顧德瑞,陳　敬

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢　430072；2.湖北省黃石地方稅務(wù)局，湖北 黃石　435000)

?

嚴(yán)密性原則檢視下的部門預(yù)算編制
——基于某行政單位的分析

顧德瑞1,陳敬2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072；2.湖北省黃石地方稅務(wù)局，湖北 黃石435000)

摘要：部門預(yù)算作為公共預(yù)算的組成部分，在整個財政管理中占有極為重要的地位，對于實現(xiàn)公共資源特別是財政資金的優(yōu)化配置，起著關(guān)鍵性作用。做好部門預(yù)算，是行政事業(yè)單位完成工作規(guī)劃更好地服務(wù)廣大人民群眾的有力保障和重要支撐。作為預(yù)算原則之一的嚴(yán)密性原則，是控制部門預(yù)算過度膨脹的法器。結(jié)合嚴(yán)密性原則的要求，考察某行政單位預(yù)算編制工作的實際情況，著眼于其編制中存在的問題，分析問題，解決問題，以期將嚴(yán)密性原則貫徹到整個部門預(yù)算編制的過程中，推動部門預(yù)算制度的完善。

關(guān)鍵詞：嚴(yán)密性原則；部門預(yù)算編制；控“權(quán)”

一、問題的提出

2013年財政部駐某省專員辦根據(jù)工作安排對10個省直預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行抽查,抽查情況表明,結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象普遍存在，而且數(shù)額較大，影響了財政資金使用的效率。抽查的10個單位全部存在年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余問題，少數(shù)單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額占當(dāng)年總收入的15%以上。[1]據(jù)經(jīng)濟之聲報道，截至2014年10月，全國財政預(yù)算還有4萬億沒花完。最新披露的10月財政收支顯示，1到10月，全國財政支出大約11.4萬億元，完成預(yù)算74.2%。也就是說，2014年預(yù)算支出還有四分之一沒有花掉。[2]根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)顯示，2015年前三季度全國財政支出約為12萬億元，而全年的財政支出預(yù)算17萬億元之多，這意味著第四季度要多花掉超過1萬億元。是出現(xiàn)全國范圍的“年底突擊花錢”現(xiàn)象，還是出現(xiàn)巨額的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象，有待我們進一步關(guān)注。

“年底突擊花錢”或是“預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”現(xiàn)象由來已久，備受人們關(guān)注和詬病?！澳甑淄粨艋ㄥX”現(xiàn)象的存在、預(yù)算單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況反映著一個單位預(yù)算編制的質(zhì)量如何。如此大范圍、大數(shù)額、高比例的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余現(xiàn)象，說明我國預(yù)算編制的質(zhì)量不高，甚至可以說是粗制濫造。“預(yù)算是確保政府機構(gòu)的支出符合立法意圖和法律限制的最重要制度工具之一。因此，公共預(yù)算制度具有很強的限制性?！盵3]“編制預(yù)算，其核心是一個決定需要籌資多少、支出多少的過程。”[4]《預(yù)算法》第1條*《預(yù)算法》第1條：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！遍_宗明義地表明了預(yù)算法的目的在于規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，而普遍存在的“年底突擊花錢”或是“預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”現(xiàn)象，對于政府的收支行為，尤其是支出行為到底有多大程度的約束力，值得我們進一步反思。本文試圖從部門預(yù)算編制的視角切入，探究其中的緣由，強化預(yù)算的約束力，并結(jié)合嚴(yán)密原則的要求，完善部門預(yù)算編制。

二、嚴(yán)密性原則嵌入部門預(yù)算編制的緣由：控“權(quán)”的缺位

“與公共財政相適應(yīng)，預(yù)算在凸顯其‘公共性’的同時，更多地表現(xiàn)出‘權(quán)力性’。踐行民主財政，實現(xiàn)人民對政府的控制，是現(xiàn)代預(yù)算制度的必然要求?！盵5]“政府無論從事建設(shè)，或?qū)θ嗣裉峁┓?wù)，均須事先擬定計劃妥籌財源，以期順利推展?；谪斦h會主義乃至財政民主主義立場，無論財政收入、支出、管理及營運等作用，均有服膺議會統(tǒng)制、受民選代議士監(jiān)督過問之必要?！盵6]然而，在世界大多數(shù)國家包括我國在內(nèi)，預(yù)算編制都是由政府主導(dǎo)的，在這一階段，立法機關(guān)和司法機關(guān)根本無法涉足，民眾也很難參與。在我國臺灣地區(qū)有司法概算獨立以及立法概算獨立之實質(zhì)受尊重的情形[7]132，而大陸地區(qū)并沒有類似的制度對此加以保障，反倒是行政機關(guān)在一定程度上控制了立法機關(guān)和司法機關(guān)的財源，這種過分強調(diào)政府對預(yù)算控制而忽視議會主權(quán)和民主監(jiān)督的做法違背了預(yù)算的憲法精神[8]，不利于預(yù)算民主的實現(xiàn)。

