楊守濤

(中共北京市委黨校，北京 100044)

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中國特色社會主義協(xié)商民主的歷史與未來

楊守濤

(中共北京市委黨校，北京 100044)

文章將中國特色社會主義協(xié)商民主近百年的演化歷程劃分為萌芽與探索等五個時期。在近百年的發(fā)展過程中，其內(nèi)容構(gòu)成不斷豐富、制度水平不斷提高、比較優(yōu)勢不斷凸顯。取得這些成就最為核心的經(jīng)驗有三條，即以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本、以實際需要為導(dǎo)向、以民主集中為原則。展望未來，中國特色社會主義協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)還有很多，尤其以黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商原則的有效落實、協(xié)商不平等情況下的有效協(xié)商最為重要。

社會主義協(xié)商民主；演化歷程；現(xiàn)實挑戰(zhàn)

一、引言

中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的中國政府一向重視協(xié)商民主，當(dāng)前的重視度更是前所未有。尤其是2015年以來，不僅印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，還陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》等有關(guān)政策文件，習(xí)近平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在一系列講話中也多次強(qiáng)調(diào)社會主義協(xié)商民主及其建設(shè)的重要意義。這些既是“從戰(zhàn)略的高度重視協(xié)商民主的建設(shè)與發(fā)展”[1](P154)的重要體現(xiàn)，也是“以我們自己的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，形成協(xié)商民主理論的中國學(xué)派”[2](P155)，從而“自主建構(gòu)具有中國特色的協(xié)商民主理論與話語體系，以掌握話語主導(dǎo)權(quán)”[3]最為關(guān)鍵的引導(dǎo)與推進(jìn)力量。

當(dāng)然，毋庸諱言的是，要從戰(zhàn)略高度重視協(xié)商民主建設(shè)與發(fā)展，以及要形成協(xié)商民主理論的中國學(xué)派、建構(gòu)中國特色協(xié)商民主理論與話語體系并掌握話語主導(dǎo)權(quán)，就不能不認(rèn)真審思中國特色社會主義協(xié)商民主的歷史與未來。在這一方面，研究者們已做出一些總結(jié)與討論：國內(nèi)研究中較有代表性的有《政治協(xié)商三十年：成就、問題、對策》[4]、《中國協(xié)商民主60年：國家與社會的共同實踐》[5]、《從“雙周座談會”到“雙周協(xié)商座談會”：政治協(xié)商會議協(xié)商對話機(jī)制的歷史考察》[6]、《長征時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主思想與實踐初探》[7]等；國外研究者較有代表性的有《中國協(xié)商民主探尋》[8]、《從政治協(xié)商走向協(xié)商民主：中國人民政協(xié)制度的改革與發(fā)展研究》[9]、《中國的咨詢與協(xié)商》[10]等。

這些研究或以特定協(xié)商形式為對象做出歷史梳理與問題討論，或以具體協(xié)商工作機(jī)制演變?yōu)閷ο箝_展研究，或根據(jù)某一時期特定協(xié)商形式或協(xié)商實踐進(jìn)行深入思考，它們既是文章選題的重要啟發(fā)，也是文章得以進(jìn)一步展開的核心理論支撐與文獻(xiàn)支持?？墒牵捎谖恼铝⒁?、研究聚焦的需要、理論與實踐問題累積度等這樣或那樣的客觀原因，這些研究并未對中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展軌跡做出全景式或真正全景式的總結(jié)回顧，也沒有立足于當(dāng)前實踐對未來發(fā)展與建設(shè)的關(guān)鍵議題進(jìn)行足夠闡釋。換句話說，目前已有的國內(nèi)外相關(guān)研究，在啟發(fā)文章選題與討論的同時，也預(yù)留可拓展性思考的空間。有鑒于此，文章將在既有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，再審思我國特色社會主義協(xié)商民主的百年發(fā)展軌跡與未來關(guān)鍵議題。

二、從萌芽與探索到步入新時代

我國特色社會主義協(xié)商民主，“是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式”，它“源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實踐”[11]。眾所周知，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革最為重要和最為基本的指導(dǎo)思想，乃是相關(guān)的馬克思主義理論知識。從這個意義上去理解，中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，緣起于馬克思主義相關(guān)理論知識正式傳入中國的1917年*盡管在1917年之前，馬克思主義相關(guān)學(xué)說已經(jīng)在中國傳播。但嚴(yán)格地說，作為指導(dǎo)國家革命、建設(shè)與改革理論工具在中國的傳播，主要起始于1917年的俄國十月革命。，至今已有近百年歷史。根據(jù)中國特色社會主義協(xié)商民主的成長軌跡，可以將這近百年的發(fā)展史劃分為五個階段。

