文／王 迪

從城市社區(qū)改革的失效看“國家”的自主性與異質(zhì)性

文／王 迪

我國城市社區(qū)自治組織改革從“民主化”目標(biāo)到“再行政化”結(jié)果的轉(zhuǎn)變過程，體現(xiàn)出改革中的“國家”角色及其作用是具有多面性和復(fù)雜性的。改革之初，以中央政府為代表的國家決策者具有較強(qiáng)的自主性，有著明確的政策目標(biāo)并大力推行；改革執(zhí)行過程中，國家中各層次的政府部門面臨著不同的政績驅(qū)動和考核壓力，對改革的態(tài)度呈現(xiàn)出異質(zhì)性，在實踐中因自身需要和利益而制定策略，從而造成改革目標(biāo)的偏移、改革成效的消解?！皣摇痹谥醒雽用娴淖灾餍院驮诘胤綄用娴漠愘|(zhì)性之間的張力，既在學(xué)理上要求對國家概念的不同層次加以細(xì)致分析，又在現(xiàn)實中對國家主導(dǎo)的各領(lǐng)域改革都有所啟示。

社區(qū)自治組織；國家角色；自主性；異質(zhì)性

引 言

1949年之后，新中國在城市基層社會建立了以“單位制”為主、以“街居制”（即街道和居委會制度）為輔的管理體制，從而實現(xiàn)了對城市全體人口和全部資源的“總體性控制”，[1]達(dá)到了整合社會和鞏固政權(quán)的目的。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)的逐漸解體與單位制的日趨式微，曾經(jīng)嵌入在單位模塊中的人員開始進(jìn)入社區(qū)，社會服務(wù)和公共事務(wù)也逐步市場化與社區(qū)化，越來越多的社會問題和矛盾都需要在社區(qū)中得到解決，這就使得街居制在城市社會治理的過程中扮演著越來越重要的角色。

在重要性上升的同時，街居制存在的一些問題也漸次凸顯出來，其中最具爭議的現(xiàn)象莫過于居委會的“行政化”趨勢。[2]具體表現(xiàn)為：以政權(quán)建設(shè)替代“社區(qū)建設(shè)”，[3]以基層行政能力的強(qiáng)化來解決社區(qū)問題，由上級政府部門來安排居委會的人員和財政等事務(wù)，由此帶來了三方面的變化：一是在個體層面，居委會成員成為受街道聘用的“準(zhǔn)行政”[4]人員；二是在職能方面，居委會的社會職能相對萎縮、弱化，行政職責(zé)卻大大擴(kuò)展，并在很大程度上接受上級政府機(jī)關(guān)的指揮和考核；三是在組織形態(tài)上，居委會難以成長為居民自治組織，而是向行政組織靠攏，成為了國家基層政權(quán)的輔助組織、政府部門的派出或延伸機(jī)構(gòu)。[5]居委會的“行政化”造成了非常嚴(yán)重的問題：居民自治組織受聘于政府部門，在執(zhí)行層面產(chǎn)生了“聽命于街道還是代表居民”的矛盾，在法理層面也不符合《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對其性質(zhì)的規(guī)定。鑒于上述情況，城市社區(qū)自治組織的改革勢在必行，也引發(fā)了眾多學(xué)者對于改革過程的討論，其關(guān)注的焦點大致可以分為三類。

