課題組

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對檢察官辦案責(zé)任制改革的思考與探索

課題組

摘要：檢察官辦案責(zé)任制改革是本輪檢察制度改革的重心，旨在遵循檢察權(quán)運行規(guī)律，突出檢察官辦案主體地位，建立一套能確保公正廉潔司法的檢察權(quán)運行機制及依法獨立公正行使檢察權(quán)的管理體制。目前，各地檢察改革試點工作有效推動了檢察官辦案責(zé)任制改革的順利進行，但也出現(xiàn)了一些問題，需要各級檢察機關(guān)和檢察人員共同思考，深入研究。筆者重點對檢察職能配置和運行的完善、檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的進一步厘清、檢察人員分類管理的同步推進等方面進行了一些思考和探究，以期對檢察官辦案責(zé)任制改革實踐與探索有所裨益。

關(guān)鍵詞：檢察職能配置和運行；內(nèi)部權(quán)責(zé) 人員管理；監(jiān)督制約

檢察官辦案責(zé)任制改革是檢察機關(guān)落實十八屆三中、四中全會關(guān)于司法責(zé)任制改革的部署的一項重要內(nèi)容，是中央政法委2014年上半年確定的四項重點改革任務(wù)之一，是遵循檢察權(quán)運行規(guī)律、完善執(zhí)法辦案責(zé)任體系、提高執(zhí)法辦案運行效能、提升執(zhí)法公信力的重大探索，也是推進基本辦案組織建設(shè)和檢察人員分類管理的重要環(huán)節(jié)。檢察官辦案責(zé)任制改革的主旨是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，改變傳統(tǒng)的“三級審批”辦案模式，依照法律規(guī)定或檢察長授權(quán)的方式，賦予檢察官一定范圍內(nèi)的辦案決定權(quán)，并使其承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。目前，高檢院已在全國檢察機關(guān)分三批進行檢察官辦案責(zé)任制改革試點工作，各試點院順應(yīng)形式、根據(jù)實際，科學(xué)設(shè)計試點方案，確保了檢察官辦案責(zé)任制改革順利進行，但在試點中也出現(xiàn)了一些問題，需要各級檢察機關(guān)和檢察人員共同思考，深入研究。筆者認為，探索與研究檢察官辦案責(zé)任制首先必須解決以下幾方面問題：

一、 遵循檢察工作規(guī)律，完善檢察職能配置和運行

我國司法改革的根本目的是確保司法權(quán)獨立公正行使。十八屆四中全會指出，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，優(yōu)化司法職權(quán)配置，為司法機關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)提供充分的體制機制保障。由此可見，完善檢察權(quán)力運行機制是司法體制改革的重要的基礎(chǔ)性工作，需要遵循司法工作規(guī)律，科學(xué)認識，合理配置。我國檢察機關(guān)既是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，又是重要的司法機關(guān)，集訴訟權(quán)、偵查權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)于一身，法律規(guī)定的檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣化，決定了檢察權(quán)能既具有司法屬性，又具有監(jiān)督屬性，同時還具有行政性屬性，這些特點使得檢察權(quán)在職能運行上呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性的特點。

(一)我國檢察職能運行現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國檢察職能運行存在的最主要的問題是司法性不足，行政性過度，“生于司法，卻無往不在行政之中”，龍宗智教授借用盧梭的有名句式，指出中國檢察制度中的一個突出悖論：檢察機關(guān)是有司法權(quán)的司法機關(guān)，卻始終采用行政性辦案方式而欠缺司法特征。*龍宗智：《檢察機關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，載《法學(xué)研究》2013年第1期。一直以來，我國檢察辦案模式采取“三級審批制”，基本模式是承辦人負責(zé)辦理具體案件、部門領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)審核把關(guān)、分管院領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)審批(疑難復(fù)雜案件提請檢察委員會討論決定)，這種辦案模式對加強檢察辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、防止檢察權(quán)的濫用和誤用、保障國家法律的統(tǒng)一正確實施發(fā)揮了非常重要的作用，但隨著我國法治建設(shè)的不斷加強和推進，這種辦案模式由于行政性、封閉性突出，影響了檢察權(quán)的良性運轉(zhuǎn)和科學(xué)發(fā)展，遮蔽了檢察權(quán)運作的司法屬性，弱化了檢察官在辦理案件過程中的主導(dǎo)地位，既不利于提高辦案效率，也不利于調(diào)動辦案人員的積極性和主動性；既不利于落實執(zhí)法辦案責(zé)任，也不利于檢察機關(guān)執(zhí)法公信力的提高。在深化司法改革的大潮中，我國檢察改革必須堅持問題導(dǎo)向，從檢察制度的現(xiàn)狀和特點出發(fā)，以司法為屬性，以訴訟為載體，科學(xué)配置和運行檢察職能，規(guī)范執(zhí)法行為，保障檢察機關(guān)更好地依法獨立公正行使檢察權(quán)。