(一)萌芽與探索

所謂萌芽與探索時期，即1917年俄國十月革命至1949年新政協(xié)召開。俄國十月革命之后，后來成為黨重要領(lǐng)導(dǎo)人物的先賢們開始大力宣揚(yáng)馬克思主義，很是推崇主張人民群眾參與以及聯(lián)合諸多力量的馬克思主義民主觀，并開始思考國家的未來。毛澤東同志曾于1919年7月21日在《湘江評論》發(fā)表《民眾的大聯(lián)合》，強(qiáng)調(diào)“民眾大聯(lián)合”是改造國家、改造社會的根本方法，認(rèn)為“辛亥革命似乎是一種民眾的大聯(lián)合，其實不然”，因為它“與我們民眾的大多數(shù)，毫沒關(guān)系”[12](P42)。這種強(qiáng)調(diào)“民眾”大聯(lián)合的主張，在后來的革命過程中逐漸發(fā)展形成群眾路線與統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，而走群眾路線與建立健全統(tǒng)一戰(zhàn)線都離不開形形色色、程度不等的民主協(xié)商。

這一時期，中國共產(chǎn)黨的很多政治主張，都蘊(yùn)含著豐富的協(xié)商民主元素。1922年，中共中央發(fā)表《中國共產(chǎn)黨第一次對時局的主張》，指出“中國共產(chǎn)黨的方法是要邀請國民黨等革命的民主派及革命的社會主義各團(tuán)體開一個聯(lián)席會議，在上列原則的基礎(chǔ)上共同建立一個民主主義的聯(lián)合戰(zhàn)線”[13](P45-46)。1929 年，毛澤東在《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想》中指出，“開會時要使到會的人盡量發(fā)表意見。有爭論的問題，要把是非弄明白，不要調(diào)和敷衍。一次不能解決的，二次再議( 以不妨礙工作為條件) ”[14](P82)。1940年，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中告誡全黨，“我們一定要學(xué)會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法，我們一定要學(xué)會善于同別人商量問題”[15](P809)。

在以上述這些政治主張為代表的闡述中，既有黨內(nèi)協(xié)商的成分，也包含黨際協(xié)商的內(nèi)容，還體現(xiàn)為實現(xiàn)聯(lián)合所需的、更多主體參與的協(xié)商元素。而以這些政治主張為構(gòu)成內(nèi)容的早期協(xié)商萌芽與探索，在實踐中的表現(xiàn)也很豐富，包括兩次國共合作的實現(xiàn)、被賈慶林同志視為“協(xié)商民主的萌芽和雛形”[16]的延安抗日根據(jù)地“三三制”政權(quán)，以及舊政協(xié)的召開和新政協(xié)的提出與籌備等。

(二)成為國家基本政治制度

1949年9月，在北平隆重舉行中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，這標(biāo)志著中國特色社會主義協(xié)商民主正式成為國家基本政治制度。自此至1987年中共十三大的召開，中國特色社會主義協(xié)商民主以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商為基本存在形式，經(jīng)歷雖有曲折但卻整體健康向上的歷史演化。起初，中國人民政治協(xié)商會議兼有全國人民代表大會的職權(quán)，直到1954年9月全國人民代表大會第一次會議在北京召開之后，才結(jié)束這種狀態(tài)。后來，由于眾所周知的原因，政治協(xié)商會議很長一段時間未能繼續(xù)有效發(fā)揮作用，直到1978年全國政協(xié)會議的召開，作為國家基本政治制度的中國人民政治協(xié)商會議又重新健康運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

在此期間，盡管形勢已經(jīng)發(fā)生變化，但民主協(xié)商依舊是中國共產(chǎn)黨有關(guān)政治主張的重要構(gòu)成內(nèi)容。《建國以來重要文獻(xiàn)選編》曾經(jīng)指出，雖然已經(jīng)“從為爭取人民革命與人民解放戰(zhàn)爭的勝利，實現(xiàn)人民民主專政的時期，轉(zhuǎn)到為鞏固人民民主專政……為進(jìn)入社會主義準(zhǔn)備條件的時期”，但與各民主黨派要一如既往地“誠懇地協(xié)商、建議和說理，必要時進(jìn)行適當(dāng)批評”，并且要“為政治協(xié)商建立良好條件”，還要求各級人民代表會議都要“具備充分的民主內(nèi)容”，而且“采取充分的協(xié)商方法”[17](P144-156)。十一屆三中全會之后，政治協(xié)商會議重新健康運(yùn)轉(zhuǎn)，鄧小平同志還于1979年6月在題為《新時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》的講話中說，“中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項社會經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論……要廣開言路，廣開才路，堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主義’，讓各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來”[18](P187)。

在此期間，我國特色社會主義協(xié)商民主的具體實踐，主要表現(xiàn)為相應(yīng)屆次政治協(xié)商會議的召開，包括第一屆至第六屆共計六屆。其中，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，其本身就是民主協(xié)商的結(jié)果。另外，在這些實踐當(dāng)中，特別是新中國成立初期，國家的很多大政方針都先經(jīng)政協(xié)全國委員會討論商量，再報中央政府決定、頒布和實施。這個時期的協(xié)商，依舊以政黨協(xié)商為主要載體和形式，但所涉及的內(nèi)容已經(jīng)相當(dāng)廣泛，幾乎涵蓋前述鄧小平同志所說“中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)”的方方面面。

