戚　瑩

(河南警察學(xué)院 法律系，河南　鄭州　450046)

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和諧社會(huì)視域下公平與效率的博弈
——關(guān)于流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)的辯證思考

戚瑩

(河南警察學(xué)院 法律系，河南鄭州450046)

[摘要]隨著社會(huì)各項(xiàng)改革的逐步推進(jìn)、各階層利益結(jié)構(gòu)的不斷分化與重組，效率和公平的關(guān)系問題再次被擺在我們面前。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,以法律之公平消除因追逐經(jīng)濟(jì)效率而帶來的社會(huì)不公問題至關(guān)重要。應(yīng)尊重流動(dòng)人口的利益要求，從公平與效率均衡發(fā)展的角度，采取合理有效的措施，保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]和諧；公平；效率；流動(dòng)人口；權(quán)利

隨著我國各項(xiàng)改革的逐步推進(jìn)和城市化進(jìn)程的加快，流動(dòng)人口群體規(guī)模越來越大。迅猛增加的流動(dòng)人口使城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)生機(jī)勃勃。然而，在城市多重制度因素的制約下，流動(dòng)人口卻始終游離在城市的“邊緣”地帶，其法律權(quán)利和利益受到侵害的問題日益顯著。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展再次將效率和公平的博弈問題擺在我們的面前?；仡櫤头此肌靶蕛?yōu)先、兼顧公平”的分配原則、積極尋求公平與效率的均衡發(fā)展，是當(dāng)前中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的當(dāng)務(wù)之急。

一、問題的緣起：流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

流動(dòng)人口與戶籍人口相對應(yīng)，它是在中國戶籍制度下產(chǎn)生的一個(gè)特有概念。新中國成立后，為屏蔽城市資源、限制農(nóng)村人口向城市遷移，我國制定并實(shí)行城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度。這種效率優(yōu)先的安排機(jī)制，一方面切實(shí)保障國家對勞動(dòng)力和消費(fèi)品的計(jì)劃分配，在一定程度上嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)人口的過快增長，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；但另一方面，這一安排無疑也導(dǎo)致長期以來微觀上的低效和宏觀上的資源浪費(fèi)。伴隨著改革開放，我國的戶籍制度開始逐步松動(dòng)并慢慢放開，并從城鄉(xiāng)二元戶籍制度朝著城鄉(xiāng)戶口一體化方向發(fā)展。但是，長期以來附加在城鄉(xiāng)分治戶籍制度上的福利功能，卻依然對城市資源發(fā)揮著強(qiáng)大的控制力，嚴(yán)重侵害流動(dòng)人口的合法權(quán)益，偏離社會(huì)的公平正義原則。

(一)流動(dòng)人口的政治權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

政治權(quán)利是指公民依法享有的參與管理國家政治生活的權(quán)利，它集中反映公民在政治上的要求。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民實(shí)現(xiàn)其他政治權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)多種因素的重重制約下，流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)往往被“虛置”，這尤其體現(xiàn)在基層人民代表大會(huì)代表的選舉中。此外，由于政治認(rèn)知水平的局限、對流動(dòng)人口的歧視以及制度建構(gòu)的原因，流動(dòng)人口在城市治理中只能享有極低的話語權(quán)。

(二)流動(dòng)人口的勞動(dòng)權(quán)利難以平等

《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》都規(guī)定我國公民享有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，但條文中缺少實(shí)質(zhì)性的權(quán)利內(nèi)容、具體的法律責(zé)任和與之對接的詳細(xì)的救濟(jì)機(jī)制。再加上傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治形成的農(nóng)村和城市資源分配的不均，實(shí)踐中各地區(qū)發(fā)展難免失衡。而戶籍制度強(qiáng)化不同地區(qū)人們之間的隔閡和鴻溝，流動(dòng)人口難免遭遇地域歧視和戶籍歧視，無法享受與戶籍人口平等的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、勞動(dòng)糾紛處理權(quán)和勞動(dòng)安全保障。同工不同權(quán)、同工不同時(shí)、同工不同酬是對他們就業(yè)歧視遭遇的真實(shí)寫照。

(三)流動(dòng)人口的社會(huì)保障權(quán)和子女平等受教育權(quán)難以兌現(xiàn)