(二)必須根據(jù)司法的獨立性、中立性、親歷性、判斷性屬性，科學(xué)配置和運行檢察職能

司法的獨立性是指司法職權(quán)的行使不受法律以外的因素的干擾，特別是行政因素的影響。不論涉案人員的身份、地位，也不論案件所涉的價值高低、影響大小，一切均應(yīng)嚴格遵循法律。因此，檢察機關(guān)司法改革的一個重要方面是增強獨立性，減少地方行政對檢察機關(guān)執(zhí)法的影響，增強司法性，實行檢察官辦案責(zé)任制，減少行政化的執(zhí)法辦案模式所帶來的弊端，實現(xiàn)司法的扁平化管理。司法公正是司法的終極價值目標(biāo)，司法要實現(xiàn)公正，必須處于客觀和中立的立場，使司法判斷符合客觀公正，這就要求司法人員在司法活動中必須要盡可能多的掌握相關(guān)案件信息，既要收集犯罪嫌疑人和被告人有罪和罪重的證據(jù)，又要收集無罪和罪輕的證據(jù)，以全面、客觀、中立的判斷達到公正司法，防止冤假錯案。司法的運行還具有親歷性和判斷性，即司法人員辦理案件要直接親自接觸和全面審查案件事實與證據(jù)，在此基礎(chǔ)上再形成內(nèi)心判斷或者內(nèi)心確信。親歷性和判斷性要求司法辦案過程中首先要有親歷性，在親歷性的基礎(chǔ)上最后才形成內(nèi)心判斷，而不僅僅是聽匯報、做結(jié)論。針對檢察機關(guān)的辦案現(xiàn)狀，檢察機關(guān)進行檢察官辦案責(zé)任制改革的重要依據(jù)就是親歷性和判斷性，讓辦案者親歷和判斷，讓決定者負責(zé)，使檢察辦案活動按照司法規(guī)律運行，以保障司法公正，改變責(zé)任不明、責(zé)任分散、責(zé)任難追的現(xiàn)狀，使辦理案件、作出決定、承擔(dān)責(zé)任三者有機統(tǒng)一起來。檢察機關(guān)的審查逮捕、公訴工作是刑事訴訟的重要組成部分，是檢察機關(guān)的重要司法活動，其職能運行具有司法屬性，需要以親歷性做保障。因此，必須要讓辦案的檢察官親自辦理案件，直接接觸案件事實和證據(jù)，通過客觀公正分析形成內(nèi)心確認后依法獨立作出判斷，同時為保證案件的公正處理，讓作出判斷的人對案件質(zhì)量負責(zé)，實行案件質(zhì)量終身責(zé)任制，筆者以為，這就是進行檢察官辦案責(zé)任制改革的基本依據(jù)。目前，以審判為中心的刑事訴訟制度改革推動著檢察機關(guān)刑事檢察工作的進一步科學(xué)發(fā)展，刑事檢察工作實行檢察官辦案責(zé)任制是大勢所趨。根據(jù)刑事案件的類型及復(fù)雜難易程度，刑事檢察工作檢察官辦案責(zé)任制運行可實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式。對于重大、疑難、復(fù)雜、新型案件及社會影響力大的案件可組成檢察官辦案組辦理，其他案件可由獨任檢察官辦理。獨任檢察官辦理案件，應(yīng)配備必要的檢察輔助人員。檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員。檢察官辦案組可以相對固定設(shè)置，也可以根據(jù)司法辦案需要臨時組成，辦案組負責(zé)人為主任檢察官。

(三)必須根據(jù)檢察一體原則，科學(xué)配置和運行檢察職能

我國憲法規(guī)定，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。人民檢察院組織法規(guī)定，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。憲法和法律還規(guī)定人民檢察院依法獨立公正行使檢察權(quán)。這些規(guī)定表明我國檢察權(quán)運行機制具有“檢察一體”、“上令下從”的特點。檢察改革必須堅持憲法和法律的規(guī)定，在突出檢察官辦案主體地位的前提下，有必要對檢察權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理加以完善及規(guī)范。檢察一體原則有效規(guī)范了檢察機關(guān)的法律適用活動，發(fā)揮了檢察機關(guān)維護國家法制統(tǒng)一正確實施、維護社會公平正義的職能作用，有利于司法公正和司法公信力的提高。同時，這一原則還加強了上級人民檢察院、檢察委員會、檢察長對司法辦案工作的管理和監(jiān)督，防止檢察官權(quán)力濫用，保證了公正執(zhí)法。此外，我國檢察機關(guān)還承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能，這需要檢察機關(guān)嚴密組織、統(tǒng)一指揮、有序分工、協(xié)調(diào)行動、高效偵結(jié)，以組織性和紀(jì)律性保障偵查效益。偵查工作的要求使得職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有組織性和集中性，體現(xiàn)了一定的行政權(quán)色彩。實踐中，檢察機關(guān)采用檢察一體化辦案模式，慎密計劃有序組織，集中力量協(xié)同作戰(zhàn)，有力促進檢察機關(guān)形成合力打擊職務(wù)犯罪，有效排除地方干擾，發(fā)揮了檢察一體原則在職務(wù)犯罪偵查中的積極作用。由于職務(wù)犯罪偵查中檢察職能運行的上命下從、團隊協(xié)作的明顯行政屬性，因而在檢察官職權(quán)配置上不應(yīng)過分強調(diào)檢察官的獨立職權(quán)。如何使檢察一體原則的適用與檢察官獨立辦案相協(xié)調(diào)，需要考量履職要求和現(xiàn)實條件。筆者以為，為保障偵查活動的有序高效、客觀公正進行，應(yīng)賦予偵查檢察官在非決策問題上一定的自主性，以增強其責(zé)任心。根據(jù)偵查案件的復(fù)雜難易程度，偵查工作職權(quán)配置及檢察官辦案責(zé)任制可實行：簡單案件可由獨任檢察官承辦，配備必要的檢察輔助人員，其他案件由檢察官辦案組承辦，需兩名以上檢察官配備必要的檢察輔助人員組成，辦案組負責(zé)人為主任檢察官。檢察官辦案組可以相對固定設(shè)置，也可以根據(jù)辦案需要臨時組成。獨任檢察官和主任檢察官負責(zé)指揮本組偵查活動，行使偵查工作中的程序性權(quán)力和一部分輕微案件的實體性權(quán)力，其余偵查權(quán)力按照法律規(guī)定行使，即案件的決定初查、立案、偵查終結(jié)等事項，由主任檢察官或獨任檢察官提出意見，經(jīng)職務(wù)犯罪偵查部門負責(zé)人審核后報檢察長(分管副檢察長)決定，以突出統(tǒng)一指揮、迅速高效、團隊協(xié)作的偵查工作特點，利于有力打擊職務(wù)犯罪。