一 社區(qū)改革研究回顧與“國家”角色問題的提出

第一類研究主要討論社區(qū)自治組織改革的理念。核心觀點認(rèn)為應(yīng)改變“政社不分”這一傳統(tǒng)社會體制的結(jié)構(gòu)性缺陷，[6]強(qiáng)調(diào)國家與社會分離、界線分明、關(guān)系規(guī)范，從而使二者都可以保持活力。特別要明確社區(qū)組織自治性的內(nèi)涵和外延，根據(jù)“功能單一化”的原則[7]剝離其行政職能，在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行調(diào)整與明確，使其成為具有政治民主性質(zhì)、民主管理居民公共事務(wù)、維護(hù)居民權(quán)益的自治組織。[8]此類研究對居委會的未來發(fā)展提出了很多應(yīng)然性的判斷，但對于理念如何實踐的問題，則涉及不多。同時，“政社分開”的觀點普遍帶有“國家退出論”的色彩，認(rèn)為居委會的改革就是要讓國家從社會領(lǐng)域內(nèi)有序退出，還權(quán)于民眾、讓權(quán)于社會；秉持這樣的立場，部分研究局限在“就社區(qū)論社區(qū)”的層面，而沒有將政府、國家納入到改革的分析框架中，忽略了市民社會和自治空間的發(fā)育也并不完全是簡單的自發(fā)過程，而常常是作為體制改革和國家建設(shè)的一部分。[9]

第二類研究歸納了多個城市的改革經(jīng)驗，提出諸多社區(qū)自治組織改革的理想模式。其中既有針對社區(qū)層面的“一會兩站”模式、[10]社區(qū)管理委員會模式、[11]“議行分離”體制[12]等諸多提法；也有將居委會改革置于“街居體系”之中，作為整個“街居制”改革的一部分而提出的“街道級社區(qū)”模式，[13]從調(diào)整街道辦事處的功能入手來實現(xiàn)居委會的改革。這類研究在經(jīng)驗層面提供了大量豐富的事實材料，然而，其面臨的主要問題有兩點：一是事實陳述多于理論分析，在學(xué)理層面的討論并不充分；二是僅強(qiáng)調(diào)類型的歸納，而缺乏對改革實踐過程的把握，較少關(guān)注到某種模式在實際執(zhí)行中所遇到的問題和改革的效果。

第三類研究則彌補(bǔ)了上述不足，從改革后居委會的實際運作出發(fā)，關(guān)注社區(qū)自治組織改革的效果。盡管各種模式下的新體制都在名義上體現(xiàn)了基層社區(qū)脫離國家行政管理范圍的趨勢，但在日常工作的具體運作中，政府仍然試圖把社區(qū)重新納入到行政控制的范疇中來，導(dǎo)致居委會改革后新的組織形式已經(jīng)產(chǎn)生，但組織性質(zhì)和實際運作機(jī)制卻沒有根本改變，甚至更深刻地加強(qiáng)了其科層化和行政化的特征——有學(xué)者稱之為“內(nèi)卷化”（Involution）。[14]論及改革后居委會“換湯不換藥”的主要原因，學(xué)界較一致地將根源歸結(jié)為特定的制度背景和宏觀的國家訴求，認(rèn)為城市街區(qū)管理體制改革是國家在后單位制時期為了貫徹意志、鞏固和調(diào)整社區(qū)中的既定權(quán)力格局，而主導(dǎo)和控制的“運動式變革”[15]和“強(qiáng)制性變遷”，[16]結(jié)果是行政權(quán)力無可避免地在微型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，居委會難以回歸為真正的居民自治組織。上述研究雖然注意到了城市社區(qū)自治組織的改革過程往往由國家主導(dǎo)，然而其局限性在于，被納入分析框架的“國家”角色的復(fù)雜性被抹殺了——將國家假設(shè)成為整體的而不是分化的，是單一形態(tài)的而不是多元的，是一個具有“同質(zhì)性”的單位而不是動機(jī)復(fù)雜的行動者。[17]另外，即便是這種簡單化了的“國家”，對其在改革肇始、執(zhí)行、生效的各個環(huán)節(jié)中所發(fā)揮不同作用的討論也并不多見。

