劉志永++李冠文

摘 要：鄉(xiāng)村治理法治化是時(shí)代的要求，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文在分析當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)狀后，探索依法開(kāi)展鄉(xiāng)村治理的路徑選擇，總結(jié)法治化在鄉(xiāng)村治理中的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，分析其在鄉(xiāng)村治理中面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)及其功能價(jià)值。

關(guān)鍵詞：法治化；鄉(xiāng)村治理；路徑選擇；功能分析

中圖分類號(hào)：F328 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）06-0060-04

一、前言

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和現(xiàn)代化進(jìn)程的日益加快，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)措施，已經(jīng)不能簡(jiǎn)單地從物質(zhì)、技術(shù)層面來(lái)思考，而應(yīng)從法治化層面進(jìn)行考量。在此背景下研究鄉(xiāng)村治理既不能脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)情境，同時(shí)又要在繼承以往管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上注入新的要素，充分發(fā)揮法治的能量和能力，使鄉(xiāng)村治理在社會(huì)發(fā)展新階段發(fā)揮重要作用。

中共十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，工作重點(diǎn)在鄉(xiāng)村”[1]。隨著改革向縱深發(fā)展，不同主體的利益訴求呈多元化方向發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前形勢(shì)下全面推進(jìn)依法治國(guó)，重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。只有確保做好鄉(xiāng)村工作，社會(huì)和諧穩(wěn)定才能有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)狀

我國(guó)由一個(gè)以溫飽為目標(biāo)的生存型社會(huì)開(kāi)始全面進(jìn)入一個(gè)以人的自身發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)，這個(gè)時(shí)期是社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出四個(gè)方面的狀況：

（一）鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)

我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理在一定意義上仍為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”[2]的靜態(tài)鄉(xiāng)村治理體制。隨著我國(guó)社會(huì)的多元化、市場(chǎng)化、信息化和流動(dòng)性的增強(qiáng)，這種管理體制已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)，由于社會(huì)整合模式悄然發(fā)生變化。鄉(xiāng)村是推動(dòng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素，是政府聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)大變動(dòng)的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出為經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村百姓的需求結(jié)構(gòu)進(jìn)一步升級(jí)，對(duì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這些將是鄉(xiāng)村乃至整個(gè)社會(huì)的隱患，倘若處置不當(dāng)將有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡，最終可能會(huì)影響鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾日益凸顯

長(zhǎng)期以來(lái)“無(wú)限責(zé)任與有限政府”之間的矛盾造成政府權(quán)責(zé)混亂、職能泛化，常常出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象。鄉(xiāng)村組織發(fā)展不成熟，法治不健全，資金缺乏、人才供給不足等因素在鄉(xiāng)村社會(huì)積累了許多矛盾?，F(xiàn)階段，全國(guó)各地鄉(xiāng)村，因征地、拆遷、住房、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境污染等造成各種類型的社會(huì)矛盾層出不窮，有的還演變成了群體性事件，甚至發(fā)生暴力事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)的政治局面。

由于政府工作重心傾向的不平衡激化了社會(huì)發(fā)展的失衡。在鄉(xiāng)村治理中，政府職責(zé)沒(méi)有很好地和社會(huì)協(xié)同、公眾參與進(jìn)行互動(dòng)。而且村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至縣（區(qū)）級(jí)地方政府“與民爭(zhēng)利”，從各地媒體的報(bào)道來(lái)看，就自然資源、土地供給、成果分配等引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，如果不能從法律的角度公正處理，可能產(chǎn)生、激化、加劇矛盾。

（三）鄉(xiāng)村社會(huì)民眾的心理問(wèn)題

由于當(dāng)前的社會(huì)生活在鄉(xiāng)村的劇變，對(duì)仍生活在鄉(xiāng)村的村民產(chǎn)生一定程度的沖擊，鄉(xiāng)村民眾的心理狀況也面臨著新的問(wèn)題。這些變化帶來(lái)心靈上的震撼，直接影響著鄉(xiāng)村的社會(huì)治理，“并且在中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中扮演著越來(lái)越重要的角色”[3]。經(jīng)走訪不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)，無(wú)論是個(gè)性心理還是群體心理狀況，一定程度充斥著焦躁、不安、恐懼、仇視、報(bào)復(fù)、不信任等心理現(xiàn)狀。這是因?yàn)橛捎诮?jīng)濟(jì)和人員流動(dòng)加快。熟人關(guān)系逐漸打破，出現(xiàn)這些社會(huì)心理問(wèn)題是一種必然，鄉(xiāng)村社會(huì)民眾的心理應(yīng)該引起全社會(huì)的普遍關(guān)注。