(四)必須根據(jù)檢察權(quán)的監(jiān)督屬性，科學(xué)配置和運行檢察職能

我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督活動主要通過訴訟活動來體現(xiàn)。在檢察機關(guān)刑事批捕、起訴，職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督三大主體職能中，訴訟性職能和監(jiān)督性職能并列、重疊、交織，訴訟職能中有法律監(jiān)督屬性，法律監(jiān)督職能需要通過訴訟程序承載，因此，法律監(jiān)督職能與訴訟職能不可絕對割裂，法律監(jiān)督必須遵循司法屬性和訴訟規(guī)律。我國檢察機關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督面廣量大、復(fù)雜多樣，既表現(xiàn)為三大訴訟性質(zhì)、范圍、條件、情形的差異性，也體現(xiàn)在法律監(jiān)督內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、效力的多樣性，其監(jiān)督方式主要是以“指出和建議”(如對偵查、審判和刑罰執(zhí)行機關(guān)的檢察建議)、“特定行為糾正”(如立案監(jiān)督)以及“啟動救濟程序”(如民事、行政抗訴)等為內(nèi)容和行為方式的特殊法律行為。*同前引〔1〕。一方面，由于其工作應(yīng)注重有效性與便宜性，可采取問題發(fā)現(xiàn)、事項調(diào)查、審查決定、特定方式與渠道提出的工作方式。這種工作方式因其流程內(nèi)部性、非對審性以及事項承辦與決策的相分離，具有一定的行政性特征。另一方面，由于某些訴訟監(jiān)督?jīng)Q定涉及一些重要的程序權(quán)利和實體利益，應(yīng)充分注意其公正性與準(zhǔn)確性，防止片面性，需借鑒司法程序，采用公開、對審的程序和方式，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上作出決定，以慎重、謙抑的司法審查方式實現(xiàn)司法公正。同時，由于檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督活動通常以訴訟行為為載體，且有時二者具有同一性(如刑事檢察抗訴權(quán)的行使，既是訴權(quán)的行使，又是監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn))，有時又具有重合性(如對非法證據(jù)的審查排除，其控訴職能與監(jiān)督職能都要求證據(jù)合法)，這使得檢察機關(guān)的法律監(jiān)督又具有了一定的司法特征?；跈z察機關(guān)法律監(jiān)督職能的這些特點，在檢察官職權(quán)配置及檢察官辦案責(zé)任制運行上應(yīng)有所差別：對于一些與刑事訴訟職能具有同一性、重合性、不能與刑事檢察職能、程序相分離的法律監(jiān)督工作，在訴訟職能由辦案刑事檢察官承擔(dān)的基礎(chǔ)上，賦予其相關(guān)監(jiān)督職責(zé)，辦案組織形式與刑事檢察工作辦案形式保持一致。如對刑事立案活動、偵查活動、一審、二審審判活動的法律監(jiān)督職責(zé)應(yīng)由辦理該案的刑事檢察官承擔(dān)；對于具有完全獨立性的民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，由于是對法院已生效裁判既判力的挑戰(zhàn)，因而更強調(diào)這些監(jiān)督權(quán)力的審慎性，可根據(jù)案件復(fù)雜難易程度，由獨任檢察官或者檢察官辦案組采用司法審查的方式辦理案件，辦案檢察官對案件承擔(dān)獨立的審查職責(zé)，以保證審查的親歷性和判斷性；其他法律監(jiān)督，由于直接涉及看守所、監(jiān)獄等其他執(zhí)法機關(guān)活動的合法性，需要慎重對待，同時，因其對審性不強，在程序上實行審查與決策相分離的機制并不影響法律監(jiān)督的公正性和效率，可適度加強一體化領(lǐng)導(dǎo)，對由獨任檢察官或者檢察官辦案組以人民檢察院名義提出的糾正違法意見、檢察建議等意見，由業(yè)務(wù)部門負責(zé)人召集檢察官聯(lián)席會議討論后報檢察長(分管檢察長)或檢察委員會決定，以保障法律監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

