司　野

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450052)

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村民小組集體土地所有權(quán)主體地位探析

司野

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450052)

村民小組集體是否具有土地所有權(quán)主體地位，是當(dāng)前改革發(fā)展時期亟待解決的重大問題之一。從現(xiàn)有制度規(guī)范來看，村民小組集體的土地所有權(quán)是法律所予以確認(rèn)的。從各個地方立法和司法實踐當(dāng)中也不難看出，將村民小組集體確定為所有權(quán)主體，更有利于處理現(xiàn)實中的實際問題。但是，歷史因素造成了不同法律之間、法律與實踐之間出現(xiàn)了各種矛盾。這些問題也成為了引發(fā)農(nóng)村基層社會矛盾的重要因素。因此，正視村民小組獨立的法律地位，賦予村民小組集體明確的土地所有權(quán)，理清村民小組與村民委員會之間的關(guān)系，在農(nóng)村土地深化改革時期尤為重要。

集體所有；村民小組集體；主體地位；立法保障

村民小組集體是否享有土地所有權(quán)是一個飽受爭議的問題，不僅在立法層面存在著諸多矛盾，同時在地方實踐中也存在著制度差異。由于村民小組集體所有權(quán)主體地位不明晰，從而導(dǎo)致了村委會與村民小組之間權(quán)利歸屬模糊，引發(fā)了大量的村干部以權(quán)謀私、侵吞補償款的違法現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。2011年東莞謝坑村村委會吞占五個村民小組征地補償款案、2012年河南賈橋村村委會代村民小組發(fā)包土地案、2014年云南鎮(zhèn)江六村村民委員會私包林地案等就是最好的腳注。在法律層面，村民小組集體所有權(quán)已經(jīng)被《村民委員會組織法》及一些制度規(guī)范所確認(rèn)，并被適用于司法實踐當(dāng)中。但是，在現(xiàn)有的法律規(guī)范中仍存在規(guī)定粗略且不一致等問題?，F(xiàn)實情況是，村民小組作為農(nóng)民集體的基本單位長期存在于農(nóng)村社會當(dāng)中，體現(xiàn)的是小組范圍內(nèi)農(nóng)民的集體利益，它在穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利方面都發(fā)揮著不可替代的作用。因此，完善現(xiàn)有的法律制度，統(tǒng)一、明確村民小組所有權(quán)主體的法律地位，是土地深化改革進(jìn)程當(dāng)中的重要一步。

一、“村民小組集體”是獨立的所有權(quán)主體

在研究集體土地所有權(quán)的歷史長河中，相關(guān)研究成果層出不窮，對于集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)如何確定，也是眾說紛紜。大致可以分為以下幾種觀點：1.村一級農(nóng)民集體說，該觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在保留村民小組的基礎(chǔ)上，將土地所有權(quán)上移至村一級，由村一級農(nóng)民集體統(tǒng)一行使[1]；2.村民小組說，該觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律上確定村民小組為土地所有權(quán)的主體[2]；3.集體經(jīng)濟(jì)組織說，持該種學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)確認(rèn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“組”[3]。具體到村民小組集體所有權(quán)層面，爭論的焦點主要在于兩個方面：其一，集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體還是經(jīng)濟(jì)組織集體；其二，村民小組是否能作為單獨的一級享有土地的所有權(quán)。之所以會出現(xiàn)觀點上的不一致，究其原因是由于歷史改革的陳跡和法律表述的不一致所造成的。

(一)“集體所有”的公法屬性

在我國的法律體系中，“集體”并不是一個準(zhǔn)確的法律概念，那么就導(dǎo)致了以“集體”為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)的性質(zhì)無法明確地進(jìn)行判定。對此，不少學(xué)者從私法角度對集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，從“集體經(jīng)濟(jì)組織”獨立所有說、法人單獨所有說、社區(qū)集體所有說，到總有說、共同共有說、特殊的共同共有說云云。其實，“集體所有”是依托國體和政體而實現(xiàn)的，是在政治治理機(jī)制的約束下才能行使的一種特殊權(quán)利，因此并不能單純地靠私法理論來進(jìn)行詮釋。

