龍　耀

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中國行業(yè)公安執(zhí)法問題研究

龍耀

摘要：中國行業(yè)公安執(zhí)法面臨的問題主要體現(xiàn)在五個方面：一是刑事執(zhí)法體制不順，受干擾嚴重，執(zhí)法公正性遭遇挑戰(zhàn)；二是治安行政執(zhí)法不足，沒能滿足社會公眾對行業(yè)公安維護轄區(qū)社會治安秩序之期待；三是源于管理體制和利益追逐，行業(yè)公安的部門行政執(zhí)法過多；四是警察社會服務錯位，真正的社區(qū)警務服務不足；五是出現(xiàn)警察權力部門化現(xiàn)象。行業(yè)公安執(zhí)法問題根源于其現(xiàn)行管理體制。行業(yè)公安管理體制改革方向是：領導一體化，管理屬地化，執(zhí)法專業(yè)化。

關鍵詞：行業(yè)公安；公安執(zhí)法；公安管理

2015年8月12日深夜，天津港發(fā)生?；锲反蟊?，在165名遇難和8名失蹤人員當中，有115名公安民警(含公安消防人員)，其中絕大多數(shù)屬于天津港公安局……社會在關注這起爆炸發(fā)生的深層內(nèi)幕的同時，也在關注一個令人尷尬的問題：天津港公安局警察及其消防人員的身份問題。圍繞這個問題，“合同制警察”、“農(nóng)民工消防員”、“企業(yè)公安”等怪異名稱相繼出現(xiàn)。雖然李克強總理以“英雄沒有編外”為該爆炸中犧牲的天津港公安局的警察和消防人員的撫恤問題畫上了句號，但這只是中國行業(yè)公安中諸多問題之冰山一角，行業(yè)公安執(zhí)法中更深層次的體制性問題遠未解決。

在我國龐大的公安體系中，目前有6支全國性行業(yè)公安隊伍，即交通航運公安(天津港公安局即屬此類)、鐵路公安、森林公安、民航公安、緝私警察、中國海警，還有一些地方設置了環(huán)保警察、國土公安、稅務警察、旅游警察等其他種類的行業(yè)公安。他們承擔著繁重的刑事偵查、行政執(zhí)法等法定任務，同時卻面臨嚴重的體制性問題，包括執(zhí)法體制、管理體制和經(jīng)費保障體制，等等。正是這特殊的體制性問題，導致它們的刑事偵查、行政執(zhí)法等公安工作出現(xiàn)了特殊問題。系統(tǒng)研究中國行業(yè)公安執(zhí)法中存在的特殊的體制性問題，是當前我國公安建設、司法體制改革面臨的重要問題。

一、中國行業(yè)公安刑事執(zhí)法問題

當前，我國行業(yè)公安的刑事執(zhí)法問題主要體現(xiàn)在刑事執(zhí)法體制不順，受干擾較為嚴重，執(zhí)法公正性遭遇挑戰(zhàn)等方面。

(一)行業(yè)公安刑事執(zhí)法權限及其問題

作為公安機關的組成部分，行業(yè)公安的主要職能是刑事偵查。行業(yè)公安要履行刑事偵查任務，需要有相應的刑事執(zhí)法權限、執(zhí)法機制作為保障。當前，我國行業(yè)公安分別履行著相應的刑事偵查任務，但是，在刑事偵查權限、刑事執(zhí)法機制方面，行業(yè)公安卻面臨著各種問題。

目前，對于行業(yè)公安機關的刑事案件管轄權，在2012年修改的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中有較為明確的規(guī)定。從中可見，鐵路公安、交通公安、民航公安都是負責偵查所管轄區(qū)域內(nèi)的刑事案件，森林公安、緝私警察并不是按照地域來分配刑事案件管轄權，而是按照刑事案件類別來進行分工，其中森林公安主要負責森林和野生動物類刑事案件，緝私警察主要負責走私類刑事案件。

當然，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》對行業(yè)公安的刑事案件管轄權還只是粗略的分工，具體分工往往還是在具體的文件中予以明確。比如2001年國家林業(yè)局、公安部《關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準》中明確森林公安機關管轄盜伐林木、濫伐林木等19種刑事案件。后來，隨著《刑法》的修改，實踐中森林公安的刑事案件管轄范圍增加了2種：非法收購、運輸、加工、出售珍貴樹木或者國家重點保護的其他植物及其制品，非法占用農(nóng)用地案件(非法占用林地案件)。

行業(yè)公安承擔著刑事案件偵查任務，需要有適當?shù)膱?zhí)法權限相保障。但是，在行業(yè)公安執(zhí)行刑事偵查任務的實踐中，往往遭遇執(zhí)法權限困境。比如森林公安，由于《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》的要求是“縣級以上公安機關”才有刑事案件立案權、刑事強制措施批準權等，而縣級森林公安局往往不被認為是“縣級公安機關”，所以，縣級森林公安機關目前基本上沒有落實刑事偵查權，縣級森林公安局及森林公安派出所在開展刑事偵查工作過程中，從立案到采取偵查措施特別是刑事拘留等環(huán)節(jié)，都面臨一個刑事偵查權的問題。現(xiàn)實中，基層森林公安機關往往是到所在縣的公安機關尋求支持，以所在縣的公安局的名義開展刑事偵查工作。這種辦法在2009年森林公安編制改革完成以前還勉強能維持，因為森林公安機關在名稱上往往是和當?shù)毓矙C關聯(lián)系在一起，通常掛的是“××縣公安局森林公安分局”或“××縣公安局森林警察大隊”等。森林公安派出所往往也是掛“××縣公安局××派出所”的牌子。但是，在2009年森林公安編制改革完成以后，森林公安機關的名稱大都獨立于所在地政府公安機關之外，成為“××縣森林公安局”，派出所的名稱也是“××縣森林公安局××派出所”。這樣，一些基層森林公安機關再以所在縣級人民政府公安局的名義開展刑事偵查工作就會遇到障礙，有些縣級人民政府公安局就以森林公安機關不屬于所在地政府公安機關管理為名不予配合。其實，地方政府公安機關的考量也有其道理，調(diào)查取證、扣押物品等案件偵查工作由森林公安民警以森林公安機關的名義進行，出示的證件也是“森林公安局”的證件，但在拘留犯罪嫌疑人、扣押物品時如果出示的卻是以所在地政府公安局簽發(fā)的拘留證、扣押物品決定書，其間總是存在執(zhí)法權不順的問題。