(三)向社會協(xié)商對話拓展

1987年中共十三大召開，強(qiáng)調(diào)要“建立社會協(xié)商對話制度”，這是中國特色社會主義協(xié)商民主向社會協(xié)商對話拓展的重要標(biāo)志，意味著我國特色社會主義協(xié)商民主進(jìn)入到向社會協(xié)商對話拓展的新時期。

在黨的十三大報告中，“群眾的要求和呼聲，必須有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分群眾同那部分群眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機(jī)會和渠道。因此，必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解”[19](P43)。作為國家基本政治制度的政治協(xié)商，是中國特色社會主義協(xié)商民主有效實踐的重要平臺與形式，但是它主要關(guān)注政黨與不同界別主體的協(xié)商，對于更具經(jīng)常性、社會性、群眾性的政治話題與政治生活難以顧及。所以，黨的十三大著重根據(jù)實際發(fā)展的需要，強(qiáng)調(diào)社會協(xié)商對話，進(jìn)一步發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主。正如當(dāng)時有研究者指出的那樣，這“是社會主義民主政治的嶄新形式”[20]，“是我們黨總結(jié)了建國以來政治實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，并考慮到我國當(dāng)前政治發(fā)展的實際需要而提出來的”[21]。

當(dāng)然，在我國特色社會主義協(xié)商民主向作為黨群干群關(guān)系及群眾間關(guān)系優(yōu)化機(jī)制的社會協(xié)商對話拓展的同時，其原有的、作為國家基本政治制度的政治協(xié)商也在不斷發(fā)展和完善。這種發(fā)展與完善不僅體現(xiàn)為相應(yīng)屆次政協(xié)會議與政協(xié)工作的開展，還體現(xiàn)為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對政治協(xié)商的理論闡述，比如，江澤民同志1991在作題為《在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系》的講話時，深刻地指出：“隨著我國改革開放深化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動、利益關(guān)系調(diào)整必然會使各種錯綜復(fù)雜的社會矛盾反映到統(tǒng)一戰(zhàn)線中來。這就需要我們加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的相互溝通和思想交流，形成一種中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系。加強(qiáng)社會主義民主，一個是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的民主，即人民代表大會制度建設(shè)，一個是統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍內(nèi)的民主，這兩者都至關(guān)重要、不可缺少?！盵22](P506)

(四)與西方協(xié)商民主理論的相遇和碰撞

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國特色社會主義協(xié)商民主在其發(fā)展過程中，與西方協(xié)商民主理論相遇和碰撞。西方協(xié)商民主的概念在哈貝馬斯2001年訪華作關(guān)于“民主的三種范式”的演講時較早和較廣泛地為中國人所接觸[23](P4)，而后便不斷傳播開來。國外協(xié)商民主理論引入中國*與韓冬梅等人觀點不同的是，也有研究者認(rèn)為協(xié)商民主引入中國的時間是20世紀(jì)90年代，如中國社會科學(xué)院的辛向陽教授(參見辛向陽：《20世紀(jì)西方民主理論論析》，濟(jì)南：山東人民出版社2011年版，第345頁)。但是，這里傾向于認(rèn)同韓冬梅以及陳家剛的觀點，主要理由有兩點：一是對當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)協(xié)商民主研究文獻(xiàn)的檢索發(fā)現(xiàn)，涉及西方協(xié)商民主的研究文獻(xiàn)發(fā)表或出版時間都在2002年及其之后；二是在當(dāng)前學(xué)界，大多數(shù)人都認(rèn)為西方協(xié)商民主理論引入中國的時間是21世紀(jì)初。后，隨即引來學(xué)界與實務(wù)界的積極關(guān)注，在為譯介相關(guān)研究成果艱辛地付出的同時，他們不僅把國外協(xié)商民主理論與作為中國基本政治制度的中國人民政治協(xié)商及多黨合作制度密切關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行各方面的探討，還把它與基層民主建設(shè)以及官民互動等政治與行政實踐緊密結(jié)合，并極力將這一理論應(yīng)用于實際問題的分析與解決。

西方協(xié)商民主理論引入中國后，中國特色社會主義協(xié)商民主繼續(xù)沿著自己的特色道路不斷發(fā)展。在政協(xié)實踐工作持續(xù)進(jìn)行的同時，黨和國家的政治理論與政策主張也強(qiáng)調(diào)著中國特色社會主義協(xié)商民主，尤其對作為國家基本政治制度的政協(xié)做出進(jìn)一步的闡述。在2006年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中，第一次將社會主義民主的兩種形式寫進(jìn)中央文件，并指出：“關(guān)系國計民生的重大問題，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商……人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”[24](P793)。2007年11月，國務(wù)院新聞辦公室在其發(fā)布的《中國的政黨制度》中進(jìn)一步指出和強(qiáng)調(diào)：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點……經(jīng)過充分的政治協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求?！盵25]2011年5月，中共政協(xié)全國委員會黨組在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見〉貫徹落實情況的報告》中還特別強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的地位，報告稱：“人民政協(xié)這種民主形式融協(xié)商、監(jiān)督、合作、參與于一體，極大豐富了我國社會主義民主的內(nèi)涵，成為協(xié)商民主的重要渠道?！盵26]