作為一項(xiàng)基本人權(quán)，社會(huì)保障權(quán)使勞動(dòng)者能夠抵御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，流動(dòng)人口往往不能擁有與戶籍人口同等的各種福利待遇和社會(huì)保障，尤其是工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，這使他們常常陷入十分艱難的困境。另外，優(yōu)質(zhì)教育資源分布上的不均衡使得流動(dòng)人口子女的受教育權(quán)利無法得到充分的保障，如流動(dòng)人口子女在流入地入學(xué)需繳納“借讀費(fèi)”、失輟學(xué)率較高、“打工學(xué)?！苯虒W(xué)質(zhì)量普遍較低等現(xiàn)象屢見不鮮。

二、公平與效率：法律的兩難抉擇

流動(dòng)人口遭遇的各種不公平現(xiàn)象和問題，與我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)長期以來堅(jiān)持的效率優(yōu)先、兼顧公平的指導(dǎo)方針息息相關(guān)。

(一)回顧歷史，公平與效率觀在曲折中發(fā)展

新中國成立后，百廢待興。此時(shí)，對公平與效率關(guān)系的認(rèn)識還處于萌芽階段。隨著國民經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇和快速發(fā)展，在“左”傾思想的影響和推動(dòng)下，我國推行平均主義分配原則，嚴(yán)密地控制人口的流動(dòng)。因此，除了政策性人口流動(dòng)(如“支邊”、“三線”建設(shè)和“知識青年上山下鄉(xiāng)”等)，全國人口流動(dòng)較少。改革開放以來，我國實(shí)行的是效率優(yōu)先原則。在鄧小平三個(gè)“有利于”標(biāo)準(zhǔn)的指引下，中央不斷改進(jìn)各項(xiàng)政策和規(guī)定，促進(jìn)人口流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定基礎(chǔ)。大量鼓勵(lì)人口遷移的政策和優(yōu)惠措施也紛紛出臺，為城市流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大掃清制度障礙。在改革開放步入攻堅(jiān)階段以后，社會(huì)差距兩極分化的程度日趨加重，并直接危害到國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。黨在十七大報(bào)告中首次提出妥善處理初次分配中的公平與效率的關(guān)系問題，同時(shí)強(qiáng)調(diào)再次分配也必須兼具公平。此舉進(jìn)一步凸顯公平原則，是對“效率優(yōu)先、兼顧公平”原則的調(diào)整和矯正。2014年7月30日，我國全面實(shí)施居住證制度。此次戶籍制度改革強(qiáng)有力地推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的形成。一些城市在面臨巨大的外來人口壓力的同時(shí)，不斷調(diào)整和改進(jìn)管理與服務(wù)流動(dòng)人口的措施，直接刺激人口流動(dòng)的積極性。

總體來看，我國在歷史發(fā)展的不同階段，通過各種直接(如影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和資源配置原則)或間接的(如規(guī)定于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的各項(xiàng)政策和法律法規(guī)中)方式影響我國流動(dòng)人口的增長和流動(dòng)。戶籍制度雖然是流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)缺陷形成的制度根源，但追根究底，隱藏在戶籍制度背后的最深層次的原因卻是效率優(yōu)先原則。

(二)立足現(xiàn)狀，公平與效率的結(jié)合要與時(shí)俱進(jìn)

效率，是指最有效地使用社會(huì)資源以滿足人的需要；公平，是指主體在社會(huì)中的機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果的公正。公平與效率的關(guān)系問題是一個(gè)年輕而又古老的前瞻性課題，也是人類孜孜以求的目標(biāo)，人們習(xí)慣上把這一難題稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)上的哥德巴赫猜想”，也被稱為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)涵豐富和價(jià)值多元的“斯芬克斯之謎”。正確理解和處理公平與效率的關(guān)系，是開啟人類自由和諧社會(huì)大門必不可少的金鑰匙。準(zhǔn)確地理解和運(yùn)用公平與效率的辯證關(guān)系，建立適合當(dāng)代中國國情的正確的公平效率觀，有利于化解我國轉(zhuǎn)型期尖銳的社會(huì)問題和突出的社會(huì)矛盾。

