楊彬權(quán)

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論國(guó)家擔(dān)保責(zé)任：主要內(nèi)涵、理論依據(jù)及類型化

楊彬權(quán)

摘要：行政任務(wù)民營(yíng)化導(dǎo)致國(guó)家責(zé)任發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，國(guó)家不再承擔(dān)公共任務(wù)的執(zhí)行責(zé)任，轉(zhuǎn)而承擔(dān)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)民間機(jī)構(gòu)順利進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)予以擔(dān)保的義務(wù)，以及對(duì)公眾持續(xù)獲得高品質(zhì)、便宜的產(chǎn)品和服務(wù)予以擔(dān)保的義務(wù)。國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的理論依據(jù)是基本權(quán)保護(hù)義務(wù)理論、輔助性理論和國(guó)家與社會(huì)合作理論。作為一種新型的國(guó)家責(zé)任，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任可以類型化為國(guó)家管制責(zé)任、國(guó)家監(jiān)督責(zé)任和國(guó)家接管責(zé)任。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任在未來的我國(guó)行政法學(xué)理論中必將占有理論基礎(chǔ)的地位，未來的行政法也必將成為擔(dān)保行政的法律。

關(guān)鍵詞：行政任務(wù)民營(yíng)化；擔(dān)保國(guó)家；國(guó)家擔(dān)保責(zé)任；擔(dān)保行政法

盡管給付行政民營(yíng)化被實(shí)行行政改革的大多數(shù)國(guó)家奉為圭臬，然而任何的行政改革措施都是一把“雙刃劍”，民營(yíng)化也不例外。民營(yíng)化除了能夠釋放民間活力、提高行政效率，降低行政成本等積極性功能外，也存在許多問題和不足，例如容易導(dǎo)致私人主體的市場(chǎng)壟斷、官商勾結(jié)、政府民主正當(dāng)性的喪失以及給付產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的降低等問題。故此，民營(yíng)化后政府仍須承擔(dān)責(zé)任，保障公眾的合法利益能夠得到充分的及時(shí)的兌現(xiàn)。但是民營(yíng)化后的國(guó)家承擔(dān)的既不是自由主義時(shí)期的極小化的國(guó)家責(zé)任，也不是給付國(guó)家時(shí)期的極大化的國(guó)家責(zé)任，而是介于其間的“小而美”的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。所謂“國(guó)家擔(dān)保責(zé)任”，是指國(guó)家或地方自治團(tuán)體確保公共任務(wù)能夠由私人機(jī)構(gòu)順利執(zhí)行，或是特定公共福祉能夠由私人機(jī)構(gòu)順利實(shí)現(xiàn)的公法義務(wù)。*Vgl. J. Ziekow, Verankerung verwaltungsrechtlicher Kooperationsverh ltnisse (Public Private Partnership) im Verwaltungsverfahrensgesetz, Wissenschaftliches Gutachten, erstattet für das Bunderministerium desInnern,2001, S. 179 ff; W. Hofmann-Riem,Das Recht des Gew hrleistungsstaates, in: Schuppert (Hrsg.), Der Gew hrleistungsstaat - Ein Leitbild auf dem Prüfstand, Baden-Baden2005，S.96.它是行政任務(wù)民營(yíng)化后的擔(dān)保國(guó)家*“擔(dān)保國(guó)家”理念生根于20世紀(jì)90年代的德國(guó)。德國(guó)“擔(dān)保國(guó)家”理論的代表性人物、柏林洪堡大學(xué)的舒珀特教授認(rèn)為，作為一種富有前瞻性的先進(jìn)理念，擔(dān)保國(guó)家促成了新的歷史時(shí)期國(guó)家與社會(huì)之間相互關(guān)系的重構(gòu)。臺(tái)灣學(xué)者林明鏘教授認(rèn)為，擔(dān)保國(guó)家就是私人參與公共任務(wù)履行時(shí)，國(guó)家對(duì)該公共任務(wù)(非國(guó)家任務(wù))的確實(shí)完成，所應(yīng)負(fù)擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任。Vgl.Gunnar Folke Schuppert,“Der Gew hrleistungsstaat——modische Label oder Leitbild sich wandelnder Staatlichkeit”inders (Hrsg.):Der Gew hrleistungsstaat- Ein Leitbild aufdem Prüfstand, Baden - Baden, 2005,S.13ff；參見林明鏘：《擔(dān)保國(guó)家與擔(dān)保行政法——2008年金融風(fēng)暴與毒奶粉事件談國(guó)家的角色》，載《政治思潮與國(guó)家法學(xué)》(吳庚教授七秩華誕祝壽論文集)，元照出版有限公司2010年版，第580頁(yè)。承擔(dān)的一種新型的國(guó)家責(zé)任，其能否被積極地履行和擔(dān)當(dāng)，事關(guān)民營(yíng)化的成敗。就我國(guó)而言，行政任務(wù)民營(yíng)化已經(jīng)是大勢(shì)所趨、勢(shì)不可擋，*從我國(guó)近年公布的國(guó)家政策規(guī)定來看，給付行政任務(wù)民營(yíng)化將是今后給付行政領(lǐng)域的改革的主旋律。例如，國(guó)務(wù)院2010年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、國(guó)務(wù)院辦公廳2010年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展重點(diǎn)工作分工的通知》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)人市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，特別是國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》明確強(qiáng)調(diào)，“實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式”，這些政策文件表明了民營(yíng)化或公私合作將是我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢(shì)?；诖?，研究民營(yíng)化后的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任在我國(guó)顯得既必要，又急迫。但其能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，主要取決于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的切實(shí)履行和擔(dān)當(dāng)，而這自然離不開對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論的深入研究。然而我國(guó)法學(xué)界對(duì)此問題關(guān)注度不夠，研究成果甚少，基本上尚處于無人問津的境地。*目前，在我國(guó)尚沒有專門研究和論證國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的學(xué)術(shù)論文。在中國(guó)知網(wǎng)以“國(guó)家擔(dān)保責(zé)任”為篇名搜索，尚無相關(guān)論文；以“國(guó)家擔(dān)保責(zé)任”為關(guān)鍵詞僅能搜到2篇；以主題詞搜索僅搜索6篇相關(guān)論文，而且這些論文都只是直接借鑒了民營(yíng)化后國(guó)家承擔(dān)“擔(dān)保責(zé)任”這個(gè)結(jié)論，把國(guó)家擔(dān)保責(zé)任當(dāng)做一個(gè)分析問題的視角，從來沒有對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵、理論依據(jù)和類型化等基本理論問題進(jìn)行深入研究，從而對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任難以形成一個(gè)系統(tǒng)的全面的認(rèn)識(shí)，而這既不利于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論的發(fā)展和完善，又不利于民營(yíng)化后的擔(dān)保行政法律制度的構(gòu)建。正是在這種情景的作用下，研究民營(yíng)化后的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論在我國(guó)就顯得頗有必要，且迫在眉睫。但由于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論的博大精深以及作者的研究旨趣和精力所限，本文僅就國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵、理論依據(jù)及類型化等核心理論問題予以研究，以期裨益于理論和實(shí)踐。

一、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵

國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵，就是基于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的要求，國(guó)家應(yīng)該對(duì)哪些事項(xiàng)或具體內(nèi)容進(jìn)行擔(dān)保，也即國(guó)家擔(dān)保責(zé)任在內(nèi)容上的具體化和精細(xì)化。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵從宏觀的方面來講，主要就是兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是國(guó)家擔(dān)保私人主體及其它競(jìng)爭(zhēng)者能夠在一個(gè)公平的、開放的市場(chǎng)中進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)；第二個(gè)方面是擔(dān)保公民能夠獲得普適的、便宜的給付產(chǎn)品和給付服務(wù)。具體來說，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的擔(dān)保

公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的擔(dān)保，是指國(guó)家有義務(wù)要擔(dān)保承擔(dān)行政任務(wù)的私人機(jī)構(gòu)能夠獲得一個(gè)公平的充滿競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)化市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)和伸張權(quán)利。給付行政任務(wù)民營(yíng)化改革的目的是為了充分運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，釋放民間活力，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。然而，給付行政任務(wù)民營(yíng)化后，由于民營(yíng)化市場(chǎng)的剛剛開放以及配套制度的不完善等因素的影響，原先的提供給付服務(wù)的市場(chǎng)主體，基于其擁有的“重要設(shè)施”*所謂重要設(shè)施，是指競(jìng)爭(zhēng)者為提供服務(wù)所不可或缺的設(shè)施。其主要指若干對(duì)經(jīng)濟(jì)行為具有瓶頸或守護(hù)功能的基礎(chǔ)設(shè)施，例如機(jī)場(chǎng)、航港、鐵路、電信網(wǎng)絡(luò)或水、電力、天然氣輸送網(wǎng)等等。參見陳雍之：《電信市場(chǎng)自由化及其管制之研究——以歐洲法與德國(guó)法為中心》，《當(dāng)代公法新論》(中)，元照出版公司2002年版，第668、667頁(yè)?！霸陂_放初期仍將保有事實(shí)上之優(yōu)勢(shì)地位，例如可經(jīng)由惡性削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)(Dumpingpreis)、拒絕或以歧視性條件提供網(wǎng)路互連等策略阻礙新業(yè)者進(jìn)入市場(chǎng)。因此，相應(yīng)之針對(duì)市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)業(yè)者而設(shè)之積極性管制措施，對(duì)于創(chuàng)造機(jī)會(huì)平等之競(jìng)爭(zhēng)及促進(jìn)有效健全之競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)憲法上明定之競(jìng)爭(zhēng)原則，殊有必要?！?陳雍之：《電信市場(chǎng)自由化及其管制之研究——以歐洲法與德國(guó)法為中心》，載《當(dāng)代公法新論》(中)，元照出版公司2002年版，第681頁(yè)。因此，國(guó)家基于基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)功能，應(yīng)該擔(dān)保新進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者不受原先的提供給付服務(wù)的市場(chǎng)主體的不公平侵害。國(guó)家應(yīng)該采取各種措施和途徑積極地創(chuàng)設(shè)并促進(jìn)一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以有效地落實(shí)和踐行國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。除此之外，隨著給付行政任務(wù)民營(yíng)化的深入發(fā)展，提供給付服務(wù)的相關(guān)私人機(jī)構(gòu)也有可能聯(lián)合起來，集中起來，排斥競(jìng)爭(zhēng)、濫用市場(chǎng)支配地位，損害消費(fèi)者及其它經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的現(xiàn)象也屢見不鮮，層出不窮。因此，國(guó)家也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些私人機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)督和管控。