集體所有權(quán)更多地體現(xiàn)為一種公法屬性。對于集體所有權(quán)的對象而言，土地是自然資源，也是國家賴以發(fā)展的重要生產(chǎn)資料。集體土地權(quán)屬制度安排不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，更重要的是關(guān)乎于國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，甚至于整個國民經(jīng)濟(jì)整體的可持續(xù)性增長，體現(xiàn)的是全社會的公共利益。土地集體所有制的設(shè)立源于社會資源分配的公平正義，應(yīng)當(dāng)屬于社會主義制度所調(diào)整的范圍，最終要實現(xiàn)的是維護(hù)多數(shù)人的利益。因此，土地的集體所有并非僅僅停留在解決平等主體——集體成員或市民與村民之間的財產(chǎn)關(guān)系層面，更為重要的是要公平合理地調(diào)整國家、集體和個人之間的利益關(guān)系。概括起來，“集體所有”具有以下特點：首先，依據(jù)《憲法》規(guī)定，集體所有制是生產(chǎn)資料社會主義公有制的重要組成部分。如果否認(rèn)了集體所有，就背離了憲法確立的土地公有制?！凹w所有”就如同“全民所有”一樣，體現(xiàn)的是社會主義的公有制[4]。任何試圖改變農(nóng)村土地集體性質(zhì)的做法，都不符合我國憲法確認(rèn)的土地制度的性質(zhì)。其次，這里的“農(nóng)民集體”是一個不可分割的整體，其作出的決定只能以全體的名義實施，不能被任何個體所細(xì)化，任何個體不得以個人身份主張對集體財產(chǎn)的權(quán)利*在一個集體中，集體利益就是集體成員的共同利益。脫離了成員的個體利益，集體利益就無法實現(xiàn)；但它本身又不是單獨個體利益的具體體現(xiàn)，而是在各個個體利益之上，所總括形成的抽象的共同利益，其最終實現(xiàn)要依托于每個成員利益獲得的基礎(chǔ)之上。脫離了個人利益，集體利益就沒有了存在的必要，而個人利益的實現(xiàn)則必須以整體利益為基礎(chǔ)，離開了整體利益，個人利益也無從實現(xiàn)；同時，不能以集體利益的形成而否認(rèn)個體利益的存在，也不能因個體利益的實現(xiàn)而損害集體利益。；再次，“集體”土地所有權(quán)的行使職能通過政治機(jī)制(通過選舉更換集體的管理者和“代言人”)而不能通過私法治理機(jī)制(修改或者解除合同)來制約“抽象的集體”行使土地所有權(quán)；最后，農(nóng)民集體成員依然擁有退出集體的權(quán)利自由，只是在其試圖退出集體時，不能再對集體的財產(chǎn)主張分割[5]。

(二)村民小組獨立的存在

就產(chǎn)生原因來看，如果將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會的產(chǎn)生原因歸結(jié)為完善農(nóng)村行政管理制度的話，那么村民小組的產(chǎn)生則更多是出于對集體財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。人民公社時期所采用的是生產(chǎn)資料的人民公社、生產(chǎn)大隊以及生產(chǎn)隊三級所有制形式。隨著人民公社制度的瓦解，原本由人民公社所有的生產(chǎn)資料交由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營管理。但是，在市場經(jīng)濟(jì)的改革浪潮中，鄉(xiāng)一級的集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸淡出了歷史舞臺，而由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的生產(chǎn)資料，則實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。同樣的，原本由生產(chǎn)大隊擁有的資料則交由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營管理。如此一來，對于原本屬于生產(chǎn)隊所有的生產(chǎn)資料來說，就會出現(xiàn)經(jīng)營管理主體缺失的問題。面對如此的尷尬境地，重新設(shè)立農(nóng)村集體所有制體系，將原本生產(chǎn)隊所有的生產(chǎn)資料統(tǒng)一納入生產(chǎn)大隊所屬范疇，是一些地方首要采取的措施[6]。究其原因，為盡快扭轉(zhuǎn)人民公社時期所造成的不利局面，國家自上而下地推動著農(nóng)村改革，不斷出臺相應(yīng)政策；農(nóng)村內(nèi)部也在不斷探索新的路徑，在上下合力的共同作用下，絕大多數(shù)的地方都相應(yīng)地成立了具有經(jīng)濟(jì)管理職能的村民委員會。在改革初期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵，讓農(nóng)民重獲生產(chǎn)積極性是根本，因此，正視村民自治的重要性，在不改變所有制基礎(chǔ)的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，有利于維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展[7]。而制度設(shè)計在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面前就顯得不是那么的重要了*之所以說制度設(shè)計不那么重要，是因為根據(jù)1983年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中提到，當(dāng)前的首要任務(wù)是將政社分開，根據(jù)群眾意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。文件第二條用了兩個“可以”證明了制度的可選擇性，同樣第七條關(guān)于村民委員會和經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系的規(guī)定也存在模糊性，即根據(jù)群眾意愿而定，如果愿意實行“兩個機(jī)構(gòu)一套班子”的，也可同意試行。。