二、厘清檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，強化檢察官辦案責(zé)任制

實行檢察官辦案責(zé)任制是本次檢察機關(guān)司法改革的重心，要落實檢察官辦案責(zé)任制，必須根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，厘清檢察機關(guān)內(nèi)部的辦案層級關(guān)系以及不同崗位的職權(quán)和責(zé)任，以保證檢察官辦案責(zé)任制的有效實施和深入推進。根據(jù)現(xiàn)有試點情況看，檢察機關(guān)內(nèi)部辦案層級包括檢察長和檢委會、主任檢察官和部門負責(zé)人、檢察官、檢察官助理、書記員。其中，最需要厘清的是檢察長和檢委會、部門負責(zé)人和主任檢察官、檢察官之間的辦案職責(zé)權(quán)限。

(一)明確不同辦案主體的權(quán)限

在檢察機關(guān)內(nèi)部，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作，依照法律和有關(guān)規(guī)定履行職責(zé)。檢察委員會作為檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作的最高決策機構(gòu)，在檢察長的主持下，按照民主集中制，討論決定重大案件和重大業(yè)務(wù)問題。作為檢察機關(guān)內(nèi)部的最高辦案組織，檢察委員會擁有對具體案件的最終決定權(quán)。實行檢察官辦案責(zé)任制，首先需要厘清的是檢察委員會與檢察官辦理案件的決定權(quán)限范圍。對于純粹法律適用方面的疑難案件，由檢察委員會作出最終決定是合理的，但是，對于事實認定方面的復(fù)雜案件，實踐中存在承辦檢察官為了回避辦案責(zé)任風(fēng)險傾向于將案件提請檢察委員會討論決定，而檢察委員會通過聽取承辦檢察官的匯報所掌握的案件信息量遠遠不如承辦檢察官，其作出的決定不符合司法的親歷性要求，審查案件與決定案件的分離，可能導(dǎo)致事實認定不準(zhǔn)，影響辦案質(zhì)量和效果。因此，應(yīng)積極推進檢察委員會運行機制改革，明確檢察委員會目標(biāo)方向、基本屬性、議事范圍，以增強檢察委員會議事決策的司法屬性為目標(biāo)，以專業(yè)化建設(shè)為方向，完善檢察委員會決策機制，促進檢察委員會全面發(fā)揮決策、指導(dǎo)、監(jiān)督職能。為提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學(xué)化水平，檢察委員會討論決定案件的范圍應(yīng)主要為重大、疑難、定性復(fù)雜的案件，涉及國家安全、外交、社會穩(wěn)定的案件以及下一級人民檢察院提請復(fù)議的案件。在具體辦案中，為突出檢察官辦案主體地位，應(yīng)賦予檢察官有提請檢察委員會討論所承辦案件的請求權(quán)，為強化檢察官辦案責(zé)任，防止隨意將案件提交檢察委員會討論以分散或規(guī)避個人責(zé)任，應(yīng)明確規(guī)定檢察委員會討論案件的范圍，由檢察長決定是否將案件提交檢察委員會討論。

檢察官辦案責(zé)任制改革的一個重要方面是內(nèi)部“去行政化”，改變傳統(tǒng)的檢察官、部門負責(zé)人、檢察長三級審批辦案模式，實行(主任)檢察官、檢察長扁平化管理，因此，檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門負責(zé)人不再承擔(dān)審查、監(jiān)督本部門檢察官辦理案件的職責(zé)，而回歸其行政管理職責(zé)，主要負責(zé)行政事務(wù)和人員管理、組織研究涉及本業(yè)務(wù)部門的法律政策問題、組織協(xié)調(diào)召開檢察官聯(lián)席會議等。主任檢察官由于其精英性、資深性，可賦予其較大的職權(quán)，除履行檢察官職責(zé)外，還負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督、管理本檢察官辦案組成員辦理案件，且?guī)ь^辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。檢察官是檢察機關(guān)辦案的基本力量，是檢察官辦案責(zé)任制最重要的主體，依照法律規(guī)定或檢察長授權(quán)依法獨立辦案，在授權(quán)范圍內(nèi)行使案件決定權(quán)并對案件質(zhì)量負責(zé)。檢察官助理是協(xié)助主任檢察官、檢察官辦理案件的檢察輔助人員，在檢察官的指導(dǎo)下協(xié)助開展各項法律業(yè)務(wù)工作，介入對案件實質(zhì)性內(nèi)容的處理，在訴訟流程中承擔(dān)部分組織、主持、引導(dǎo)、調(diào)查等職能，但對協(xié)助辦理的案件包括程序問題都不具有決定權(quán)，檢察官助理是檢察官的重要預(yù)備力量。書記員是檢察工作的事務(wù)性輔助人員，向主任檢察官、檢察官負責(zé)，在主任檢察官、檢察官的指導(dǎo)下，協(xié)助開展各項法律事務(wù)工作，承擔(dān)主任檢察官、檢察官交辦的其他工作。對于檢察機關(guān)內(nèi)部不同辦案主體的具體權(quán)限，可通過制定權(quán)力清單等方式具體授權(quán)，詳細規(guī)定職責(zé)權(quán)限。