(二)行業(yè)公安與所在地政府公安部門協(xié)作機制不暢

由于常常要面對違法犯罪分子的暴力，警察執(zhí)法非常需要相互之間的緊密協(xié)作。作為分散在各地的行業(yè)公安，警力相對單薄，尤其需要所在地公安機關的高度協(xié)作。但是，當前的執(zhí)法實踐中，由于缺乏適當?shù)膮f(xié)作機制，行業(yè)公安執(zhí)法面臨較多的問題。

比如森林公安機關通常分布到各個市縣，甚至在林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了森林公安派出所，森林公安機關的分布點多面廣，執(zhí)法時迫切需要所在地人民政府公安機關的協(xié)作。但是，由于協(xié)作機制不完善，森林公安在執(zhí)法時很難得到所在地政府公安機關的高效協(xié)作，包括信息共享、技術共享等方面。即使在一些有刑事執(zhí)法權的設區(qū)市級森林公安局，在將由其決定刑事拘留的犯罪嫌疑人移交給所在地政府公安機關下屬的看守所羈押時，都會遇到不協(xié)調(diào)的問題。有的看守所不太愿意配合辦理羈押手續(xù)，因為他們的制度規(guī)定辦理接受被羈押人員手續(xù)時需要所在地政府公安機關負責人的簽字，看守所不認可森林公安機關負責人的簽字。類似的問題在其他行業(yè)公安執(zhí)法過程中同樣存在。

(三)行業(yè)公安刑事執(zhí)法受所屬行業(yè)行政部門干擾嚴重

行業(yè)公安機關執(zhí)法以刑事執(zhí)法為主，刑事執(zhí)法要服從訴訟價值定位，其中的核心價值是公正。但是，在執(zhí)法實踐中，行業(yè)公安刑事執(zhí)法較為嚴重地受到所屬行業(yè)部門的干擾，執(zhí)法公正價值遭遇嚴重挑戰(zhàn)。

以森林公安為例，林業(yè)部門干涉森林公安的刑事執(zhí)法在有些案件類型中幾乎是體制性的。比如濫伐林木案，該案的實施主體常常是國有林場，而國有林場屬于林業(yè)行政部門直屬的事業(yè)單位，和林業(yè)行政部門之間有直接的關系，甚至在一定程度上管轄、影響森林公安派出所。在這種情況下，森林公安要查處國有林場的濫伐林木違法犯罪行為幾乎是阻力重重。近年來，中國各地常常暴露出重大的濫伐林木案件卻得不到有效查處，其中的深層次根源就在于森林公安查處該類案件時會遭遇嚴重的阻力，“自己的刀削不了自己的把”。

即使不是國有林場，非公有制的林業(yè)企業(yè)也往往會和一些林業(yè)行政部門領導之間有較多的“關照、被關照”的復雜關系。一旦存在這種關系，森林公安對林業(yè)企業(yè)濫伐林木等違法犯罪行為的查處就常常會遭遇阻力。

行業(yè)公安刑事執(zhí)法更容易遭遇所屬行政部門的干擾，除了上述體制性的問題之外，還有一個原因是一些行業(yè)行政部門領導的法制意識比較弱。行業(yè)行政部門往往是定位于追求經(jīng)濟發(fā)展，促進GDP增長，而不是像公檢法機關那樣定位于追求執(zhí)法公正。當本應該追求執(zhí)法公正的行業(yè)公安機關被置于追求經(jīng)濟發(fā)展的行業(yè)行政部門下來領導時，行業(yè)公安原本應秉持的執(zhí)法公正價值難免會被行業(yè)行政部門領導所干擾。

為了更深入了解行業(yè)公安辦理刑事案件受到所屬行政部門干擾的情況，筆者曾對鐵路公安、森林公安、交通公安進行問卷調(diào)查。筆者主要是通過QQ等網(wǎng)絡渠道進行問卷調(diào)查，共調(diào)查了766位民警，其中鐵路公安民警253位，森林公安民警297位，交通公安民警216位。結果顯示，認為行業(yè)公安民警執(zhí)法受到所屬部門領導干擾的數(shù)量分別是212、289、201，比率分別為83.79%、97.31%、93.06%。從上述調(diào)查可見，行業(yè)公安民警執(zhí)法受所屬部門干擾的比率達到91.64%。

(四)行業(yè)公安機關刑事執(zhí)法不足

行業(yè)公安刑事執(zhí)法工作存在的另一個問題就是：行業(yè)公安民警刑事執(zhí)法的積極性不高，刑事執(zhí)法工作不足，一些刑事案件沒有得到有效查處。

據(jù)統(tǒng)計，目前，中國鐵路警察警力配置約為1人/公里，而英國鐵路警察則為0.13人/公里。而在辦理刑事案件方面，據(jù)《英國鐵路警察2001-2002年度報告》統(tǒng)計，2001年度，英國鐵路警察人均接報刑事案件約33起，破案約6.6起，而中國鐵路警察人均接報刑事案件和破案數(shù)分別為1.4起和1起，差距很大。*呂萍：《鐵路公安及司法體制研究》.中國人民公安大學，2012年，第163頁。