基于上述對已有研究的梳理和評述，我們可以較為清晰地看到社區(qū)改革研究對于實踐中“國家”復(fù)雜角色的討論相對匱乏，而這一點恰是本文要彌補(bǔ)的不足。通過分析在北京市古城區(qū)阜財街街道民豐園社區(qū)[18]數(shù)年田野調(diào)查所獲得的第一手資料，本文將展現(xiàn)城市社區(qū)自治組織改革自上而下開展的過程并試圖回答：“國家”在這場改革的具體過程中究竟扮演著什么樣的角色？具有多面性和復(fù)雜性的“國家”在推進(jìn)改革實踐的不同階段中發(fā)揮著何種作用、遵循著何種規(guī)范？又如何造成了改革成效不明顯、社區(qū)重歸行政化的結(jié)果？回答這一系列問題，不僅在學(xué)理上有助于豐富我們對“國家”概念的理解，也可以在現(xiàn)實層面更好地把握社區(qū)改革的實踐過程及其結(jié)果；更重要的是，作為一項擴(kuò)展個案研究，[19]本文所討論的“國家”角色能夠推廣到其他由國家主導(dǎo)的改革領(lǐng)域，從而具有透視中國式改革運作邏輯的重要意義。

二 改革出臺：具有自主性的國家及其目標(biāo)呈現(xiàn)

上世紀(jì)70-80年代逐漸興起的“國家中心論”要求重新思考國家的定位，強(qiáng)調(diào)其作為一套組織體系，可以系統(tǒng)地制訂并追求自身的目標(biāo)，并在必要時使用強(qiáng)力執(zhí)行決定，而不是簡單地反映社會集團(tuán)、階級或者整個社會的利益或需求，即國家具有一定的“自主性”（state autonomy）。[20]從這個意義上講，我國在世紀(jì)之交推進(jìn)行政建設(shè)中所貫徹的“法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化”的核心理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，[21]就可以看作是國家目標(biāo)在這個時期的呈現(xiàn)；而在城市基層社會中，為了解決社區(qū)行政化所帶來的合法性問題和操作性矛盾、將社區(qū)的議事權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開的“議行分設(shè)”改革，正是為了實現(xiàn)這個國家目標(biāo)而做出的具有自主性的努力。

1999年，“社區(qū)自治、議行分設(shè)”原則第一次被寫入政府文件，即民政部《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作方案》，成為城市社區(qū)建設(shè)的一項重要內(nèi)容。該方案的主要內(nèi)容包括：“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變……按照‘社區(qū)自治、議行分設(shè)’的原則，以社區(qū)居委會或社區(qū)委員會作為社區(qū)內(nèi)的主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層與執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式。社區(qū)議事層由社區(qū)成員直接選舉組成，實行兼職制，作為社區(qū)成員代表大會閉會期間常設(shè)的義務(wù)工作機(jī)構(gòu)，行使社區(qū)民主議事、民主管理的職能；執(zhí)行層由議事層按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序聘任，人員實行專職制，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的管理?！?2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)［2000］23號），將社區(qū)自治的內(nèi)容進(jìn)一步明確為：“在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。”2002年，黨的十六大報告明確提出了“擴(kuò)大基層民主”“健全基層自治組織和民主管理制度”“完善城市居民自治”等與民主化相關(guān)的要求。

具體而言，我們可以從幾個方面來解讀該方案所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容：第一，針對“議行分設(shè)”中的議事層而言，實行居民直接選舉，還原社區(qū)自治——改造傳統(tǒng)居委會，將行政職能從其中剝離出來，恢復(fù)相關(guān)法律規(guī)定的群眾性自治組織的社會屬性，重新賦予其民主議事和民主管理的組織職能，以使居委會能夠在社區(qū)自治中發(fā)揮主體作用。第二，針對“議行分設(shè)”中的執(zhí)行層而言，強(qiáng)調(diào)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和聘任程序，建立專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍來完成社區(qū)事務(wù)管理等具體工作。第三，在二者的關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)議事層聘任執(zhí)行層。第四，在垂直隸屬關(guān)系方面，并沒有說明受聘于議事層的執(zhí)行層需要接受來自上級政府部門的任務(wù)指派（恰恰是這點在改革具體執(zhí)行的過程中發(fā)生了最直觀的變化）。

