文／黃秋洪 劉同良 李 虹

創(chuàng)新以流域機構(gòu)為核心的水治理體制

文／黃秋洪 劉同良 李 虹

我國是一個水資源貧乏的國家，但改革開放以來，在水資源浪費使用依然嚴重的情況下，水污染卻以令人觸目驚心的速度發(fā)展，水危機的形勢日趨嚴峻。造成這種局面的原因是多方面的，既有經(jīng)濟方面的，也有技術(shù)方面的，但最根本的是水治理體制的缺陷。必須探尋建立新型水治理體制的目標(biāo)，構(gòu)建以流域機構(gòu)為核心的水治理體制,從而推進水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并以治理體系的創(chuàng)新為中心促使相關(guān)法律和財政政策及其他配套政策的變革。

水資源；流域機構(gòu)；水治理體制

以水資源緊張和水污染嚴重為特征的水危機，已經(jīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。一方面，我國水資源貧乏、水的浪費嚴重、利用效率低下；另一方面，水污染事故頻繁發(fā)生，水體污染嚴重，進一步加劇了水資源的短缺。造成這種局面的原因是多方面的，既有經(jīng)濟方面的，也有技術(shù)方面的，但最根本的原因在于治理體制。分析我國水治理體制的缺陷，探尋其形成的歷史，進而創(chuàng)新水的治理體制，是我國解決水問題一項十分迫切的任務(wù)。

一 我國水管理體制的特點及存在的問題

(一) 我國現(xiàn)行的水管理體制

我國目前的水治理體制，從特征上說還只是一種管理體制，因為從總體上說主要體現(xiàn)了政府的行政管理權(quán)，社會力量和市場力量很少在其中發(fā)揮作用。我國水管理體制主要體現(xiàn)在“條條”與“塊塊”兩個方面，前者是指從中央政府到縣級政府都基本對口設(shè)置了若干個與水有關(guān)的管理部門，后者是指從省級政府到縣級政府以行政區(qū)域為界限的對水事務(wù)的管理。

“條條”即分部門管理，中央政府管水的部門主要有水利部和環(huán)境保護部，前者管“水量”，后者管“水質(zhì)”。由于水的多功能性，涉水管理部門還有其他若干部門，如“水能”的主管部門為國家能源局，“水運”的主管部門為交通運輸部。由于水的特殊性，即使同一種用途，除主管部門外，還有數(shù)量不一的其他部門參與管理。《水污染防治法》顯示的其他部門有交通部、國務(wù)院水行政主管部門、國土資源部、衛(wèi)生部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)；《水法》顯示的其他參與管理部門有發(fā)展計劃部門、環(huán)境保護部門、質(zhì)量監(jiān)督部門，但國務(wù)院印發(fā)的各有關(guān)部委的“三定”方案中涉及水利的部門還有交通運輸部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等部門。“水能”與“水運”的管理，除主管部門國家能源局和交通運輸部外，也還有其它若干參與管理部門。

此外，《水法》和《水污染防治法》均賦予了縣級以上地方人民政府對水利和水污染防治的管理權(quán)限；《水污染防治法》還規(guī)定了縣級以上地方人民政府水環(huán)境質(zhì)量的保護責(zé)任，實行水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。

除以上水事管理機構(gòu)外，依據(jù)《水法》，水利部在全國重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機構(gòu)，在所管理區(qū)域內(nèi)行駛法律法規(guī)和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。環(huán)境保護部分地域設(shè)置了華北、華東、華南、西南、西北和東北區(qū)域管理中心，承擔(dān)包括水污染在內(nèi)的環(huán)境保護督查工作。

（二）水管理體制的弊端表征

上述水的管理體制，是新中國成立以來逐步形成的，在社會主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。自20世紀80年代開始的經(jīng)濟飛速發(fā)展，我國的水管理體制越來越不適應(yīng)形勢變化，體制上的弊端逐漸顯露出來。