然而在當(dāng)時，一個村往往由多個生產(chǎn)隊組成，而生產(chǎn)隊成員對生產(chǎn)資料所有觀念已經(jīng)深入人心。在將原本生產(chǎn)隊的財產(chǎn)交付村民委員會的過程中，無法避免地會造成原生產(chǎn)隊成員與村集體成員間利益的沖突。這也就成為了《村民委員會組織法立法》時應(yīng)當(dāng)考慮的問題。在借鑒了1954年的《城市居民委員會組織條例》關(guān)于居民小組設(shè)立制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》遂在村民委員會內(nèi)又設(shè)立了村民小組，1998年修訂的《村民委員會組織法》延續(xù)了此種立法設(shè)計。2010年頒布的《村民委員會組織法》也印證了村民小組的設(shè)置目的，即村民小組的設(shè)立應(yīng)以集體土地所有權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)*彭真先生曾先后參與了《城市居民委員會組織條例》與《村民委員會組織法》的制定。并且在完成制定《城市居民委員會組織條例》之后，彭真曾講道：“我們一直想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農(nóng)村，但是后來我們卻忽視了這件事。”也許，二者中巧合的以小組作為基本單位，但是《村民委員會組織法》第二十八條第二款規(guī)定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定?！边@也就明確了村民小組的土地所有權(quán)主體地位。。

(三)“集體所有”與“經(jīng)濟(jì)組織所有”

歷史的遺跡留給我們的是集體土地所有權(quán)主體的選擇之爭：是“集體所有”還是“經(jīng)濟(jì)組織所有”這樣一個選擇困境。筆者認(rèn)為，從法律的表述和現(xiàn)實狀態(tài)的角度考慮，選擇前者較為合適。

一方面，在我們將馬克思集體理念運用到中國革命及經(jīng)濟(jì)建設(shè)之時，“集體所有”就成為了向“全民所有”的過渡形式。“經(jīng)濟(jì)組織所有”是在特殊的歷史條件下形成的，具有歷史的局限性?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。從語言邏輯上來看，農(nóng)民集體所有是集體土地所有權(quán)的基本表現(xiàn)形式，法條中用“已經(jīng)”一詞表現(xiàn)了一種特例，這種措辭是對歷史的尊重和對現(xiàn)實的妥協(xié)*這種妥協(xié)在以往的規(guī)范中也時?？梢砸姷?，體現(xiàn)的是欲在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)改革的基本思想：如1995年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》第二條：“土地調(diào)整時，嚴(yán)禁強(qiáng)行改變土地權(quán)屬關(guān)系，不得將已經(jīng)屬于組級集體經(jīng)濟(jì)組織(原生產(chǎn)隊)所有的土地收歸村有，在全村范圍內(nèi)平均承包。”又如國土資發(fā)[2001]359號文《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中指出“對于已經(jīng)打破了村民小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，應(yīng)本著尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實的原則，對這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有”等。。這種妥協(xié)源自于當(dāng)時的改革實踐所帶來的教訓(xùn)：杜潤生先生在接受一次訪談中曾說到，在新中國成立初期甚至更早的一段時間所進(jìn)行的土改，總是面臨著如何在發(fā)動群眾和依照政策二者之間尋求平衡這樣一個難題。從抗日初期直至解放以后，幾個階段都是在“左”與右兩個極端來回反復(fù)*FT中文網(wǎng)文章《“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生生前訪談錄(上)》。參見網(wǎng)址http：//www.ftchinese.com/story/001064269.2015年10月09日16:44PM。面對如此尷尬的改革經(jīng)歷，在1962年的《土地法(修正草案)》中無奈地選擇保守推進(jìn)：有些地方的土地，由于各種原因，幾年來變動很大，各隊之間過于懸殊，群眾要求調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，但是不要打亂重分。土地的所有權(quán)歸誰，可以斟酌情況決定[8]。