在中央部門所提出的“議行分設(shè)”改革方案中，改革所應(yīng)實現(xiàn)的國家目標(biāo)可以歸結(jié)為：在城市社區(qū)治理中的“民主化”；在我們所看到的改革推行最初階段的各種政策文件當(dāng)中，民主化也的確成為屢屢被強(qiáng)調(diào)的規(guī)范。也就是說，至少在社區(qū)自治組織改革這一領(lǐng)域，以中央政府為代表的“國家”并不像某些學(xué)者所認(rèn)為的“目標(biāo)不明”[22]或“不夠具體”，[23]而是作為具有自主性的行動者，在改革出臺之時就將其具體的政策目標(biāo)較為清晰地展現(xiàn)出來，并通過系統(tǒng)的政策、制度和方案來貫徹國家意志，力圖實現(xiàn)其初衷。

然而，這種從中央俯瞰基層、樹立目標(biāo)并加以貫徹的國家視角忽略了很多細(xì)節(jié)問題：如“議事層”聘用“執(zhí)行層”的設(shè)想如何實現(xiàn)？居委會聘用他人所需的資源從何而來？失去了居委會這樣一個基層觸角的地方政府要如何將自身的工作任務(wù)在社區(qū)層面落實？更為重要的是，在改革層層下伸、逐級落實的過程中，改革的目標(biāo)會在各級地方政府層面發(fā)生何種變化？諸如此類的一系列問題，都為改革的推進(jìn)和執(zhí)行留下了隱患。

三 改革實踐：具有異質(zhì)性的國家與規(guī)范扭曲

從理論上講，已有研究指出，“國家中心論”認(rèn)為國家是一個統(tǒng)一整體，將其擬人化地看作理性行動的主體，而掩蓋了國家形態(tài)和權(quán)力爭奪過程的復(fù)雜性，因此需要打破國家一體化的概念，來分析國家的不同部分如何與社會的不同部分發(fā)生聯(lián)系。[24]從改革的實際情況來看，人們常常用“各級政府部門”的說法來泛指推行一項改革的實施者，似乎政府是一個利益、動機(jī)、原則、規(guī)范都高度統(tǒng)一的行動整體；然而在改革推廣的實踐中，不同層級的政府部門所面臨的壓力、所擁有的自主性往往有所不同，對改革的態(tài)度也不盡相同，其援引、使用或樹立的規(guī)范便會與最初的改革目標(biāo)有所差別。正如在“議行分設(shè)”這項改革當(dāng)中，中央政府決策所體現(xiàn)出來的民主化的規(guī)范，到地方政府執(zhí)行的時候，就成為了另外一套邏輯。

以本研究所觀察的北京市古城區(qū)為例，該區(qū)對“議行分設(shè)”改革的具體執(zhí)行方式被命名為“一心兩會一站”模式或“下屬模式”，即以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)居民代表大會和社區(qū)居委會為居民自治載體，以社區(qū)工作站為政務(wù)、居務(wù)服務(wù)平臺的管理體制。這種模式與最早民政部等中央部門出臺的“議行分設(shè)”改革方案之間最主要的不同在于：“議行分設(shè)”改革的初衷，是要讓社區(qū)工作站作為居委會的執(zhí)行層，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的具體執(zhí)行，而并沒有提及街道辦事處以及更高級別的政府部門與社區(qū)工作站的關(guān)系；但在古城區(qū)的“一心兩會一站”體制當(dāng)中，明確指出社區(qū)工作站不僅是“居務(wù)服務(wù)平臺”、同時也是承接政府部門下派工作的“政務(wù)服務(wù)平臺”，名義上接受街道辦事處的“工作指導(dǎo)”，實則是“工作指派”；社區(qū)工作站成員名義上由新組成的社區(qū)居委會招聘、錄用和評議，實則由街道各部門聘用并具體考核、付酬。這樣就在對原有居委會完成去行政化的同時，將新生的社區(qū)工作站作為替代品、納入到行政體系中來，成為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)和下屬平臺。