顯然，西方協(xié)商民主理論引入中國之后，除了在一些地方實踐中參考和借鑒西方協(xié)商民主理論的積極因素(如浙江省溫嶺市的民主懇談等實踐)，黨和國家并未對其給予正式、統(tǒng)一的關(guān)注。中國特色社會主義協(xié)商民主與西方協(xié)商民主理論的相遇和碰撞，也主要體現(xiàn)為理論研究與實踐工作過程中。自21世紀(jì)初以來，大量將西方協(xié)商民主理論與中國特色社會主義協(xié)商民主直接或間接地關(guān)聯(lián)起來的文獻(xiàn)也說明了這一點。另外，在西方協(xié)商民主理論與中國特色社會主義協(xié)商民主相遇之下，一度引起國內(nèi)外研究者關(guān)注的浙江省溫嶺市一系列實驗與實踐，也在一定程度上表明了這一點。這種相遇與碰撞，產(chǎn)生很多積極的結(jié)果，主要體現(xiàn)為兩方面：一方面，就如浙江省溫嶺市一系列實驗與實踐那樣，中國特色社會主義協(xié)商民主實踐可以借鑒西方協(xié)商民主理論的一些先進(jìn)的和可借鑒的元素，提高實踐有效性；另一方面，更好地促進(jìn)研究交流和思想互通。

(五)步入社會主義協(xié)商民主新時代

自2012年黨的十八大召開之后，中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)入一個新時代，這個時代的核心特征就是強(qiáng)調(diào)并著手“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這里所謂的強(qiáng)調(diào)和著手，不僅體現(xiàn)為一系列主張的提出，更體現(xiàn)為一攬子《意見》的印發(fā)。

1.一系列主張的提出。最典型的實例有三個：一是胡錦濤同志在黨的十八大報告中，首次正式提出“社會主義協(xié)商民主制度”，并指出，“健全社會主義協(xié)商民主制度……要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商……堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”；二是十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)拓寬協(xié)商民主渠道、完善社會主義協(xié)商民主，指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商……發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用……發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”；三是習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上講話時，專門針對政治協(xié)商強(qiáng)調(diào)說：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。”

2.一攬子《意見》的印發(fā)(這些《意見》已在引言中有所提及)。一是具有統(tǒng)攬性質(zhì)的、2015年2月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商均做出部署，可以視為新時期指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。二是針對一些具體協(xié)商渠道，陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》(2015年6月)、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》(2015年7月)、《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》(2015年12月)。在以后的發(fā)展過程中，也許還會有類似《意見》相繼印發(fā)。

當(dāng)然，與這一系列主張和《意見》相關(guān)聯(lián)，而且特別值得一提的是形形色色的社會主義協(xié)商民主實踐。作為國家基本政治制度的政治協(xié)商，借助“雙周協(xié)商座談會”等具體工作機(jī)制，一如既往地健康有效運(yùn)行。更要特別提及的是，各地方政府的協(xié)商民主實踐也相當(dāng)多樣。如北京市八角街道協(xié)商議事委員會，于2015年9月召開第一次會議，以民主協(xié)商方式對22個社區(qū)264項(合計1100萬元)服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)項目進(jìn)行研討與審議，街道領(lǐng)導(dǎo)班子、各科室科長、各社區(qū)書記、民意代理員、百姓監(jiān)督員100余人參加會議。又如北京市及其他很多地方在村居推行的村民議事會、居民議事廳、群眾討論會等。再如何包鋼曾提到的四川省政協(xié)建立的“推進(jìn)協(xié)商民主改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”、天津市寶坻區(qū)的“協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)小組”、南京市六合區(qū)人民政府橫梁街道辦事處的“協(xié)商民主試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、湖北省荊門市的“協(xié)商民主制度創(chuàng)新專項領(lǐng)導(dǎo)小組”、廈門市海滄區(qū)的協(xié)商民主中心、廣東順德的拆遷居委會、吉林安陽的群眾訴求服務(wù)中心等[27]。

三、發(fā)展的主要成就與核心經(jīng)驗

中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展雖然有曲折，但整體上是處于持續(xù)進(jìn)步狀態(tài)中的，其主要成就是顯著的。而這些顯著成就的取得，則源于黨的領(lǐng)導(dǎo)等核心經(jīng)驗。