另一方面如果將“集體所有”看作是非法律的、抽象的政治概念的話，那么“經(jīng)濟(jì)組織所有”也同樣面臨著無法明確的難題。眾所周知，“集體經(jīng)濟(jì)組織”是特定時期的產(chǎn)物，伴隨著“公社”體制的瓦解、承包經(jīng)營權(quán)的出現(xiàn)，“集體經(jīng)濟(jì)組織”的經(jīng)濟(jì)職能也逐漸淡化，時至今日已基本退出了歷史舞臺。在現(xiàn)有的法律制度規(guī)范中，我們也無法找到關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的明確規(guī)定，以至于立法者也無法判斷，其結(jié)果是《民法通則》將問題進(jìn)行了模糊處理*《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。”，而1994年國家土地管理局地籍管理司《關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》將“集體經(jīng)濟(jì)組織”納入了“農(nóng)民集體”的范疇，以此推斷，“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”應(yīng)包含于“集體所有”之中*《關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》中規(guī)定：“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織?！?。

二、村民小組集體所有權(quán)的實踐基礎(chǔ)

從村民小組的產(chǎn)生發(fā)展到今天，已經(jīng)歷了數(shù)十年之久，村民小組的組織形式已經(jīng)廣泛地存在于農(nóng)村基層社會。無論從過往的制度規(guī)范層面，還是現(xiàn)今制度發(fā)展趨勢來看，肯定村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，都有著確定的思想基礎(chǔ)和實踐根基，對于解決改革發(fā)展時期的“三農(nóng)”問題，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，都起著至關(guān)重要的作用。

(一)社會基礎(chǔ)：鄉(xiāng)土觀念的源遠(yuǎn)根深

村民小組是在原生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上形成的一級村民自治組織。而生產(chǎn)隊的前身是多數(shù)人根據(jù)生產(chǎn)的需要自愿形成的互助組?；ブM的建立基于的是成員個體之間最原始的情感。雖然制度在不斷更迭，但村民小組仍舊維系著內(nèi)部成員之間的很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。較之村莊政治生活的虛化、組與組間地域血緣的差異，小組生活更能夠?qū)€體感情逐漸升華，以此塑造出強(qiáng)烈的集體情感。出于保護(hù)原生產(chǎn)隊所有財產(chǎn)的目的，建立一個相應(yīng)的組織來承擔(dān)原生產(chǎn)隊的財產(chǎn)權(quán)，是村民小組得以產(chǎn)生的根本原因。從實際情況來看，小組內(nèi)成員依然延續(xù)著生產(chǎn)隊時期的對于本集體土地所有權(quán)的認(rèn)同感，村民小組普遍按照原有的生產(chǎn)隊為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，各自經(jīng)營管理屬于本小組的集體土地。