(二)明確不同辦案主體之間的關(guān)系與辦案責(zé)任

1.檢察長、檢委會與主任檢察官、檢察官的關(guān)系與辦案責(zé)任。檢察長與主任檢察官、檢察官是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。主任檢察官、獨任檢察官對檢察長負責(zé)，有關(guān)重大事項由檢察長決定。檢察長有權(quán)對檢察官辦案組、獨任檢察官承辦的案件進行審核，可以要求檢察官復(fù)核或提請檢察委員會討論，可以直接作出決定，也可以根據(jù)需要指令更換辦案檢察官、辦案組，或直接接手辦理案件。主任檢察官、檢察官對檢察長、檢察委員會的指揮、決定和命令應(yīng)當(dāng)服從。檢察長對辦案工作的審核、審批應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上進行，對案件的指令書面化并歸入卷宗，案件管理部門應(yīng)全面記錄辦案信息，做到全程留痕，以利于嚴格程序、明確責(zé)任。

檢察長、檢委會、主任檢察官、檢察官根據(jù)權(quán)限范圍，對其作出的案件處理決定承擔(dān)辦案責(zé)任，并負永久責(zé)任。屬于檢察長(副檢察長)或檢委會決定的執(zhí)法辦案事項，主任檢察官、檢察官只對事實和證據(jù)負責(zé)，檢察長(副檢察長)或檢察委員會對決定事項負責(zé)；檢察長(副檢察長)改變檢察官決定的，對改變部分承擔(dān)責(zé)任；檢察長(副檢察長)作為獨任檢察官、主任檢察官承辦案件的，與普通檢察官一樣對職權(quán)范圍內(nèi)的辦案事項負責(zé)；檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定的事項，檢察長(副檢察長)不因簽發(fā)法律文書承擔(dān)司法責(zé)任。檢察委員會委員故意違反法律法規(guī)或因重大過失行為導(dǎo)致檢察委員會作出錯誤決定的，檢察委員會委員承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任；檢察委員會委員在檢察委員會討論決定案件時，對根據(jù)自己對法律的理解發(fā)表的意見不承擔(dān)司法責(zé)任。屬于獨任檢察官承辦的執(zhí)法辦案事項，由獨任檢察官承擔(dān)責(zé)任；檢察官辦案組承辦的案件，由辦案組負責(zé)人即主任檢察官和其他檢察官共同承擔(dān)責(zé)任，其中主任檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項承擔(dān)責(zé)任，其他檢察官對自己的行為承擔(dān)責(zé)任；檢察官根據(jù)檢察長(副檢察長)的要求進行復(fù)核并改變原處理意見的，由檢察官與檢察長(副檢察長)共同承擔(dān)責(zé)任；檢察官對檢察輔助人員參與司法辦案工作有審核把關(guān)責(zé)任的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；主任檢察官、檢察官對案件的處理意見與檢察長不一致的，可提出異議，也可請求檢察長將案件移交其他主任檢察官、檢察官辦理，檢察長(副檢察長)不改變該決定，或要求立即執(zhí)行的，檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行后果由檢察長(副檢察長)負責(zé)，檢察官不承擔(dān)司法責(zé)任，但檢察官執(zhí)行檢察長(副檢察長)明顯違法的決定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任；主任檢察官、檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)作出的處理決定被改變的，主任檢察官、檢察官對改變的部分不承擔(dān)責(zé)任，但主任檢察官、檢察官在向檢察委員會匯報案件或承辦案件時，故意隱瞞、歪曲事實，遺漏重要事實、證據(jù)或情節(jié)，導(dǎo)致檢察委員會或檢察長作出錯誤決定的，由主任檢察官、檢察官承擔(dān)責(zé)任；檢察長發(fā)現(xiàn)主任檢察官、檢察官在辦案中有重大疏漏或徇私枉法等問題的，有權(quán)指令糾正或?qū)讣平黄渌麢z察官辦理。

2. 主任檢察官、檢察官與部門負責(zé)人的關(guān)系。在檢察官辦案責(zé)任制運行中，需要妥善處理主任檢察官、檢察官與部門負責(zé)人的關(guān)系。檢察官辦案責(zé)任制下，部門負責(zé)人對主任檢察官、檢察官只具有行政事務(wù)上的管理權(quán)，而不再具有對具體案件的審查權(quán)(偵查工作除外)，即二者之間在業(yè)務(wù)上不再具有縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，主任檢察官、檢察官接受部門負責(zé)人日常行政方面的管理，而在案件的具體業(yè)務(wù)方面則直接對檢察長負責(zé)。當(dāng)然，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人都具有檢察官身份，在負責(zé)行政事務(wù)的同時也承擔(dān)辦理案件的職責(zé)。從各地改革試點情況看，主任檢察官與部門負責(zé)人的關(guān)系有兩種：一種是一身可兼二職，即一部分部門負責(zé)人直接選任為主任檢察官，另一種是，互不兼任，各自履行自己的職能。筆者以為，部門負責(zé)人不宜兼任固定檢察官辦案組的主任檢察官，這樣有利于部門負責(zé)人與主任檢察官集中精力、各司其職、各負其責(zé)、提高工作質(zhì)量和效率，不至于造成顧此失彼的現(xiàn)象，當(dāng)然，在組成臨時檢察官辦案組時，出于辦案需要，部門負責(zé)人可兼任檢察官辦案組的主任檢察官。

