曾凡證

(南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815)

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論地方各級人大常委會監(jiān)督權運行的完善

曾凡證

(南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815)

地方各級人大常委會所具有的監(jiān)督權是憲法賦予的一項重要職權。地方人大常委會應當在我國特有的政黨制度、依法治國的國策以及公正公開的背景下行使監(jiān)督權。現(xiàn)實中，人大常委會監(jiān)督權行使受政治體制、自身監(jiān)督機制以及監(jiān)督程序過于簡單等因素的影響。隨著我國監(jiān)督法的實施，應當首先明確地方人大監(jiān)督職能，減少其他機關的干擾，其次完善人大監(jiān)督制度，并通過加強監(jiān)督程序從而達到完善監(jiān)督權運行的最終目的。

地方人大常委會；監(jiān)督權運行；憲法

一、 地方各級人大常委會監(jiān)督權運行的背景

地方各級人大常委會對公權力的監(jiān)督，對于我國公民的基本權利保障起到重要的推動作用。“文革”結束后，我國各地逐漸建立起相應的地方權力機關，其功能是為了公民實現(xiàn)自己當家做主的機構存在，通過民主選舉，公民把自己認可的候選人選為參政議政的人大代表。除了全國人大以及部分省一級、市一級地方人大承擔著較重的立法功能，地方各級人大主要職能為監(jiān)督行政權和司法權的運行。而此種監(jiān)督權具有中國特色的背景。

(一)要求堅持我國特有的政黨制度

我國的政黨制度是共產黨領導、其他黨派參政的特殊政黨制。在我國，堅持走中國特色社會主義道路，其基本原則就是要堅持黨的領導。因而人大監(jiān)督也需要堅持黨的領導。“積極發(fā)揮人大監(jiān)督作用時，需要一府兩院進行積極的配合，從而提高人民的素質與參與能力，只有黨的號召力與凝聚力，才能夠有序地整合地方各級力量的發(fā)展，推動人大監(jiān)督的發(fā)展”[1]。

(二)依法治國是人大監(jiān)督權運行重要背景

依法治國意味著從人治向法治的轉變，是治理國家的基本方針。對于各級政府以及市場的經濟運作等都需要嚴格按照法律的規(guī)定。地方各級人大常委會監(jiān)督權是憲法與法律賦予的，其作為憲法和法律的實施機關，更應該模范地遵守法律，因此，在實際的監(jiān)督工作中，要按照法定的程序來進行監(jiān)督。

(三)堅持公開的制度

陽光是最好的防腐劑，地方各級人大常委會監(jiān)督權的實施堅持公開性原則，有助于改進和完善我國人大監(jiān)督制度，擴大人民的知情權，有效地提高人民群眾參與政治活動的積極性。同時還能夠促進人大監(jiān)督工作的制度化與規(guī)范化，確保始終把人民群眾的利益放在首位。

二、地方各級人大常委會監(jiān)督權運行過程存在的問題

(一)政治體制對人大常委會監(jiān)督權的掣肘

由于我國正處于社會的轉型時期，隨著經濟的快速發(fā)展，社會在發(fā)生巨大變化的同時，會產生新的矛盾與問題，在一定程度上反映所制定的這種政治體制的不足與弊端。政治體制改革的滯后性，嚴重地阻礙我國經濟與社會的發(fā)展，同時也制約人大常委會監(jiān)督制度的實施情況?！半m然在我國憲法中明確了黨的領導地位，但在實際工作中，黨政不分、以黨代政的問題對于人大常委會監(jiān)督權的運行也有一定的阻礙”[2]。因此，為完善地方各級人大常委會監(jiān)督權的運行，需要從根本上推進政治體制的改革，正確理順黨與人大監(jiān)督之間的關系。

(二)自身監(jiān)督機制不健全

盡管我國的憲法與法律對于人大賦予最高的權威與權利，但人大常委會監(jiān)督權在地方各級實施過程，往往會由于其監(jiān)督機構功能的不健全，使得監(jiān)督工作缺少相應的制度與措施保障。地方各級人大常委自身監(jiān)督機制不完善首先表現(xiàn)在組成人員的結構不合理，從而制約地方各級人大常委會監(jiān)督權的發(fā)揮；其次就是人大權威被淡化、弱化。 在計劃經濟的影響下，在很多地方存在以黨代政的現(xiàn)象，地方各級人大常委會監(jiān)督權往往會受到同級黨委、政府的左右，使得人大常委會難以獨立完整地顯示監(jiān)督權。也有的人會認為，黨委是監(jiān)督權領導的機關，而人大常委會只是黨委領導下的權力機關，這種對人大常委會監(jiān)督權的錯誤理解，不但在思想上淡化人大常委會的權威，而且在具體的監(jiān)督工作中處于被動的局面。除此之外，由于我國人大代表所組成的成員，無論是文化水平還是自身素質都呈現(xiàn)出參差不齊的水平，因其缺乏法律、財會等方面的專業(yè)知識而無法適應目前新形勢下的人大常委會的工作要求，在行使監(jiān)督權的過程中缺乏高度的責任感與使命感，對于一些活動沒有很高的參與積極性，履行的監(jiān)督職責也不夠。同時對于一些基本的政治知識也不是很了解，代表的權力意識比較淡薄，使得地方各級人大常委會在思想上不具備高度的民主意識。