綜上所述，為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，保障民營(yíng)化的通暢、穩(wěn)健運(yùn)行，鞏固民營(yíng)化成果，“保障一公平且運(yùn)作正常之競(jìng)爭(zhēng)條件的客觀存在即成為國(guó)家在任務(wù)私人化后責(zé)無旁貸所應(yīng)負(fù)起之責(zé)任?！?詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化法與管制革新》，元照出版公司2005年版，第131頁(yè)。對(duì)此，國(guó)家可以采取“不對(duì)稱管制、市場(chǎng)地位濫用管制、共享基礎(chǔ)設(shè)施管制，以及網(wǎng)絡(luò)接取與網(wǎng)絡(luò)互連管制等，皆屬此類促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)之管制手段。”*同前引〔7〕，第132頁(yè)。

(二)競(jìng)爭(zhēng)者合法權(quán)益的擔(dān)保

競(jìng)爭(zhēng)者合法權(quán)益的擔(dān)保，在本文中主要是指對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保障。它主要包括競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)及競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)。公民所享有的經(jīng)濟(jì)上的“競(jìng)爭(zhēng)自由”，雖然在我國(guó)《憲法》上并無明文規(guī)定，但從憲法基本權(quán)釋義學(xué)的角度以觀，競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)可從憲法第42條或33條規(guī)定的勞動(dòng)權(quán)或人權(quán)保障條款中加以導(dǎo)出，而做為勞動(dòng)自由權(quán)的一種表現(xiàn)，其內(nèi)涵在于人民有不受干擾，依照自己的意愿選擇進(jìn)入市場(chǎng)從事營(yíng)業(yè)活動(dòng)，并可以在市場(chǎng)中積極、且自由地參與競(jìng)爭(zhēng)?！耙虼?，競(jìng)爭(zhēng)自由并非指人民有“免于競(jìng)爭(zhēng)”之自由，而是保障人民有與其它私經(jīng)濟(jì)主體間公平的‘參與競(jìng)爭(zhēng)’”之自由*Vgl. R. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht,14. Aufl., 2004, S. 197.。具體到行政任務(wù)民營(yíng)化領(lǐng)域，國(guó)家基于擔(dān)保責(zé)任的要求，在選擇合作的私經(jīng)濟(jì)主體時(shí)，要采取措施充分地保障每個(gè)申請(qǐng)人的競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)，尤其是次優(yōu)申請(qǐng)人的競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)不受國(guó)家或其它私人主體的侵犯。競(jìng)爭(zhēng)者的基本權(quán)除了競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)以外，同時(shí)也包括競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)。平等權(quán)是我國(guó)憲法規(guī)定的公民所享有的基本權(quán)利，其在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的突出表現(xiàn)就是私經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)?！敖?jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)作為憲法所保障的人民基本權(quán)利，對(duì)任何類型的行政行為自有拘束之效力。無論是公權(quán)力行為或國(guó)庫(kù)行政、干預(yù)行政或給付行政，以及實(shí)體行政行為或行政程序行為，皆然。”*詹鎮(zhèn)榮：《競(jìng)爭(zhēng)者“無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)”之保障——評(píng)最高行政法院九五年度判字第一一二九號(hào)判決》，《月旦法學(xué)雜志》2006年總第138期。盡管競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)對(duì)行政行為具有拘束力，但是在實(shí)體平等權(quán)方面，行政機(jī)關(guān)享有很大的自由裁量權(quán)，但受法院審查限制，因此申請(qǐng)人程序性的“平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)之確保，在行政程序之面向則顯得尤富意義。”為此，有學(xué)者提出競(jìng)爭(zhēng)者的“無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)”*Vgl. Ruthig/Storr, Offentliches Wirtschaftsrecht,2005,§2 Rn. 118.。無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)是專門以“確保平等的程序權(quán)”為標(biāo)的，而賦予競(jìng)爭(zhēng)者的一種獨(dú)立的程序基本權(quán)。*同前引〔10〕。因此，由于資源有限性或利益選擇，在競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果將有排擠條件較差者或使競(jìng)爭(zhēng)條件最佳者享有特殊權(quán)利之效果，只要符合法令所訂標(biāo)準(zhǔn)，未參酌標(biāo)準(zhǔn)以外之因素時(shí)，尚難謂競(jìng)爭(zhēng)自由遭受侵害。但只要競(jìng)爭(zhēng)者在程序上有受到侵害或受到漠視，致使影響最終實(shí)體決定之正確性與公平性，且在客觀上不能排除者，即足以認(rèn)定侵害其“無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)”*同前引〔10〕。。因此，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者而言，其權(quán)益在于享有保障基于自我意志參與競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)爭(zhēng)自由”及與其它競(jìng)爭(zhēng)者受公平對(duì)待的“無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)”。在擔(dān)保國(guó)家，當(dāng)申請(qǐng)人認(rèn)為其競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)受到侵犯，可以依據(jù)“無歧視程序形成請(qǐng)求權(quán)”獲得司法救濟(jì)。同時(shí)國(guó)家也應(yīng)該采取其它措施對(duì)申請(qǐng)人的競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)予以保護(hù)，這也是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任對(duì)國(guó)家的具體要求。

(三)企業(yè)內(nèi)部員工基本權(quán)利的擔(dān)保

當(dāng)承擔(dān)給付任務(wù)執(zhí)行的企業(yè)或私人機(jī)構(gòu)，一旦運(yùn)行出現(xiàn)問題，不能繼續(xù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，嚴(yán)重威脅到公眾利益時(shí)，國(guó)家基于國(guó)家的接管責(zé)任，要對(duì)企業(yè)進(jìn)行接管和整頓，甚至直接承擔(dān)公共任務(wù)的執(zhí)行責(zé)任。國(guó)家在對(duì)私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管時(shí)，要妥善安排職工的就業(yè)和生活。對(duì)于被接管企業(yè)員工的合法權(quán)益的保護(hù)，不能因?yàn)樗诘钠髽I(yè)被政府接管或裁員，而影響到員工的生存和發(fā)展。政府要對(duì)被接管企業(yè)員工的基本的生存需求要特別予以保障，這既是個(gè)社會(huì)保障問題，也是一個(gè)政治問題。尤其要注意的是，企業(yè)員工的罷工權(quán)問題。雖然我國(guó)的憲法沒有規(guī)定公民的罷工自由，但誰(shuí)也不能否認(rèn)在我國(guó)事實(shí)上的罷工權(quán)的存在。本文認(rèn)為，公民的罷工權(quán)雖然在我國(guó)現(xiàn)行憲法并無明文規(guī)定，但這并不影響其作為公民的基本權(quán)利。憲法上規(guī)定的權(quán)利只不過是憲法上列舉的權(quán)利，事實(shí)上還有很多公民的基本權(quán)利是憲法所沒有列舉的，但是人權(quán)高于憲法，憲法僅僅是對(duì)人權(quán)的確認(rèn)，沒有在憲法上確認(rèn)的重要的人權(quán)也是人的基本權(quán)利，仍應(yīng)受憲法保障。故此，我國(guó)公民應(yīng)該是享有罷工權(quán)的，盡管我國(guó)現(xiàn)行憲法尚無明確規(guī)定。但是公民享有罷工權(quán)，與公民能否實(shí)際行使以及以法律對(duì)公民罷工權(quán)進(jìn)行一定程度的限制，不應(yīng)該是一回事。行政任務(wù)民營(yíng)化后，關(guān)于提供給付服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)的員工能否行使罷工權(quán)，不同的學(xué)者有不同的見解，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該通過立法限制提供給付服務(wù)的企業(yè)員工的罷工權(quán)。*許宗力：《論行政任務(wù)的民營(yíng)化》，載《當(dāng)代公法新論》(中)，元照出版有限公司2002年版，第607頁(yè)。相反意見認(rèn)為，勞工的罷工權(quán)屬于一種基本權(quán)，法律不應(yīng)予以禁止。只有在考慮公眾基本生活，在比例原則的支配下，將關(guān)系到公眾基本生活供應(yīng)的民間機(jī)構(gòu)職員的罷工權(quán)的行使條件設(shè)定的比其它行業(yè)的職員罷工條件較高就行，但不得以此種條件禁止民間機(jī)構(gòu)職員的罷工，甚至剝奪其罷工權(quán)。*張文郁：《行政機(jī)關(guān)及公營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化之法律規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)之回顧與展望——李欽賢教授六秩華誕祝壽論文集》，元照出版有限公司2008年版，第651-652頁(yè)。作者認(rèn)為，罷工權(quán)為公民基本權(quán)利之一，應(yīng)受憲法保障，在沒有正當(dāng)理由時(shí)，任何國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人不得隨意限制和剝奪。但是為了追求更高的公共利益時(shí)，可以依法律的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定對(duì)其進(jìn)行限制。在私人機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的場(chǎng)合，我們要針對(duì)不同的罷工理由、罷工對(duì)象和罷工情景進(jìn)行不同的限制。如果員工罷工是因?yàn)閯谫Y糾紛引起的，員工僅針對(duì)企業(yè)主，這時(shí)的罷工限制應(yīng)該要緩和，如果員工的罷工行為是針對(duì)政府的接管措施，反對(duì)政府接管，那么應(yīng)該嚴(yán)格限制提供給付行政任務(wù)的私人員工的罷工權(quán)的行使，否則將會(huì)損害民眾的合法權(quán)益。