首先是部門的職能交叉和職責(zé)不清，突出地表現(xiàn)在水利部和環(huán)境保護部之間。在《水法》和《水污染防治法》中，環(huán)境保護部門和水利部門職責(zé)交叉，主要體現(xiàn)在水質(zhì)監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、污染物排放控制和飲用水源保護方面。[1]在交叉的職責(zé)上，職責(zé)不明也是顯然的。為此，國務(wù)院辦公廳在印發(fā)兩部的“三定”方案時規(guī)定：水利部對水資源保護負責(zé)，環(huán)境保護部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負責(zé)。此規(guī)定仍語義模糊，未能分清兩部門水質(zhì)保護方面的職責(zé)。水事的行政職能交叉和職責(zé)不明還表現(xiàn)在許多方面。職責(zé)交叉和職責(zé)不明，為部門間爭利或推諉責(zé)任埋下隱患。

其次，與“條條”分割相比，“塊塊”分割導(dǎo)致的問題更嚴重。地方領(lǐng)導(dǎo)在政績考核特別是經(jīng)濟增長指標(biāo)的巨大壓力下，時常畫地為牢來治水，突出地表現(xiàn)在對本地水污染治理不力，放任污染物的排放，在水資源使用上片面追求本地利益不顧相鄰地區(qū)利益，有些邊界河流（湖泊）的水事糾紛愈演愈烈即與此相關(guān)。另一問題出現(xiàn)在法律方面。無論是《水法》還是《水污染防治法》，都賦予了各級地方政府在所轄行政區(qū)域內(nèi)的管理權(quán)，除非出現(xiàn)了跨地域的水污染事件、爭搶水事件以及洪水等情況，這種管理權(quán)很少受到限制。誠然，《水法》規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，且水利部在全國七大江河（湖泊）設(shè)置了流域管理機構(gòu)，但除了水資源規(guī)劃管理權(quán)較為明確外，其他水資源管理和監(jiān)督權(quán)則多賦予了地方。這些流域機構(gòu)雖在防洪調(diào)度、跨省界的水事糾紛解決方面有所作為，但日常的水資源管理和監(jiān)督權(quán)很難到位。《水污染防治法》基本未體現(xiàn)水污染流域治理的思想，僅在2008年新修訂版中規(guī)定了防治水污染應(yīng)當(dāng)按照流域或者按照區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，也就是說，流域水污染的防治規(guī)劃仍然不是必須的。環(huán)境保護部門至今仍未設(shè)置流域性的管理機構(gòu)，為了處理各類污染事件，環(huán)保部分六大區(qū)域設(shè)立督查中心，主要職責(zé)之一是承辦跨省區(qū)域、流域、海域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作。實踐中，這些機構(gòu)對各級地方政府水污染防治工作的監(jiān)督力不從心。

（三）水管理體制的內(nèi)在缺陷

當(dāng)前的水管理體制存在內(nèi)在缺陷。首先，水管理體制只體現(xiàn)了政府的權(quán)力，而未體現(xiàn)社會治理的力量。從涉水的各項法律以及各級政府對水管理權(quán)的規(guī)定來看：一是主要體現(xiàn)了各部門、各級地方政府對水管理與監(jiān)督的行政權(quán)，二是提及社會參與時沒有規(guī)定任何實質(zhì)性的權(quán)力，即使有所涉及也僅僅是形式性的或號召性的?？缡∷录m紛長期存在，不得不成立一些中央管理機構(gòu)：如海河水利委員會下設(shè)漳河上游管理局，淮河水利委員會下設(shè)沂沭泗水利管理局。為管理大、小凌河的水污染及其他水事，遼寧省政府組建了遼寧省凌河保護區(qū)管理局，為正廳級省政府直屬單位，具體承擔(dān)省水利、環(huán)保、國土、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等七個省政府廳局在保護區(qū)范圍（水庫除外）相關(guān)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。這同樣只體現(xiàn)了行政管理權(quán)調(diào)整的思想，雖然集中了行政管理權(quán)，但多出一個省政府直屬單位，與其它相關(guān)部門的設(shè)置顯然有疊床架屋之嫌。單純依賴行政手段進行水事管理導(dǎo)致我國水管理能力不足。