在行政管理方面，由于法律的疏忽和制度的輕視，小組長往往不像村委主任那樣具有廣泛的權(quán)力，能夠獲得些許的利潤。即便如此，被選出來的小組長也會盡力做好本職工作，因為他肩負(fù)著更多的是信任以及由此而產(chǎn)生的社會責(zé)任。他的權(quán)威性來自于基于信任催生出的一種高度認(rèn)同感。而這種公權(quán)力的行使，完全不需要法律上完備的監(jiān)督體系，熟人和輿論就是最好的工具。在分配利益方面，鄰里間輿論的監(jiān)督就迫使利益分配必須依照公平、公正、公開的原則，依照民主表決的方式進(jìn)行。假使一個村民小組的土地被征收，需要進(jìn)行土地調(diào)整，現(xiàn)有的做法也只是在小組內(nèi)進(jìn)行，由村委會將其他小組的土地統(tǒng)一分配是完全行不通的，這一切都是基于鄉(xiāng)土文化的傳承及小組成立的村民基礎(chǔ)。如果將屬于村民小組的財產(chǎn)權(quán)利交由代表全體村民的村委會行使，就意味著將原本屬于“小集體”的財產(chǎn)無償?shù)乇弧按蠹w”所有，這實則是對于傳統(tǒng)觀念的一種否定，同時也是對“小集體”財產(chǎn)的一種侵害，是極為不合理的[9]。

(二)司法基礎(chǔ)：屢見不鮮的司法判例

如果將《村民委員會組織法》和其他“廣義的法律”視為村民小組集體土地所有權(quán)的法律保障的話，那么村民小組的訴訟權(quán)利就成為了該項權(quán)利的司法保障?！睹袷略V訟法》第四十九條將可參與訴訟主體分為三種：公民、法人、其他組織。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條的規(guī)定，具有“其他組織”訴訟主體資格的條件應(yīng)包括：1.依法成立；2.具有獨立的財產(chǎn)；3.有一定的組織機(jī)構(gòu)。如前所述，現(xiàn)實中的村民小組相應(yīng)地具有以下特點：其一，村民小組的合法地位被《土地管理法》《村委會組織法》等法律予以確認(rèn)。其二，村民小組獨立地?fù)碛袑儆诖迕裥〗M集體的財產(chǎn)。《村民委員會組織法》最直接地規(guī)定了屬于村民小組的土地歸村民小組集體所有；《土地承包法》中也確定了村民小組的發(fā)包方地位。此外，《土地管理法》《物權(quán)法》等法律也規(guī)定了村民小組的經(jīng)營管理權(quán)。其三，依照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民小組擁有一定的組織機(jī)構(gòu)，雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置并不算健全，但這個問題是完全可以通過完善法律規(guī)定予以解決的。因此從理論層面來看，村民小組具備訴訟主體的形式要件。在司法實踐中，村民小組實際上已經(jīng)被賦予了訴訟主體資格。最高人民法院關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使給河北省高級人民法院的復(fù)函(2006民立他字第23號)為司法實踐指明了出路：“遵化市小廠鄉(xiāng)頭道城村第三村民小組(以下簡稱第三村民小組)可以作為民事訴訟當(dāng)事人。以第三村民小組為當(dāng)事人的訴訟應(yīng)以小組長作為主要負(fù)責(zé)人提起?！痹?014年最高人民法院關(guān)于民事訴訟法適用解釋中，也明確提出，村民小組與他人發(fā)生民事糾紛時，村民小組可以作為當(dāng)事人。固然，法律中并沒有明確村民小組的訴訟主體資格，但就目前的司法實踐而言，將村民小組集體確定為集體土地所有權(quán)主體，村民小組代表村民小組成員提起訴訟尋求法律救濟(jì)，是絕對可行的。

(三)制度基礎(chǔ)：確權(quán)登記的破冰之旅

不僅在法律或是有關(guān)文件中確定了村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，而且就目前正在進(jìn)行的土地確權(quán)登記而言，明確村民小組的集體土地所有權(quán)也是其中的一項重要內(nèi)容。2001年，國土資源部曾在《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中指出，《集體土地所有證》可以直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體；國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)明確規(guī)定了村民小組集體享有土地所有權(quán)*《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)中指出：“確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體遵循‘主體平等’和‘村民自治’的原則，按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體?！保?qiáng)調(diào)“屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書”?！皩儆诖逡患夀r(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的農(nóng)民集體?！彪m然一些地方的村民小組存在不穩(wěn)定、組織機(jī)構(gòu)不健全等現(xiàn)象，但是這并不能成為村民小組集體的土地所有權(quán)的否定條件，正如一些地方存在村委會選舉不透明、村干部涉貪涉腐等現(xiàn)象，我們并不能因此而否認(rèn)村民集體擁有土地所有權(quán)一樣。