綜上所述，雖然私人機(jī)構(gòu)的員工的罷工權(quán)應(yīng)該受到一定程度的限制，但是其它的合法權(quán)利仍應(yīng)受到憲法和法律的保障。國(guó)家應(yīng)該積極采取措施加以確保，不使員工的基本權(quán)利受損，這也是行政任務(wù)民營(yíng)化后的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的應(yīng)有之義，絕不能予以忽視。

(四)給付持續(xù)不中斷的擔(dān)保

給付持續(xù)不中斷的擔(dān)保，是指國(guó)家要擔(dān)保私人主體在提供給付服務(wù)時(shí)，應(yīng)該持續(xù)地、準(zhǔn)時(shí)地、不間斷地提供給付任務(wù)。狄驥說：“統(tǒng)治當(dāng)局像公民一樣，只有義務(wù)，沒有權(quán)利。他們的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限于執(zhí)行一定的社會(huì)職責(zé)，而其中最重要的就是組織和維持公共事業(yè)。政府官員的義務(wù)是保護(hù)公共事業(yè)得以連續(xù)不斷地發(fā)展”。*轉(zhuǎn)引自[美]博登海默：《法理學(xué)一法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第193-194頁(yè)。當(dāng)國(guó)家將公共任務(wù)托付給私人辦理時(shí)，私人是代替國(guó)家提供服務(wù)給人民，執(zhí)行者的角色由私人擔(dān)當(dāng)，但給付的范圍、項(xiàng)目、目的不因此而改變，國(guó)家應(yīng)當(dāng)擔(dān)保給付的持續(xù)和不中斷，不因由私人或者國(guó)家為之時(shí)，而有任何的差別情形。馬克·阿倫森認(rèn)為，像供水、垃圾處理、污水處理、供電、供天然氣等行業(yè)因?yàn)閷?duì)方欠債而中斷服務(wù)——哪怕是一段時(shí)期——也是匪夷所思的。停止對(duì)負(fù)債不還者提供服務(wù)往往會(huì)連累他人——雖然也懲罰了債務(wù)人。即使在除債務(wù)人外不涉及別人的情況下，中斷服務(wù)對(duì)于小額債務(wù)來說也太粗暴。*[新西]邁克爾·塔格特(Michael Taggart)編：《行政法的范圍》，金自寧譯，鐘瑞華校，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第79-80頁(yè)。因此，國(guó)家應(yīng)提供之給付，由私人進(jìn)行時(shí)，如屬于持續(xù)性服務(wù)，應(yīng)保持其不中斷；如屬一次性的服務(wù)，應(yīng)確保其能予以提供。

為履行此“給付不中斷”的擔(dān)保義務(wù)，國(guó)家必須有相關(guān)的配套措施，以因應(yīng)當(dāng)無法提供給付或者給付發(fā)生中斷情形時(shí)所面臨的危機(jī)。如涉及水、電、瓦斯、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)生存照護(hù)的公共服務(wù)，當(dāng)由私人予以執(zhí)行者，如發(fā)生給付中斷的危機(jī)，將立即造成人民生活的困頓及不便利，其管制及監(jiān)督措施相形重要，可能的對(duì)策有透過立法限制勞工在此領(lǐng)域的罷工。*VgI.Rüfner,Daseinsvorsorge und soziale Sicherheit，HbStRⅢ，§80 Rnd.50.然而，此手段對(duì)于人民基本權(quán)中的集會(huì)結(jié)社權(quán)予以限制，恐造成基本權(quán)之侵害，必須通過符合比例原則及最小侵害性之憲法審查，始足當(dāng)之。依據(jù)許宗力教授之見解，在某程度而言即便稍顯嚴(yán)峻，還是能通過比例原則的審查。*同前引〔14〕，第607頁(yè)。許教授更以高雄市實(shí)施垃圾清運(yùn)民營(yíng)化為例，市政府為防止業(yè)者發(fā)生勞資糾紛，而使收垃圾的作業(yè)停頓，決定實(shí)施民營(yíng)化的行政區(qū)域不超過一半，以便政府得保持一定人力，隨時(shí)支持青黃不接區(qū)域的垃圾清運(yùn)，必要時(shí)并收回國(guó)家自己經(jīng)營(yíng)。民營(yíng)公用事業(yè)監(jiān)督條例第15條規(guī)定：“民營(yíng)公用事業(yè)，如遇勞資爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)依法受強(qiáng)制仲裁?！本墙o付不中斷之擔(dān)保義務(wù)的體現(xiàn)。*同前引〔14〕，第607頁(yè)?，F(xiàn)行臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第52、53條關(guān)于強(qiáng)制接管的規(guī)定，即為國(guó)家對(duì)于私人無法繼續(xù)執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)，應(yīng)負(fù)擔(dān)的給付不中斷之擔(dān)保責(zé)任。2015年4月25日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等六部門制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第47條、第48條和第52條之規(guī)定，就是國(guó)家對(duì)給付行政任務(wù)供給持續(xù)不中斷的擔(dān)保責(zé)任。

(五)給付質(zhì)量和數(shù)量的擔(dān)保

行政給付任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家和公眾最大的擔(dān)心就是私人提供的給付產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否達(dá)到《產(chǎn)品質(zhì)量法》及其相關(guān)法律規(guī)定的安全、健康、無害、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)。政府推動(dòng)行政給付任務(wù)的民營(yíng)化，其目的就是為了更好地滿足公眾的基本需求，讓公眾享受和接受到更高、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和產(chǎn)品。如果行政給付任務(wù)民營(yíng)化后，私人機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重低下，服務(wù)不彰，問題重重，這將嚴(yán)重違背行政任務(wù)民營(yíng)化的初衷。“民營(yíng)化不應(yīng)代表人民基本權(quán)利或公共福祉之倒退，也不應(yīng)造成國(guó)會(huì)監(jiān)督之貶抑；換言之，民營(yíng)化是一個(gè)價(jià)值，但應(yīng)在憲政體制與人權(quán)保障的憲法架構(gòu)下予以思考。”*黃錦堂：《行政任務(wù)民營(yíng)化之研究——德國(guó)法的觀察與我國(guó)的省思》，《公法學(xué)與政治理論》(吳庚大法官榮退論文集)，元照出版有限公司2004年版，第514頁(yè)?！懊耖g所作之服務(wù)要能提供良好的品質(zhì)，始有運(yùn)作之必要，縱使無法追求更高品質(zhì)，至少國(guó)家應(yīng)擔(dān)保一定的基本素質(zhì)，其底線應(yīng)限于最基本的國(guó)家所能提供之品質(zhì)，如果連此也不能達(dá)到，則將公共任務(wù)交由私人來執(zhí)行，不僅會(huì)拖累國(guó)家效能，而且產(chǎn)生不如自己接手來辦理的負(fù)面情緒，亦即喪失引進(jìn)民間力量的最初衷目標(biāo)及利益。”*朱瑋華：《從擔(dān)保國(guó)家理論探討我國(guó)促參案件監(jiān)督管理之規(guī)范架構(gòu)》，國(guó)立政治大學(xué)法律學(xué)研究所2011年碩士學(xué)位論文。

因此，發(fā)動(dòng)給付行政任務(wù)的民營(yíng)化，事先的效能評(píng)估顯的尤為重要，如果評(píng)估無法達(dá)到給付品質(zhì)之要求，則國(guó)家任務(wù)交由私人來執(zhí)行，即欠缺執(zhí)行的成效，在成本效益考慮下，僅為了節(jié)省國(guó)家少部分的支出，卻無法達(dá)到最大的效益時(shí)，最終只是弊端的不斷產(chǎn)生，所衍生出的問題更會(huì)層出不窮。此時(shí)，則沒有必要，也不應(yīng)當(dāng)將國(guó)家任務(wù)交出，國(guó)家的擔(dān)保形同為廠商背書，屆時(shí)國(guó)家的信用及效能將蕩然無存，人民更會(huì)對(duì)此引發(fā)諸多的不滿及喪失信心。*同前引〔22〕。所以，國(guó)家在將行政給付任務(wù)交由私人承擔(dān)以前，應(yīng)該邀請(qǐng)私人機(jī)構(gòu)、該產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域的專家學(xué)者、一般公眾共同制定擬要實(shí)行民營(yíng)化的給付服務(wù)和給付產(chǎn)品的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，然后依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的民營(yíng)化評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定是否實(shí)行民營(yíng)化，如果實(shí)行民營(yíng)化，基于擔(dān)保責(zé)任的要求，還應(yīng)該加強(qiáng)后續(xù)的監(jiān)督和管理。總之，給付服務(wù)和產(chǎn)品的品質(zhì)的擔(dān)保是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任最重要的內(nèi)涵，也是人權(quán)保障的重要環(huán)節(jié)，國(guó)家必須將此作為重點(diǎn)予以貫徹實(shí)施。