(三)監(jiān)督程序不夠完善

以財政監(jiān)督為例，財政監(jiān)督權在實施過程中表現(xiàn)為預算審查不夠深入與仔細，而且審批基本上為一種形式，并沒有起到真正意義上的審核，對于預算的執(zhí)行也缺少經常性的監(jiān)督，因而對于財政問題很難及時地發(fā)現(xiàn)與解決?！耙陨习l(fā)生的各種問題在一定程度上反映出地方人大在財務預算監(jiān)督過程中的軟化”[3]。 其主要原因，一是很多的人大代表對于預算編制的特點、內容結構等專業(yè)性的知識并不了解，因而在審查監(jiān)督程序上不夠周延，最終使得監(jiān)督心有余而力不足；二是預算的初步審查作用是有限的，對于預算初審的內容、形式、程序等都沒有相關明確的規(guī)定，因而在一定程度上影響預算初審的實際效果；三是缺乏一定真實全面的財政、審計工作報告。其他類監(jiān)督型程序也有類似問題。

三、完善地方各級人大常委會監(jiān)督權的途徑

(一)理順地方各級人大的監(jiān)督職能

首先，需要增強地方各級人大常委會自身的監(jiān)督意識，并且明確監(jiān)督制度是人大制度中的重要組成部分，對于同級國家的行政、審判以及檢察機關等嚴格按照法律規(guī)定的形式與程序，使得地方各級人大的監(jiān)督具有人民性，更好地在實施過程中維護好人民利益之所需。其次，通過正確地理解《監(jiān)督法》，來提高對人大監(jiān)督工作重要性的認識?！暗胤礁骷壢舜蟠沓Ｎ瘯谋O(jiān)督代表了人民對于‘一府兩院’工作的監(jiān)督，能夠反映出人民的要求”[4]，人大常委會的監(jiān)督既具有法律效力的監(jiān)督，又具有很大的權威性。最后，“一府兩院”也需要增強人大常委會意識，“要明確我國的政權的基本組織形式與國家權力機關，讓一府兩院能夠充分認識到監(jiān)督的重要性與必要性”[5]。

在此基礎上，要解決其他機關對人大監(jiān)督的影響，政治體制改革的關鍵就是要充分解決黨政不分、以黨代政的不良問題。正確處理好黨與地方各級人大代表之間的關系，黨的領導僅僅是一種政治領導，而黨的政治主體則應當通過法律所規(guī)定的方式與程序，有效地轉變成國家的意志，并通過行政機關來行使。對于這種法定的程序是需要由人大代表大會與相應的權力機關制定。因而，為完成地方各級人大常委會監(jiān)督權的運行，需要不斷推進政治體制改革，正確看待黨與人大之間的關系。

(二)完善地方各級人大的監(jiān)督機制

首先，強化依法監(jiān)督意識?！皩τ诘胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯陂_展具體的監(jiān)督工作時，首先要強化人大常委會組成人員的依法監(jiān)督意識，在具體的工作中要做到有法可依、執(zhí)法必嚴，始終堅持依法監(jiān)督，從而提高依法監(jiān)督的權威性”[6]。 其次，完善規(guī)范監(jiān)督規(guī)范。監(jiān)督工作的規(guī)范化，更加有助于地方各級人大常委會監(jiān)督權的合法、公正與權威。如通過多種形式與途徑來不斷規(guī)范與健全監(jiān)督工作的制度，以及實行規(guī)范性文件的備案審查制度。從多個方面來規(guī)范地方各級人大常委會的監(jiān)督程序，不斷提高監(jiān)督的合法性。再次，強化公開監(jiān)督機制。地方各級人大常委會可以通過強化公開監(jiān)督機制，積極地鼓勵人大代表、人民群眾從不同的角度來進行議題的參與和討論，從而提高監(jiān)督的針對性?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定，人大常委會的監(jiān)督權要公開化，不僅可以有效促進人大監(jiān)督工作的開展，還能夠及時了解人大常委會的工作動態(tài)，與人民群眾密切相關的或者社會普遍關注的重要問題，公布于社會，從而方便人民群眾的監(jiān)督，最終提高各級地方人大常委會監(jiān)督權的針對性。最后，完善科學監(jiān)督機制。地方各級人大常委會在行使監(jiān)督工作時，需要全面落實科學發(fā)展觀，特別是在對預算與項目的監(jiān)督方面，在拓寬監(jiān)督渠道的同時，強化監(jiān)督預算與計劃機制，使得項目能夠產生社會效益與經濟效益。在聽取和審議專項的工作報告時，也同樣需要科學的審議方法，來增強審議效果。對于執(zhí)法檢查中制訂出科學的執(zhí)法檢查方案，在加強整改督辦的同時，實行跟蹤問效，把人大常委會對“一府兩院”外部監(jiān)督與內部監(jiān)督有效地結合起來，從而增強執(zhí)法檢查的實效性。