3.主任檢察官與承辦檢察官的關(guān)系。檢察官辦案組內(nèi)，主任檢察官是辦案組的負責(zé)人，親自辦理案件并指導(dǎo)小組成員辦案，其他檢察官承辦案件應(yīng)服從主任檢察官的指揮和決定。如何正確界定主任檢察官和其他檢察官之間的關(guān)系，關(guān)系到如何有效調(diào)動辦案檢察官的積極性和責(zé)任心，因而，有必要強調(diào)主任檢察官在辦理案件中，既要對組內(nèi)行使必要的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)，又要尊重辦案檢察官起碼的獨立性。由于目前實踐部門對此問題的理解還較為混亂，需設(shè)置具體規(guī)則為二者劃定邊界。首先，檢察官承辦的案件，應(yīng)當(dāng)報主任檢察官審核，主任檢察官在辦案中既要獨立履行職責(zé)，也要充分聽取其他檢察官和檢察輔助人員的意見和建議。其次，主任檢察官與承辦檢察官意見相同的，由主任檢察官與承辦檢察官共同承擔(dān)責(zé)任；主任檢察官不同意承辦檢察官處理意見的，在授權(quán)范圍內(nèi)可以直接改變承辦檢察官的意見，但這種更改必須嚴格依照程序進行，且必須以書面形式進行，同時辦案檢察官的最初意見應(yīng)一并附卷，以備日后檢驗。再次，承辦檢察官必須遵從上述更改。承辦檢察官的意見被改變的，承辦檢察官對改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。只有設(shè)置明晰且具體的規(guī)則，各主體的行為才不會僭越邊界，檢察官辦案責(zé)任制才能較好地運行。而這些規(guī)則，也可為主任檢察官的考核和淘汰提供依據(jù)，由于主任檢察官代表著檢察機關(guān)的精英力量，每次不同意見的碰撞，都是對主任檢察官辦案能力的考驗，如果主任檢察官的意見被最終證明是錯的，那么這個主任檢察官是否勝任，就值得考慮。同時，這樣的規(guī)則也利于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)有能力的檢察官積極思考、準(zhǔn)確判斷、正確實施法律，防范形成主任檢察官強勢而組內(nèi)其他檢察官唯唯諾諾、責(zé)任心不強的弱勢格局。

三、同步推進檢察人員分類管理

“徒法不足以自行”，合理配置的檢察職權(quán)和運行機制，需要人的執(zhí)行和保障，才能有效運行。檢察官辦案責(zé)任制的有效運行與檢察人員分類管理具有重要的關(guān)聯(lián)性，為確保改革成效，在深入、全面推進檢察官辦案責(zé)任制的同時，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌同步推進檢察人員分類管理，即將全體檢察人員按照檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員科學(xué)分類，建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織。*孫雪麗、王偉：《深化檢察改革視角下檢察權(quán)運行保障機制的規(guī)范與完善》，載《犯罪研究》2014年第4期。檢察人員分類管理制度改革的目的就是在檢察機關(guān)實行以檢察官為主體、以辦案為核心的司法化運行機制。檢察機關(guān)探索檢察人員分類管理的主要制度和做法是：實行檢察官員額制管理，建立、健全檢察官專業(yè)職務(wù)序列，規(guī)范檢察官職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實行統(tǒng)一招錄、基層任職、逐級遴選，使檢察官向職業(yè)化、專業(yè)化、精英化方向發(fā)展；拓寬檢察官選任渠道，優(yōu)秀律師、法學(xué)專家等通過選拔可擔(dān)任檢察官，提高檢察官隊伍專業(yè)素質(zhì)；檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員按比例配置，以實現(xiàn)專業(yè)精準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)合理、各司其職、保障辦案的檢察管理制度。目前，各試點院基本按照本院隊伍編制總數(shù)的39%、46%配置檢察官、檢察輔助人員人數(shù)，且在檢察官實際配置中預(yù)留5%——10%空缺，為助理檢察員、檢察官助理遴選入額留出空間，在檢察官選任條件方面，由于地區(qū)差別和人員差異，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，存在一定差異，建議高檢院在對試點情況指導(dǎo)的過程中，對于一些較為科學(xué)成熟的做法，及時總結(jié)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實時指導(dǎo)，形成共識，防止各地自行其事，影響檢察官辦案責(zé)任制的統(tǒng)一、有效推廣和實施，特別是對于主任檢察官的選任，高檢院應(yīng)在現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，及時制定全國統(tǒng)一的有操作性的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以利于檢察官辦案責(zé)任制改革的進一步推進。