至此，中央部門以政策文件形式呈現(xiàn)出來的改革初衷所強(qiáng)調(diào)的民主化的目標(biāo)，在地方政府的實際操作中，被一定程度地扭曲和轉(zhuǎn)向了“再行政化”的邏輯和規(guī)范，這對基層改革的執(zhí)行過程和社區(qū)組織的人員構(gòu)成都提出了不同的要求，即能夠扮演與原有行政化的居委會相似的角色，能夠發(fā)揮與原有居委會相同的作用。于是，就出現(xiàn)了這樣的情況：古城區(qū)下轄的阜財街街道辦事處，對社區(qū)工作站的人員聘用做出了如下安排：“工作站原則上要把關(guān)，最好就是原來街道干部，還有一些這幾年從事過居委會工作的這些人，他畢竟比較熟悉業(yè)務(wù)，我們盡可能用這些人”。事實上，以阜財街街道的民豐園社區(qū)為例，經(jīng)過“一心兩會一站”改革之后的社區(qū)工作站，確實幾乎沿用了原有居委會的人員構(gòu)成；僅有的幾處人員變動，也是從其他社區(qū)居委會調(diào)動過來的。這樣做的原因，就是這些人曾經(jīng)在原來行政化的居委會工作過，熟悉街道辦事處下派到社區(qū)的業(yè)務(wù)；進(jìn)入社區(qū)工作站之后，幾乎不需要磨合和適應(yīng)的過程，就可以迅速接替原有居委會的角色，承擔(dān)政府下派的指令性工作；他們受聘于街道辦事處，也自然為包括街道辦事處在內(nèi)的各級政府所用、為政府部門服務(wù)、對政府部門負(fù)責(zé)。

同時，社區(qū)工作站不僅在人員上，而且在空間、地位和職能上都實現(xiàn)了對原有居委會的置換。第一，改革后的新居委會當(dāng)中，除了主任之外其他委員并不坐班，只是定期開會，在地位日趨邊緣化的同時也將辦公空間讓渡給了工作站；而工作站每天上班，完全占據(jù)了原有社區(qū)居委會的辦公場所。第二，在地位方面，工作站借用了原有居委會在居民心中的位置，或者說，居民將以前對居委會的印象投射到工作站身上——因為“在居民的腦子里面，認(rèn)為工作站就是居委會，一到工作站就說是找居委會，不是說找工作站。居民的概念就是，工作站的人就是居委會的人”。第三，在職能方面，因為受到街道辦事處和新居委會的雙重領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，又形成了要同時應(yīng)對社區(qū)事務(wù)和政府事務(wù)的尷尬局面。基于上述情況，可以說社區(qū)工作站沿用了原有居委會的人員班底，復(fù)刻了其角色、職能及組織架構(gòu)，依然按原來的傳統(tǒng)方式運行，形成了城市社區(qū)“再行政化”的局面。

四 改革迷局：國家自主性與異質(zhì)性的張力

“議行分設(shè)”改革從1999年開始在上海、沈陽、南京、武漢等城市的26個城區(qū)開始社區(qū)建設(shè)實驗工作，逐步向全國多地擴(kuò)展；直到社區(qū)工作站取代居委會，成為城市基層社會中真正發(fā)揮作用的“再行政化”的組織。這樣一個從“轟轟烈烈”到“新瓶裝舊酒”的過程，在很大程度上是由于“國家”在中央層面的自主性和在地方層面的異質(zhì)性之間的張力造成的。