對于部門預(yù)算編制而言，其嚴(yán)格實行“二上二下”*“一上”：部門編報預(yù)算建議數(shù)，“一下”：財政部門下達(dá)控制數(shù)，“二上”：部門上報預(yù)算，“二下”：財政部門批復(fù)預(yù)算。的編制程序，由于缺乏科學(xué)的支出評審制度，財政部門只能以設(shè)定限額的方法控制各預(yù)算執(zhí)行部門報“天書”，這很容易使預(yù)算管理改革回到基數(shù)法預(yù)算的老路上，而限額指標(biāo)的確定目前只是財政部門一家核準(zhǔn)，各預(yù)算執(zhí)行部門僅僅是站在自身立場上討價還價，人大等監(jiān)督機構(gòu)也被排斥在部門預(yù)算編制過程之外，只能在審批環(huán)節(jié)面對擬定好的預(yù)算草案，至于社會公眾的參與則更沒有形成必要的機制。因此，部門預(yù)算編制的科學(xué)性極易遭到質(zhì)疑，很難得到社會各界的普遍理解與支持，難以形成社會共識。這也直接導(dǎo)致了部門預(yù)算編制缺乏社會公眾意愿的真實關(guān)切，無法避免部門利益凌駕于社會利益之上的現(xiàn)象的出現(xiàn)。[9]也就是說在部門預(yù)算編制的過程中只有行政機關(guān)“一家獨大”，權(quán)力幾乎不受任何制約，處于一種真空狀態(tài)。

在現(xiàn)有的政治生態(tài)和制度體系下，部門預(yù)算編制階段，立法權(quán)、司法權(quán)、民眾參與權(quán)對行政權(quán)的制約是嚴(yán)重缺位的。面對行政機關(guān)為部門預(yù)算編制鑄起的“銅墻鐵壁”，如何打開一個“缺口”，保障部門預(yù)算編制的科學(xué)、合理與有效就成為一個無法回避的問題，而嚴(yán)密性原則可以擔(dān)此重任?！皣?yán)密性(genauigkeit)原則是與編制預(yù)算相關(guān)的原則，要求在編制預(yù)算之際，盡可能正確地估算預(yù)計的收入與支出。換一個視角來理解，可以認(rèn)為該原則是要求盡可能減少預(yù)算與決算的差距。”[10]即，“編制預(yù)算時，在可預(yù)見的限度內(nèi)盡可能正確的估算會計年度內(nèi)之收支，使預(yù)估與結(jié)果之間的落差最小?！盵7]42其本質(zhì)在于滿足政府實際需要的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制財政支出的規(guī)模，進而約束國家權(quán)力，保護公民的財產(chǎn)權(quán)。提及嚴(yán)密性原則，人們更多將其作為預(yù)算的目標(biāo)，并認(rèn)為其遙不可及。但嚴(yán)密性作為預(yù)算編制的原則，有其必要性和可行性，并具有十分重要的現(xiàn)實意義。預(yù)算編制如不嚴(yán)密、精確，嚴(yán)重時將使立法機關(guān)之審議陷入空洞化與形骸化，并使法定預(yù)算喪失應(yīng)有之約束力。[7]42對于部門預(yù)算而言，嚴(yán)密性原則可以起到制約行政機關(guān)預(yù)算編制權(quán)，控制部門財權(quán)過度膨脹的效果。當(dāng)然僅僅依靠單一的原則孤軍奮戰(zhàn)很難達(dá)到有效制約行政機關(guān)權(quán)力的效果，而原則是可以通過制度被實踐的[11]。所以，必須將貫徹嚴(yán)密性原則的各項措施制度化，建立相應(yīng)的配套規(guī)范，通過制度化和配套規(guī)范來保障嚴(yán)密性原則實現(xiàn)控權(quán)的目的。正如前面所述，嚴(yán)密性原則嵌入部門預(yù)算編制最重要的原因在于，部門預(yù)算編制階段，制約行政權(quán)力各種權(quán)力(利)和控制“行政權(quán)力”的各項手段是嚴(yán)重缺位的。