第二，水管理體制缺少橫向間交流與協(xié)作。沒有緊急或特殊情況，中央各涉水部門之間少有往來。各級地方政府間，如省與省之間、縣與縣之間，即使處在同一流域，如不是因為防洪、水污染、水事糾紛等情況出現(xiàn)，日常工作的交流、協(xié)作也是鮮見的。各平級政府之間往往是封鎖信息，各行其是。

第三，目前的水管理體制對流域管理不夠重視。流域是指以分水嶺為邊界的一個由河流、湖泊等水系所覆蓋的區(qū)域以及由該水系形成的集水區(qū)。一個大流域可以按照水系等級分成數(shù)個小流域。流域與行政區(qū)域是完全不同的地域劃分，一個省級行政區(qū)往往包含若干個小流域，但卻可能只是某個大流域的一部分。由于水往低處流的自然特性以及水污染緩慢累積的特點，治水應(yīng)該以全流域的整體利益為出發(fā)點，而不是各自為陣，以流域內(nèi)各行政區(qū)域自身利益為重。

防洪、水權(quán)分配和水污染防治顯然只能以流域為單元，進行整體的規(guī)劃和治理。實踐中，多數(shù)行政區(qū)域總是從自身利益出發(fā)，鼓勵爭水和放松水污染防治監(jiān)管，導(dǎo)致我國水危機形勢日益嚴峻。

二 參與共治的國內(nèi)國際經(jīng)驗

面對日益嚴重的水危機，全國許多地區(qū)開始探求地區(qū)間的協(xié)商和合作。近十年來，出現(xiàn)了越來越多的跨省界的水合作聯(lián)席會議。目前，除極個別省區(qū)外，都已參加了環(huán)境保護部或水利部代表參與的一個或多個水環(huán)境合作或水利合作機制，有的已達成了相關(guān)的框架合作協(xié)議，其中少數(shù)已經(jīng)開展了實質(zhì)性合作行動。市（地）和縣級區(qū)域的合作也日漸變熱，市（地）間和縣（市）間的聯(lián)席會議也屢見不鮮。[2]一些行政區(qū)域間的合作已產(chǎn)生了可貴的合作成果，如山東省莒南縣和江蘇省贛榆縣協(xié)商治理龍王河以及江蘇、浙江兩省三級政府參與共治瀾溪塘流域。[3]客觀而言，我國各地政府在水治理方面的合作尚處于發(fā)展的早期階段，與西方發(fā)達國家的水治理體制相比，我國仍然是傳統(tǒng)的水管理體制。

西方發(fā)達國家以流域為整體的協(xié)商共治模式值得我們借鑒。這種模式的特點是建立了權(quán)威而有效的流域管理機構(gòu)，這種新型的流域機構(gòu)的實質(zhì)是社會治理，其中政府的相關(guān)部門起到了引導(dǎo)或組織的作用。如以法國為例，從1964起，法國根據(jù)《水法》將全國劃分為六大流域，先后建立了六大流域委員會和對應(yīng)的六個流域水管局。流域委員會是流域的水事權(quán)力機構(gòu)，其職能主要包括發(fā)布水管理政策、批準(zhǔn)流域規(guī)劃、制訂本流域水資源開發(fā)和治理水污染的五年計劃、審查工程投資概算、監(jiān)督項目的實施等。[4]流域委員會的成員代表具有廣泛的代表性，除中央有關(guān)部門和不同行政區(qū)的地方官員代表外，用戶代表和專家代表也占相當(dāng)大的比例。如塞納河—諾曼底流域，人口約1800萬人，流域面積9.7萬平方公里，其流域委員會由118人組成，其中中央政府部門公務(wù)員代表21人，地方政府官員代表45人，用戶代表45人，專家代表7人；流域委員會主席由代表選舉產(chǎn)生。流域水管理局是流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)具體貫徹實施流域委員會的決議，處理流域委員會的日常事務(wù)。[5]法國的流域委員會具有權(quán)威性，各行政區(qū)域的水事管理必須服從流域機構(gòu)，但中央政府部門公務(wù)員代表比例不到五分之一，其權(quán)力并不來源中央政府或者說只有小部分來源于政府。