(六)給付價(jià)格的擔(dān)保

給付產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格高低不僅直接決定著消費(fèi)者的購(gòu)買能力，而且也決定著消費(fèi)者的憲法基本權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，以及實(shí)現(xiàn)的程度如何。在基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化以前，由于國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭胁煌潭鹊难a(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠，使得基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格沒有完全反映市場(chǎng)規(guī)律，從而帶有一定程度的價(jià)格福利性。福利價(jià)格的采行，使得普通的消費(fèi)者基本上都能夠得以使用政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施。行政任務(wù)民營(yíng)化后，由于民營(yíng)化市場(chǎng)上公共服務(wù)和產(chǎn)品的供不應(yīng)求及不可替代性、不同程度的價(jià)格壟斷、原先的業(yè)者的價(jià)格控制以及市場(chǎng)的失靈等因素的存在，使得給付產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出消費(fèi)者的購(gòu)買能力，影響到消費(fèi)者的憲法基本權(quán)和基本生活。故此，仍需要政府采取各種措施，保障消費(fèi)者能夠獲得一個(gè)比較合理的給付價(jià)格。給付行政任務(wù)民營(yíng)化后，政府雖不再承擔(dān)履行責(zé)任，但其仍要承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。給付行政任務(wù)的民營(yíng)化，并非沒有政府的足跡，政府并沒有就此隱去，而是作為公共利益“擔(dān)保者”的角色儼然矗立在民營(yíng)化陣營(yíng)中。既然，政府在民營(yíng)化領(lǐng)域依舊發(fā)揮著重要的擔(dān)保作用，那么政府的價(jià)格擔(dān)保就是少不了的，政府的價(jià)格擔(dān)保就成了保障公眾合法利益的不二法門。

總之，政府對(duì)給付服務(wù)和產(chǎn)品的價(jià)格擔(dān)保，應(yīng)該在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、私人機(jī)構(gòu)以及促進(jìn)給付私人機(jī)構(gòu)健全發(fā)展等不同的目標(biāo)中尋求平衡，追求消費(fèi)者或公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而不應(yīng)將眼光放在消費(fèi)者的短期利益和眼前利益。如果民營(yíng)化市場(chǎng)能夠蓬勃發(fā)展，各種先進(jìn)的網(wǎng)路與服務(wù)能夠普遍存在，公共服務(wù)和產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量與種類之間競(jìng)爭(zhēng)更加劇烈，消費(fèi)者才能受惠。方有如此，政府才能夠擔(dān)保公民獲得質(zhì)量高、價(jià)格低、服務(wù)好的給付產(chǎn)品和服務(wù)，也才能提供經(jīng)濟(jì)誘因，促進(jìn)企業(yè)及市場(chǎng)健康發(fā)展，盡到自己的擔(dān)保職責(zé)。

(七)給付服務(wù)普及化和均等化的擔(dān)保

給付的普及化，是指必須使所有的使用者或消費(fèi)者都能夠自主的在其住所、居住區(qū)域或營(yíng)業(yè)場(chǎng)所可以輕易負(fù)擔(dān)的價(jià)格獲得具備特定品質(zhì)和安全的最低下限的給付產(chǎn)品或服務(wù)。公民獲得最低要求的給付產(chǎn)品和服務(wù)是其憲法上的人性尊嚴(yán)和生存權(quán)的體現(xiàn)和要求。給付行政任務(wù)民營(yíng)化前，給付的普及服務(wù)是由國(guó)家親自去承擔(dān)和予以滿足，給付的大眾性、質(zhì)量和安全性倒是有所保障。但是國(guó)家將給付行政任務(wù)轉(zhuǎn)由民間機(jī)構(gòu)提供時(shí)，由于私人的趨利性和市場(chǎng)法律制度的不完善，難免出現(xiàn)“撇奶皮”現(xiàn)象，使得部分民眾或群體有可能連最基本的需求也無法達(dá)到或滿足。因此，為了保障公眾獲得最低限度的給付服務(wù)，保障給付行政的產(chǎn)品質(zhì)量，國(guó)家必須采取多種控管措施對(duì)此予以擔(dān)保。給付的普及化只是保障了所有人能夠獲得最低限度的需求，但并不能保障給付行政民營(yíng)化后的每個(gè)公民獲得均等的給付服務(wù)。為此，國(guó)家還應(yīng)該擔(dān)保每個(gè)公民獲得均等的服務(wù)和產(chǎn)品，也即給付的均等化。

給付均等化是指，“向全體公民提供使用價(jià)值形態(tài)的大體相同水平的公共服務(wù)。對(duì)每個(gè)公民來講，公共服務(wù)的均等化要求公共服務(wù)的機(jī)會(huì)、過程、結(jié)果大體平等或相等?！?徐宗威：《公權(quán)市場(chǎng)》，機(jī)械工業(yè)出版社2009年版，第123頁(yè)。公民有權(quán)要求國(guó)家為其提供無差別的、均等的基本公共物品和公共服務(wù)。它是憲法上公民平等權(quán)在給付行政任務(wù)領(lǐng)域的具體要求和體現(xiàn)，也是正義原則在公民日常社會(huì)生活領(lǐng)域中的體現(xiàn)?！罢x的社會(huì)生活秩序和日益增長(zhǎng)的社會(huì)價(jià)值生產(chǎn)，乃是人類組建社會(huì)并選擇以社會(huì)的方式生存和發(fā)展的兩個(gè)最基本也最根本的目標(biāo)。”*萬俊人：《論正義之為社會(huì)制度的第一美德》，載《哲學(xué)研究》2009年第2期。由此可見，給付產(chǎn)品和給付服務(wù)的均等化對(duì)人類的生存和發(fā)展的重要性。我國(guó)政府非常重視給付行政服務(wù)的均等化，2005 年10月召開的中共十六屆五中全會(huì)上，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出了黨和政府要按照公共服務(wù)均等化原則辦事。2007年10月，黨中央在十七大報(bào)告中明確指出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”。特別是2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》中明確提出，要優(yōu)化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和法定化。行政任務(wù)民營(yíng)化雖然能夠降低行政成本、提高效率，滿足公眾多元化的增長(zhǎng)需求，但也有可能導(dǎo)致和加劇給付服務(wù)的非均等化。國(guó)家將給付行政任務(wù)交由私人承擔(dān)，私人之所以愿意承擔(dān)行政任務(wù)，其目的首先是沖著給付行政任務(wù)的可盈利性來的，如果沒有盈利，私人是不會(huì)投資原屬行政任務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)。既然私人是奔著盈利目的從事給付行政任務(wù)的，那么其將會(huì)選擇利潤(rùn)豐厚的地區(qū)、人群、階層來提供服務(wù)，而不愿意到那些利潤(rùn)率微薄，甚至虧損的地區(qū)或階層去投資，去提供給付服務(wù)。另一方面，由于邊遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)路基礎(chǔ)設(shè)施尚未建好或者幾乎沒有，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資較大，沉沒成本巨大，也是私人不愿意或無力承擔(dān)的。故此，行政任務(wù)民營(yíng)化后，給付行政供給的均等化將是政府不可推卸的職責(zé)，政府仍應(yīng)基于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任采取多種擔(dān)保措施和途徑確保給付行政服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。例如，“為保障市民(第三人)對(duì)于公共設(shè)施的利用權(quán)益，確保其公物之公共用途，避免壟斷由特定人專屬使用。委托經(jīng)營(yíng)的合約中應(yīng)約定確保其開放供公眾使用，且市民有公平使用委托經(jīng)營(yíng)設(shè)施的權(quán)利，非有正當(dāng)理由，不得差別待遇?！?陳清秀：《委托經(jīng)營(yíng)法制及實(shí)務(wù)問題之探討》，載《當(dāng)代公法新論》(中)，元照出版有限公司2002年版，第651頁(yè)。

以上所述內(nèi)容就是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的主要內(nèi)涵，也是擔(dān)保國(guó)家理論下的政府應(yīng)盡的擔(dān)保義務(wù)和責(zé)任。當(dāng)然，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的內(nèi)涵并非是封閉的，而是開放的，隨著擔(dān)保行政實(shí)踐的發(fā)展以及行政任務(wù)民營(yíng)化領(lǐng)域的不同，其內(nèi)涵將會(huì)有或多或少的變化。但無論如何，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的上述內(nèi)容是擔(dān)保國(guó)家或合作國(guó)家最低程度的和最終的保障內(nèi)容，國(guó)家不得無故推卸。正如有學(xué)者言：“國(guó)家擔(dān)保責(zé)任之確保作為公私協(xié)力法律制度之制動(dòng)軸，實(shí)為吾人形塑現(xiàn)代合作國(guó)家以及減肥國(guó)家理念時(shí)，在憲法框架下不可退縮之最后一道防線?！?同前引〔10〕。

二、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的理論依據(jù)

國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的理論依據(jù)，就是關(guān)于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任如何得以產(chǎn)生、存在以及合理性、正當(dāng)性的理論問題。本文認(rèn)為，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的理論依據(jù)除擔(dān)保國(guó)家理念外，主要有基本權(quán)保護(hù)義務(wù)理論、輔助性理論和合作理論，以下予以分別詳述：