三、嚴(yán)密性原則檢視下的部門預(yù)算編制：以某行政單位為分析樣本

嚴(yán)密性原則作為一個重要標(biāo)尺，可以通過它發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制中存在的種種問題，衡量部門預(yù)算編制的效果。本部分主要以某行政單位為分析樣本，借助嚴(yán)密性原則這一分析工具，發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制中存在的問題。某行政單位的部門預(yù)算主要分為向上級上報的本級預(yù)算和下屬單位編制的各單位預(yù)算。該行政單位按照上級的工作安排，每年年底開始編制下一年度的本級部門預(yù)算，至次年四月份完成整個預(yù)算的編制上報，期間經(jīng)歷“二上二下”*“二上二下”是指預(yù)算的編制需經(jīng)過“第一次上報上級—上級下達(dá)控制數(shù)—第二次上報上級—上級下達(dá)批復(fù)”這一流程。的編制過程。在編制本級預(yù)算一上的同時，下屬各單位開始編制下一年度的預(yù)算，同樣按照“二上二下”的流程向市局報送。該行政單位在上級二下確定的市本級預(yù)算總數(shù)范圍內(nèi)，確定下屬各單位的預(yù)算。

(一)部門收入來源不確定

某行政單位的預(yù)算收入來源大體可以分為兩部分，一部分是上級單位的撥款，大約占預(yù)算收入的20%左右，另一部分是同級政府的財政撥款，其中地方財政撥款大約占預(yù)算收入的80%以上。由于本級政府的財政撥款與當(dāng)年完成的工作任務(wù)相關(guān)，只能在該年度終了時才能確定該年度工作任務(wù)的完成情況，而某行政單位編制其部門預(yù)算的時間要早于該時間，所以不能較為準(zhǔn)確地對本級政府的財政撥款進行預(yù)估，同時還需與財政部門溝通協(xié)調(diào)，并沒有用預(yù)算的形式將其制度化，大大削弱了預(yù)算的效力，造成部門實際超預(yù)算支出或預(yù)算與決算脫節(jié)等問題。

(二)缺乏合理的核定標(biāo)準(zhǔn)

首先，人員核定標(biāo)準(zhǔn)有爭議。該系統(tǒng)本身存在大量的勞務(wù)派遣人員，編制預(yù)算時對這些人員是否應(yīng)加以考慮，如果加以考慮，應(yīng)當(dāng)采用哪些科目，并無確切的標(biāo)準(zhǔn)。其次，現(xiàn)行的核定標(biāo)準(zhǔn)一定程度上仍然采用了基數(shù)法。20世紀(jì)80年代末至90年代中期，我國就在部分省級財政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開始試行零基預(yù)算制度，但該行政單位對各下屬單位預(yù)算的核定，有相當(dāng)部分是在承認(rèn)各下屬單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。第三，上級下發(fā)的核定標(biāo)準(zhǔn)，由于對基層單位的現(xiàn)實情況缺乏全面深入的了解，某些項目的標(biāo)準(zhǔn)與實際脫節(jié)，不符合基層單位現(xiàn)實需要。這樣的核定標(biāo)準(zhǔn)，由于不是根據(jù)各單位實際需要計算出來的，沒有充分考慮到影響預(yù)算收支規(guī)模及其變動的諸多因素，因此無法真實反映單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重，也不能反映出各單位需要和實際耗用的真實水平，缺乏科學(xué)性和合理性，還有可能導(dǎo)致各單位受到不公平的待遇。