三、保障村民小組集體所有權(quán)的立法完善

從村民小組的產(chǎn)生可以看出，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村、村民小組的設(shè)立是人民公社三級所有制的一種歷史形式的延續(xù)。同時，村民小組作為一個代替生產(chǎn)隊職能的自治組織，應(yīng)當(dāng)獨立地對其所擁有的集體土地享有經(jīng)營和管理的權(quán)利。從以上分析可知，村民小組集體應(yīng)當(dāng)享有對小組內(nèi)集體土地的所有權(quán)。但是，就目前我國法律制度來看，依然存在著法律規(guī)定相互矛盾，內(nèi)容不明確等問題。因此，要真正實現(xiàn)村民小組集體的土地所有權(quán)，就必須對現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一和完善。

(一)明確法律規(guī)定是權(quán)利行使的保障

在我國現(xiàn)有的法律體系中，作為根本法的《憲法》首先從最高法律層面確定了集體所有存在的合法地位，即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。作為下位法的《土地管理法》和《物權(quán)法》也分別對集體土地所有權(quán)主體做出了進(jìn)一步的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬的三種表現(xiàn)形式，即村民集體所有、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有*《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”；《物權(quán)法》第六十條試圖將集體土地所有權(quán)主體和行使權(quán)利主體加以細(xì)化區(qū)分，但在這些法律之中，并不能找到有關(guān)村民小組集體所有權(quán)主體地位的身影*《物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！盵10]。

與此不同的是，在《村民委員會組織法》中卻明文規(guī)定了屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。僅僅在這三部法律之間，對于村民小組集體土地所有權(quán)的主體地位的規(guī)定就存在規(guī)范上的不一致。

雖然說在《村民委員會組織法》之外，法律并沒有普遍地明確規(guī)定村民小組集體的土地所有權(quán)主體地位，但在一些司法解釋和規(guī)范性文件中，一直都賦予了村民小組集體的土地所有權(quán)。1995年，《最高人民法院關(guān)于補償安置費發(fā)放問題的復(fù)函》表明了以生產(chǎn)隊為核算單位的土地，歸村民小組集體所有的指導(dǎo)意見*1995年《最高人民法院關(guān)于土地被征用所得的補償費和安置補助費應(yīng)歸被征地單位所有的復(fù)函》中這樣指出：“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和1986年12月27日江西省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過的《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉的辦法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，原以生產(chǎn)隊為核算單位的，歸村民小組農(nóng)民集體所有，由村民小組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營、管理?！?。同樣，在1995年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中也強(qiáng)調(diào)了屬于原生產(chǎn)隊的生產(chǎn)資料應(yīng)由村民小組集體享有所有權(quán)*《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)(以下簡稱集體資產(chǎn))是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡稱集體經(jīng)濟(jì)組織)全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組(原生產(chǎn)隊)集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有?！?。從國土部門、最高人民法院以及國務(wù)院的指導(dǎo)意見中不難看出在日常處理土地法律事務(wù)當(dāng)中，村民小組集體的土地所有權(quán)已經(jīng)被實踐所確認(rèn)。因此，修改有關(guān)法律，使“村民小組集體所有權(quán)”在法律層面達(dá)到規(guī)定的統(tǒng)一、明確，是村民小組集體所有權(quán)行使的有效保障，同時也是完善社會主義法律體系的現(xiàn)實需要。

(二)統(tǒng)一地方立法是權(quán)利行使的基礎(chǔ)