（四）鄉(xiāng)村社會(huì)的治理亟待完善

在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程中，存在宏觀與微觀、集體與個(gè)人、全局與局部等不同群體的利益博弈，鄉(xiāng)村治理在加強(qiáng)政府與民間直接暢通中發(fā)揮著重要協(xié)同作用，促進(jìn)上情下達(dá)和政令暢通，同時(shí)為民眾參與鄉(xiāng)村治理和增強(qiáng)民主意識(shí)提供了渠道。鄉(xiāng)村社會(huì)，是基層治理法治化的工作重心和服務(wù)對(duì)象。由于改革開(kāi)放向縱深方向發(fā)展，新問(wèn)題、新情況的出現(xiàn)使已有的法規(guī)政策滯后，需要充實(shí)和完善。我國(guó)的鄉(xiāng)村治理改革已經(jīng)全面展開(kāi)，但鄉(xiāng)村治理“必須面向集成，關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)中已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生著的新變化，把新生的社會(huì)結(jié)構(gòu)因素作為鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)”[4]。

三、依法開(kāi)展鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

（一）依法培育社會(huì)組織，多元化參與鄉(xiāng)村治理

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)涌現(xiàn)的大量NGO在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)社會(huì)公正等鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮了重要作用。鄉(xiāng)村治理需要依法培育和發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理，積極鼓勵(lì)和創(chuàng)造條件讓更多社會(huì)組織投入到鄉(xiāng)村治理和社會(huì)服務(wù)中來(lái)，切實(shí)提高廣大群眾在鄉(xiāng)村治理方面的參與意識(shí)和能力，促進(jìn)公民社會(huì)的自我管理。

隨著多元社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的主題也呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。面對(duì)多元化的社會(huì)，需要有多元化的社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行有效整合。鄉(xiāng)村是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理必須強(qiáng)化多元化的社會(huì)根基。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式當(dāng)中，我國(guó)鄉(xiāng)村治理重在控制和協(xié)調(diào)，將控制深入到社會(huì)的每一個(gè)層面，服務(wù)意識(shí)相對(duì)薄弱。政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)、公眾等的關(guān)系更多的被界定為“管”與“被管”的“主客二分模式”，較多在維護(hù)國(guó)家集體利益，重在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，群眾對(duì)于鄉(xiāng)村治理的個(gè)性化、多元化、精細(xì)化需求也在不斷提升。這就需要我們更新管理念，改變管理方式，多元化、多種方式參與鄉(xiāng)村治理。

（二）保障人權(quán)，培育人才，以人為本

保障人權(quán)是憲法的基本原則之一。人才是國(guó)家強(qiáng)盛的基礎(chǔ)，是事業(yè)發(fā)展的根本。隨著物質(zhì)生活的改善，公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)尤其是社會(huì)福利服務(wù)提出了更多、更高的要求，而傳統(tǒng)的公共服務(wù)滯后于公眾的現(xiàn)實(shí)需求，大多帶有行政性和指令性，憑經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)行事，存在著服務(wù)范圍不全、服務(wù)手段不專、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。而專業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，可以創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)方式，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)性，通過(guò)職業(yè)社工有效協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，可以發(fā)揮職業(yè)社工系統(tǒng)化、多樣性、個(gè)性化地解決社會(huì)問(wèn)題和個(gè)體問(wèn)題的能力，擴(kuò)大群眾對(duì)公共服務(wù)的選擇空間，從而提高人民的生活質(zhì)量，增進(jìn)社會(huì)公眾的福祉。在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)度將越來(lái)越高，社會(huì)發(fā)展的任務(wù)及其重要性將日益突出。endprint