在森林公安刑事執(zhí)法方面，刑事執(zhí)法不足的問題也非常明顯。某省林業(yè)廳曾對該省2013年涉林類違法犯罪情況進行了抽查，共抽查了19個縣，結果驚人：在2013年，被抽查的19個縣中有128起非法侵占林地案件未查處，被侵占林地達5670畝，平均每個縣6.7、298.4畝；2013年，被抽查的19個縣中有790起盜伐或濫伐林木案件沒有立案查處，被盜伐或濫伐林木高達62349立方米，平均每個縣41.6起、3281.5立方米。該省森林公安機關2013年辦理的刑事案件總數(shù)為3004起，平均每個縣僅24起。也就是說，該省2013年發(fā)生的森林公安管轄的涉林類刑事案件平均每縣至少72起*注：這個數(shù)字只是根據(jù)非法侵占林地、盜伐林木、濫伐林木這3類案件未查處案件的數(shù)字統(tǒng)計而來，而森林公安實際上負責管轄21類涉林刑事案件，有18類案件還沒有統(tǒng)計。所以，實際發(fā)生的21種涉林類刑事案件會遠高于這個數(shù)字。，而真正得到查處的刑事案件平均每縣僅24起，刑事執(zhí)法嚴重不足。

二、中國行業(yè)公安治安執(zhí)法問題

遇到治安違法行為，社會公眾下意識地都會想到求助警察。維護社會治安秩序，這是警察的核心職責之一，是社會公眾對警察的普遍期待。但在行業(yè)公安的治安執(zhí)法方面，當前的主要問題是治安行政執(zhí)法機制不順，治安行政執(zhí)法不足，沒能滿足社會公眾對行業(yè)公安的期待。

(一)行業(yè)公安機關治安執(zhí)法權限困境

當前，行業(yè)公安的治安行政執(zhí)法權限集中體現(xiàn)在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第12條。*該條規(guī)定：鐵路公安機關管轄列車上，火車站工作區(qū)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)的機關、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件，以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設施的行政案件。交通公安機關管轄港航管理機構管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機關、廠、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件。民航公安機關管轄民航管理機構管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關、廠、所、隊等單位內(nèi)和民航飛機上發(fā)生的行政案件。國有林區(qū)的森林公安機關管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。海關緝私機構管轄阻礙海關緝私警察依法執(zhí)行職務的治安案件。當然，其他還有一些專門性法律法規(guī)也對行業(yè)公安的治安執(zhí)法權限作出了一定的規(guī)定(見下表)。

表1　行業(yè)公安治安行政執(zhí)法權限一覽表

但是，上述規(guī)定只是一個籠統(tǒng)的規(guī)定，在具體落實時卻遇到各種問題。比如2007年國家林業(yè)局森林公安局關于森林公安機關執(zhí)行《治安管理處罰法》的有關問題專門請示公安部，公安部的批復主要明確了兩個問題*公安部的批復明確的兩個問題分別為：一、關于“縣級以上森林公安機關”的確定問題，《公安機關執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋》(公通字[2006]12號)第10條規(guī)定，縣級以上森林公安機關對其管轄的治安案件，可以依法作出治安管理處罰決定。這里的“縣級以上森林公安機關”，是指相當于縣級以上人民政府公安機關的行政級別，并有權以自己的名義辦理案件、作出決定和制作法律文書的森林公安機關；二、關于森林公安機關與地方公安機關辦理治安案件的管轄分工問題。鑒于我國地域遼闊、地區(qū)差異性較大，各地林區(qū)公安機關的設置情況不一，有關森林公安機關與地方公安機關辦理治安案件的管轄分工，可以由各級人民政府公安機關根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。。從公安部給國家林業(yè)局森林公安局的上述批復可以發(fā)現(xiàn)，森林公安治安行政執(zhí)法至少存在以下兩大方面的問題：

一是在治安案件管轄范圍方面不明確。在全國層面的制度來看，森林公安雖然依據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第12條享有“管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件”之權力，但具體管轄案件范圍有賴于各級人民政府公安機關確定，否則森林公安無法行使治安案件管轄權。當前，全國各地政府公安機關實際上很少具體確定森林公安機關的治安案件管轄范圍，導致實踐中的森林公安無法行使治安行政執(zhí)法權；

二是在治安案件裁決權方面，該批復明確只有“相當于縣級以上人民政府公安機關的行政級別”(即正科級)才能有裁決權，但現(xiàn)實中的縣級森林公安局大多是副科級，無法行使治安案件裁決權。

由于絕大多數(shù)森林公安機關并不具備治安案件查處權，這導致作為“警察”的森林公安民警在執(zhí)法中會面臨諸多的問題。

案例：森林公安派出所出警產(chǎn)生沖突卻無能為力

2014年10月某日，國有林區(qū)森林公安派出所(簡稱A派出所)接到報警電話稱林區(qū)有人正在非法侵占林地。接到報警后，A派出所民警立即出警趕赴現(xiàn)場開展初步調(diào)查。在現(xiàn)場初步調(diào)查時，有3名被調(diào)查人員故意圍阻民警調(diào)查，甚至還打傷了其中一名民警。在這種情況下，民警出示證件后口頭傳喚這3名涉嫌違法犯罪的被調(diào)查人員。但這3人無正當理由不接受傳喚且逃避傳喚，于是，民警將3人強制傳喚到派出所接受調(diào)查。

就是上述這么一個簡單的過程，卻遭遇了嚴重的挑戰(zhàn)：這3人隨后聘請律師控告森林公安派出所及執(zhí)法民警“非法拘禁”?？馗嬲哒J為：傳喚、強制傳喚屬于《治安管理處罰法》設定的行政強制措施，應該按照《行政強制法》之規(guī)定“嚴格法定”，且不得委托；《治安管理處罰法》第七條規(guī)定：“國務院公安部門負責全國的治安管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。治安案件的管轄由國務院公安部門規(guī)定。”也就是說，根據(jù)目前的法制體系，森林公安機關并沒有治安管理權限，當然也就無權采取傳喚、強制傳喚的行政強制措施權。

在上述案例中，控告人提出的控告理由確實需要讓我們反思行業(yè)公安治安管理權限的困境。行業(yè)公安機關的民警去執(zhí)法，遭遇圍阻甚至毆打民警的情況，民警行使傳喚、強制傳喚的權力卻遭遇挑戰(zhàn)，這對警察執(zhí)法權威造成了嚴重威脅。