三 以流域機構(gòu)為核心的水治理體制的優(yōu)勢與要點

水治理體制亟待變革和創(chuàng)新，創(chuàng)新水治理體制的關(guān)鍵是要建立新型的流域機構(gòu)。我國的水管理體制要由單純的從中央到縣級地方政府的四級行政管理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)閺闹醒氲搅饔驒C構(gòu)再到省、地、縣的五級治理體制。新的以流域管理機構(gòu)為核心的水治理體制具備以下顯著優(yōu)點：

一是流域機構(gòu)的權(quán)威性將大大增加。現(xiàn)在的流域機構(gòu)僅僅是水利部的派出機構(gòu)。新型流域委員會的治理主體將是多元的，除了中央政府有關(guān)部門，各有關(guān)地方政府、專家代表、用戶及社會組織均有代表參與共治?，F(xiàn)有體制的水管理權(quán)力來源僅僅是國家的法律法規(guī)，新型流域機構(gòu)的權(quán)力來源除國家法律法規(guī)外，還將有流域內(nèi)各行政區(qū)的共同授權(quán)。國家現(xiàn)在對地方的水事管理，以中央政府行政權(quán)限所及的領(lǐng)域為邊界，新型的流域機構(gòu)決策的范圍和權(quán)力邊界以公共領(lǐng)域為邊界，后者比前者寬廣得多。

二是新型流域機構(gòu)決策的科學(xué)性和及時性將達到較高水平。由于各利益相關(guān)方的代表都在流域委員會中參與決策，并且有專家代表的參與，決策依據(jù)的信息將是全面且及時的，也會充分吸收各方的意見，關(guān)切各方的利益，因而決策的科學(xué)性是可以期待的。由于建立了規(guī)范、定期的決策制度，因而決策的及時性會得到保障，將克服我國目前在重大水問題上的久議不決或倉促決策的現(xiàn)象。

三是流域內(nèi)利益相關(guān)方的行為將得到有效激勵和約束。由于流域內(nèi)各地方政府、各用戶代表都加入了流域委員會，因而各地方政府必須較好地執(zhí)行流域委員會的各項決定，否則違規(guī)的少數(shù)地方政府和企業(yè)將感受到來自流域委員會及委員們代表的各地區(qū)各方面的巨大壓力。呼吁了多年的生態(tài)補償問題進展仍十分緩慢。資金來源僅僅是中央財政少量的轉(zhuǎn)移支付，大量的生態(tài)補償問題得不到解決。新型流域機構(gòu)運行后，此種局面將顯著改變，流域委員會的決策將兼顧各方利益，利益受損方將得到補償，跨地區(qū)的生態(tài)補償將成為常態(tài)。

四是國家在水的治理能力方面將會有顯著提高。新型流域機構(gòu)建立后，我國今后的水治理體制必將以流域治理為核心。一方面，中央政府各部門之間將減少爭權(quán)和諉責(zé)，各部門在水的管理權(quán)力上特別是人事權(quán)、財權(quán)方面將大為減少，流域委員會是權(quán)力核心，各部門的權(quán)力一般只能通過其發(fā)揮作用，如此，各相關(guān)部門承擔(dān)的管理責(zé)任也將大為減輕。另一方面，目前地方政府在水治理方面的不當(dāng)行為將受到制約，屢見不鮮的縱容保護本地企業(yè)爭水、超標(biāo)排污的現(xiàn)象也將得到有效遏制。