(一)基本權(quán)保護(hù)義務(wù)理論

所謂基本權(quán)保護(hù)義務(wù)，依判例及學(xué)說之見解，系指國(guó)家負(fù)有保護(hù)其國(guó)民之法益及憲法上所承認(rèn)之制度的義務(wù)，特別是指國(guó)家負(fù)有保護(hù)國(guó)民之生命和健康、自由及財(cái)產(chǎn)等之義務(wù)。*Christian—Starck：《基本權(quán)利之保護(hù)義務(wù)》，李建良譯，載《憲法理論與實(shí)踐》(一)，臺(tái)北學(xué)林文化有限公司2003年版，第103頁(yè)。也即，“人民可以根據(jù)基本權(quán)向國(guó)家請(qǐng)求保護(hù)其基本權(quán)利所保障的法益，以免受到其他人民的侵害?！?H. H. Klein, Die grundrechtliche Schutzpflicht, in: DVBI 1994, S. 490.基本權(quán)保護(hù)義務(wù)是基本權(quán)客觀法內(nèi)涵*本文的基本法客觀性內(nèi)涵是指基本權(quán)保護(hù)義務(wù)?；痉陀^性內(nèi)涵主要是指基本權(quán)新發(fā)展出來的功能。其概念和內(nèi)涵爭(zhēng)議較大，一般認(rèn)為，基本權(quán)客觀法內(nèi)涵有三項(xiàng)：(1)基本權(quán)對(duì)第三人的效力與放射效力；(2)基本權(quán)作為組織與程序保障；(3)基本權(quán)保護(hù)義務(wù)。參見張嘉尹：《基本權(quán)理論、基本權(quán)功能與基本權(quán)客觀面向》，《當(dāng)代公法新論》(上)，元照出版公司2002年版，第48-52頁(yè)。的發(fā)展，是法釋義學(xué)上的一大發(fā)現(xiàn)。傳統(tǒng)以來，受英國(guó)大思想家洛克的國(guó)家理論的影響，古典的“基本權(quán)是被理解為個(gè)人用以對(duì)抗國(guó)家對(duì)受憲法所保障之法益與自由領(lǐng)域之干預(yù)的防衛(wèi)權(quán)?！?Prof. Dr. Dr. h. c. mult Klaus Stern：《基本權(quán)保護(hù)義務(wù)之功能——法學(xué)上的一大發(fā)現(xiàn)》，蔡宗珍譯，《月旦法學(xué)雜志》2009年第12期。將基本權(quán)理解為防衛(wèi)權(quán)，在剛擺脫封建君主壓制，追求人身自由的夜警國(guó)家是無可厚非的。然而不顧事實(shí)及社會(huì)發(fā)展變化，一味地固守這一金科玉律就是不正確的。“因?yàn)閷⒒緳?quán)理解為僅限縮在防御功能的話，這樣的理解方式無法勝任基本權(quán)具有客觀法功能之價(jià)值決定的當(dāng)代意義，當(dāng)代人們比以前要更依賴國(guó)家保護(hù)?！?同前引〔31〕。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家也逐漸被賦予了保護(hù)人民安全、防止威脅的任務(wù)。特別是二戰(zhàn)以后，由于德國(guó)憲法法院的努力，尤其是lüth案的判決，*德國(guó)1958年lüth案的判決的意義是，如果基本權(quán)利不僅是對(duì)抗國(guó)家的主觀防御權(quán)，同時(shí)還是指引法律規(guī)范的客觀原則，那么，基本權(quán)利對(duì)國(guó)家就不僅僅是限制，同時(shí)還有積極的要求?；緳?quán)利突破其只針對(duì)國(guó)家的單一維度之后，就自然不再限于單方面的防御，而是針對(duì)基本權(quán)利保障的自由為國(guó)家設(shè)定了保護(hù)義務(wù)，以防止這些自由受到第三方的侵害，或者在缺乏國(guó)家提供的前提條件下，就難以切實(shí)實(shí)現(xiàn)。參見[德]迪特爾·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景》，劉剛譯，法律出版社2010年版，第137頁(yè)。對(duì)于基本權(quán)的發(fā)展十分重要。此判決為古典基本權(quán)的擴(kuò)展帶來了突破，并推開了基本權(quán)的新功能大門。此后，聯(lián)邦憲法法院，一方面承認(rèn)基本權(quán)主要是人民對(duì)抗國(guó)家的防衛(wèi)權(quán)，另一方面也承認(rèn)基本權(quán)樹立了一個(gè)客觀的價(jià)值秩序，基本權(quán)具有客觀法的內(nèi)涵?！盎緳?quán)此等雙重性格，乃‘基本權(quán)知識(shí)的基本庫(kù)存’”。*同前引〔31〕。從此以后，基本權(quán)保護(hù)義務(wù)逐漸廣為接受，并被國(guó)際條約或國(guó)內(nèi)憲法所吸收，逐漸成為實(shí)定法的內(nèi)容。例如，歐洲基本人權(quán)憲章第五十一條規(guī)定，機(jī)關(guān)、組織或其它聯(lián)盟單位負(fù)有不僅尊重基本權(quán)，且還必須“促進(jìn)”基本權(quán)的義務(wù)。再例如，前蘇聯(lián)1977年憲法第五十七條規(guī)定，對(duì)人民人格的尊重、自由及權(quán)利的保障為所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及成員的義務(wù)。蘇維埃聯(lián)邦共和國(guó)人民，對(duì)其名譽(yù)與尊嚴(yán)、生命與健康、個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)有請(qǐng)求法院保護(hù)的權(quán)利。德國(guó)基本法也規(guī)定，保護(hù)公民的基本權(quán)是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法自然也不例外，2004年憲法修正案規(guī)定，國(guó)家既要尊重人權(quán)，又要保障人權(quán)。憲法上的這些保障條款的規(guī)定，表明了基本權(quán)不僅僅是對(duì)國(guó)家的防御權(quán)，同時(shí)也是要求國(guó)家積極作為的權(quán)利。基本權(quán)的保護(hù)義務(wù)功能帶來了國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變：“國(guó)家從潛在的基本權(quán)反對(duì)者，搖身一變成為基本權(quán)保護(hù)者，甚至是從‘基本權(quán)之?dāng)场D(zhuǎn)變成‘基本權(quán)之友’。”*同前引〔31〕。

行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家雖然委托私人從事公共服務(wù)，不再運(yùn)用公權(quán)力直接提供公共服務(wù)，但是私人提供的公共產(chǎn)品有可能存在質(zhì)量不過關(guān)、價(jià)格偏高等問題，也可能存在侵犯公民合法權(quán)益的情形。對(duì)此，如果運(yùn)用古典的基本權(quán)的“防御功能”是不能保護(hù)公民合法權(quán)益的，因?yàn)閲?guó)家沒有積極的作為。這時(shí)，如果公民要獲得國(guó)家的積極保護(hù)，必須運(yùn)用基本權(quán)的“保護(hù)義務(wù)功能”。正是基于基本權(quán)的保護(hù)義務(wù)功能，行政任務(wù)民營(yíng)化后，針對(duì)私人履行行政任務(wù)存在著侵犯公民合法權(quán)益的情形，國(guó)家并不能全身而退，仍須承擔(dān)國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任，借以確保公民的憲法權(quán)益，乃至合法權(quán)益不受侵害。因?yàn)閲?guó)家將給付行政任務(wù)移轉(zhuǎn)民間機(jī)構(gòu)提供時(shí)，“權(quán)利憲章”要求的保護(hù)義務(wù)功能并沒有改變?！皺?quán)利憲章”只是從某種給付服務(wù)的直接提供證明，變成了某種給付服務(wù)的質(zhì)量擔(dān)保證明。故此可以看出，國(guó)家的保護(hù)義務(wù)功能，是行政任務(wù)民營(yíng)化后國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的理論基礎(chǔ)。

(二)輔助性理論

輔助性理論(the theory of subsidiarity)，也稱補(bǔ)充性原理。由于補(bǔ)充性原理牽涉到個(gè)人、團(tuán)體、公共權(quán)力之間的關(guān)系，所以其哲學(xué)來源非常久遠(yuǎn)，可以追溯至亞里士多德和其他的哲學(xué)家。然而更為接近和明確的哲學(xué)來源，則存在于天主教理論中，由于害怕國(guó)家對(duì)教會(huì)的過度入侵而由天主教學(xué)者提出的。該原理被包括在不同的教皇通諭中，其中對(duì)此有較清楚闡述的是1931年保羅11世所作的《四十年通諭》。《四十年通諭》指出：如果一個(gè)個(gè)人能通過其自己的力量和勤奮來完成的任務(wù)，將其從個(gè)人身上剝離并賦予給共同體就是非法的；同樣，如果能在一個(gè)較小和較低層級(jí)的共同體中完成的任務(wù)，但將其賦予較大和較高級(jí)別的組織，這也是不正確的。*參見〔意〕羅西(Rossi,G. )：《行政法原理》，李修瓊譯，法律出版社2013年版，第67頁(yè)。1959年德國(guó)著名行政法學(xué)家福斯多夫在其《服務(wù)行政的法律問題》一文中，對(duì)其原先提出的生存照顧之概念作出重大修正，正式提出生存照顧的“輔助性理論”。福斯多夫指出：現(xiàn)代社會(huì)和三十年代的社會(huì)已經(jīng)有了較大的不同。除過發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)及各種災(zāi)難等非常事件外，在和平期間，應(yīng)該依靠社會(huì)力量來解決公民的生存照顧問題，而不是依賴公部門的力量。如今國(guó)家已經(jīng)不再和社會(huì)組織處于對(duì)立狀態(tài)，國(guó)家和社會(huì)之間已產(chǎn)生許多調(diào)和性的中間團(tuán)體一如工會(huì)、政黨——可以調(diào)和社會(huì)各階層的利益，進(jìn)而形成國(guó)家政策。所以這些由社會(huì)之力而來的、可解決人民生存照顧的服務(wù)，因?yàn)椴痪哂泄ㄉ?，故不具有本來的生存照顧特征。也就是說，生存照顧只有在消費(fèi)者的力量不足以對(duì)抗強(qiáng)大的工業(yè)生產(chǎn)者時(shí)，為了保障消費(fèi)者的基本權(quán)利，國(guó)家才作為一種補(bǔ)充力量伸出援手。*參見陳新民：《公法學(xué)札記》，法律出版社2010年版，第75-76頁(yè)。德國(guó)著名憲法學(xué)者彼得斯大力倡導(dǎo)“輔助性理論”。他指出，公共利益雖然是國(guó)家責(zé)無旁貸的絕對(duì)任務(wù)，但是國(guó)家必須在公民憑自己的努力無法獲得利益時(shí)，方才可以為之，國(guó)家追求公益的行為是一種次要性的補(bǔ)助性質(zhì)的輔助行為。*參見陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上卷)，法律出版社2010年版，第238頁(yè)。也即，“對(duì)幸福的輸送和傳遞是國(guó)家達(dá)成其固有的、法定的目標(biāo)的輔助性功能?！?轉(zhuǎn)引自[德]齊佩利烏斯：《德國(guó)國(guó)家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第346頁(yè)。隨后，經(jīng)過學(xué)界的大力推崇，輔助性原理成為行政法學(xué)中的一項(xiàng)重要原理。以至于有學(xué)者認(rèn)為，“這一原理有可能上升為未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的一個(gè)基石。”*[德]羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第342頁(yè)。