西部地區(qū)在全國政治、經(jīng)濟發(fā)展中總體處于落后地位，相應(yīng)地，人才流失嚴重，人員素質(zhì)和人才培養(yǎng)也較東南部地區(qū)落后，特別是專業(yè)人才缺乏，這些因素導(dǎo)致西部檢察隊伍要實現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化、精英化，必須規(guī)范職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強培訓(xùn)，落實檢察官辦案責(zé)任制，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機統(tǒng)一。此外，由于西部地區(qū)差異大，少數(shù)民族眾多，存在風(fēng)俗習(xí)慣和文化意識差異，檢察官辦案責(zé)任制改革中，在檢察官選任上存在一定的困難和特點。西部地區(qū)檢察官特別是少數(shù)民族檢察官，在行使檢察職權(quán)的同時，還根據(jù)地區(qū)特點承擔(dān)著維穩(wěn)的任務(wù)，因此，對檢察官的專業(yè)素質(zhì)要求和培養(yǎng)方面存在一定差異，加之這些少數(shù)民族地區(qū)檢察院因各種因素，在職人員中法律專業(yè)人才較少，而檢察官職業(yè)準(zhǔn)入資格的提高，使得這些地區(qū)的檢察官斷檔嚴重，相當(dāng)部分的檢察工作人員因未通過司法考試而無法取得檢察官資格，檢察官人員老齡化現(xiàn)象嚴重。在通過公務(wù)員招錄無法滿足隊伍建設(shè)的情況下，為解決矛盾，有些少數(shù)民族地區(qū)檢察院在公務(wù)員編制之外，招錄了一些事業(yè)編制的檢察工作人員，而這些事業(yè)編制的檢察工作人員在工作中通過司法考試后，被任命為助理檢察員等有檢察官資格的辦案人員并逐漸成為辦案的一部分重要骨干力量，甘肅省的部分地區(qū)就存在這種情況。一般而言，檢察官是具有政法編制的檢察人員通過司法考試后被任命的、具有依法行使國家檢察權(quán)資格的檢察人員，對于這些有檢察官資格而沒有政法編制的人員能否被選任為檢察官，需要統(tǒng)籌考慮。筆者以為，西部檢察官的選任要根據(jù)地域經(jīng)濟、文化發(fā)展和檢察工作需要由省級檢察院統(tǒng)籌考慮，科學(xué)合理設(shè)置。按照案件主要在基層、辦案力量主要為基層檢察人員的現(xiàn)狀，將39%的檢察官名額比例由省級向基層傾斜，省級可配置少于39%的檢察官，基層可配置多于39%的檢察官，以解決基層“案多人少”的矛盾。針對一些落后少數(shù)民族地區(qū)檢察院符合檢察官選任條件的人員較少，達不到39%比例的狀況，可考慮由省級院在全省統(tǒng)一調(diào)配履職。為體現(xiàn)公平原則，對案件數(shù)量較多的基層檢察院檢察官員額配置比例應(yīng)大于案件數(shù)量較少的基層檢察院。為保留少數(shù)民族地區(qū)檢察辦案力量，對具有檢察官資格而沒有政法編制的檢察人員，應(yīng)積極和人事及組織部門協(xié)商解決。

四、加強對檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約

檢察官辦案責(zé)任制使原來由檢察長、部門負責(zé)人行使的相當(dāng)一部分職權(quán)下放到主任檢察官、檢察官手中，主任檢察官、檢察官的權(quán)力得到一定程度的擴張。根據(jù)權(quán)力制衡原理，任何權(quán)力都要受到制約，主任檢察官、檢察官行使權(quán)力亦不例外。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革在突出檢察官辦案主體地位、賦予檢察官相應(yīng)權(quán)力的同時，必然要求完善相應(yīng)的監(jiān)督制約機制，以確保檢察權(quán)依法正確行使。實踐中，對檢察權(quán)的監(jiān)督制約主要來自兩個方面，即來自外部的黨委、人大、政協(xié)、新聞媒體、人民群眾等主體的監(jiān)督制約及來自內(nèi)部的檢察機關(guān)自我監(jiān)督制約。由于檢察職能體系本身如上所述較為復(fù)雜，外部監(jiān)督制約往往無法深入、細致地介入檢察機關(guān)辦理的具體案件，具有一定的局限性，因此，加強檢察機關(guān)自身監(jiān)督制約對于檢察辦案的規(guī)范和約束就顯得尤為重要，需要對自身監(jiān)督制約進行科學(xué)設(shè)置，完善程序、健全機制、嚴格執(zhí)行，才能最大限度發(fā)揮自身監(jiān)督機制作用，提高辦案質(zhì)量和效率。