一方面，在我國的國家體系當(dāng)中，大政方針和宏觀規(guī)劃由中央政府制訂，然后各級地方政府根據(jù)各地情況制定各自的目標(biāo)，并交由更下一級地方政府去實施。因此，中央政府對某個領(lǐng)域的改革具有較大的決策權(quán)、相當(dāng)?shù)淖灾餍院颓袑嵉耐苿幽芰?。[25]從這個意義上講，“議行分設(shè)”改革是各級地方政府的硬性壓力和行政任務(wù)，不得不被動接受或應(yīng)對；并且，在如何更好、更有創(chuàng)造性地完成上級任務(wù)的問題上，地方政府之間存在一種競爭關(guān)系、或者說是一項政績錦標(biāo)賽。正如北京市古城區(qū)在推進(jìn)“議行分設(shè)”改革時，就在不斷探索和挖掘能夠成為本轄區(qū)特色和政績的新模式。中央主導(dǎo)的硬性任務(wù)加上地方政府的政績驅(qū)動，是決定這項改革能夠在全國各地開展得轟轟烈烈的重要原因。

另一方面，在改革取得了表面上的進(jìn)展之后，由于國家體系不同層級所面臨的情境有所不同，他們對于改革的態(tài)度差異也逐漸體現(xiàn)出來?？梢哉f，越靠近中央的政府部門，具有越大的自主性，也可以更純粹地考慮理念和政績層面的問題；而越靠近基層的政府機(jī)構(gòu)，則越多地考慮實際工作開展方面的困難。作為工作任務(wù)層層向下派發(fā)的“壓力型體制”[26]最底端的基層政府機(jī)構(gòu)，需要把自身承受的指標(biāo)考核壓力和行政任務(wù)繼續(xù)向下傳導(dǎo)，也需要把整套“科層體系”的技術(shù)設(shè)計和結(jié)構(gòu)設(shè)置繼續(xù)向下復(fù)制和輻射，因此非常希望看到居委會長期以來的“行政化”態(tài)勢延續(xù)下去，并將基層政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織之間的控制關(guān)系固定化。于是就有了我們所看到的古城區(qū)政府與下轄街道辦事處力推的改革策略：以“工作站”之名履行舊有的居委會之實，維持原有的“行政化”社區(qū)模式，將改革帶來的沖擊降至最低，將既定的改革目標(biāo)化解于無形。

回溯城市社區(qū)自治組織的改革過程，我們可以看到，社區(qū)改革的“內(nèi)卷化”或者說“換湯不換藥”的原因不能簡單歸結(jié)為宏觀的國家意志，更重要的是國家角色及其發(fā)揮作用的多面性和流變性：具有自主性的國家決策層所建構(gòu)的改革目標(biāo)、與具有異質(zhì)性的國家執(zhí)行層所踐行的改革規(guī)范之間的張力，造成了改革沒有按照既定的軌跡加以實行；而帶來國家體系內(nèi)部差異性和復(fù)雜性的原因，不僅僅是局部的制度或單純的利益訴求，更來自于整個科層體系中各層級所面臨的大背景——“壓力型政治”[27]和“目標(biāo)責(zé)任制”[28]所規(guī)定的完成政績競賽和應(yīng)對多重指標(biāo)考核的情境。