從上面學(xué)者關(guān)于輔助性原理的闡述可以看出，輔助性原理的內(nèi)涵可以從兩方面來看，從積極方面來看，當(dāng)公民靠一己之力無法滿足基本生存需求時(shí)，國(guó)家必須提供幫助；從消極方面，當(dāng)公民靠個(gè)人力量能夠解決基本生存需求時(shí)，國(guó)家不得介入社會(huì)生活領(lǐng)域。輔助性原理的正反兩方面的涵義表明，其“一方面針對(duì)國(guó)家集體主義與極權(quán)主義，另一方面——經(jīng)常被忽視——對(duì)抗形式的自由主義，在此自由主義下國(guó)家僅扮演夜警監(jiān)視的角色。”*[德]阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，法律出版社2011年版，第241頁(yè)。也就是說，輔助性原理是在克服和摒棄自由主義、集體主義與極權(quán)主義的缺點(diǎn)和不足的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，是兩者衡平的完美結(jié)晶?？傊?，“補(bǔ)充性原則并非反對(duì)國(guó)家負(fù)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的責(zé)任。但補(bǔ)充性原則將國(guó)家此項(xiàng)責(zé)任打散，并將之置于一特定架構(gòu)下，在此架構(gòu)下，民間自我組織參與社會(huì)正義之實(shí)現(xiàn)，搭配國(guó)家不同程度的直接履行，并由國(guó)家負(fù)整體的責(zé)任?！?[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第120頁(yè)。

行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家將公共任務(wù)交由私人履行，自己僅承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。其原理正是基于輔助性理論。輔助性理論，“是社會(huì)正義之一部分，公益的一部分。因?yàn)橐环矫媸巧婕叭嗣癜l(fā)展自由之法律上的衡平與另一方面涉及國(guó)家對(duì)此自由之保障與支持?！?同前引〔41〕，第241頁(yè)。行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家將行政任務(wù)交由私人履行，其目的就是發(fā)揮私人的積極主動(dòng)性和創(chuàng)造性，賦予人民發(fā)展之自由。而在私人不能很好地完成公共任務(wù)的情況下，國(guó)家基于輔助人的地位，才采取各種管制措施以確保公益能夠順利達(dá)成，此時(shí)體現(xiàn)的是國(guó)家的保障與支持的義務(wù)和責(zé)任，擔(dān)保責(zé)任。由此可以看出，正是依據(jù)輔助性理論，才使得國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任不是別的，只能是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。這樣，國(guó)家的輔助性理論就成為國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的直接理論依據(jù)。

(三)合作理論

在西方政治思想史上，近代以來，對(duì)于市民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系一直有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為市民社會(huì)與國(guó)家是對(duì)立的；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為市民社會(huì)與國(guó)家并非對(duì)立的，而是合作的。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為國(guó)家與市民社會(huì)是對(duì)立的，例如托馬斯·潘恩(Thomas Paine)。他在《人權(quán)論》中明確區(qū)分了市民社會(huì)和國(guó)家。他認(rèn)為市民社會(huì)是從屬于自然狀態(tài)的社會(huì)，從而縮小了這一概念；同時(shí)他又?jǐn)U大了這一概念的基礎(chǔ)。因?yàn)樗氖忻裆鐣?huì)成員包括不分性別和財(cái)產(chǎn)差別的所有個(gè)人在內(nèi)。在他看來，市民社會(huì)是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。這些基于人的自然本性的聯(lián)合體現(xiàn)了自由平等和互利的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此，市民社會(huì)本身無需經(jīng)過國(guó)家就可以實(shí)現(xiàn)自決和協(xié)調(diào)，國(guó)家是必要的以惡治惡。因此，市民社會(huì)越發(fā)展，越完善，就要盡最大努力限制國(guó)家的活動(dòng)范圍。總之，潘恩不但主張國(guó)家與市民社會(huì)的區(qū)分，而且主張國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立。國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分與對(duì)立，不僅是公民基本權(quán)確立的基礎(chǔ)，也是近代憲法建立的根基。*吳惕安、俞可平主編：《當(dāng)代西方國(guó)家理論評(píng)析》，陜西人民出版社1994年版，第367頁(yè)。再例如，托克維爾認(rèn)為，國(guó)家代表了社會(huì)公共利益，其對(duì)于市民社會(huì)來說是必要的，但是由于國(guó)家的存在，既能帶來社會(huì)福利，又能剝奪市民社會(huì)的自由，因此必須發(fā)展獨(dú)立于國(guó)家的市民社會(huì)。*[法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》，陳瑋譯，九州出版社 2013年版，第378-385頁(yè)。從托克維爾的論述可以看出，其主張國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立。然而并非所有學(xué)者都認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系是對(duì)立的，黑格爾就不把國(guó)家與社會(huì)視為對(duì)立的命題，而是將兩者看成是相互依存的關(guān)系。黑格爾認(rèn)為作為歷史產(chǎn)物的市民社會(huì)，它是以私人利益為基礎(chǔ)，充滿著利益沖突和爭(zhēng)斗。市民社會(huì)的這種缺陷和不足，只有代表公共利益的國(guó)家才能克服，國(guó)家并沒有取消市民社會(huì)，只是克服市民社會(huì)產(chǎn)生的不足之處。*[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范楊、張企泰譯，商務(wù)印書館1982年版，第309-322頁(yè)。

從上述論述可以看出，潘恩和托克維爾主張國(guó)家與社會(huì)對(duì)立，主張自由至上，其目的就是通過民主建立有限政府，防止公權(quán)力恣意侵犯公民權(quán)益。黑格爾主張國(guó)家與社會(huì)依存，主張國(guó)家利益至上，其目的就是要建立一個(gè)“普遍國(guó)家”， 把市民社會(huì)帶入了一個(gè)更高的協(xié)調(diào)的整體之中。黑格爾雖然看到了國(guó)家與社會(huì)的相互依存關(guān)系，但是“普遍國(guó)家”有走向“集權(quán)國(guó)家或極權(quán)國(guó)家”的趨向，因此必須予以警惕。但是潘恩、托克維爾將國(guó)家與社會(huì)看成對(duì)立的也不完全正確。其實(shí)，無論學(xué)者如何看待國(guó)家與社會(huì)，都是他們對(duì)兩者關(guān)系的一種理解而已。但是無論他們?nèi)绾卫斫?，他們都承認(rèn)全部社會(huì)分為公、私兩部分。隨著國(guó)家利益越來越多元化和復(fù)雜化，只要政府公權(quán)力還沒有消失，國(guó)家與社會(huì)區(qū)分的二元論就不會(huì)過時(shí)，仍舊有效。*葛克昌教授認(rèn)為在多元國(guó)家中國(guó)家與社會(huì)區(qū)分仍有必要，同時(shí)葛教授就多元國(guó)家中國(guó)家與社會(huì)區(qū)分存在的必要性，從利益沖突、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治決策等角度進(jìn)行了觀察論證，具體參見葛克昌：《國(guó)家學(xué)與國(guó)家法》，元照出版有限公司1996年版，第31-32頁(yè)。在承認(rèn)國(guó)家與社會(huì)二元論的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系并非恒定不變，要隨著時(shí)代的變化和社會(huì)的發(fā)展，適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整與變化，防止走向極端。故此國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是既對(duì)立，又合作，而且國(guó)家與社會(huì)的合作，也即公私合作將是未來的一項(xiàng)長(zhǎng)期性任務(wù)。

行政任務(wù)民營(yíng)化其實(shí)也是公私合作的一種典型表現(xiàn)，即在國(guó)家與私人之間通過公私合作的方式完成行政任務(wù)。公私部門之間共同合作完成公共事務(wù)將導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)之間的區(qū)分處于模糊狀態(tài)?！皺?quán)力與自由”已經(jīng)不再必然的和“國(guó)家與社會(huì)”相對(duì)應(yīng)，而是互有滲透。一方面，國(guó)家執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)普遍采納自由權(quán)行使的手段和方法；另一方面，實(shí)現(xiàn)公共利益的任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)由憲法基本權(quán)主體來予以承擔(dān)。*同前引〔7〕，第30頁(yè)。如果國(guó)家與社會(huì)處于兩元對(duì)立，那么，行政任務(wù)的達(dá)成只能通過國(guó)家所設(shè)立的行政機(jī)關(guān)來予以獨(dú)自完成。在國(guó)家獨(dú)自完成行政任務(wù)的情況下，國(guó)家應(yīng)負(fù)全權(quán)責(zé)任，也無擔(dān)保責(zé)任可談。在這種情況下，談?wù)搰?guó)家擔(dān)保責(zé)任也沒有什么意義。行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政任務(wù)被分配給私人來承擔(dān)，私人由此而承擔(dān)的責(zé)任就是行政任務(wù)的履行責(zé)任。但是行政任務(wù)的良好完成并不能僅靠私人一家，還必須依靠國(guó)家的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在私人承擔(dān)了公共任務(wù)的履行責(zé)任后，基于國(guó)家與社會(huì)的合作理論，國(guó)家必須承擔(dān)一定的責(zé)任，這一責(zé)任的承擔(dān)既要遵循國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立或分立理論，不使國(guó)家介入私人領(lǐng)域太深，同時(shí)又要恪守國(guó)家與社會(huì)的合作，共同實(shí)現(xiàn)公共利益。符合這樣一種要求的責(zé)任，就是國(guó)家在行政任務(wù)民營(yíng)化后的擔(dān)保責(zé)任。由此可以看出，沒有國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立合作理論也不會(huì)有國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論。