(二)行業(yè)公安機關與所在地公安機關的治安協(xié)作機制不暢

行業(yè)公安在具體實施治安管理的實踐中，往往還出現(xiàn)與所在地政府公安機關治安協(xié)作機制不暢的問題。

比如森林公安機關在辦理治安案件的過程中，遭遇的一個困境就是管轄區(qū)域的困境。這個困境主要發(fā)生在林區(qū)設立的森林公安機關。森林公安機關設立往往存在兩個依據(jù)：一個是按照行政區(qū)域來設立，比如××省(自治區(qū))森林公安局、××市森林公安局、××縣森林公安局；另一個是按照林區(qū)來設立，往往是選擇在重要的林區(qū)(林場)或自然保護區(qū)等設立森林公安派出所。而現(xiàn)實中的林區(qū)(林場)和自然保護區(qū)往往又是跨行政區(qū)域的，有的是跨縣，有的是跨市。這樣，森林公安在執(zhí)法時就會遭遇“林區(qū)”與“行政區(qū)”的管轄困境：駐地在甲縣的某林區(qū)森林公安派出所，其管轄的林區(qū)跨越甲、乙兩縣，在該林區(qū)發(fā)生的案件可能屬于乙縣的行政區(qū)域。這個時候，林區(qū)森林公安派出所辦案遇到的困境是：如果以該派出所駐地的甲縣公安機關的名義來辦理，該案件又不發(fā)生在甲縣；如果以案發(fā)地的乙縣公安機關的名義來辦理，又出現(xiàn)了乙縣公安機關審批甲縣(森林)公安機關的案件的問題。

類似的管轄問題，在行業(yè)公安機關執(zhí)法中普遍存在。比如鐵路公安機關的管轄區(qū)域常常是跨行政區(qū)域的，交通航運公安機關的管轄區(qū)域也常常是跨行政區(qū)域的。盡管鐵路公安機關、交通航運公安機關通常具有治安管轄權，不需要借助所在地公安機關的名義辦案，但是，在拘留違法者時，同樣涉及到所在地政府公安機關的協(xié)作問題。有些拘留所只承認所在地公安機關領導簽發(fā)的拘留證，不認可行業(yè)公安機關簽發(fā)的拘留證。

(三)行業(yè)公安治安執(zhí)法不足，轄區(qū)治安狀況堪憂

由于行業(yè)公安的治安執(zhí)法機制存在諸多方面的問題，所以行業(yè)公安在治安執(zhí)法方面出現(xiàn)嚴重不足的現(xiàn)象，而所在地政府公安機關又在潛意識里認為行業(yè)公安應該承擔轄區(qū)治安秩序，這直接導致行業(yè)公安轄區(qū)治安狀況堪憂。比如在某個國有林區(qū)設置了森林公安派出所，所在地的地方公安機關在潛意識里就會認為這個國有林區(qū)的治安問題應該由該森林公安派出所負責，所以當?shù)毓矙C關就不太關注該國有林區(qū)的社會治安管理。而該林區(qū)森林公安派出所對社會治安管理工作職權受限，機制不順，態(tài)度較為消極。這必然導致林區(qū)社會治安問題突出。現(xiàn)實中，國有林區(qū)的社會治安問題普遍比較突出，有些林區(qū)甚至成為違法犯罪行為較為集中的地方。

行業(yè)公安治安執(zhí)法不足的另外一個重要原因是行業(yè)公安的管理體制所致。行業(yè)公安歸屬行業(yè)行政部門管轄，行業(yè)公安的業(yè)務受到行業(yè)行政部門的影響，而行業(yè)行政部門更關注部門利益，對涉及社會公共治安的問題不愿意承擔責任。比如林業(yè)行政部門領導關注的是轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展問題，他們認為轄區(qū)內(nèi)的社會治安問題不是林業(yè)部門的職責。所以，林業(yè)行政部門指揮的執(zhí)法力量也大都被更多地安排從事林業(yè)行政執(zhí)法，對治安執(zhí)法工作不太重視。

三、中國行業(yè)公安部門行政執(zhí)法問題

(一)中國行業(yè)公安機關部門行政執(zhí)法概況

當前，行業(yè)公安的部門行政執(zhí)法是廣泛的，幾乎涵蓋所屬部門的全部行政執(zhí)法(見下表)。

表2　行業(yè)公安機關部門行政執(zhí)法概況

實踐中，行業(yè)公安承擔的部門行政執(zhí)法的工作量是驚人的。比如森林公安，有的市縣森林公安局全年沒有辦理刑事案件、治安案件，辦理的案件全是林業(yè)行政處罰案件。

筆者統(tǒng)計了某省森林公安2010年至2014年共5年的辦案情況，發(fā)現(xiàn)該省森林公安每年辦理約1萬起案件，其中75%左右的案件屬于部門(即林業(yè))行政處罰案件，而真正屬于“警務”類的刑事案件和治安行政案件則較少，大體在25%左右。

(二)中國行業(yè)公安機關部門行政執(zhí)法趨勢

行業(yè)公安不但在現(xiàn)實中承擔了大量的部門行政執(zhí)法，而且還存在一個部門行政執(zhí)法工作量不斷擴大的趨勢。這一方面是因為當前社會不穩(wěn)定因素越來越多，普通行政執(zhí)法人員遭遇越來越大的執(zhí)法阻力，他們希望警察參與執(zhí)法，借助警察的權威。另一方面是近年來一直在推動綜合行政執(zhí)法，于是那些有行業(yè)公安的行政管理部門千方百計把行業(yè)公安納入到綜合行政執(zhí)法體系，甚至把行業(yè)公安作為綜合執(zhí)法的主體。

比如在全國綜合行政執(zhí)法趨勢的推動下，國家林業(yè)局指導和推動全國各地林業(yè)綜合行政執(zhí)法的模式主要按三種模式開展，其中就包括以森林公安隊伍為林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構模式。目前，云南等多個省已經(jīng)由省級林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定：所有林業(yè)行政處罰案件全部由森林公安機關辦理。另外，一些省份的森林公安的部門行政執(zhí)法案件也在不斷增加。按照這種趨勢，作為警察重要組成部分的森林公安將在實際上成為林業(yè)行政部門的林業(yè)行政執(zhí)法機構，漸漸喪失其公安機關的職能定位。