小結(jié)：關(guān)于“國家”與改革的再討論

對城市社區(qū)自治組織改革的分析加深了我們對于“國家”角色的認(rèn)識：隨著體制改革的深化以及利益的多元化，“國家”在不斷地被多元行動者進(jìn)行著解構(gòu)。從形式上看，國家近似地等同于各級政府職能部門的總和，是一套可以自我協(xié)作的組織行動體系，表現(xiàn)為能夠制定、并且有能力追逐自身目標(biāo)的、具有自主性的實體行動者。[29]但在“國家”這個概念框架下，不同的政府部門控制著不同領(lǐng)域，不同層級之間也有著不同的政績目標(biāo)和發(fā)展計劃；即使這些政府部門能夠在發(fā)展目標(biāo)上達(dá)成一致，在具體執(zhí)行上仍舊持有不同意見，并且在執(zhí)行過程中可能會根據(jù)其處境，有意擴(kuò)大自身的利益訴求，采取不同的行為方式和運作邏輯，從而造成了國家“碎片化”的復(fù)雜局面。因此，國家政策的制定和執(zhí)行反映了不同行動者基于不同壓力下的不同行為的集合，[30]這就要求我們在研究城市社區(qū)改革以及其他領(lǐng)域改革時，需要對國家概念分為不同的層次來加以分析，將關(guān)注點從國家高層轉(zhuǎn)向國家的不同部分，尤其是組織結(jié)構(gòu)與社會相接臨的國家底層，將各部分的不同意志及相互之間的矛盾彰顯出來。

同時，對于國家角色的理解也有助于重新審視更廣義上的改革得失，可以對今后由國家主導(dǎo)的改革提供這樣一些啟示：首先，在改革出臺之前，避免僅從清晰化、簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化、集權(quán)化的“國家的視角”[31]來規(guī)劃改革項目，而應(yīng)反復(fù)論證、多次試驗，充分考察各地區(qū)、各部門、各層級的實際需要、具體困難、反饋意見和創(chuàng)新能力，利用各種實踐經(jīng)驗和試驗去修正改革方案、推動改革進(jìn)程，[32]以防頂層設(shè)計脫離實際情況，變成一廂情愿地推行某種本不適宜的理念或者模式。其次，經(jīng)歷了基層經(jīng)驗和政策試驗的反復(fù)拷問之后，改革目標(biāo)（如“議行分設(shè)”改革中的“民主化”方向）就應(yīng)成為長期的“政策重心”（policy prioritization），[33]并在執(zhí)行過程中充分貫徹改革思路、堅持政策方向；在尊重和克服實際困難并進(jìn)行一定的地方分權(quán)的同時，防止打著地方特色、基層特色、部門特色的旗號，偷換概念、避重就輕、“借尸還魂”、“舊瓶裝新酒”等一系列扭曲改革規(guī)范、偏移改革目標(biāo)、消解改革成效的行為，尤其避免改革思路不穩(wěn)定或缺乏連續(xù)性，成為“游擊隊式”的政策風(fēng)格（Guerrilla policy style）。[34]最后，在如何鑒定改革落實的情況和實際收效的問題上，切忌以新說法、新模式、新品牌等表面功夫作為考核標(biāo)準(zhǔn)和政績所在，而應(yīng)該少聽匯報、多做調(diào)查，使城市基層社會的治理方式，從對組織形式和檔案文件的治理與考察，轉(zhuǎn)向?qū)\作過程和實際效果的監(jiān)督與控制。

當(dāng)然，除了帶來改革效果的不確定性，“國家”角色還會對改革過程中、乃至改革之后的其他行動者帶來結(jié)構(gòu)性和持續(xù)性的影響，決定他們的行為方式、群體目標(biāo)及其實現(xiàn)手段，重構(gòu)市民社會內(nèi)部的一些重要關(guān)系和結(jié)構(gòu)——比如“國家”作為一套制度框架和政策背景如何影響“議行分設(shè)”之后的選舉過程和投票行為，又怎樣形塑社區(qū)黨委、居委會和工作站的內(nèi)部工作關(guān)系，都是值得繼續(xù)研究的問題。

注釋：

[1]孫立平：《改革前后中國國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動關(guān)系的演變》，《中國社會科學(xué)季刊》第1卷，1994年。

[2]桂勇、崔之余：《行政化進(jìn)程中的城市居委會體制變遷——對上海市的個案研究》，《華中理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2000年第3期。

[3]王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2000年第5期。

[4]李友梅：《當(dāng)前社團(tuán)組織的作用及其管理體系》，《探索與爭鳴》2005年第12期。

[5]朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會模式——對一個街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