上述三大理論從不同的角度論證和證成了行政任務(wù)民營(yíng)化后國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家與社會(huì)的合作是國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的前提和基礎(chǔ)；基本權(quán)保護(hù)義務(wù)論證了不論行政任務(wù)是否民營(yíng)化以及民營(yíng)化的程度如何，國(guó)家都要對(duì)公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任；輔助性理論論證了行政任務(wù)民營(yíng)化后政府承擔(dān)的責(zé)任不是別的，只能是相對(duì)于執(zhí)行責(zé)任的擔(dān)保責(zé)任。這三大理論相得益彰、相互促進(jìn)、相輔相成，共同構(gòu)成了國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的理論基石。

三、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的類型化

“類型是指具有共同特征的事物所形成的種類?！?《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書館2012年版，第787頁(yè)?！坝捎谄浼婢叱橄蠡熬唧w化的作用，可以分別運(yùn)用在具體的事務(wù)與抽象的價(jià)值。因此在法學(xué)研究及實(shí)務(wù)之說明上，其應(yīng)用特別普遍?？梢哉f是法律資料之體系化以及法律體系之應(yīng)用最為常見而且有效的方法。”*黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，法律出版社2007年版，第577頁(yè)。劃分類型的目的主要是用來彌補(bǔ)法律概念抽象化的缺陷與不足。由于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的概念比較抽象、晦澀難懂，故為了理解和認(rèn)識(shí)它，也是為了行政法制度的構(gòu)建，需將其予以分類。關(guān)于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任具有哪些責(zé)任類型，學(xué)界尚未達(dá)成一致。德國(guó)學(xué)者舒伯特(Schuppert)教授在將國(guó)家責(zé)任分為履行責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及網(wǎng)絡(luò)責(zé)任(也即補(bǔ)充責(zé)任或承接責(zé)任)后，再進(jìn)一步將國(guó)家擔(dān)保責(zé)任又分為監(jiān)督責(zé)任和管制責(zé)任兩種。*Gunnar FolkeSchuppert, Die ffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher und privaterAufgabenerfüllung: Zum Denken in Verantwortungsstufen, in: Die Verwaltung 31/1998, S. 425-426.許登科教授認(rèn)為，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的兩種主要次類型分別是管制責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任。*許登科：《釋字第七○九號(hào)解釋釋放之訊息與延伸思考》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》2013年第23期。上述學(xué)者對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的分類，本文不完全贊同。本文不贊同舒伯特教授將接管責(zé)任或網(wǎng)絡(luò)責(zé)任與擔(dān)保責(zé)任放在同一位階之上，并將其看做一個(gè)國(guó)家責(zé)任類別。接管責(zé)任其實(shí)就是擔(dān)保責(zé)任內(nèi)容的重要一環(huán)*持同樣觀點(diǎn)者如Andreas Vo kule教授。他認(rèn)為,當(dāng)私人主體無法履行行政任務(wù)時(shí)，行政部門可以通過解除合同或合同中的解除款項(xiàng)，將私人主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)予以回收，是屬于擔(dān)保責(zé)任的一環(huán)，參見 Andreas Vo?kule, Beteilgung Privater an offentlichen Aufgaben und staatliche Verantwortung, VVDStRL 62 (2003), S. 326.，在擔(dān)保責(zé)任體系內(nèi)，排除掉接管或補(bǔ)充責(zé)任將使擔(dān)保責(zé)任的保障性明顯降低，將威脅到公眾的人權(quán)保障，有失擔(dān)保責(zé)任之稱謂。另外，從邏輯上來看，補(bǔ)充或接管本來就是對(duì)國(guó)家監(jiān)管不力，造成的被動(dòng)局面進(jìn)行的一種擔(dān)保。國(guó)家接管的內(nèi)容也恰是政府所要擔(dān)保的內(nèi)容，所以，既然已經(jīng)有了擔(dān)保責(zé)任，再規(guī)定補(bǔ)充或接管責(zé)任就顯得有點(diǎn)疊床架屋。此外，舒伯特教授的履行責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和接管責(zé)任三段式的劃分也并非界限分明。承接責(zé)任與擔(dān)保責(zé)任實(shí)際上的區(qū)分，通常情況下還要依據(jù)法律的具體規(guī)定來予以界定。本文認(rèn)為，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的類型可以分為國(guó)家管制責(zé)任、國(guó)家監(jiān)督責(zé)任和國(guó)家接管責(zé)任。這樣的一種分類主要考慮到行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家擔(dān)保的內(nèi)容和手段的不同，以及擔(dān)保責(zé)任法制建構(gòu)的便宜性，同時(shí)也借鑒了舒伯特教授和許登科教授對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的分類。以下將對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的這三種次類型予以分別闡述：

(一)國(guó)家管制責(zé)任

“管制”，泛指國(guó)家以各種手段或措施，對(duì)一定范圍的人民活動(dòng)，進(jìn)行規(guī)制及管控的過程，它一般分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制。本文主要指經(jīng)濟(jì)管制，“經(jīng)濟(jì)管制”一詞在學(xué)理上具有多樣性，不同學(xué)科領(lǐng)域各有其關(guān)懷取向與論究重點(diǎn)。在法律學(xué)的領(lǐng)域，“經(jīng)濟(jì)管制”的理解通常比較廣義，指國(guó)家以行政權(quán)干預(yù)、指導(dǎo)、規(guī)整或限制國(guó)民的私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之公法行為，其目的在于使國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有一定的指標(biāo)，防止經(jīng)濟(jì)資源的過分集中，或避免國(guó)家資源的不當(dāng)分配，以符合國(guó)家政策的需要，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得健全的發(fā)展。*林紀(jì)東：《行政法各論》，三民書局1961年版，第87頁(yè)。此種意義的“經(jīng)濟(jì)管制”，亦有稱之為“經(jīng)濟(jì)之指導(dǎo)與管理”或“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)引”(Wirtschaftslenkung)，以總括國(guó)家為達(dá)成特定經(jīng)濟(jì)政策之目的，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以管制、變更、調(diào)整、形成或影響的一切措施與法制*廖義男：《企業(yè)與經(jīng)濟(jì)法》，三民書局1980年版，第37頁(yè)。，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)(行政)法體系的重要環(huán)節(jié)之一。 經(jīng)濟(jì)管制的目的無非就是，“國(guó)家對(duì)人民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形成、規(guī)制、調(diào)整及干預(yù)，籍以達(dá)到特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，諸如維持競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)法律制度、管制監(jiān)控產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)、建立良好的勞資關(guān)系及維系健全的經(jīng)濟(jì)秩序。”*李建良：《人權(quán)思維的承與變——憲法理論與實(shí)踐》(四)，新學(xué)林出版公司2010年版，第67頁(yè)。

市場(chǎng)并不是萬靈丹，行政任務(wù)的民營(yíng)化也不是解決政府提供公共任務(wù)的“萬靈丹”。不論是為減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還是積極達(dá)到促成社會(huì)發(fā)展或問題解決的共識(shí)與可接受性的任務(wù)，發(fā)展民營(yíng)化原則上都伴隨著國(guó)家的管制。*Hoffmann-Riem ,Tendenzen in der Verwaltungsentwicklung , D V 1997,S.436；中文文獻(xiàn)參見前引〔52〕。行政任務(wù)民營(yíng)化后，由于市場(chǎng)的壟斷、市場(chǎng)的不公平、信息的分布不均勻和量上的不充分以及經(jīng)濟(jì)周期等失靈現(xiàn)象的存在，以及私人主體追求高利潤(rùn)的趨向，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度不能充分發(fā)揮作用、私人主體提供的行政給付產(chǎn)品質(zhì)量下滑，損害公眾的利益。故此，國(guó)家和政府需要對(duì)私人主體的進(jìn)入資格、私人投資、產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量以及市場(chǎng)的自然壟斷等方面擔(dān)負(fù)起管制責(zé)任?！皳?dān)保國(guó)家”意義上的管制責(zé)任主要包涵了兩個(gè)方面：一方面，國(guó)家要制定由私人提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)公共利益不受損；另一方面，還要限制在公共領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)壟斷，杜絕相關(guān)部門攫取壟斷利潤(rùn)。*李以所：《德國(guó)“擔(dān)保國(guó)家”理念評(píng)介》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2012年第7期。為了實(shí)現(xiàn)管制責(zé)任，國(guó)家所采用的管制手段已經(jīng)不同于以往，其更多地采用自我管制、不對(duì)稱管制、評(píng)估等手段?！安徊扇∪婀苤贫鴥H進(jìn)行部分管制，不再制定持續(xù)有效的法律而是制定能快速變化的暫時(shí)性法律。不采取下命令方式而改采取說明尋求相互理解的方式?！?同前引〔42〕，第166頁(yè)。管制的內(nèi)容主要在對(duì)承擔(dān)民營(yíng)化的私人機(jī)構(gòu)的選擇、民營(yíng)化前的效益評(píng)估以及服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格管制等方面。由此可見，行政任務(wù)民營(yíng)化后的擔(dān)保國(guó)家，國(guó)家和政府對(duì)市場(chǎng)和私人主體的管制方式和管制內(nèi)容已經(jīng)與以前有了很大的不同，已經(jīng)是一種新式的管制模式。