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(三)行業(yè)公安在部門行政執(zhí)法中的從屬地位

行業(yè)公安承擔大量部門的行政執(zhí)法，這不但分散了行業(yè)公安機關的工作精力，耗費了警力，還有一個潛在的問題：行業(yè)公安在開展部門行政執(zhí)法時無法擁有執(zhí)法主體地位，導致自身地位日漸從屬化。

以森林公安為例，森林公安承擔林業(yè)行政處罰案件，但只有5種案件可以用森林公安機關的名義*這5種案件是《森林法》第39條、第42條、第43條、第44條規(guī)定的5種林業(yè)行政處罰案件，即盜伐林木案件、濫伐林木案件、毀林開墾案件、在林區(qū)非法收購明知是盜伐濫伐林木案件、買賣林業(yè)票證案件。進行查處，其他案件雖然是森林公安在查處，但實際上只能以林業(yè)行政主管部門的名義。在這個林業(yè)行政執(zhí)法體系內(nèi)，森林公安的林業(yè)行政執(zhí)法地位非常尷尬。特別是在以林業(yè)行政主管部門的名義辦理林業(yè)行政案件時，森林公安完全喪失了執(zhí)法的主體地位，淪為林業(yè)行政主管部門的執(zhí)法工具。首先，森林公安開展林業(yè)行政執(zhí)法時只能出示林業(yè)行政主管部門頒發(fā)的林業(yè)行政執(zhí)法證件，不能出示人民警察證或公安執(zhí)法證件。其次，森林公安在開展林業(yè)行政執(zhí)法時不得采取治安行政強制措施和刑事強制措施，這幾乎是“解除了警察的武裝”，作為“合法的暴力”的“警察”只是徒有虛名。另外，森林公安在開展林業(yè)行政執(zhí)法時只能加蓋林業(yè)行政主管部門的公章，甚至要接受林業(yè)行政主管部門法制工作機構的合法性審查，而且在辦案過程中還通常要接受林業(yè)行政主管部門的直接指揮。在這種體制下，森林公安機關的執(zhí)法地位完全變得從屬化，喪失了森林公安作為公安隊伍的執(zhí)法主體性地位。

其他行業(yè)公安在執(zhí)行部門行政執(zhí)法時，同樣遭遇和森林公安類似的問題。穿著人民警察的警服去查處所屬部門行政處罰案件，其身份卻是普通行政執(zhí)法人員，所有相關法律法規(guī)關于警察權的規(guī)定都不能應用到部門行政處罰案件上來，極大削弱了對民警合法權益的保護力度，削弱了行業(yè)公安作為警察的地位。

四、中國行業(yè)公安社會服務

除了刑事執(zhí)法、治安執(zhí)法，警察還通常承擔一定的社會服務職能。特別是在歐美“社區(qū)警務”理念的影響下，警察承擔著越來越多的社會服務職能。作為警察的重要組成部分，行業(yè)公安也應該承擔相應的社會服務。但是，在工作實踐中，中國行業(yè)公安的社會服務卻出現(xiàn)了較為嚴重的錯位現(xiàn)象，而真正的警察社會服務卻嚴重不足。

(一)社區(qū)警務理念與警察的社會服務職能

社區(qū)警務是歐美各國警察自20世紀 30年代所興起的一種警務改革方式。它的核心是理性化，即在警務裝備現(xiàn)代化之后，面對日益增長的犯罪而進行的返樸歸真，追求傳統(tǒng)的改革。它的歷史淵源可追溯到古羅馬的太興保甲制。它的基本理論是，產(chǎn)生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的根本力量也在社會。它的基本方法是在警察與社會之間建立密切聯(lián)系，通過雙方的努力，再造社會和諧。它的工作范圍是以地區(qū)自治為主導，以社區(qū)為基本單位。它的工作目的不是單純地指向犯罪，而是整個社會廣義的安定與安寧。因此，社區(qū)警務不能被理解為一定區(qū)域內(nèi)的警察工作，不能被理解為在某一特定人群所進行的警察工作，更不能被理解為某一種由公眾參與的預防犯罪的方法。社區(qū)警務不是一種方法，不是一種警務方式，而是一種理念，一種警察哲學。*張強：《法治視野下的警察權》.吉林大學，2005年，第202頁。

現(xiàn)實中，警察在維護治安秩序和打擊犯罪之外，還承擔著大量的服務職能，比如搶險救災、尋找失蹤的孩子、救助企圖自殺者等。美國警察學者詹姆斯·威爾遜在1968年對敘拉克警察局接受的報警進行分類,結果發(fā)現(xiàn)警察處理的報警中有三分之一以上涉及提供各種服務。1999年進行的執(zhí)法行政管理統(tǒng)計調(diào)查顯示,五分之一警察機構的首要職責是搜尋和救助，接近60%的警察機構承擔著控制動物的職責，約六分之一的警察機構負責提供緊急醫(yī)療服務和民防功能。*[美]羅伯特.蘭沃西：《什么是警察:美國的經(jīng)驗》，群眾出版社2004年版，第331頁。在中國，警察提供服務方面也有具體的法律規(guī)定。*如《人民警察法》第21條規(guī)定:“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。”《預防未成年人犯罪法》第16條規(guī)定:“未成年人擅自外出夜不歸宿的，其父母或者其他監(jiān)護人、其所在的寄宿制學校應當及時查找，或者向公安機關請求幫助。收留夜不歸宿的未成年人的，應當征得其父母或者其他監(jiān)護人的同意，或者在二十四小時內(nèi)及時通知其父母或者其他監(jiān)護人、所在學?；蛘呒皶r向公安機關報告”。