建立以流域機構(gòu)為核心的水治理體制要注意以下要點：

第一，確定需要中央建立流域機構(gòu)的流域名單。目前，水利部下轄的流域機構(gòu)管理范圍過大，不但超出了流域機構(gòu)名稱所對應(yīng)的流域，而且包含了一些不跨省區(qū)的流域。如長江水利委員會管理范圍為長江流域和瀾滄江（含）以西區(qū)域。今后，要對全國跨省區(qū)的一級流域進行梳理，其中達到一定面積或具有重要地位的流域都應(yīng)由中央政府主導(dǎo)建立流域機構(gòu)。

第二，在上述跨省區(qū)的流域建立雙重流域機構(gòu)：流域委員會和流域水管理局。這兩類機構(gòu)都應(yīng)由中央政府主導(dǎo)建立。流域委員會要有廣泛的代表性，不但要有中央政府及相關(guān)地方政府的代表，也要有各方面的專家代表，還要有用水戶代表及社會組織的代表。中央政府的代表可以從中央國家機關(guān)各涉水部門如水利部、環(huán)境保護部、國土資源部、交通運輸部、國家能源局等部門選派，且由他們負責(zé)主導(dǎo)流域委員會的建立。流域委員會的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)該實行中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的民主選舉，各項決策應(yīng)該實行民主決策。流域委員會是本流域所有涉水事務(wù)（水質(zhì)、水量、水能、水運等）的最高權(quán)力機構(gòu)，負責(zé)決定本流域的水政策，批準(zhǔn)本流域的各項水事規(guī)劃，并對所有重要水事問題進行決策。對應(yīng)每一個流域委員會，組建一個新的流域水管理局，作為流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)貫徹落實流域委員會的各項決策以及日常水事的管理和監(jiān)督?，F(xiàn)有的流域機構(gòu)可以考慮改造為新的流域水管理局。

第三，新的水治理體制要以新型流域機構(gòu)為核心。一是中央各涉水部門對地方水事的管理都應(yīng)通過流域機構(gòu)，尤其是一些重要事項，如水資源開發(fā)、水污染防治規(guī)劃及相應(yīng)的投資計劃都要在流域機構(gòu)這個平臺上完成，不能越過流域機構(gòu)直接插手到地方。二是各級地方政府均要配合和服從流域機構(gòu)對水事的管理和監(jiān)督。新型的流域機構(gòu)將在整個國家的水治理體制中居于核心地位。

第四，要確立新型流域機構(gòu)的法律地位。新型的流域委員會既非傳統(tǒng)意義上的行政機關(guān)，也非一般意義上的社會自治組織，而是一種特殊的組織形式，本質(zhì)上是中央政府主導(dǎo)的由各方面代表組成的專門從事水事管理的權(quán)力機構(gòu)。這樣的機構(gòu)在現(xiàn)行法律體系中沒有明確的地位，需要有新的法律規(guī)范確認。另外，新型流域委員會及新的流域水管理局之間的關(guān)系也需要有新的法律規(guī)范予以確定。

第五，賦予流域機構(gòu)經(jīng)濟權(quán)力。目前，水利部下轄的七大流域機構(gòu)的經(jīng)濟權(quán)力較弱。新型流域機構(gòu)需要推進重大水事活動，比如水污染防治規(guī)劃計劃的落實，自然也需要較強的經(jīng)濟權(quán)力。除中央政府及地方政府的代表授予流域機構(gòu)的經(jīng)濟權(quán)力外，還需要國家修改相關(guān)的法律法規(guī)來賦予新型流域機構(gòu)經(jīng)濟權(quán)力，如重要投資計劃的決策權(quán)和有關(guān)的收費權(quán)。另外，無論是新的流域委員會還是流域水管理局自身的運行經(jīng)費來源也需相關(guān)法律法規(guī)予以明確和保障。

四 建立新型水治理體制面臨的困難和挑戰(zhàn)