(二)國(guó)家監(jiān)督責(zé)任

監(jiān)督雖是傳統(tǒng)的國(guó)家控制手段，但在行政任務(wù)民營(yíng)化后，公私共同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的情況下，監(jiān)督仍是政府貫徹實(shí)施擔(dān)保責(zé)任的一種重要方式。然而，行政任務(wù)民營(yíng)化后的國(guó)家監(jiān)督責(zé)任已經(jīng)不同于傳統(tǒng)行政法上的監(jiān)督措施。傳統(tǒng)行政法上主要追求危險(xiǎn)防御及預(yù)防為目的的(經(jīng)濟(jì))監(jiān)督措施，并無法完全顯現(xiàn)以確保公共利益為依歸的影響措施。因此，除既有的高權(quán)監(jiān)督方式外，還應(yīng)發(fā)展出能夠符合“分工完成公共任務(wù)”的特殊的監(jiān)督方式，擔(dān)保行政任務(wù)能夠順利履行。這些特殊的監(jiān)督方式除了能夠防止私人機(jī)構(gòu)逃脫法律的監(jiān)督和拘束，同時(shí)又要給予私人機(jī)構(gòu)發(fā)展的靈活性與彈性。除了通過法律規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)、條件予以規(guī)范外，在肯定私人主體自主性的基礎(chǔ)上，應(yīng)該給予私人主體自我活動(dòng)、監(jiān)督的空間，除了國(guó)家和政府依法要求的定期監(jiān)督、定期評(píng)估、定期認(rèn)證等的監(jiān)督方式外，還應(yīng)更多的將私人自我監(jiān)督法律制度的利益納入監(jiān)督體制中，再配以國(guó)家監(jiān)督作為預(yù)防和對(duì)付私人自我監(jiān)督不力的后盾。國(guó)家在履行監(jiān)督責(zé)任時(shí)，必須要認(rèn)識(shí)到私人主體本身的特性與其合理、合法的私人活動(dòng)空間，在具體的監(jiān)督方式和監(jiān)督行為上，國(guó)家必須在擔(dān)保公共任務(wù)的公益性方面嵌入私人主體的自主性、能動(dòng)性因素。這些新的監(jiān)督方法主要有強(qiáng)制私人機(jī)構(gòu)披露產(chǎn)品質(zhì)量信息，建立并行的私人監(jiān)督機(jī)制；設(shè)置具有獨(dú)立性及專業(yè)能力的特別管制單位；向企業(yè)派駐義務(wù)監(jiān)督員；企業(yè)的自愿申報(bào)義務(wù)等。*蕭文生：《國(guó)家、地方自治、行政秩序》，元照出版公司2009年版，第193頁(yè)。行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任除了監(jiān)督手段不同于以往外，監(jiān)督的內(nèi)容和重點(diǎn)也應(yīng)發(fā)生變化。其主要監(jiān)督內(nèi)容是：監(jiān)督私人機(jī)構(gòu)使用國(guó)家補(bǔ)貼費(fèi)用的合法性和合目的性；監(jiān)督私人機(jī)構(gòu)按時(shí)、充分且準(zhǔn)確地披露影響消費(fèi)者利益的各種信息；對(duì)民營(yíng)化的私人機(jī)構(gòu)的效益進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督私人機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。國(guó)家通過運(yùn)用新的監(jiān)督方式對(duì)私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)過程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，能夠更好地保障公眾的利益。

總之，行政任務(wù)民營(yíng)化后的擔(dān)保國(guó)家，基于擔(dān)保責(zé)任的要求，公部門仍須負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，只是其在監(jiān)督的內(nèi)容、重點(diǎn)和手段等方面都已經(jīng)不同于傳統(tǒng)行政法的監(jiān)督，是一種以私人機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督優(yōu)先，國(guó)家監(jiān)督為后盾的、有重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容的新的公私協(xié)力監(jiān)督模式。

(三)國(guó)家接管責(zé)任

接管責(zé)任也即承接責(zé)任，*德國(guó)(Hoffmann-Riem)教授則將該責(zé)任稱為“替代責(zé)任”。Vgl.Wolfgang Hoffmann - Riem “Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung”, in Die ffentliche Verwaltung, Jg.1997 , S. 433ff；中文文獻(xiàn)參見前引〔42〕，第162頁(yè)。所謂“承接責(zé)任”，是指在由私人機(jī)構(gòu)達(dá)成行政任務(wù)的過程中，國(guó)家原則上并不參與、介入和干預(yù)私人機(jī)構(gòu)日常的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，但是一旦私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政任務(wù)存在各種缺陷和障礙，不能持續(xù)、穩(wěn)定地執(zhí)行行政任務(wù)時(shí)，國(guó)家此時(shí)應(yīng)該予以接手，以擔(dān)保該項(xiàng)行政任務(wù)能夠被繼續(xù)履行。接管責(zé)任的目的，主要是為了避免任務(wù)履行偏差，而要求國(guó)家擔(dān)負(fù)起‘補(bǔ)破網(wǎng)’”*陸敏清：《國(guó)家擔(dān)保責(zé)任與長(zhǎng)期照顧之實(shí)現(xiàn)》，國(guó)立臺(tái)北大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第50頁(yè)。的責(zé)任。當(dāng)私人主體履行公共任務(wù)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)不善或其它嚴(yán)重危機(jī)，難以或不能提供適格公共產(chǎn)品和服務(wù)，威脅到或者已經(jīng)損害到公眾的合法權(quán)益時(shí)，國(guó)家或政府應(yīng)該采取積極的措施進(jìn)行補(bǔ)救和接管。至于如何進(jìn)行補(bǔ)救和接管，應(yīng)由相關(guān)法律、法規(guī)針對(duì)具體情況采取不同的對(duì)策。無論如何，強(qiáng)制接管措施都是必不可少的。強(qiáng)制接管責(zé)任雖是一個(gè)處于備位的擔(dān)保責(zé)任類型，但它的存在，一方面可以給予私人主體一定的精神壓力，促進(jìn)私人主體自律的達(dá)到公益目標(biāo)；*林家旸：《擔(dān)保國(guó)家概念下的電信普及服務(wù)》，國(guó)立臺(tái)北大學(xué)法律學(xué)系2010年碩士學(xué)位論文；也可參見前引〔62〕。另一方面，在真正出現(xiàn)行政任務(wù)的供給不能時(shí)，國(guó)家也可以動(dòng)用公權(quán)力及時(shí)地收拾殘局，穩(wěn)定社會(huì)局面，保障公共服務(wù)能得以繼續(xù)維持。

以上所述三種國(guó)家擔(dān)保責(zé)任類型擔(dān)保的內(nèi)容與重點(diǎn)分別有所不同，國(guó)家管制責(zé)任重在對(duì)私人機(jī)構(gòu)行為的引導(dǎo)和預(yù)防；國(guó)家監(jiān)督責(zé)任重在對(duì)私人機(jī)構(gòu)不良行為的監(jiān)督和控制；國(guó)家接管責(zé)任重在對(duì)管制和監(jiān)督失靈時(shí)的補(bǔ)充或補(bǔ)缺。但無論如何，作為三種子類型的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的最終目的都是為了擔(dān)保競(jìng)爭(zhēng)秩序的達(dá)成和給付產(chǎn)品和服務(wù)的良好獲得。

四、結(jié)語(yǔ)與展望

行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家雖然不再承擔(dān)行政任務(wù)的執(zhí)行責(zé)任，但是仍必須承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任是行政任務(wù)民營(yíng)化順利實(shí)施的保障，也是公眾合法權(quán)益保障的門神。因此，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任作為一種新穎的獨(dú)立的責(zé)任類型是民營(yíng)化后的擔(dān)保國(guó)家不可放棄的最低限度的國(guó)家責(zé)任。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任研究的重點(diǎn)，就是建構(gòu)一套使國(guó)家不可以民營(yíng)化為借口，完全置身事外的國(guó)家責(zé)任理論，并加以具體化擔(dān)保責(zé)任的內(nèi)容。同時(shí)，國(guó)家將市民社會(huì)中的大量的人力、物力和財(cái)力納入行政任務(wù)的履行之中，采用各種制度防止弊端發(fā)生。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任研究的最終目的，就是要以國(guó)家擔(dān)保責(zé)任為理論依據(jù)和基礎(chǔ)，從國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的角度出發(fā)，構(gòu)建適合給付行政任務(wù)民營(yíng)化后，能夠保障私人機(jī)構(gòu)的自由競(jìng)爭(zhēng)和公眾的利益，以及促進(jìn)行政效能提升的擔(dān)保責(zé)任法或擔(dān)保行政法，即，建構(gòu)“行政作為擔(dān)保主體”的擔(dān)保行政法。我們所要建構(gòu)的擔(dān)保行政法，“既非傳統(tǒng)國(guó)家針對(duì)危險(xiǎn)防御所建立的秩序行政法體系，亦非現(xiàn)代社會(huì)福利國(guó)家承擔(dān)對(duì)人民生存照顧任務(wù)所建立的給付行政法制度，更非行政私法理論所得解決，而是國(guó)家著眼于長(zhǎng)期性的公共任務(wù)和私人利益之間的共同整合，以擔(dān)保公益的實(shí)現(xiàn)，所發(fā)展出來的行政法觀點(diǎn)和法制度。簡(jiǎn)而言之，擔(dān)保行政法乃是除了秩序行政法與給付行政法以外，行政法發(fā)展的第三支柱。*Andreas Vo kule, Beteilgung Privater an offentlichen Aufgaben und staatliche Verantwortung, VVDStRL 62 (2003), S. 304-305.“未來行政法會(huì)成為管制性、給付性、調(diào)控性與計(jì)劃性的行政法。而它也必須成為擔(dān)保行政的法律?！?同前引〔42〕，第164頁(yè)。盡管如此，未來的擔(dān)保行政法究竟如何建構(gòu)？究竟會(huì)生成一個(gè)什么樣子？究竟有什么表征等問題？還值得行政法學(xué)界同仁進(jìn)一步的研究和探討。

基金項(xiàng)目：本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)科研項(xiàng)目《后民營(yíng)化時(shí)代的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任研究》(項(xiàng)目編號(hào)：CLS(2015)D040)的部分研究成果。

作者簡(jiǎn)介：楊彬權(quán)，法學(xué)博士，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師。