人們?yōu)槭裁礃芬庀蚓煺埱筇峁┓漳?？一?4小時都可以找到警察，警察只有一個電話的距離，因此民眾可以隨時報警并得到答復。再之，警察使用暴力的權威意味著解決問題的行動不會輕易遭到反對，所以，警察快速的便利性和強制解決問題的能力使警察成了一種有吸引力的服務提供者。*[美]羅伯特·蘭沃西：《什么是警察:美國的經(jīng)驗》，群眾出版社2004年版，第334頁。

(二)警察的社會服務定位探討

既然警察負責提供服務，那是不是意味著民眾可以無限度地要求警察提供各種服務呢？也就是說警察提供社會服務的邊界在哪里？

要回答這個問題，我們依然要回到警察作為“合法的暴力”這個本質特征上來。警察的職能定位應該緊緊圍繞警察的“暴力”優(yōu)勢和快速反應的組織優(yōu)勢。警察的“暴力”和權威優(yōu)勢可以有效地解決很多問題，但必須合理利用這種優(yōu)勢，不可以濫用。濫用警察的“暴力”和權威優(yōu)勢，最終會使警察喪失這種優(yōu)勢，不利于社會管理目標的合理實現(xiàn)。

從合理利用警察的“暴力”和權威優(yōu)勢出發(fā)，警察的社會服務一般應定位于：預防和及時制止涉及暴力的違法犯罪行為的發(fā)生。

作為“合法的暴力”，警察長期和“非法的暴力”接觸，比其他群體更全面地了解“非法的暴力”為什么會發(fā)生，該如何預防。警察具有因“合法的暴力”而積聚起來的優(yōu)勢，讓警察發(fā)揮這種優(yōu)勢，為社會公眾提供這種服務，這符合制度經(jīng)濟學的基本原理。因為社會公眾是需要有人提供“如何預防暴力違法行為發(fā)生”這種服務的，而提供這種服務的最佳組織就是警察。

同時，警察的社會服務也應僅限于此，不應延及其他。警察的優(yōu)勢根源是“對人的合法暴力”，警察的權威也是在實施“合法的暴力”過程中積聚起來的。如果讓警察提供與暴力無關的功能，那就是對警力資源的一種浪費，是對“合法的暴力”資源的傷害。

(三)中國行業(yè)公安社會服務錯位

作為警察的組成部分，行業(yè)公安同樣應該提供社會服務。但是，當前行業(yè)公安的社會服務工作卻出現(xiàn)較為嚴重的錯位，一方面是行業(yè)公安在其管轄區(qū)域開展“非法的暴力”預防工作即真正屬于警察的社會服務的普遍不足，有的行業(yè)公安甚至從來沒有在轄區(qū)開展過治安預防基礎工作，對轄區(qū)的社會治安情況不熟悉。另一方面是行業(yè)公安從事了大量的非警察類社會服務，有的甚至參與企業(yè)的商業(yè)服務。

一是一些行業(yè)公安參與所屬行業(yè)行政部門的民事糾紛。比如森林公安目前承擔的大量的工作就是處理山林糾紛，特別是森林公安派出所駐扎林場與周邊農(nóng)村之間的林地糾紛。在中國，由于經(jīng)歷了特殊的土地制度變遷，所以土地糾紛特別普遍，特別是林地糾紛。在農(nóng)村，鄰村與鄰村之間出現(xiàn)了土地糾紛，只有出現(xiàn)了打架斗毆事件時警方才會去處理打架斗毆的事件，否則根本不會去處理這些糾紛，這些糾紛完全遵照另外的路徑去處理。但是，當國有林場與周邊村民發(fā)生了土地糾紛時，由于國有林場通常有森林公安派出所駐扎，于是，國有林場經(jīng)常會派森林公安民警前去處理，警察成為林場的代言人，導致這類土地糾紛變成為警察與村民的沖突，一些行業(yè)公安機關為此深陷種種漩渦之中。

案例：林場命令警察限期“收復失地”

某國有林場和周邊村民長期都有林地糾紛。近年來，糾紛林地更是不斷擴大，面積超過5萬畝。周邊村民以“祖宗山”的名義不斷侵犯林場的林地，在林場的林地上種植林木或農(nóng)作物，讓林場領導苦不堪言。2008年9月，該林場決定開展“收復失地”專項行動，于是召集林場干部職工商量對策。最后，林場作出了一個決定：讓駐扎在該林場的森林公安派出所承擔“收復失地”的任務，并要求派出所在3個月內(nèi)收復全部“失地”。

接到林場布置的該項任務后，派出所全體民警加班加點，全力以赴，赴各個被占林地上采取強制措施，或者是毀掉周邊村民種植的林木及農(nóng)作物，或者是拘捕反抗的村民。連續(xù)幾個月，整個森林公安派出所的民警都忙于這項工作。后來，“失地”被收復了一部分，但森林公安派出所也陷入了洶涌的漩渦中：森林公安派出所被控告違法，甚至被控告非法拘禁……在強大壓力下，森林公安派出所“收復失地”的行動不得不停止，前期“收復”的失地又被村民重新種上林木及農(nóng)作物。

民事糾紛應該按照民事糾紛的規(guī)則來處理，即使是林地沒有糾紛而是村民侵權，那也是民事侵權，應該按照民事侵權的規(guī)則來處理。如果是村民破壞了林場的生產(chǎn)經(jīng)營，涉嫌破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪，那也應該按照刑事訴訟的程序規(guī)則來處理。但是，作為公安機關，森林公安派出所以幾乎原始的處事規(guī)則來處理法律事務，必然陷入漩渦而難以自拔。

在整個行業(yè)公安中，類似的情況常常發(fā)生。行業(yè)公安的所屬部門利用自身對行業(yè)公安的指揮權，要求行業(yè)公安承擔了大量的處理民事糾紛的服務。

二是一些行業(yè)公安直接參與所屬系統(tǒng)的商業(yè)服務。公安嚴禁經(jīng)商，這是法律的明確規(guī)定。行業(yè)公安歸屬不同的行業(yè)行政部門管理，和所歸屬的行業(yè)行政部門的不同單位之間形成了復雜的利益關系，其中甚至充斥著商業(yè)服務。