當(dāng)前，我國流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)的缺陷已經(jīng)嚴(yán)重地影響社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。正如羅爾斯所言：“公正是社會(huì)制度的首要價(jià)值，如同真理是思想的首要價(jià)值?！盵1](P3)公平還是社會(huì)的良心，是促進(jìn)社會(huì)和諧的黏合劑，但長期流行的效率優(yōu)先論依然根深蒂固。建立在效率優(yōu)先論基礎(chǔ)上的不公平的屏蔽社會(huì)資源的籬笆，不僅與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳，還嚴(yán)重地影響流動(dòng)人口建設(shè)和諧社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，阻礙流動(dòng)人口個(gè)人自身潛能的發(fā)揮，給整個(gè)社會(huì)帶來普遍的低效率。

三、促進(jìn)與均衡：公平與效率的和諧發(fā)展

當(dāng)前，我國宏觀管理與調(diào)控操作已從重點(diǎn)關(guān)注效率轉(zhuǎn)向重點(diǎn)關(guān)注公平，為今后社會(huì)政策的設(shè)計(jì)、制定與完善提供充足的理論依據(jù)，指出確切的發(fā)展方向。隨著科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)和諧理念的日益深入人心，流動(dòng)人口群體合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的程度，直接決定我國民主法治發(fā)展的高度。筆者以為，流動(dòng)人口的利益要求應(yīng)該受到尊重，從公平與效率均衡發(fā)展的角度改善流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)刻不容緩。

(一)弱化舊制度和舊政策對社會(huì)流動(dòng)的制約，公平合理地分配社會(huì)資源

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的建立，打破分割城鄉(xiāng)的戶籍藩籬，但能否真正步入公平公正的軌道，使公民享受到平等的社會(huì)地位和社會(huì)待遇，關(guān)鍵還在于能否剝離附著在戶籍上的權(quán)益和合理配置社會(huì)資源。應(yīng)遵循社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，逐步消除附加在戶籍上的不平等的公共福利，恢復(fù)戶籍制度本身收集公民信息的基本功能，實(shí)現(xiàn)公民公共服務(wù)享有的均等化。推進(jìn)和完善符合流動(dòng)人口特點(diǎn)的社會(huì)保障制度建設(shè)十分必要，因?yàn)檫@是社會(huì)轉(zhuǎn)型的“穩(wěn)定器”。

(二)推進(jìn)科學(xué)立法、完善立法體制，為流動(dòng)人口合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供可靠的制度保障

“法者，治之端也”[2]。只有法治才能從根本上解決流動(dòng)人口問題，而這也是解決流動(dòng)人口權(quán)益問題的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)制定體現(xiàn)國民待遇原則的保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的專門法律法規(guī)；結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，切實(shí)保障流動(dòng)人口享有與戶籍人口平等的待遇；重視和滿足流動(dòng)人口在生活和工作上的基本需求，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，使流動(dòng)人口平等地共享改革開放和文明進(jìn)步的豐碩成果。

(三)設(shè)立救濟(jì)流動(dòng)人口權(quán)益的綠色通道，建立維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)益的專門機(jī)構(gòu)

不完備的權(quán)利保障機(jī)制使流動(dòng)人口成為社會(huì)的弱勢群體，他們迫切需要提供的是最基本的權(quán)利保護(hù)，如人格受尊重、人身權(quán)利不受侵犯、按時(shí)獲得相應(yīng)勞動(dòng)報(bào)酬等。然而，當(dāng)這些合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，執(zhí)行程序復(fù)雜、維權(quán)耗時(shí)久、成本高等問題往往使他們望而止步。因此，一方面，應(yīng)通過廣設(shè)宣傳櫥窗、發(fā)放維權(quán)便攜傳單、開展維權(quán)知識培訓(xùn)等多種途徑和形式，針對流動(dòng)人口進(jìn)行系統(tǒng)的法律常識宣傳教育，熱情地提供法律咨詢和法律援助服務(wù)，提高流動(dòng)人口的法制觀念和依法維權(quán)意識；另一方面，建立多元化的流動(dòng)人口權(quán)利救濟(jì)體系，簡化流動(dòng)人口權(quán)益救濟(jì)形式，設(shè)立綠色救濟(jì)通道，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益能夠得到及時(shí)、有效和充分的保障。此外，應(yīng)該規(guī)范和引導(dǎo)流動(dòng)人口正確使用私力救濟(jì)方式，建立專門代表流動(dòng)人口階層利益的法律援助機(jī)構(gòu)或組織，在政府與各個(gè)階層之間建立有效溝通的渠道，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

(四)完善相應(yīng)政策和制度，調(diào)整和規(guī)劃人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口合理有序的流動(dòng)