(三)完善地方各級監(jiān)督程序

1.完善預算審查監(jiān)督程序

首先，樹立起預算即法的觀念，從而有效改善預算被隨意突破、頻繁調整的現(xiàn)象。其次，規(guī)范預算的編制要求，在具體的預算過程中，要保證相關材料的確實、詳細與規(guī)范。與此同時，預算部門也要進一步地細化，建立起完善的預算監(jiān)督制度，如提前調研制度、地方各級人大常委會與政府部門信息交換制度、國庫集中收付制度，從而有效地增強預算監(jiān)督的主動性。除此之外，由于財政預算的專業(yè)性比較強，往往在實際工作中需要專業(yè)的人員審查，因而需要把人大常委會與審計部門相結合，加強監(jiān)督的力度，實行審計結果的公告制?！安⑼ㄟ^建立政府對預算的政治責任制，來提高地方各級人大政治權威的根本性”[7]。

2.完善聽取和審議的工作報告程序

聽取和審議各專項工作報告，是地方各級人大常委會行使監(jiān)督權的主要基本形式。首先，需要明確聽取與審議專項工作報告的原則與途徑，如在實施監(jiān)督權時要圍繞黨委與政府的中心而工作，并且時刻關注與人民群眾切身利益相關的問題，對于社會普遍關注的問題要開展專項工作的監(jiān)督，并且促進各行政機關要調節(jié)好各種關系，從而更好地為人民服務。其次，進一步完善聽取與審議的專項工作報告的程序，所制訂的工作報告計劃要科學合理，議題在安排時要做到少而精，并且突出重點，增強針對性，而對于內容的確定，要先進行深入的研究與調查，并廣泛聽取各方面的意見，在公布聽取與審議專項工作報告計劃時，可以根據實際情況，通過多種媒體渠道來進行公布，當然，也可以采用張貼的形式來公布，對于相關專題中所存在的問題，要組織常委會的組成人員開展具體的專題調查研究，并提出一些有針對性的意見與措施。

對于聽取與審議會議的制度要不斷完善，從而提高會議的審議質量，如規(guī)范報告主體，建立起公民旁聽與代表列席會議制度、發(fā)言人與報告票決制度等，并不斷完善審議意見的形成與辦理機制。

3.完善詢問與質詢程序

詢問與質詢主要是針對“一府兩院”中的工作情況以及工作所提出的批評，從而有助于他們工作中錯誤的改正，最終提高依法辦事的工作水平。這同樣也屬于地方各級人大常委會行使監(jiān)督權的一種形式。但在具體的監(jiān)督過程中，一是需要明確詢問與質詢的內在聯(lián)系與區(qū)別，才能夠正確地運用好這種監(jiān)督的形式；二是要規(guī)范詢問的提出與答復的程序，如需要對詢問的主體、時間、內容、對象、答復、跟進都要有明確的了解，同時還要不斷完善質詢案的提出和答復程序，對于一個質詢案的提出，需要有質詢案的主體以及質詢的對象、問題、內容，并且以書面形式提出；三是對于質詢案的答復，質詢案作為地方各級人大常委會的一種剛需監(jiān)督手段，啟動之后就會有相應的結果。

4.完善特定問題調查程序

對于特定問題要進行科學的界定范圍，如特定問題應當是屬于地方各級人大常委會職權范圍內的，并且問題比較復雜，是詢問或質詢無法解決的問題，一般會通過組織特定問題調查程序，“首先需要先對問題進行提出，并通過審議與表決組織特定問題調查委員會來提議，組織相關的委員會進行調查，最后聽取和審議調查委員會的報告”[8]。

[1]凌宗慶，李瑞勝，吳建樹.淺論地方人大及其常委會在保證憲法實施中的重要作用[J].山東人大工作，2013(1).

[2]李坤鳳.論我國地方人大監(jiān)督機制的問題與對策[J].廣東第二師范學院學報，2013(4).

[3]徐新意，黃偉，尹春暉.地方人大常委會監(jiān)督權實證研究[J].常州大學學報：社會科學版，2012(1).

[4]涂龍科，姚魏，劉晶.人大監(jiān)督司法的重點和突破口[J].政治與法律，2013(5).

[5]湯維建.論人大監(jiān)督司法的價值及其重點轉向[J].政治與法律，2013(5).

[6]李綱.提升地方人大監(jiān)督實效的思考[J].人大建設，2013(4).

[7]袁金祥.地方人大常委會行使重大事項決定權分析[J].人大研究，2010(10).

[8]許德清.人大財政監(jiān)督應關注的細節(jié)[J].人大研究，2006(7).

[責任編輯 宋 晗]

2016-05-19

江蘇省高校人文社會科學研究一般項目“江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究”(2015SJB204)；江蘇省法學會科研一般項目“江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究”(SFH2015D02)

曾凡證，南京審計大學法學院講師，博士，研究方向：憲法與行政法。

D630.9

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2095-0292(2016)04-0022-03