(一)發(fā)展的主要成就

1.內(nèi)容構(gòu)成不斷豐富?；仡欀袊厣鐣髁x協(xié)商民主發(fā)展史，其最初強(qiáng)調(diào)的是“大聯(lián)合”、強(qiáng)調(diào)的是與國民黨等黨派和團(tuán)體以及黨外人士的合作與聯(lián)合，這種對“聯(lián)合”的強(qiáng)調(diào)漸漸形成統(tǒng)一戰(zhàn)線與群眾路線理論，并在后來發(fā)展出政治協(xié)商會議，而且政治協(xié)商會議還發(fā)展為國家基本政治制度的一個重要構(gòu)成。如在歷史演化階段所述，中國特色社會主義協(xié)商民主開始向社會協(xié)商拓展。再往后，如前所論，到黨的十八大時，提及“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道”的協(xié)商；十八屆三中全會更進(jìn)一步，在國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體之外，又增加基層組織、社會組織的協(xié)商渠道；在2015年2月的《意見》中，則談到政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商。顯然，這是一個內(nèi)容構(gòu)成不斷豐富的過程。

2.制度水平不斷提高。從大的制度規(guī)章來看，可以追溯至萌芽與探索時期的《中國共產(chǎn)黨第一次對時局的主張》《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想》《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》等提及有關(guān)政治主張的文獻(xiàn)，往后的還有很多，比如《中共中央委員會發(fā)布紀(jì)念“五一”節(jié)口號》《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及1982年通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》及其列次《修正案》、前述2015年2月以來的各個《意見》等。從具體一些的制度內(nèi)容來看：比如，中共中央、國務(wù)院以及委托有關(guān)部門召開民主協(xié)商會、座談會、情況通報會的制度；又比如，政協(xié)協(xié)商不斷完備的工作網(wǎng)絡(luò)、工作方法、實踐模式；再比如，越來越完備的立法論證聽證制度、決策聽證咨詢制度；還有基層治理過程中的懇談會、議事會、商議會、聽證會等相關(guān)制度?？傊?，中國特色社會主義協(xié)商民主的制度化水平，在近百年演化過程中，不斷提高，已達(dá)到較高水準(zhǔn)。

3.比較優(yōu)勢不斷凸顯。一是相對于選舉民主的比較優(yōu)勢：一方面，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)對話與溝通，強(qiáng)調(diào)通過對話與溝通盡量實現(xiàn)所謂的偏好轉(zhuǎn)換，以便盡可能地達(dá)成某種程度的共識，這相對于選舉民主那種簡單的偏好展示與疊加而言，更為科學(xué)，更有利于治理效果的保證；另一方面，近年來，協(xié)商民主越來越多地關(guān)注經(jīng)常性的治理問題，這有利于克服這一次選舉與下一次選舉之間出現(xiàn)的選舉民主不能很好地關(guān)注與解決的治理問題。二是相對于西方協(xié)商民主理論的比較優(yōu)勢：西方協(xié)商民主理論“最初源于西方學(xué)術(shù)界對代議民主制內(nèi)在缺陷的反思與批判”[3]，它的緣起與形成雖然也與實踐關(guān)注有關(guān)，但更多的是來自理論反思，可以說是一種理論到理論的生成機(jī)制，這相較于從實踐到理論并隨實踐不斷發(fā)展完善的中國特色社會主義協(xié)商民主而言，容易導(dǎo)致理論與實踐的脫節(jié)和斷裂。這些比較優(yōu)勢不斷凸顯的現(xiàn)實表現(xiàn)，就是實踐中越來越多地傾向于以協(xié)商為主或以協(xié)商為工作方法之一解決實際問題，以及如引言部分所引注的那樣——國內(nèi)一些研究者開始關(guān)注中國特色社會主義協(xié)商民主話語體系的建立與話語權(quán)的掌握。

(二)發(fā)展的核心經(jīng)驗

1.以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本。在中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展歷史軌跡中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個很鮮明的特征?；仡櫰湔麄€發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)：最初的大聯(lián)合與合作主張及其倡議，是中國共產(chǎn)黨及其早期領(lǐng)導(dǎo)人提出來的；后來的每一個關(guān)鍵發(fā)展與躍進(jìn)階段，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)都起到關(guān)鍵作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本的，這一原則與人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，正確引導(dǎo)中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展方向，保證不同歷史條件下各方主體的有效合作，實現(xiàn)各項革命與建設(shè)以及改革工作的有效推進(jìn)和完成。因此，正如《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中所指出的那樣，對于中國特色社會主義協(xié)商民主，從歷史經(jīng)驗看，它“源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實踐”；從未來發(fā)展的根本政治原則來說，“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展”。