(三)科學(xué)評審機制缺失，項目支出編制混亂

“當(dāng)前，我國預(yù)算資金撥付的無償性和稀缺性的特征仍十分明顯，項目支出能夠達(dá)到什么樣的績效，如何考核，項目撥款與支出績效之間是否存在必要的激勵關(guān)系等問題還沒有在項目立項和審批中得到充分的重視并建立完善的評審制度。加之，預(yù)算執(zhí)行單位和財政部門都缺乏項目預(yù)算管理的相關(guān)經(jīng)驗，雖然目前財政部門和預(yù)算執(zhí)行單位相繼建立了各自的項目庫，但由于缺少科學(xué)的審核程序和評審辦法，沒能夠真正發(fā)揮遴選、排序、審查的應(yīng)有作用。”[9]以某行政單位為例，首先，不論是向上級上報的預(yù)算，還是下屬各單位向本級上報的預(yù)算，都經(jīng)常實行“編天書”的方法，進行“模糊化”處理，有意使審批者看不明白，難以掌握全局。編制預(yù)算時，有時隨意夸大項目的規(guī)模，隨意編列項目，擴大預(yù)算支出數(shù)額；除此之外，對于各項目的實施依據(jù)、實施內(nèi)容、具體開支標(biāo)準(zhǔn)以及最終的實施效果也缺乏認(rèn)真細(xì)致的論述，使得在預(yù)算執(zhí)行時缺乏相應(yīng)的依據(jù)。其次，對項目的支出編制比較粗糙，質(zhì)量低下。項目的支出編制沒有按照要求細(xì)化到具體的支出方向，比如信息化建設(shè)、維修經(jīng)費等預(yù)算只是確定預(yù)算總數(shù)，沒有細(xì)分到商品采購、勞務(wù)支出等具體的經(jīng)濟分類，給單位留有很大的調(diào)劑空間。

(四)主觀認(rèn)識上存在誤區(qū)，預(yù)算編制參與度不高

首先，各單位對預(yù)算本身的認(rèn)識存在誤區(qū)。很多單位對于部門預(yù)算的認(rèn)識還僅僅停留在“要錢”階段，“多立項多要錢”的預(yù)算編制思想泛濫，爭著上項目、跑項目，項目支出預(yù)算編制的主觀隨意性比較大[9]。簡單地說，就是為了多獲取財政資金而編制預(yù)算，沒有考慮預(yù)算的科學(xué)性、合理性和有效性，存在搞政績工程、搞形式主義，應(yīng)付上級檢查，為了預(yù)算而預(yù)算等現(xiàn)象。在這種情況下，預(yù)算編制部門難以調(diào)動各個職能部門積極參與，更沒有條件對預(yù)算項目進行必要的調(diào)研、論證，使預(yù)算無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，各單位對預(yù)算編制的重視程度不夠?；鶎宇A(yù)算單位普遍認(rèn)為部門預(yù)算編制屬于財務(wù)部門的工作，不愿意參與，使得預(yù)算編制的參與度極低，造成編制部門預(yù)算時無法及時收集到相應(yīng)的基礎(chǔ)信息資料，無法根據(jù)本單位、本系統(tǒng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理地編制部門預(yù)算，而只能憑借以往編制的經(jīng)驗，結(jié)合往年的財務(wù)決算數(shù)據(jù)資料進行大體的估算，或象征性地征詢各業(yè)務(wù)部門的意見，進行粗略測算。這嚴(yán)重影響了部門預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

四、嚴(yán)密性原則無法嵌入部門預(yù)算編制的原因探討

通過嚴(yán)密性原則的檢視，我們發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算編制存在著諸多問題，這些問題的存在嚴(yán)重影響了部門預(yù)算的科學(xué)性、合理性和有效性。這也說明了嚴(yán)密性原則并沒有在部門預(yù)算編制過程中得到很好的貫徹和落實。到底是什么原因，阻礙了嚴(yán)密性原則嵌入部門預(yù)算編制？也許規(guī)范體系的缺乏、政府部門的雙重目標(biāo)取向、政策過程與預(yù)算過程的分離等可以解開這一謎團，解答我們的疑惑。

