢物集中處理設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施、城市礦產(chǎn)示范基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)廢棄物減量。

5.加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)的監(jiān)管

不斷積聚，12月份美聯(lián)儲(chǔ)的加息成為美股暴跌的主要因素，如果從最高點(diǎn)26951點(diǎn)算起，截止12月24日道指已經(jīng)下跌近20%，而且尚無止跌跡象。而A股下探至2449點(diǎn)后反彈，隨后維持底部震蕩的走勢(shì)，與美股相關(guān)性減弱。

自然生態(tài)的監(jiān)管對(duì)象既包括陸地生態(tài)系統(tǒng)，如森林、竹林、灌叢、草甸、荒漠等；也包括淡水生態(tài)系統(tǒng)，如自然濕地、沼澤濕地、近海與海岸濕地、河濱濕地和湖泊濕地等4大類；還有近海及海洋生態(tài)系統(tǒng)，如濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁、河口、海灣、瀉湖、島嶼、上升流、海草床等；以及人工生態(tài)系統(tǒng)，如農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、人工林生態(tài)系統(tǒng)、人工濕地生態(tài)系統(tǒng)、人工草地生態(tài)系統(tǒng)和城市生態(tài)系統(tǒng)等。這些均是維護(hù)我國生態(tài)安全的重要生態(tài)空間，也是綠色發(fā)展監(jiān)管的重要客體。

三、綠色發(fā)展的監(jiān)管手段分析

手段是主體之于客體的中介，在現(xiàn)代漢語詞典中，“手段”一詞的含義是指為達(dá)到某種目的而采取的方法和措施。根據(jù)這一解釋，綠色發(fā)展的監(jiān)管手段是指為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，落實(shí)綠色發(fā)展而采取的監(jiān)管方法和措施的綜合。綠色發(fā)展的監(jiān)管手段主要包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段三種。

(一)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段

監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段是指國家按照市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和生態(tài)規(guī)律，從生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)環(huán)節(jié)入手，調(diào)節(jié)物質(zhì)利益關(guān)系，從而限制污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，調(diào)動(dòng)各方的積極性實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段主要包括收費(fèi)、財(cái)政、稅收、交易市場(chǎng)、綠色金融等。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段相較于強(qiáng)制命令的監(jiān)管手段具有明顯優(yōu)勢(shì)。首先，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，著重間接宏觀調(diào)控，降低了政策執(zhí)行成本；二是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段由于其強(qiáng)制性弱從而賦予環(huán)境責(zé)任者以更多的靈活性，可以適用于具有不同條件、能力和發(fā)展水平的管理對(duì)象；三是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段能夠充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，更加有效地配置環(huán)境保護(hù)所需要的資源。落實(shí)綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分利用監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段。

監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段大致分為兩類，一類側(cè)重通過政府監(jiān)管主導(dǎo)來解決環(huán)境問題，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的庇古手段，如財(cái)政政策、稅收、補(bǔ)貼、退款等；另一類側(cè)重通過市場(chǎng)主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的科斯手段，如用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易等。

運(yùn)用庇古手段進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，財(cái)政支出和稅收手段的作用是不容忽視的。財(cái)政支出能夠在很大程度上引導(dǎo)社會(huì)的生產(chǎn)行為和生活行為，使資源流向生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，從而起到監(jiān)管的作用。適時(shí)開征生態(tài)新稅種，并充分利用稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)科技發(fā)展和創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展監(jiān)管的重要手段。

科斯手段使外部效應(yīng)的問題通過當(dāng)事人之間的自愿交易而達(dá)到內(nèi)部化充分利用，這一手段可以廣泛應(yīng)用于金融信貸領(lǐng)域。鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)不斷推出完善“綠色信貸”“綠色證券”“綠色保險(xiǎn)”等金融商品，在金融經(jīng)營活動(dòng)中引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)綠色發(fā)展。此外，創(chuàng)新用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)的有償使用制度，促使技術(shù)落后、耗能高的企業(yè)向技術(shù)成熟、耗能低的企業(yè)購買指標(biāo)，從而提高企業(yè)改進(jìn)技術(shù)建設(shè)生態(tài)文明的積極性。

監(jiān)管的行政手段是指行政組織運(yùn)用行政措施、按照行政方式來進(jìn)行監(jiān)管。行政手段具有針對(duì)性強(qiáng)、集中性強(qiáng)、快速有效等特點(diǎn)，在監(jiān)管中具有不可替代的重要作用。行政手段既作用于企業(yè)的生產(chǎn)行為，也作用行政組織內(nèi)部。運(yùn)用行政手段實(shí)行監(jiān)管，重點(diǎn)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.依法行政，加大監(jiān)管力度

一是監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃的執(zhí)行和落實(shí)情況，杜絕出現(xiàn)為部門利益、地區(qū)利益而相互掣肘的現(xiàn)象，維護(hù)綠色發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。二是監(jiān)督在建項(xiàng)目、建成項(xiàng)目的環(huán)境污染狀況，對(duì)污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行限期治理，逾期仍達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)的，則限制其生產(chǎn)規(guī)模或采取強(qiáng)制關(guān)停手段。三是加大對(duì)行政組織內(nèi)部人員的監(jiān)督考核，建立一套全面科學(xué)的政績考核評(píng)價(jià)體系，避免盲目追求GDP增長的政績觀，確立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的綠色政績觀。