2.以實際需要為導(dǎo)向。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展向來以實際需要為導(dǎo)向，即以革命、建設(shè)、改革的實際需要為導(dǎo)向。在中國共產(chǎn)黨建黨之初與之前，整個國家和民族遭遇的是所謂的三座大山，當(dāng)時的社會構(gòu)成包括無產(chǎn)階級與半無產(chǎn)階級，也包括小資產(chǎn)階級、中產(chǎn)階級，還有買辦階級、地主階級等，有必要通過對話、商量來實現(xiàn)合作，以便“領(lǐng)導(dǎo)人民反對外國列強(qiáng)的侵略，擺脫封建專制的統(tǒng)治，改變國家貧窮落后的面貌，實現(xiàn)獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一、富強(qiáng)”[28]。新中國成立初期，為更好地建設(shè)新中國，也需要通過政治協(xié)商等制度團(tuán)結(jié)一切力量，正如周恩來同志在1957年的政府工作報告中指出的那樣：“我們不是為民主而民主，我們之所以要有廣泛的民主，是為了團(tuán)結(jié)一切力量來共同建設(shè)社會主義，發(fā)展社會生產(chǎn)力?！盵29]后來的改革與發(fā)展時期，以實際需要為導(dǎo)向的特征也是相當(dāng)明顯的，如在黨的十三大提出要建立社會協(xié)商對話制度時，一開始就特別提到，“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題”[19](P43)；2015年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》也指出，“當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會的決定性階段”，并提到“四個面對”*即“面對改革開放進(jìn)程中利益格局深刻調(diào)整的新形勢，面對社會新舊矛盾相互交織的新變化，面對市場經(jīng)濟(jì)條件下思想觀念多元多樣的新情況，面對世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競爭博弈的新挑戰(zhàn)”(引自《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm)。以及加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的“五個有利于”*即“有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信”(引自《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm)。。

3.以民主集中為原則。中國特色社會主義協(xié)商民主發(fā)展的另一條核心經(jīng)驗，就是以民主集中制為原則。首先，必須堅持民主，保證充分的參與、對話、意見交換、討論。長期負(fù)責(zé)統(tǒng)戰(zhàn)工作的李維漢同志曾說，“正是由于在協(xié)商過程中反復(fù)地交換了意見，展開了爭論，從而辨明了是非，達(dá)成了協(xié)議，在進(jìn)行選舉和通過議案的時候，就自然而然地常常出現(xiàn)最大多數(shù)一致以至全體一致的贊同和決議”[30](P222)。沒有民主，集中就不可能反映實際問題，所進(jìn)行的決策也就不可能科學(xué)，這樣的集中也就沒有意義。其次，協(xié)商之后，還必須集中，正如毛澤東同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)的那樣，“民主是集中指導(dǎo)下的民主，不是無政府狀態(tài)。無政府狀態(tài)不符合人民的利益和愿望”[31](P208)。如果沒有集中，協(xié)商時可能影響決策效率，協(xié)商之后可能導(dǎo)致議而不決，協(xié)商民主的實踐也就可能是無用之功、流于形式；而且，在協(xié)商民主實踐中，不同參與主體所表達(dá)的意見、看法及建議往往是“不同主體意志之和的眾意”[32]，眾意通常不像公意那樣考慮公共的利益，而是“考慮私人的利益，而且眾意實際上只不過是個別意志的總和”[33](P43)，它們往往視角較為單一，有時候甚至?xí)亲运降?、偏激的或短視的，因此，有必要將它們“聚合轉(zhuǎn)化為作為不同主體意志共同的公意”[32]，即需要有效的集中。

四、基于現(xiàn)實挑戰(zhàn)與對策探索的未來關(guān)鍵議題

如前文所述，中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展成就是顯著的，發(fā)展經(jīng)驗也是值得倡導(dǎo)與發(fā)揚(yáng)光大的。但同時，毋庸置疑的是，在當(dāng)前的實踐過程中，中國特色社會主義協(xié)商民主也遭遇一些必須正視的挑戰(zhàn)。關(guān)于這些挑戰(zhàn)的認(rèn)知與把握，以及針對這些挑戰(zhàn)的未來發(fā)展對策探索，可以說是中國特色社會主義協(xié)商民主建設(shè)與發(fā)展的未來關(guān)鍵議題。這里結(jié)合已有相關(guān)研究，并根據(jù)筆者與276名黨政機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位員工開展課堂討論所得的結(jié)果，以及對34名有關(guān)理論研究人員、實務(wù)工作者、時事觀察和評論人員、參與及未參與過社會主義協(xié)商民主實踐的公眾等各類主體的訪談?wù){(diào)研結(jié)果，對中國特色社會主義協(xié)商民主的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來發(fā)展建議略作初步討論，最突出的有兩個(在可多選，在開放討論的情況下，直接或間接地提及這些問題的人數(shù)，分別是279、257)*在行文中，除了特別說明之外，所有加引號的內(nèi)容，都引自調(diào)研中的受訪者原話。。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商原則的有效落實