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的、有效的管理和服務(wù)，所以，鄉(xiāng)村治理一定不是高高在上的，而是與鄉(xiāng)村老百姓的生活密切聯(lián)系在一起的。鄉(xiāng)村治理水平如何，決定著整體鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和效率，鄉(xiāng)村治理是整體鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。將管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向人性化服務(wù)，以形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系和利民惠民的工作實(shí)效來(lái)衡量鄉(xiāng)村治理的成效。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制和方法已難以適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。一些地方和部門在管理中忽視以人為本，手段單一、方式粗暴，甚至侵犯公民合法權(quán)益，激化社會(huì)矛盾；一些新興的社會(huì)生活領(lǐng)域管理缺位，秩序失調(diào)；越來(lái)越多的社會(huì)組織和成員游離于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系之外，成為鄉(xiāng)村治理的空檔和盲點(diǎn)等等。各部門必須切實(shí)樹(shù)立以人為本理念，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制，“倡導(dǎo)人性化管理，有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾糾紛，保障和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定”[5]。以人為本，貼近群眾，加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，完善保障和改善法治化的制度安排，促進(jìn)發(fā)展成果更好惠及全體人民是鄉(xiāng)村治理的核心。

（三）填補(bǔ)立法空白，推進(jìn)法治進(jìn)程

十八屆四中全會(huì)指出：“建立鄉(xiāng)村立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”[6]。對(duì)于社會(huì)組織管理、規(guī)范信訪行為、新興媒體管理、城市管理、社會(huì)保障權(quán)益等領(lǐng)域還存在著一些法律空白。隨著依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程，根據(jù)現(xiàn)階段社會(huì)組織的實(shí)際情況，并借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系。同時(shí)也使各類組織有一個(gè)明確的法律定位，明確自己的職責(zé)和責(zé)任，同時(shí)也對(duì)民間組織進(jìn)行規(guī)范，對(duì)其形成的社會(huì)公權(quán)力加以約束。從立法上為公眾參與和志愿者的行為提供依據(jù)，從而創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的法律政策環(huán)境，推動(dòng)非政府組織的健康發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織面臨著相關(guān)制度不夠完善、法律法規(guī)不夠健全、結(jié)構(gòu)功能不夠合理、內(nèi)部管理相對(duì)混亂、作用范圍極為有限等一系列亟待解決的突出問(wèn)題，這些都是當(dāng)前的工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。此外，新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，迫切需要加緊立法。

要突出法治化建設(shè)，推進(jìn)法治化政策創(chuàng)制。由于鄉(xiāng)村治理涉及的領(lǐng)域較多、發(fā)展迅速，相比之下，我國(guó)有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)還顯得比較滯后。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國(guó)在我國(guó)鄉(xiāng)村治理事務(wù)中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出，已經(jīng)基本覆蓋了我國(guó)整個(gè)社會(huì)事務(wù)的各個(gè)方面，主導(dǎo)了我國(guó)新時(shí)期、新形勢(shì)下改革和發(fā)展的脈搏，成為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要手段。

（四）社區(qū)依法自治，創(chuàng)新治理體系

十八屆四中全會(huì)指出：“完善和發(fā)展鄉(xiāng)村民主制度，依法推進(jìn)鄉(xiāng)村民主和行業(yè)自律，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[7]。鄉(xiāng)村群眾自治實(shí)踐，完善鄉(xiāng)村群眾自治，在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、街道、社區(qū)是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，但同時(shí)也是現(xiàn)代化發(fā)展相對(duì)滯后的薄弱的地方?！吧鐓^(qū)成員是如何選擇制度的，制度是如何調(diào)整人的行為的，人又是怎樣合法地修正制度的，這是社區(qū)自治組織研究的核心問(wèn)題”。

四、鄉(xiāng)村治理法治化的功能分析

（一）公平合理地化解社會(huì)矛盾

法治，本身代表著公平、正義、理性。當(dāng)前，我國(guó)既處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期。依法開(kāi)展鄉(xiāng)村治理，從法治的角度解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，是政府實(shí)施鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，廣泛覆蓋城鄉(xiāng)鄉(xiāng)村，直接面向億萬(wàn)群眾。鄉(xiāng)村治理法治化，無(wú)論是從職能定位，還是從服務(wù)內(nèi)容來(lái)看，都扮演著舉足輕重的角色，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要因素；法治化在鄉(xiāng)村治理中具有化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和穩(wěn)定上具有重要的功能。