在工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的背景下，我國目前的人口流動(dòng)屬于人口結(jié)構(gòu)性流動(dòng)?！八^人口結(jié)構(gòu)性流動(dòng)，是指人口流動(dòng)改變了人口結(jié)構(gòu)，譬如農(nóng)業(yè)人口離開原住地外出務(wù)工經(jīng)商，就改變了人口結(jié)構(gòu)”[3]。人口結(jié)構(gòu)性流動(dòng)帶來不少突出的社會(huì)矛盾和嚴(yán)重的社會(huì)問題，但它是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)和必經(jīng)途徑。我國目前的流動(dòng)人口主要來自落后的農(nóng)村及不發(fā)達(dá)城市的剩余勞動(dòng)力。地方政府應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，提高對本地及外地勞動(dòng)力的吸引力；積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化特色，努力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位，引導(dǎo)和促使勞動(dòng)力有序和合理地流動(dòng)，緩解中大城市人口流入的壓力。在兼顧不同地區(qū)之間的差異性和個(gè)別地區(qū)的特殊性的同時(shí)，不斷完善社會(huì)發(fā)展機(jī)制，通過實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)和社會(huì)保障等一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)保駕護(hù)航。

(五)以社區(qū)建設(shè)和服務(wù)為平臺，促進(jìn)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用衿降冉涣骱凸餐岣?/p>

“社區(qū)是生活在一定地域內(nèi)的個(gè)人或家庭，出于對政治、社會(huì)、文化、教育等目的而形成的特定范圍，不同社區(qū)間的文化、生活方式也因此區(qū)別開來”[4](P60)。社區(qū)作為城市有機(jī)體里最基本的元素，能有效地促使流動(dòng)人口與流入地人口和睦相處。社區(qū)管理和服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)秉持公平對待和相互尊重的理念與原則，通過豐富多彩的文化生活和健全的社區(qū)服務(wù)與管理體系，引導(dǎo)流入地居民消除對流動(dòng)人口的歧視和漠視，提高社區(qū)的凝聚力。同時(shí)，以社區(qū)為載體，具體落實(shí)和加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理工作，重視對流動(dòng)人口的心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷，使他們增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，以便盡快融入城市社區(qū)生活。

(六)探索多種PPP投資建設(shè)模式，構(gòu)建和優(yōu)化流動(dòng)人口管理服務(wù)新機(jī)制

“PPP投資建設(shè)模式”(亦稱“公私合營伙伴制度”)最早由英國政府于1982年提出，“是指政府授權(quán)私營商建設(shè)、管理或運(yùn)營一些公共基礎(chǔ)設(shè)施，代表地方政府向公眾提供短期或長期的公共服務(wù)”[5]。為了加快城市化進(jìn)程，目前我國政府正大力推廣PPP投資建設(shè)模式，建立政府與社會(huì)資本有效合作機(jī)制。針對流動(dòng)人口治理資金短缺、管理較為薄弱的問題，我國可以借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，建立資金多渠道投入機(jī)制，放寬和開辟多種市場準(zhǔn)入渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，探索運(yùn)用多種PPP投入模式解決教育資源問題；可以嘗試通過政府和私人企業(yè)合作的PPP模式，解決流動(dòng)人口住房保障、醫(yī)療保障、工傷保險(xiǎn)等問題，提高政府行政效率，合理和公平地配置社會(huì)資源。

“社會(huì)穩(wěn)定不是指社會(huì)生活的穩(wěn)而不動(dòng)、靜止不變，而是指社會(huì)生活的安定、協(xié)調(diào)、和諧和有序，是通過人們的自覺干預(yù)、控制和調(diào)節(jié)而達(dá)到的社會(huì)生活的動(dòng)態(tài)平衡”[6](P11)。流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。只有正確處理公平與效率的關(guān)系，注重二者的均衡發(fā)展，采取合理有效的措施保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，才能推動(dòng)效率的不斷提升、保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，才能促進(jìn)社會(huì)公平正義和合理的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的形成。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-21

[基金項(xiàng)目]河南警察學(xué)院院立項(xiàng)目“我國流動(dòng)人口管理中的公安執(zhí)法問題與對策研究——基于戶籍制度改革的思考”(HNJY-2015-22)

[作者簡介]戚瑩，河南警察學(xué)院法律系副教授，研究方向：法理學(xué)、法律史。

[中圖分類號]D663

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]2095-0292(2016)02-0057-03