黨對協(xié)商民主建設(shè)與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，既是中國特色社會主義協(xié)商民主發(fā)展的重要經(jīng)驗，也是中國特色社會主義協(xié)商民主未來建設(shè)的政治原則。在當(dāng)前實踐中，要求相關(guān)政府部門與廣大實際工作者積極踐行社會主義協(xié)商民主，要求他們穩(wěn)妥地有效推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)。為此，相關(guān)政府部門與廣大實際工作者在舉辦或推行社會主義協(xié)商活動時，既要考慮中央對于透明公開、充分對話、說理辯駁等協(xié)商規(guī)范的強(qiáng)調(diào)，又要考慮具體操作是否會導(dǎo)致維持穩(wěn)定的難題，還要顧及工作效率，要在協(xié)商實踐與其他種種事務(wù)之間恰當(dāng)平衡。這種必須積極協(xié)商同時又必須謹(jǐn)慎行事的雙重要求，往往導(dǎo)致相關(guān)政府部門與廣大實際工作者不能很好地舉辦或推行社會主義協(xié)商活動，他們通常既鼓勵參與和論辯，又期望這種參與是可控的，這就類似于熊·布思林(Shaun Breslin)在分析中國民主化時所說的可管理的參與(managed participation)[34](P134-152)。其結(jié)果是，有些時候，黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商原則沒有得到有效落實，直接或間接地導(dǎo)致“強(qiáng)勢者或有實權(quán)的部門支配協(xié)商”“官員協(xié)商態(tài)度不好”“政府干預(yù)和控制協(xié)商”“公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對協(xié)商結(jié)果置之不理”等實踐問題。

為了更有效地落實黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主原則，進(jìn)而更好地舉辦或推行社會主義協(xié)商活動，至少要注意以下三點：第一，從根本上說，前述那些影響社會主義協(xié)商民主有效踐行的問題，只是黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主這一原則在落實過程中出現(xiàn)的操作問題，并不是這一原則本身的問題。套用波利特與鮑克爾特在討論公共管理改革時的說法，那些問題只屬于“實施中的危險”[35](P159)。因此，對于黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商這一原則，就如鄭永年在闡述中國模式時所說的那樣，要“保持樂觀”[36](P8)。第二，通過加強(qiáng)協(xié)商學(xué)習(xí)與培訓(xùn)等措施，進(jìn)一步培育和提高各級黨政干部的社會主義協(xié)商思維，以及有效領(lǐng)導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)與發(fā)展的能力。畢竟，黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，最終還要落實到各級黨政干部的具體想法、說法和做法上。第三，當(dāng)然，也要通過政策傾斜、資金支持、人才培養(yǎng)、協(xié)商訓(xùn)練等辦法來提升公眾及其他相關(guān)協(xié)商主體參與公共事務(wù)管理的能力，同時通過法治化及制度化措施保證參與的自主性和有序性，以最終養(yǎng)成更具公共關(guān)切和理性的參與品格。公眾及其他相關(guān)協(xié)商主體的參與表現(xiàn)，也會影響到相關(guān)政府部門與廣大實際工作者舉辦或推行社會主義協(xié)商活動的積極性與有效性。

(二)協(xié)商不平等情況下的有效協(xié)商

協(xié)商不平等是個普遍性的問題，可以有兩個方面：一方面，協(xié)商不平等關(guān)注的內(nèi)容在于協(xié)商民主過程的參與者們在權(quán)力、物質(zhì)財富、經(jīng)濟(jì)收入、可支配時間等資源方面的差異，或者協(xié)商民主過程的參與者們在觀點闡述能力等能力方面的差異，或者其他支撐參與者參與協(xié)商民主過程的相關(guān)因素的差異，這是協(xié)商條件意義上的協(xié)商不平等。當(dāng)調(diào)研中有人指出諸如“領(lǐng)導(dǎo)非常堅持的時候，還怎么協(xié)商”“有些人能說會道，紅的都能給你說成白的”“政府部門有時候就比百姓知道的信息多”“到最后，很多情況還不是要決策部門最后拍板決定”及其他類似情況時，就如羅伯特·A·達(dá)爾在《論政治不平等》中做出“政治資源、知識、技能和動機(jī)總是被不平等地分配，而且到處都是如此”[37](P35)這樣的著名判斷時一樣，他們所指的不平等顯然具有條件意義上的不平等之意蘊(yùn)。另一方面，協(xié)商不平等關(guān)注的是協(xié)商民主過程是否體現(xiàn)有效協(xié)商相關(guān)測量指標(biāo)，這是協(xié)商質(zhì)量測量意義上的協(xié)商不平等。在調(diào)研中，有人提出“不同參與者的偏好與觀點沒有得到平等對待”“有些本該參與的主體被人為地限制”“領(lǐng)導(dǎo)說了很多，然后讓別人別浪費(fèi)時間，就說到底想怎么樣”“那些有權(quán)有勢有錢的所謂精英們，有更多的人附和”等問題，這些就如愛麗絲·馬里恩·揚(yáng)在《包容與民主》一書中談?wù)撏獠颗懦馀c內(nèi)部排斥[38](P53-57)時所說的那樣，體現(xiàn)協(xié)商質(zhì)量測量意義上的協(xié)商不平等。