2.有規(guī)可依，加大制度建設(shè)

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性等特點(diǎn)。與綠色發(fā)展監(jiān)管體制相適應(yīng)的制度涵蓋三個(gè)方面：一是監(jiān)管各級(jí)決策者的制度，避免領(lǐng)導(dǎo)者的決策偏離綠色發(fā)展的軌道；二是監(jiān)管各類社會(huì)當(dāng)事主體的制度，預(yù)防和處理各類環(huán)境危害事件；三是監(jiān)管全體社會(huì)成員的制度，提高全體社會(huì)成員的生態(tài)意識(shí)。加大制度建設(shè)，對(duì)于避免監(jiān)管過程中的個(gè)人色彩和官僚主義，提高監(jiān)管的科學(xué)性和公正性具有重要作用。

(三)監(jiān)管的法律手段

監(jiān)管的法律手段主要由立法、執(zhí)法和司法三個(gè)部分組成，立法、執(zhí)法和司法分別起到為監(jiān)管提供法律依據(jù)、推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)行和保障監(jiān)管公正的作用。綠色發(fā)展離不開法律的保障，綠色監(jiān)管主要從健全法制體系、加大執(zhí)法力度、加強(qiáng)司法監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)入手。

1.健全法制體系

隨著環(huán)境保護(hù)理念的日漸深入，綠色發(fā)展的步伐逐步加快。建立健全法制體系，充分發(fā)揮法制對(duì)我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用也就成為時(shí)代的迫切需要。當(dāng)前我國的法律法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)不能緊跟綠色發(fā)展腳步，無法滿足綠色發(fā)展需要的問題，如立法理念落后、涉及范圍狹窄、環(huán)境監(jiān)管與法律依據(jù)不配套等等，導(dǎo)致出現(xiàn)法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性差，處罰不到位等情況。因此，建立與當(dāng)前實(shí)際相適應(yīng)的法律體系和規(guī)章制度，把監(jiān)管納入法制化軌道顯得尤為緊迫。

2.加大執(zhí)法力度

嚴(yán)格執(zhí)法是綠色監(jiān)管的必然要求和具體展開，規(guī)范執(zhí)法者行為和懲治違法者行為是嚴(yán)格執(zhí)法的重要展開。長期以來，諸多地方經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)格，處罰不到位的現(xiàn)象，甚至存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義傾向，對(duì)違法違規(guī)污染嚴(yán)重的項(xiàng)目得過且過，嚴(yán)重阻礙綠色發(fā)展的進(jìn)程。針對(duì)此類行為，一方面要以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方的相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法人員的行為，防止行政不作為現(xiàn)象；另一方面則應(yīng)鐵腕查處各類違法行為，加大打擊和懲治力度，堅(jiān)決追究破壞環(huán)境以及阻礙綠色發(fā)展的違法者的法律責(zé)任。只有將嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法者和懲治違法行為相結(jié)合，才能真正發(fā)揮綠色監(jiān)管的效力。

3.加強(qiáng)司法監(jiān)管

司法是正義的鋼鐵長城，也是監(jiān)管的最后一道防線。綠色發(fā)展的司法監(jiān)管就是法院通過審理審判環(huán)境類訴訟案件，解決綠色發(fā)展中的法律糾紛，維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)生態(tài)正義的監(jiān)督和管理行為。目前，我國的司法監(jiān)管依然存在諸多困難和問題，如生態(tài)環(huán)境類案件取證難，裁決難，執(zhí)行難；生態(tài)環(huán)境類案件的鑒定機(jī)構(gòu)、資質(zhì)、程序不規(guī)范；司法監(jiān)管和行政監(jiān)管的銜接不順暢，大量破壞資源環(huán)境的案件沒有進(jìn)入司法程序等。這些問題如得不到解決，司法監(jiān)管的效力必然大打折扣。加強(qiáng)司法監(jiān)管，需繼續(xù)深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的司法制度以維護(hù)生態(tài)正義。

注釋：

①全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站：http://zfs.mep.gov.cn，2015。

②Carroll，A.B.，A three-dimensional conceptual model of corporate social performance，in Academy of Management Review (4)，pp. 497-505，1979.

③Freeman，R.E.，Strategic Management：A Stakeholder Approach，Pitman Publishing Inc，pp.46，1984.

[1]新時(shí)期環(huán)境保護(hù)重要文獻(xiàn)選編[M].中央文獻(xiàn)出版社、中國環(huán)境科學(xué)出版社，2001.

[2]中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì).生態(tài)文明建設(shè)理論卷[M]，學(xué)習(xí)出版社，2014.

[3]齊曄.中國環(huán)境監(jiān)管體制研究[M].上海三聯(lián)書店，2008.

[4]張文臺(tái).生態(tài)文明十論[M].中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012.

〔責(zé)任編輯：賀朝霞〕

厲磊，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院2015級(jí)博士研究生。

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