(一)規(guī)范體系的缺乏

《預(yù)算法》中涉及預(yù)算編制的總共有 16條，其中涉及部門預(yù)算編制的有5條，對部門預(yù)算編制的時間(31條)、要求(32條、36條、37條)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的處理(42條)等進行了規(guī)定。雖然部門預(yù)算編制承載著諸多技術(shù)因素，但不能僅僅依靠純技術(shù)手段來規(guī)制部門預(yù)算編制，而置一些重要的原則和制度而不顧?！额A(yù)算法》作為規(guī)制預(yù)算的法律，其應(yīng)對部門預(yù)算編制的原則、主體、內(nèi)容、程序等部門預(yù)算的核心內(nèi)容加以規(guī)定，但事實上其并未對這些內(nèi)容予以呈現(xiàn)，作為預(yù)算編制最重要原則之一的嚴(yán)密性原則也未曾提到，也就是說嚴(yán)密性原則并未入法，沒有法律上的約束力?！额A(yù)算法》第37條第2款規(guī)定：“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出?！必斦筷P(guān)于編制中央部門預(yù)算的通知(2010-2015)中都強調(diào)厲行節(jié)儉。所以，不論從法律層面，還是從規(guī)范性文件層面都強調(diào)部門預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約，勤儉節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德，充其量是一個道德要求，雖然寫入了《預(yù)算法》，在規(guī)范性文件中也多次強調(diào)，但其缺乏適用于預(yù)算的理論基礎(chǔ)和歷史淵源，不具有實質(zhì)的約束力。而嚴(yán)密性原則是預(yù)算的內(nèi)置性原則，既有理論上的依據(jù)，又有重要的現(xiàn)實意義。其不僅能夠促進部門預(yù)算編制科學(xué)、合理、有效，而且能夠切實反映各個部門的實際需要。通過以上分析可知，到目前為止，嚴(yán)密性原則還只停留在理論層面，而沒有規(guī)范體系保障其實現(xiàn)。因此，在政府部門編制部門預(yù)算時，根本不會考慮它的適用。

(二)政府部門的雙重目標(biāo)取向

人民通過代議制審議的形式賦予政府財政資金，在于促進社會福利最大化，作為具體執(zhí)行的各職能部門應(yīng)當(dāng)服務(wù)于這一目標(biāo)的實現(xiàn)。然而政府部門也存在著自身的部門利益，有著部門利益最大化的沖動。[12]在社會福利最大化和部門利益最大化的雙重目標(biāo)取向下，很可能導(dǎo)致政府部門的政策搖擺不定，影響部門預(yù)算編制的進程和質(zhì)量。再者，“與人類的欲望相比，資金總是稀缺的，因此預(yù)算變成了資源分配的機制”[13]。政府部門作為一個利益主體，在部門利益最大化的驅(qū)動下，很可能將預(yù)算編制僅僅作為獲取更多財政資金的手段。

(三)政策過程與預(yù)算過程的分離

“在不同的國家，政策過程與預(yù)算過程之間的整合程度與整合方式都是不一樣的。只有在政策過程和預(yù)算過程高度整合的情況下，資源配置才有可能取得效率。如果政策過程完全不受預(yù)算過程約束，那么，政策制定者在制定政策時就可以完全不考慮政策成本。反之，如果預(yù)算過程完全不受政策過程的約束，那么政策就無法落實，資金的分配就會完全不受戰(zhàn)略計劃的引導(dǎo)并陷入混亂，稀缺的財政資源或許就不能被配置到那些社會最需要的方向上去。在兩這種情況下，資源的配置效率都很難提高。同樣地，只有在政策過程和預(yù)算過程是高度整合的情況下，對支出總額的財政控制才能實現(xiàn)。如果政策制定完全不受預(yù)算過程的約束，那么，政治家在制定政策或者法律時就不會認(rèn)真地考慮政策或法律的成本。在這種情況下，公共支出的膨脹就是不可避免的。”[14]再者，政府制定短期預(yù)算，無法對政策和計劃的長期成本進行統(tǒng)籌考慮，也無法對政策作出回應(yīng)。[15]