法律層面對于村民小組集體土地所有權(quán)問題規(guī)定的不統(tǒng)一，最直接地導(dǎo)致了各個地方制度上的差異?！洞迕裎瘑T會組織法》賦予了地方極大的自主權(quán)，即各個地方政府可根據(jù)具體情況制定出相應(yīng)的實施方案。據(jù)此，全國不同地區(qū)關(guān)于村民小組集體所有權(quán)的規(guī)定也不盡相同，主要分為明確村民小組集體所有和村集體所有兩種模式。其中，以河南省、四川省、陜西省為代表的省份明確規(guī)定了村民小組集體擁有集體土地所有權(quán)，例如，陜西省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第二十七條關(guān)于村民小組會議職權(quán)的規(guī)定如下:1.村民小組集體所有土地的承包、調(diào)整方案；2.村民小組集體經(jīng)濟(jì)所得收益的分配和使用；3.村民小組集體所有土地征地補償費的使用、分配方案；4.村民小組所屬的企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理；5.需要村民小組會議討論決定的其他涉及本組村民利益的事項；以浙江省、福建省、河北省為代表的省份則規(guī)定有村民委員會擁有對集體土地所有權(quán)的行使權(quán)。例如，河北省《實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十七條、二十四條規(guī)定，關(guān)于集體土地的承包及宅基地分配等問題，應(yīng)經(jīng)村民會議討論決定。村民小組會議職權(quán)僅僅是推選出村民小組長，而村民小組長的職責(zé)則主要是召集村民小組會議，收集并向村民委員會反映本組村民的建議、意見，向本組村民傳達(dá)村民委員會作出的有關(guān)決定，協(xié)助村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，村民小組會議并沒有決定涉及本組事務(wù)的權(quán)力、小組長也并不具有辦理相關(guān)事項的職責(zé)。

(三)健全村民小組制度是權(quán)利行使的前提

如果說我們依據(jù)《村民委員會組織法》承認(rèn)村民小組集體具有集體土地所有權(quán)*《村民委員會組織法》第二十八條第三款規(guī)定，屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。，但其對村民委員會和村民小組間的關(guān)系的表述又讓我們無所適從：該法規(guī)定了村民委員會依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)；村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。也就是說，村民小組是隸屬于村民委員會的自治組織、村民小組所擁有的土地屬于村集體土地的一部分，這樣的等級劃分就注定了村民委員會對村民小組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也就是說法律雖然賦予了村民小組集體土地所有權(quán)，但就目前現(xiàn)實情況來看，如此的法律規(guī)定易導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)關(guān)系的混淆，嚴(yán)重阻礙了村民小組集體對土地所有權(quán)的行使[11]。

現(xiàn)實使然，村民小組自產(chǎn)生發(fā)展至今已經(jīng)歷了數(shù)十年，但就法律內(nèi)容來看，關(guān)于村民小組組織機(jī)構(gòu)、職能劃分、財務(wù)狀況等規(guī)定并不像規(guī)范村委會那樣詳實。這就造成了村民小組在現(xiàn)實中往往疏于管理，小組長濫用權(quán)力、村民小組沒有公章或與村經(jīng)濟(jì)組織共用公章等情況時有發(fā)生。在2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部、公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見》中，只能找到關(guān)于村民委員會公章制作使用等相關(guān)規(guī)定，但對于村民小組公章要求卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范。從一定意義上說，法律雖然明確規(guī)定了村民小組集體是集體土地的所有權(quán)主體，卻忽略了該項權(quán)力的行使方式，這就造成了村民小組集體所擁有的土地所有權(quán)往往流于實踐*雖然村民小組集體被賦予了土地所有權(quán)，但是村民小組和村民委員會間的隸屬關(guān)系致使村民小組并不能通過獨立的意思表示構(gòu)建法律關(guān)系；另一方面，《村民委員會組織法》第二十八條規(guī)定，村民小組負(fù)責(zé)集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，村民小組所做出的決定應(yīng)由村民小組會議依法討論決定。但法律并沒有對村民小組辦理相關(guān)事項的具體方式，例如，簽訂合同是以全體成員名義進(jìn)行還是由代表集體的村民小組名義進(jìn)行；是由村民代表簽字還是由村民小組長代表全體村民簽字。筆者認(rèn)為由于村民小組由多戶組成，其所做出的決定涉及多數(shù)人利益，在實踐中應(yīng)當(dāng)規(guī)范村民小組的行為方式是十分必要的。鑒于印章上的印文與蓋章后留在紙張等載體上的印文具有同一性，并且印章作為固體物其印文不易改變，因此，在村民小組經(jīng)法定程序作出決議后，應(yīng)當(dāng)加蓋村民小組公章以示效力。。對于一項權(quán)利而言，行為能力較之權(quán)利能力往往更為重要，只有將自身的意志實際的體現(xiàn)于表達(dá)方式，才能真正地具有維護(hù)自身權(quán)利的能力，而在現(xiàn)有的法律規(guī)范當(dāng)中，恰恰規(guī)避了這一權(quán)利的實現(xiàn)途徑。