案例：警察承包林場的護林工作

某林場的護林工作通常是采用承包的方式進行管理，即將全場的護林任務承包給一些人，支付承包金，同時制定承包的任務。近年來，隨著周邊村民盜伐林木的現(xiàn)象日益增加，護林任務越來越嚴峻。為了增強護林工作的實效，林場作出決定：將全場的護林工作全部承包給駐扎林場的森林公安派出所，承包金每年130萬，其中按月支付9萬，剩余22萬在年底考核合格后支付。

接到這項服務后，該森林公安派出所全體民警都以護林為主要工作，長期深入林區(qū)幫助林場護林，儼然就是普通的護林員。

在行業(yè)公安中，類似的商業(yè)服務還有不少，比如有的森林公安民警參與到林場下屬單位的商業(yè)性護衛(wèi)工作，有的森林公安民警直接參與到林場的營造林、木材生產(chǎn)的經(jīng)營性工作。有的鐵路公安民警、民航公安民警也參與到鐵路、民航等相關企業(yè)的商業(yè)性服務工作中。

三是一些行業(yè)公安被安排直接從事所屬系統(tǒng)的其他工作。比如森林公安經(jīng)常會被所屬林業(yè)部門安排去從事林場林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。有些森林公安民警還會被直接任命為林場一些部門的負責人，全力負責林場的其他工作。

訪談：責任心強的警察被安排去盯梢超生人員

被訪談人：某森林公安派出所民警農(nóng)某

訪談時間：2013年5月

訪談者：筆者

筆者：聽說你曾經(jīng)被林場安排去參與計劃生育工作？

農(nóng)某：是的。我2003年7月大學畢業(yè)后參加工作，進入到某林場派出所。工作半年后的2004年2月，我接到林場分管計生工作的領導的指令，要我參與到計生辦的工作。

筆者：你在計生辦主要做了些什么工作？

農(nóng)某：我主要是負責盯梢1名孕婦。計生辦的領導告訴我，林場有1名女工人生育了1個小孩后又懷孕了，要帶她去做人工流產(chǎn)。但是她躲起來了，不知道躲到哪里去了，需要安排一個人盯梢她的住宅，只要發(fā)現(xiàn)她回家了，立即報告計生辦采取行動。

筆者：林場領導為什么要選擇你來負責盯梢？

農(nóng)某：領導說盯梢工作需要有責任心，他說我是很有責任心的人。

筆者：你是怎么盯梢的？

農(nóng)某：林場在那個孕婦的住宅的對面租下一間房子，讓我住在那個房子里面，讓我整天盯住對面的那個孕婦的住宅。

筆者：你盯梢了多長時間？

農(nóng)某：我盯梢了1個多月，終于在一個晚上發(fā)現(xiàn)那個孕婦回家了，于是我報告給了林場計生辦，然后我的任務就完成了。

行業(yè)公安在社會服務方面的錯位，對行業(yè)公安的警察形象帶來了諸多的損害，也傷害了警察權威，甚至破壞警民關系。實際上，在行業(yè)公安及其所屬系統(tǒng)，對行業(yè)公安的形象普遍流傳一句話：“公安不像公安，保安不像保安”，這是對行業(yè)公安工作的一個側面概括，也是對行業(yè)公安形象的一個傷害。

五、警察權力部門化

警察權力是國家權力的重要組成部分，是一種極具特殊性的公權力，應該是專屬于警察的神圣權力，絕對不允許警察以外的其他部門、系統(tǒng)來染指。但是，在中國的行業(yè)公安中，警察權力的專屬性卻遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了警察權力部門化的問題。也就是說，管理行業(yè)公安的部門、系統(tǒng)，他們通過對行業(yè)公安的管理權，間接獲得了警察權力。

一是警察職權范圍內(nèi)的權力受到所屬部門、系統(tǒng)的影響甚至左右。警察權力部門化的路徑有很多種，在行業(yè)公安中的一種重要路徑就是行業(yè)公安職權范圍特別是刑事偵查權范圍內(nèi)的權力受到所屬部門、系統(tǒng)的影響。按照公安機關的分工，行業(yè)公安一般都承擔一些案件的刑事偵查權。比如森林公安一般負責盜伐林木、濫伐林木、非法占用農(nóng)用地(林地)、非法獵捕殺害國家重點保護野生動物等21類刑事案件的偵查工作。公安機關的刑事偵查權是專屬公安機關的，其他部門無權染指。但是，林業(yè)、鐵路、民航、交通、海關等行業(yè)行政部門，往往可以通過對所屬行業(yè)公安的管理權，或多或少地影響到公安機關的刑事偵查權，導致警察權力部門化。

二是警察被安排從事非警務活動，導致警察權力部門化。警察權力部門化的另一重要路徑就是警察被安排從事非警務活動?！度嗣窬旆ā焚x予了警察諸多權力，這是警察專享的權力，其目的是便利警察完成其警務工作。但是，林業(yè)、鐵路、民航、交通、海關等非警務部門卻可以通過管理行業(yè)公安之便利，安排行業(yè)公安從事行業(yè)行政部門的非警務活動，從而實現(xiàn)警察權力的部門化。