（二）增強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾的責(zé)任意識(shí)

管理界傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為：鄉(xiāng)村民眾在社會(huì)建設(shè)和管理中是被管理方、被服務(wù)方。根據(jù)現(xiàn)代的民主法治理念，鄉(xiāng)村民眾是鄉(xiāng)村社區(qū)的主人、管理人、受益人。鄉(xiāng)村社會(huì)的活力、創(chuàng)造力的源泉和根本在鄉(xiāng)村居民。提高鄉(xiāng)村民眾參與公共事務(wù)的熱情，探索集體參與的新機(jī)制，培養(yǎng)有序參與能力，創(chuàng)造積極參與的充分條件，從“單向管理”走向“社會(huì)共治”，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。同時(shí)，也要培養(yǎng)公民責(zé)任意識(shí)，提高公民參與能力。政府要注意加強(qiáng)與公民社會(huì)的互動(dòng)，努力使普通民眾成為和諧社會(huì)建設(shè)中的活力因子，成為治理國(guó)家的得力助手和推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的積極力量。

（三）提升鄉(xiāng)村組織的服務(wù)能力

鄉(xiāng)村組織在社會(huì)各界的廣泛參與下，作為社會(huì)服務(wù)主要提供平臺(tái)和提供者的各類鄉(xiāng)村組織發(fā)展迅速。鄉(xiāng)村以公益互益的價(jià)值取向、自律互律的運(yùn)行特點(diǎn)、無(wú)償?shù)蛢數(shù)纳鐣?huì)服務(wù)，發(fā)揮了政府組織、企業(yè)組織不能替代的作用，成為一支不可忽視的力量，在加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理中的地位也越來(lái)越突出。鄉(xiāng)村組織服務(wù)能力的提升體現(xiàn)在：完善城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)化、一體化建設(shè)、提高鄉(xiāng)村治理服務(wù)效能，完善社會(huì)救助和社會(huì)福利體系、為困難群眾提供基本保障，發(fā)展社會(huì)互助和慈善事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）倒逼法治政府的頂層設(shè)計(jì)

為了讓我國(guó)鄉(xiāng)村獲得健康的發(fā)展，就要加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政社分離，拓展鄉(xiāng)村的發(fā)展空間。創(chuàng)新“政社關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)從行政依附關(guān)系向合作伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶持政策，理順管理體制，實(shí)現(xiàn)從部門到社會(huì)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和塑造以公益性、社會(huì)性為主要特征的非政府組織運(yùn)作機(jī)制。政府在有目的、有計(jì)劃地培育和發(fā)展鄉(xiāng)村治理制度的同時(shí)，要積極引導(dǎo)其建立自律機(jī)制，使內(nèi)部管理合法化、制度化、具體化，讓各個(gè)鄉(xiāng)村在法律規(guī)范范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的功能，真正為構(gòu)建和諧社會(huì)貢獻(xiàn)力量。

政府要建立領(lǐng)導(dǎo)有力、組織健全、協(xié)調(diào)順暢的工作機(jī)制，維護(hù)人民群眾根本利益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。政府必須建立、完善各部門協(xié)作機(jī)制，齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；同時(shí)有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，整合社會(huì)資源，共同推動(dòng)全面依法治國(guó)的發(fā)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

依法開(kāi)展鄉(xiāng)村治理關(guān)乎民生，連接民心，是社會(huì)建設(shè)的基石；在構(gòu)建和諧家庭、和諧鄉(xiāng)村、和諧社會(huì)等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用?！班l(xiāng)村治理要用新的價(jià)值取向和路徑選擇對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行建設(shè)性的調(diào)整，完善服務(wù)型政府，把更多的財(cái)力、物力等公共資源向鄉(xiāng)村治理傾斜，將政府的鄉(xiāng)村治理職能轉(zhuǎn)變到通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、完善社會(huì)保障體系、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、維護(hù)社會(huì)公正與社會(huì)穩(wěn)定等方面”。

鄉(xiāng)村治理法治化工作承載著歷史的使命、人民的期盼、國(guó)家的重托，我們要開(kāi)拓創(chuàng)新、扎實(shí)工作，續(xù)寫鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的新篇章。

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（責(zé)任編輯：陳 勇）endprint