以上論述已經(jīng)表明，現(xiàn)有的法律文本和制度規(guī)范對村民小組集體土地所有權(quán)都是有相應(yīng)規(guī)定的，而且現(xiàn)實改革工作也是以此原則而開展的。但是在不同的法律規(guī)范中對此規(guī)定并不明確，以至于造成現(xiàn)實中地方實施上的差異。同時，關(guān)于村民小組行使權(quán)利程序、內(nèi)容等方面的規(guī)定也是相對薄弱的，因此，為確保法律規(guī)定能夠得以有效實施，就應(yīng)對現(xiàn)有法律予以補充和完善。具體做法是：

1.修改《土地管理法》《物權(quán)法》等法律，統(tǒng)一增加“屬于村民小組集體土地”的明確規(guī)定；

2.重構(gòu)鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組集體“三級所有”的所有制，確定各個集體獨立的對屬于該集體的土地享有所有權(quán)；

3.完善相關(guān)制度規(guī)定，明確村民小組章程制定，規(guī)范村民小組機(jī)構(gòu)設(shè)置、財務(wù)管理、公章制作以及村民小組會議程序、權(quán)力行使范圍等內(nèi)容；

4.以法律形式明確村民小組的訴訟主體資格。

四、結(jié)論

從歷史角度出發(fā)，村民小組的產(chǎn)生經(jīng)歷了歷史的沉淀，承載了鄉(xiāng)土社會的文化傳統(tǒng)。作為農(nóng)村社會基層的管理組織，村民小組不僅擁有著處理農(nóng)村日常生活的管理職能，而且也具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能。這就為村民小組集體成為我國集體土地所有制中的基礎(chǔ)單位創(chuàng)造了實現(xiàn)的可行性。完善的村民小組所有權(quán)制度不但是構(gòu)建村民自治的內(nèi)在要求，同時也是真正實現(xiàn)農(nóng)民利益的有效保障。歷史的局限性忽視了村民小組集體的土地所有權(quán)，致使農(nóng)村集體土地權(quán)屬關(guān)系混亂。時至今日，法律失范依舊是造成集體土地權(quán)屬問題難以解決的癥結(jié)。雖然制度的變遷導(dǎo)致了原本由血緣、地域關(guān)系維系的利益集團(tuán)不斷被打破，但暗藏在人們內(nèi)心的傳統(tǒng)觀念并沒有隨著“集體”形式的改變而消亡或重建。因此，在農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，完善相關(guān)法律法規(guī)，將土地所有權(quán)交還于村民小組集體，以多年形成的秩序調(diào)整多方利益，則更加有利于解決好“三農(nóng)問題”，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯:邵東華

Analysis on the Main Body Status of the Villagers Group Collective Ownership

Si Ye

(LawSchool，ZhengzhouUniversity，ZhengzhouHenan450052)

Whether the collective ownership of the Villagers Group is the main body of land ownership is one of the major issues to be solved in the current reform and development period.From the existing system specification,the villagers group of land ownership is confirmed by law.From various local legislation and judicial practice,it is not difficult to see that the villagers group as the main body of the ownership is more conducive to deal with the problems in reality.However,historical factors have caused various contradictions between different laws,and between law and practice.These problems have also become an important factor in rural grassroots social contradictions.Therefore,it is very important to face the independent legal status of the villagers group,to give the villagers group a clear ownership of land,to clarify the relationship between the villagers group and the village committee in the rural land reform period.

collective ownership;the Villagers Group Collective;main body status;legislation guarantee

2015-11-15

司野(1986—),男，河南鄭州人，鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)行政法學(xué)專業(yè)2012級博士研究生。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0058-08