黨作為國家政策的主導(dǎo)者，其作出的決定或者決議，決定著國家未來一定時期內(nèi)的發(fā)展方向。近幾年來，中國共產(chǎn)黨中央委員會每年大約在11、12月召開，指引著國家發(fā)展的大方向，國務(wù)院據(jù)此制定各項政策，各個部門制定具體實施方案。然而，部門預(yù)算的編制與政策制定在步調(diào)上不一致，各個部門在編制部門預(yù)算時無法判斷未來的政策走向，并據(jù)此調(diào)整相應(yīng)的預(yù)算。如，2013年11月9日-12日召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全會提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”。這表明了中央加大保護環(huán)境的決心，相應(yīng)的，投入到環(huán)境保護中的財政資金也會加大。然而根據(jù)《財政部關(guān)于編制2014年中央部門預(yù)算的通知》(財預(yù)〔2013〕77號)，2013年7月31日前，部門編報預(yù)算建議數(shù)；2013年10月25日前，財政部根據(jù)國務(wù)院審定的中央預(yù)算(草案)確定分部門預(yù)算分配方案，向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；2013年12月10日前中央部門根據(jù)財政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，編制部門預(yù)算草案上報財政部；財政部自全國人民代表大會批準(zhǔn)中央預(yù)算之日起30日內(nèi)，批復(fù)各中央部門預(yù)算。根據(jù)這份通知，環(huán)保部門在編制部門預(yù)算建議數(shù)時是根本無法預(yù)知這一政策，即使在全會召開后環(huán)保部門有意增加預(yù)算支出，而在10月25日之前，財政部已經(jīng)下達(dá)了控制數(shù)，該控制數(shù)的下達(dá)日期也在十八屆三中全會之前，環(huán)保部門只能在控制數(shù)內(nèi)編制其部門預(yù)算。如果嚴(yán)格按照部門編制的預(yù)算額度執(zhí)行，極有可能導(dǎo)致中央的政策大打折扣，甚至無法落實。如果大幅調(diào)整部門預(yù)算以切實落實中央的政策，會導(dǎo)致政策制定不受預(yù)算過程的約束。因此，無論出現(xiàn)哪種情況，都將會導(dǎo)致政策過程與預(yù)算過程的分離，進而阻礙嚴(yán)密性原則的實現(xiàn)。

五、嚴(yán)密性原則視域下的部門預(yù)算編制改革

當(dāng)前政治生態(tài)和制度體系下，部門預(yù)算編制的質(zhì)量很大程度上決定了部門預(yù)算執(zhí)行的效果。所以對部門預(yù)算編制必須給予應(yīng)有的重視，才能從源頭上保證整個預(yù)算的品質(zhì)。預(yù)算的本意在于限制行政權(quán)力，在其他權(quán)力無法涉足不能形成有效制約的部門預(yù)算編制階段，要想限制政府的權(quán)力，必須引入嚴(yán)密性原則，通過嚴(yán)密性原則達(dá)到控“權(quán)”的效果。美國聯(lián)邦政府的部門預(yù)算編制除了一個部門一本預(yù)算之外，還具有以下特點：各項資金的預(yù)算安排都說明具體的法律依據(jù)，反映具體人員數(shù)據(jù)，反映預(yù)算授權(quán)和支出責(zé)任。[16]雖然美國的政治生態(tài)和制度體系與我國存在著較大的差異，但這種有理有據(jù)、公開化的部門預(yù)算編制有利于推動我國部門預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化，體現(xiàn)了預(yù)算民主，值得我們借鑒。

(一)構(gòu)建嚴(yán)密性原則的規(guī)范體系

在《預(yù)算法》中明確包括部門預(yù)算編制在內(nèi)的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)密性原則，為嚴(yán)密性原則的實現(xiàn)提供法律上的依據(jù)。在涉及預(yù)算編制的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件中強調(diào)貫徹嚴(yán)密性原則的重要性，規(guī)制預(yù)算編制的規(guī)范朝著有利于嚴(yán)密性原則實現(xiàn)的方向設(shè)定，建立一套多位階、全覆蓋、高效率的規(guī)范體系，實現(xiàn)嚴(yán)密性原則與相應(yīng)規(guī)范之間的交互融合。

(二)建構(gòu)保障嚴(yán)密性原則實現(xiàn)的各項機制

1.加強收支管理，實行綜合預(yù)算

堅持綜合預(yù)算，統(tǒng)編預(yù)算收支，政府各部門應(yīng)加強與財政部門的聯(lián)系，逐步建立科學(xué)、合理的經(jīng)費撥付機制，使財政部門對政府部門的經(jīng)費撥付能夠?qū)崿F(xiàn)制度化，改變以前“討價還價、口頭約定”等不規(guī)范的方式，提高財政資金安排的準(zhǔn)確度，使財政資金真實、公平、有效地分配，防止出現(xiàn)虛報虛列，有名無實，確保預(yù)算收入的真實性、完整性和合法性。按預(yù)算規(guī)程先有預(yù)算、后有支出，對于支出應(yīng)根據(jù)綜合財務(wù)以及項目發(fā)展的輕重緩急，按“收支兩條線”原則統(tǒng)籌安排。