六、中國行業(yè)公安體制改革探索

中國行業(yè)公安執(zhí)法問題突出，其中的原因很復雜，但其核心的體制性原因則在于行業(yè)公安當前的管理體制。行業(yè)公安產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，其管理體制也深刻地背負著計劃經(jīng)濟的時代烙印?？v觀中國行業(yè)公安幾十年發(fā)展史，其管理體制大體上經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是1949年中華人民共和國成立以后各行業(yè)公安相繼產(chǎn)生至1980年代初期，其特點是受計劃經(jīng)濟政企不分、企業(yè)辦社會之影響，行業(yè)公安經(jīng)費由企業(yè)承擔，行業(yè)公安受所屬企業(yè)的領導和管理，行業(yè)公安管理沒有列入所在地政府公安機關序列，呈現(xiàn)一盤散沙的特點，是謂“企業(yè)辦公安”階段；第二個階段從1980年代初期至1990年代初期，其特點是適應著公安機關規(guī)范化建設進展，逐漸把行業(yè)公安“列入公安序列”進行雙重管理(通常是行業(yè)企業(yè)或行業(yè)行政部門管黨政人事、公安機關管業(yè)務)，即行業(yè)公安從一盤散沙到“列入公安序列”，是謂“列入公安序列”階段；第三個階段是上世紀90年代末至今，隨著計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉型，隨著“企業(yè)辦社會”模式的轉變，隨著政企分開的逐漸深入，“企業(yè)辦公安”的問題已經(jīng)非常嚴峻，于是被迫紛紛進行改革，改革的大體方向是行業(yè)公安脫離企業(yè)，行業(yè)公安的編制、黨政人事劃歸所屬行業(yè)行政部門，行業(yè)公安的經(jīng)費保障也從企業(yè)轉變?yōu)橥ㄟ^所屬行業(yè)行政部門列入財政預算，由各級財政予以保障，行業(yè)公安進入“部門管公安”階段。

當前，中國行業(yè)公安的管理體制大多是行業(yè)行政部門、公安部門雙重管理，其中又往往是行業(yè)行政部門管理行業(yè)公安的黨政(人事)事務和經(jīng)費來源。行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制給行業(yè)公安執(zhí)法帶來的問題是全面而深重的，正是這種管理體制使行業(yè)公安的人事、隊伍建設、文化建設、經(jīng)費保障、基礎建設等各方面陷入困局，并因此而影響行業(yè)公安執(zhí)法職能的發(fā)揮。

一是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安人事困局，導致行業(yè)公安人才調(diào)配混亂、人才流失，行業(yè)行政部門甚至利用人事權馴服警察以實現(xiàn)警察權力部門化，造成行業(yè)公安機關領導和行業(yè)行政部門領導之間關系普遍不和諧。

二是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安隊伍建設困局，不利于行業(yè)公安民警教育訓練，不利于行業(yè)公安隊伍紀律建設，不利于行業(yè)公安民警崗位交流，導致行業(yè)公安民警素質難以提高。

三是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制使行業(yè)公安民警更多地分散在行業(yè)文化當中，阻滯了行業(yè)公安警察文化的形成，阻滯了行業(yè)公安民警警察意識的養(yǎng)成，有些行業(yè)公安民警甚至養(yǎng)成了錯誤的警察觀念。

四是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安財政經(jīng)費保障體制不順，執(zhí)法經(jīng)費保障不足，有些行業(yè)公安甚至不得不向所屬系統(tǒng)的企事業(yè)單位請求經(jīng)費支持，影響執(zhí)法公正性。

五是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安基礎建設落后，行業(yè)公安信息化建設、業(yè)務用房建設、裝備建設等基礎建設水平落后，影響行業(yè)公安執(zhí)法的必要保障。

六是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安執(zhí)法主體地位喪失。行業(yè)公安與所屬行業(yè)行政部門之間在工作上本應有顯著區(qū)別，但在現(xiàn)行管理體制下，行業(yè)公安被迫從事大量非警務活動，行業(yè)公安找不到自身工作定位，執(zhí)法主體性喪失，進而影響執(zhí)法公正。

從成立以來，中國行業(yè)公安發(fā)揮了重要的作用，但由于受制于管理體制等原因，行業(yè)公安的執(zhí)法遭遇體制性的困境。行業(yè)公安的這種執(zhí)法困境與近年來中國所致力推進的公安執(zhí)法規(guī)范化建設之要求嚴重不符。中國行業(yè)公安的體制性改革問題已經(jīng)不可回避。為了更好地發(fā)揮行業(yè)公安的執(zhí)法功能，需要對行業(yè)公安進行系統(tǒng)的體制性改革，其中的大方向是要實行領導一體化、管理屬地化、執(zhí)法專業(yè)化。

第一，是在領導體制方面，針對目前中國行業(yè)公安執(zhí)法中存在的主要矛盾，需要對行業(yè)公安現(xiàn)行的雙部門領導體制進行改革，對行業(yè)公安實行“領導一體化”，脫離行業(yè)行政部門的領導，全部納入公安體系實行一體化領導。

第二，是在管理屬地化與垂直化之間的選擇方面，應以公安區(qū)域合作效率為視角，優(yōu)先考慮“管理屬地化”模式，以地方管理為主。當然，考慮到海洋區(qū)域的特殊性，對海洋警察可以考慮實行中央垂直化管理。

第三，是在行業(yè)公安執(zhí)法方面，要加強刑事執(zhí)法、治安執(zhí)法，減少直至取消其他部門的行政執(zhí)法，實行“執(zhí)法專業(yè)化”。在刑事執(zhí)法方面，宜探索綜合刑事執(zhí)法。在治安執(zhí)法方面，宜探索綜合治安執(zhí)法。在其他行政執(zhí)法方面，應堅持“部門的歸部門、公安的應法定”之原則，將部門行政執(zhí)法交由行業(yè)行政部門承擔，行業(yè)公安行政執(zhí)法應通過修改法律明確行業(yè)公安機關的執(zhí)法主體地位。在中國當前六大全國性行業(yè)公安當中，鐵路公安、民航公安、交通航運警察、海洋警察都有其管轄的“地盤”，在職能定位方面宜參照所在地政府公安機關的職能定位，對其轄區(qū)實行綜合性的公安管理。緝私警察和森林公安沒有自身的管轄“地盤”，應轉為所在地政府公安機關內(nèi)設的專業(yè)警種?？剂康江h(huán)境刑事執(zhí)法任務日益繁重，結合森林公安刑事執(zhí)法優(yōu)勢，宜考慮將森林公安整建制轉為環(huán)保警察，專門承擔環(huán)境資源犯罪案件的刑事偵查任務。

基金項目：本文系廣西壯族自治區(qū)哲學社會科學規(guī)劃2015年研究課題(項目編號：15DFX004)階段性成果。

作者簡介：龍耀，中國人民公安大學公安法治研究中心研究員，法學博士。