對檢察權(quán)運行的自身監(jiān)督制約，必須契合檢察規(guī)律的內(nèi)在要求，統(tǒng)一于檢察工作的基本規(guī)律。因此，要重點加強對檢察辦案全過程的監(jiān)督和管理，并通過加強訴訟環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約來實現(xiàn)對自身的監(jiān)督制約。一是加強檢察長、檢委會對執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。檢察長可定期檢查主任檢察官、檢察官、檢察官辦案組的辦案情況及進度，對于特別重大、疑難、復(fù)雜和社會關(guān)注度高的案件，可指示案管部門開展同步監(jiān)督。檢委會的職能由偏重討論研究案件向研究、指導(dǎo)、監(jiān)督并重的方向轉(zhuǎn)變，實時指導(dǎo)，重點監(jiān)督，確保疑難復(fù)雜案件進入檢委會指導(dǎo)和監(jiān)督程序。二是實行備案審查制。上級院對下級院不立案、撤銷案件、不起訴等終局性處理決定實行備案審查，嚴格落實相關(guān)案件報請批準(zhǔn)制度，嚴禁擅自越權(quán)作出決定。三是加強執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約。以案件分流、受理、立案、批捕、起訴、訴訟監(jiān)督等環(huán)節(jié)為關(guān)鍵節(jié)點，加強執(zhí)法辦案各流程、各節(jié)點之間的監(jiān)督制約，及時發(fā)現(xiàn)和糾正案件認定事實、運用證據(jù)、適用法律以及辦案程序中的問題，確保案件公正辦理。四是加強案管部門對案件的全程監(jiān)督和管理。案管部門合理、科學(xué)設(shè)立監(jiān)管程序流程，全面客觀記錄檢察官辦案流程，使案件辦理全程留痕，并通過預(yù)警提示、定期通報等方式，及時糾正發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范辦案行為；檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的使用，為有效加強內(nèi)部流程監(jiān)控提供了技術(shù)保障，對嚴格規(guī)范司法行為、強化內(nèi)部監(jiān)督管理具有重要作用；案管部門可對檢察官辦理的案件從實體、程序、法律文書及內(nèi)部報告等方面進行檢查，形成評查報告，對發(fā)現(xiàn)有問題的個案，記入檢察官執(zhí)法檔案，同時，還可對執(zhí)法辦案中反映的突出問題或法律適用上的一類問題開展專項督查。五是嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部和檢察機關(guān)內(nèi)部人員違反規(guī)定過問和干預(yù)案件制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部和檢察機關(guān)內(nèi)部人員違反規(guī)定過問和干預(yù)其他人員正在辦理的案件，辦案人員應(yīng)當(dāng)全面、如實記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查。六是建立檢察官聯(lián)席會議制度。充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議功能，把檢察官聯(lián)席會議作為監(jiān)督辦案、推進辦案責(zé)任制的重要輔助，使聯(lián)席會議成為檢察官交流互動、決策參考、共同提高的平臺。七是加強紀(jì)檢監(jiān)察和檢務(wù)督查。建立檢察官廉政檔案，對主任檢察官、檢察官遵守檢察職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律的情況進行監(jiān)督，對反映主任檢察官、檢察官徇私枉法、濫用職權(quán)、執(zhí)法不公等行為的舉報進行調(diào)查處理，并確保主任檢察官、檢察官依法行使職權(quán)；加強檢務(wù)督查工作，通過明察暗訪，定期、不定期督查，對主任檢察官、檢察官執(zhí)法辦案的質(zhì)量和效率進行監(jiān)督，對督查發(fā)現(xiàn)的傾向性問題進行通報、督促整改。八是建立健全檢察官執(zhí)法檔案，嚴格執(zhí)行高檢院錯案責(zé)任追究條例，實行辦案責(zé)任終身制。建立一人一檔的執(zhí)法檔案，通過完善日常監(jiān)督檢查、案件質(zhì)量評查、法律文書質(zhì)量審核等機制對主任檢察官、檢察官辦案質(zhì)量進行檢查、考核、評估，并記入執(zhí)法檔案，全面記錄主任檢察官、檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、職業(yè)操守、研修成果等績效指標(biāo)，使執(zhí)法檔案客觀公正反映主任檢察官、檢察官執(zhí)法狀況、業(yè)務(wù)能力和工作實績，并將其作為績效考評、評先選優(yōu)、晉升、遴選的重要依據(jù)。九是主動拓寬接受外部監(jiān)督的渠道和范圍。主動接受人大法律監(jiān)督，邀請人大代表、政協(xié)委員參加案件聽證、聽庭評議等活動；深化人民監(jiān)督員改革，擴大人民監(jiān)督員參與和監(jiān)督案件的范圍，聽取人民監(jiān)督員對執(zhí)法辦案的監(jiān)督意見；深化檢務(wù)公開，對疑難復(fù)雜及在檢察階段作出終局性決定的案件，探索實行公開聽證和公開宣告，并運用信息化手段推進執(zhí)法辦案程序和結(jié)果的公開，保障人民群眾對檢察辦案工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；嚴格保障律師和當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，認真聽取律師及當(dāng)事人的意見，充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用。

基金項目：本文系甘肅省委政法委2015年度重點調(diào)研課題成果。

作者簡介：課題組成員為：華風(fēng)，甘肅省蘭州市人民檢察院檢察長；楊孔永，甘肅省蘭州市人民檢察院副檢察長；陳革，甘肅省蘭州市人民檢察院法律政策研究室主任；楊芳，甘肅省蘭州市人民檢察院法律政策研究室檢察員。