在這種協(xié)商不平等情況下，如何有效協(xié)商呢？我們可以借鑒筆者曾經(jīng)論述政府與公眾協(xié)商不平等問題時的框架[39]，建構(gòu)“四位一體”的措施。第一，基于強(qiáng)勢主體維度的“內(nèi)在協(xié)商”強(qiáng)化，增進(jìn)他們對相對弱勢者加以考慮的深度，以便盡量實現(xiàn)相應(yīng)決策和管理工作的科學(xué)化與民主化目標(biāo)。第二，基于弱勢主體維度的集中化，即將受到相應(yīng)決策與管理活動影響的、分散的個體性弱勢者形成一個可以理性而有序有效參與的聯(lián)合體。第三，基于場外主體維度的協(xié)商介入，能在一定程度上防止相對強(qiáng)勢者濫用協(xié)商資源與能力及決策地位優(yōu)勢，當(dāng)然也可以在一定程度上限制相對弱勢者的非理性。第四，基于協(xié)商主體行為規(guī)范維度的協(xié)商制度創(chuàng)新與完善，將各方協(xié)商參與主體的協(xié)商想法和做法都合理地限定在既定的規(guī)范范圍內(nèi)。

當(dāng)然，中國特色社會主義協(xié)商民主面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)還有其他的。在筆者的課堂討論與訪談中，大家還提到受協(xié)商規(guī)模與協(xié)商主體異質(zhì)性雙重挑戰(zhàn)的協(xié)商代表代表性問題(直接或間接提到的有95人)、基層協(xié)商中的公眾個體或小集體利益意識過于強(qiáng)烈問題(直接或間接提到的有89人)、達(dá)不成共識情況下的最終決策不被接受問題(直接或間接提到的有77人)、在協(xié)商過程中的兩難抉擇問題(直接或間接提到的有46人)等。另外，在已有的研究文獻(xiàn)中，也有很多文獻(xiàn)提及中國特色社會主義協(xié)商民主面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，比如張秀霞所指出的主體精英化、協(xié)商形式化[40](P137-141)，又比如筆者討論基層協(xié)商民主的引導(dǎo)時提及的“調(diào)和個體利益集體利益、公共利益”“在追求民主性、科學(xué)性、公正性、利益訴求與政策建議整合程度的情況下，兼顧時間限制”“要講法制化的協(xié)商，也要講創(chuàng)新性的協(xié)商”[41]等，類似的討論很多，這里不再贅述。

五、結(jié)語

綜合全文，中國特色社會主義協(xié)商民主從最初的萌芽與探索，發(fā)展到黨的十八大之后的社會主義協(xié)商民主新時代，經(jīng)歷向國家基本政治制度轉(zhuǎn)型、向社會協(xié)商對話拓展、與西方協(xié)商民主理論相遇和碰撞等階段。這既是一個內(nèi)容構(gòu)成不斷豐富的過程，也是一個制度水平不斷提高的過程，還是一個比較優(yōu)勢不斷凸顯的過程。

我們有理由相信，關(guān)于中國特色社會主義協(xié)商民主的未來發(fā)展，必然在將以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本、以實際需要為導(dǎo)向、以民主集中為原則等經(jīng)驗繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大的基礎(chǔ)上，以及在不斷創(chuàng)新優(yōu)化的過程中，克服一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)、持續(xù)發(fā)展和完善。當(dāng)然，這需要更多的理論創(chuàng)新和實踐探索作為基礎(chǔ)，相關(guān)問題，留待后續(xù)研究與實踐工作去完成。

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[責(zé)任編輯 薄 剛]

On the History and Future of the Socialist Deliberative Democracy with Chinese Characteristics

YANG Shou-tao

(Party School of Beijing Municipal Committee of C.P.C. , Beijing 100044, China)

the history of the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics, which has been developed for nearly one hundred years, can be divided into five periods. In the development process, the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics has made great progress in its contents, institution building and comparative advantages. The main experiences to make the achievement mentioned above are adhering to the Party’s leadership, the reality-oriented doctrine and the principle of democratic centralism. However, looking forward to the future, the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics still has many challenges ahead, especially effectively putting the fundamental political guideline of the C.P.C. leading the deliberative democracy in place, and making resultful deliberation under the circumstances of the widespread deliberative inequities.

socialist deliberative democracy; evolutionary history; challenges

2016-06-15

國家社科基金項目“新形勢下提高我國基層干部民主協(xié)商素養(yǎng)的對策研究”(16CZZ009)；北京市社科基金項目“首都鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商素養(yǎng)研究”(15KDC046)；中共北京市委黨校學(xué)科建設(shè)項目“領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)商文化素養(yǎng)論”(2015XKJ012)

楊守濤，中共北京市委黨校講師，管理學(xué)博士，研究方向：民主決策、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力與素質(zhì)。

D62

A

2095-0292(2016)04-0014-08