2.建立合理的核定標(biāo)準(zhǔn)，切實推行零基預(yù)算

各單位編制收入預(yù)算時應(yīng)根據(jù)核定標(biāo)準(zhǔn)進行測算，實行徹底的零基預(yù)算。在掌握本單位實際情況的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的符合實際支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算定額，加強預(yù)算編制的調(diào)查論證，對所有預(yù)算項目進行科學(xué)排列，安排支出。同時，要充分統(tǒng)籌財力與行政事業(yè)發(fā)展，將定員定額建立在較為可靠的財力基礎(chǔ)上，兼顧需要與可能，量入為出、量力而行。通過對預(yù)算單位實際開支水平的定性分析、定量對比，特別是對于低標(biāo)準(zhǔn)和無標(biāo)準(zhǔn)的支出項目進行深入調(diào)查與分析，在兼顧工作需要、財力可能及可操作性的基礎(chǔ)上，逐步建立起部門分類準(zhǔn)確、檔次劃分相當(dāng)、支出水平趨同、支出項目詳盡以及定額量化科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。在編制支出預(yù)算時，也要結(jié)合政策性因素和管理性因素，實事求是地核定編制，使預(yù)算單位人與物的配置在財力許可范圍內(nèi)實行高效化。

3.建立項目庫，完善項目預(yù)算管理機制

一是合理區(qū)分基本支出和項目支出。不但要對內(nèi)容做出明確定性，而且要依照科學(xué)的方法制定定量標(biāo)準(zhǔn)。既要考慮日常公用經(jīng)費定額的大小，也要考慮列入項目支出的內(nèi)容不至于細(xì)碎，從而增加預(yù)算執(zhí)行的難度。二是要細(xì)分項目類型，建立合理的項目排序規(guī)則，分清輕重緩急。各單位在項目申報前要進行可行性論證，除因重大政策調(diào)整或不可預(yù)見等因素而發(fā)生的臨時性項目外，正常項目均應(yīng)實行滾動項目預(yù)算。三是加強項目支出的論證審核，避免執(zhí)行追加。預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)健全項目審核資料，加強考察論證，從而為預(yù)算編制、審查監(jiān)督機制的建立奠定基礎(chǔ)，與此同時，財政部門應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的支出評審制度。

(三)政策過程與預(yù)算過程的無縫對接

我國臺灣地區(qū)“預(yù)算法”第32條規(guī)定：“各主管機關(guān)遵照施政方針，并依照‘行政院’核定之預(yù)算籌編原則及預(yù)算編制辦法，擬定其所主管范圍內(nèi)之施政計畫及事業(yè)計畫與歲入、歲出概算，送‘行政院’。”這說明在我國臺灣地區(qū)，其預(yù)算編制是嚴(yán)格依照其“施政方針、施政計劃以及事業(yè)計劃”，預(yù)算過程與政策制定的步調(diào)基本一致。為了解決預(yù)算過程與政策制定分離帶來的一系列問題，我們應(yīng)該把握好預(yù)算編制的時間節(jié)點，合理安排預(yù)算編制每個階段的時間，既以充裕的時間保證預(yù)算編制的質(zhì)量，也要注重提高預(yù)算編制的效率[17]，實現(xiàn)政策制定和預(yù)算過程的高度統(tǒng)一。

(四)建立健全部門預(yù)算編制程序

“預(yù)算正當(dāng)程序促使公民、國家機關(guān)在程序的規(guī)范中合理行使權(quán)利(力)，從而實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的動態(tài)制衡?！盵18]而健全的部門預(yù)算編制程序可以有效地規(guī)范政府部門的預(yù)算編制權(quán)，實現(xiàn)公眾參與權(quán)對預(yù)算編制權(quán)的制衡。

1.增設(shè)編制說明程序

編制說明程序是指政府部門在編制部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)對各項資金的預(yù)算安排都說明具體的法律依據(jù)和理由，對重大支出項目應(yīng)當(dāng)予以重點說明的一種制度安排。其意在通過說明程序保障部門各項資金的安排都有理有據(jù)，防止預(yù)算編制權(quán)的恣意行使、“虛報虛列、有名無實”等套取預(yù)算資金現(xiàn)象的發(fā)生。