創(chuàng)新流域管理機構(gòu)，建立以新型流域機構(gòu)為核心的水治理體制將是我國的必然選擇?？陀^估計，建立新型流域機構(gòu)也將會遇到許多困難和挑戰(zhàn)。

第一，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中最重要的三個次級體系。[6]提高對社會治理本質(zhì)的認識，破除水治理上單純對政府權(quán)力的崇拜和依賴，是建立新型流域機構(gòu)的一個思想挑戰(zhàn)。

第二，長期以來各部門和各地在水治理方面少有協(xié)作，多是按自己的意志行事。近些年，雖然各種關(guān)于水治理的聯(lián)席會議熱熱鬧鬧，但鮮有實際性協(xié)商和合作，培養(yǎng)部門間、地區(qū)間的互信和協(xié)商思維，既需要一定的時間，更需要建立新型流域機構(gòu)這樣的平臺。

第三，建立新型流域機構(gòu)的前提是中央有關(guān)部門和地方政府有必要的權(quán)力讓渡。中央有關(guān)部門的權(quán)力將縮小，一般不能直接管到具體項目投資，流域內(nèi)的水事投資決策權(quán)將歸于新型流域委員會。中央有關(guān)部門對流域機構(gòu)直接的人事權(quán)力將受到限制，因新型流域委員會采取民主選舉制。新型流域機構(gòu)建立后，地方政府的水事管理權(quán)也將有所讓渡，隨意安排水項目投資的行為將受到約束，部分水的監(jiān)督管理權(quán)也將讓渡給新型流域機構(gòu)。權(quán)力的讓渡或轉(zhuǎn)移，必然觸及部分人的利益，其中的部分人可能會不滿新型流域機構(gòu)的建立，甚至提出異議、設(shè)置阻力。

要克服上述困難或挑戰(zhàn)，我們必須要克服困難、創(chuàng)造條件、努力推進水治理體系的現(xiàn)代化。

一要加強頂層設(shè)計。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，抓緊進行我國水治理體系的頂層設(shè)計。面對日益嚴重的水危機，被動等待我國參與共治的水治理體系自然發(fā)育顯然是不行的，時間不等人。要抓住機遇，在破除部門分割地方分割體制的前提下，做好水治理體系的頂層設(shè)計。

二要注意循序漸進。推進水治理體系現(xiàn)代化既不能消極等待，也不能操之過急。在做好頂層設(shè)計后，建立新型流域機構(gòu)也要遵循試點為先的原則，不可一步全面推開，因為這很可能遇到巨大困難而使改革全面停滯。

三要注意相關(guān)法律及財稅體制等的配套改革?，F(xiàn)行的《水法》和《水污染防治法》等法律顯然不適應(yīng)新型流域機構(gòu)建立的需要，必須要盡快啟動修改程序，要按照水治理體制改革的要求及頂層設(shè)計方案修改相關(guān)法律法規(guī),并且要打破“部門立法”的傳統(tǒng)。這也是一項十分艱巨的任務(wù)，需要大力推進。

注釋：

[1]胡若隱：《從地方分治到參與共治——中國流域水污染治理研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第117頁。

[2]李培等：《跨界水環(huán)境保護中的政府合作機制研究》，《南水北調(diào)與水利科技》2013年第8期。

[3]胡若隱：《從地方分治到參與共治——中國流域水污染治理研究》，第135-143頁。

[4]水利部國際合作與科技司：《各國水概況（歐洲卷）》，北京：中國水利水電出版社，2007年，第175頁。

[5]矯勇等：《英國法國水資源管理制度考察》，《中國水利》2001年第3期。

[6]俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014年，第3頁。

責(zé)任編輯 余 茜

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1006-0138(2016)01-0101-05

黃秋洪，中國水利水電科學(xué)研究院總會計師，研究員，北京市，100038；劉同良，中國地質(zhì)科學(xué)院巖溶地質(zhì)研究所所長，桂林市，541004；李虹，北京中醫(yī)藥大學(xué)教授，北京市，100029。