[6]徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期。

排氣溫度是柴油機(jī)的主要特征參數(shù)，能夠有效表征缸內(nèi)燃燒情況，對柴油機(jī)故障診斷有著重要的參考價值。缸內(nèi)燃燒燃油量的增加必然會導(dǎo)致排氣溫度的上升。柴油機(jī)在某一工況穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，各缸排氣溫度的差異能夠體現(xiàn)各缸燃燒工況的差異。單缸噴油量的增加，燃油延遲噴射、燃燒不完善等引起的后燃，甚至排氣閥提前開啟等都會引起排氣溫度的異常上升；反之,會引起排氣溫度一定程度的下降。[10]

[7]于顯洋：《城市社區(qū)管理與自治組織的發(fā)展》，《浙江學(xué)刊》2002年第2期。

[8]徐永祥：《城市社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新與社會工作》，《探索與爭鳴》2004年第12期。

[9]王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發(fā)生在一個商品房小區(qū)中的幾個“故事”》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。

[10]范耀登：《中國城市社區(qū)管理體制改革的樣本研究》，《廣東社會科學(xué)》2011年第3期。

[11]曾錫環(huán)：《城市社區(qū)管理模式的改革與創(chuàng)新——深圳市福田區(qū)試行“居委會”改“社區(qū)管理委員會”實踐的理論思考》，《廣東社會科學(xué)》2000年第5期。

[12]張寶鋒：《城市社區(qū)自治研究綜述》，《晉陽學(xué)刊》2005年第1期。

[13]崔運武、彭艷：《論城鎮(zhèn)基層民主政治建設(shè)及居委會的改革》，《思想戰(zhàn)線》1999年第5期。

[14]何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2005年第5期。

[15]黃宇：《社區(qū)自治組織“內(nèi)卷化”及其功能變遷》，《湖北社會科學(xué)》2009年第1期。

[16]石發(fā)勇：《城市社區(qū)民主建設(shè)與制度性約束——上海市居委會改革個案研究》，《社會》2005年第2期。

[17]李懷：《國家與社會關(guān)系視野下的地方社會權(quán)力結(jié)構(gòu)研究》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第4期。

[18]本文中所涉及的區(qū)、街道、社區(qū)名稱，均為化名。

[19]盧暉臨、李雪：《如何走出個案——從個案研究到擴(kuò)展個案研究》，《中國社會科學(xué)》2007年第1期。

[20]Peter B.Evans,et al eds.， Bringing the State Back in, New York: Cambridge University Press,1985, pp.9-11.

[21]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

[22]Sebastian Heilmann：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期。

[23]劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。

[24]李姿姿：《國家與社會互動理論研究述評》，《學(xué)術(shù)界》2008年第1期。

[25]周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

[26]榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年。

[27]榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》。

[28]王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期。

[29]Peter B.Evans,et al eds.， Bringing the State Back in, pp.9-11.

[30]Joel S.Migdal, State in Society: Studying How State and Society Transform and Constitute one another, Cambridge: Cambridge University Press, 2001.

[31]詹姆斯·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第94-103頁。

[32]王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學(xué)》2008年第6期。

[33]Sebastian Heilmann：《中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)試驗》，《開放時代》2009年第7期。

[34]Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry, Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance, in Heilmann and Perry eds.，Mao's Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011，pp.1-29.

[35]桂勇：《鄰里空間：城市基層的行動、組織與互動》，上海：上海書店出版社，2008年，第106頁。

責(zé)任編輯 劉秀秀

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1006-0138(2016)01-0106-07

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“國家在城市基層社會的權(quán)力實現(xiàn)與話語傳播——基于北京市某居委會運作的分析”（12YJCZH193）；北京市社科聯(lián)青年社科人才資助項目“北京社區(qū)治理模式研究”（2013SKL001）

王迪，北京大學(xué)社會學(xué)系講師，社會學(xué)博士，北京市，100871。