2.大力推進參與式編制

各單位對于部門預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)給予應(yīng)有的重視，將這項工作作為單位工作的一個重點，同時要與財政部門積極地進行協(xié)調(diào)與溝通。另外，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變基層單位對于部門預(yù)算編制的觀念。部門預(yù)算編制不僅僅是財務(wù)部門的工作，而是整個系統(tǒng)或者單位內(nèi)部各項資源的最優(yōu)整合，它的系統(tǒng)性要求各個單位共同參與，廣大干部職工也應(yīng)積極參與到預(yù)算的各個環(huán)節(jié)中來。另外，“在預(yù)算編制過程中充分吸收公眾參與決策,實現(xiàn)財政決策參與主體的多元化,是現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢。”[19]條件允許的情況下，通過召開預(yù)算編制咨詢會等方式，引入公眾的參與。

參考文獻：

[1]張春學(xué).要加強預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余事項的監(jiān)督管理[J].財政監(jiān)督，2014(22).

[2]今年財政預(yù)算還有4萬億 年末突擊花錢難再現(xiàn)[EB/OL].http://finance.cnr.cn/txcj/201411/t20141119_516804381.shtml.

[3]游祥斌.公共部門績效預(yù)算研究[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007：49.

[4](美)艾倫·希克.聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程[M].茍燕楠，譯.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011：267.

[5]熊偉.認(rèn)真對待權(quán)力：公共預(yù)算的法律要義[J].政法論壇，2011(5).

[6]廖欽福.現(xiàn)代財政國家與法I——財政法學(xué)之構(gòu)筑與法課題之展開[M].臺北：元照出版有限公司，2011：85—86.

[7]蔡茂寅.預(yù)算法之原理[M].臺北：元照出版有限公司，2008.

[8]王世濤.財政憲法學(xué)研究[M].北京：法律出版社，2012：261.

[9]孫克競.政府部門預(yù)算支出績效管理研究[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2012：76.

[10](日)神野直彥.財政學(xué)——財政現(xiàn)象的實體化分析[M].彭曦等，譯.南京：南京大學(xué)出版社，2012：81.

[11](美)朱爾斯·L·科爾曼.原則的實踐——為法律理念的實用主義方法辯護[M].丁?？?，譯.北京：法律出版社，2006：19.

[12]馬蔡琛.變革世界中的政府預(yù)算管理——一種利益相關(guān)方視角的考察[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：106—107.

[13](美)阿倫·威爾達(dá)夫斯基.預(yù)算與治理[M].茍燕楠,譯.上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2010：168.

[14]馬駿.中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化[M].北京：中國編譯出版社，2005：225—226.

[15]王進杰.政府績效預(yù)算管理改革研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009：97.

[16]外國政府預(yù)算編制研究課題組.美國政府預(yù)算編制[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002：269.

[17]楊光焰.政府預(yù)算管理[M].上海：立信會計出版社，2011：142.

[18]蔣悟真.法理念視野下的預(yù)算法修改之路[J].法商研究，2011(4).

[19]刑會強.程序視角下的預(yù)算法——兼論 《中華人民共和國預(yù)算法》之修訂[J].法商研究，2004(5).

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Departmental Budget Establish under the View of Tightness Principle——Analysis Based on a Administrative Unit

GU De-rui1,CHEN Jing2

(1.School of law,Wuhan University,wuhan 430072,China;2.Hubei Provincial Huangshi Local Taxation Department,Huangshi 435000,China)

Abstract:As one public budget component,department budget takes great position in the whole financial management,and has key function in the realization of public resource optimization.To have fine departmental budget is the effective protection and important support of administrative units to accompolish work plan and better service for mass people.Tightness principle,as an important budgeting principles,is the adder to control departmental budget excessive expansive.In accordance with the requirement of budget establishment in one administrative unit,focus on its budgeting problem,to find the related problems and its solutions,with the expectation to carry out and make departmental budgeting rule perfect.

Key words:tightness principle; departmental budget establishment; control power

收稿日期:2016-02-20

基金項目：武漢大學(xué)稅法研究中心和黃石地方稅務(wù)局合作課題“稅收管理現(xiàn)代化”(項目編號：250000568)。

作者簡介：顧德瑞，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

中圖分類號：D920.4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-2603(2016)02-0061-06