劉青楊

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

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警察自由裁量權(quán)之限制

劉青楊

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

摘 要：警察由于社會(huì)職能的特殊性，其在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中擁有自由裁量權(quán)。警察自由裁量權(quán)作為警察權(quán)力的重要組成部分，有其存在的正當(dāng)性。警察自由裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)一般正義和個(gè)別正義的最佳途徑，兼具公平和正義的法之價(jià)值。然而有權(quán)力必有限制，當(dāng)前警察自由裁量權(quán)存在濫用、亂用以及有失公平正義的問(wèn)題，需要對(duì)警察自由裁量權(quán)進(jìn)行立法控制、司法控制、行政內(nèi)部控制，從而提高警察的職業(yè)素質(zhì)。對(duì)警察自由裁量權(quán)加以限制，這是現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)力；自由裁量權(quán)；立法控制；司法控制；行政內(nèi)部控制；職業(yè)素質(zhì)

警察自由裁量權(quán)是警察權(quán)的重要組成部分，警務(wù)工作的特殊性使得警察權(quán)具有較大的自由裁量空間，警察在自由裁量空間中如何行使這一權(quán)力不僅深刻影響著公民的權(quán)利行使，對(duì)社會(huì)秩序的正常運(yùn)行也具有重大意義。在警察自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中，為防止該權(quán)力濫用而對(duì)公民私權(quán)造成非法侵犯，需要采取合理措施加以限制。

一、警察自由裁量權(quán)的基本內(nèi)涵

自由裁量權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定在法定的權(quán)限內(nèi)自由斟酌行使權(quán)力。美國(guó)法學(xué)家羅斯科·龐德認(rèn)為，警察自由裁量權(quán)是指警察或警察局根據(jù)自己的判斷或印象，在某種情況下依法采取行動(dòng)的權(quán)力［1］。警察自由裁量權(quán)包括警察行使自由裁量權(quán)與警察刑事司法裁量權(quán)兩個(gè)方面，是指公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體在依法行使公安行政職權(quán)時(shí)，在法定的執(zhí)法幅度內(nèi)，可以自由決定執(zhí)行時(shí)間、地點(diǎn)、范圍、種類(lèi)、方式、幅度等的權(quán)力。由此可見(jiàn)，警察自由裁量權(quán)的主體可以是單個(gè)的警察個(gè)體也可以是警察局，自由裁量權(quán)的行使依據(jù)主體的自由意志具有一定主觀性，此外警察自由裁量權(quán)的行使還必須有法律依據(jù)。綜上所述，警察在法律允許的限度之內(nèi)，做出自由裁量的行為，警察的這一權(quán)力就是自由裁量權(quán)。

警察自由裁量權(quán)具有合法性、職權(quán)性和附屬性。具體而言，警察自由裁量權(quán)具有以下特點(diǎn):一是法定性。警察自由裁量權(quán)具有實(shí)體上的法定性。法律規(guī)定，警察自由裁量權(quán)的實(shí)施主體主要是警察，實(shí)施方式有警告、訓(xùn)誡、拘留等諸多方式，執(zhí)法的幅度有一定空間但不得超出法律規(guī)定的幅度。此外，警察自由裁量權(quán)還具有程序上的法定性，警察在行使自由裁量權(quán)時(shí)需要嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序。二是執(zhí)法的靈活性。在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中，警察針對(duì)社會(huì)情況根據(jù)自己的理性依照相關(guān)法律規(guī)定在有限的職權(quán)范圍內(nèi)自由裁量，其中包含執(zhí)法人員的個(gè)人因素。三是不可復(fù)制性。警察在每次行使自由裁量權(quán)時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)狀況的復(fù)雜性，執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)等均不相同，所以每次自由裁量權(quán)的行使都是不可復(fù)制的。

警察自由裁量權(quán)具有豐富的內(nèi)容，因此依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有諸多分類(lèi)，現(xiàn)有理論比較認(rèn)同的分類(lèi)有:警察機(jī)關(guān)及其工作人員在每一步驟的工作中都存在著選擇判斷的情況，依據(jù)警察權(quán)運(yùn)行中的各個(gè)步驟分類(lèi)可以分為事實(shí)認(rèn)定中、法律解釋中以及法律適用中的自由裁量權(quán)。另外，依據(jù)警察自由裁量權(quán)的裁量?jī)?nèi)容不同，可以分為因素自由裁量權(quán)和結(jié)果自由裁量權(quán)［2］。因素自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行識(shí)別、篩選、鑒定進(jìn)而決策的過(guò)程中行使裁量權(quán)；結(jié)果自由裁量權(quán)是指警察機(jī)關(guān)及其工作人員在因素裁量的基礎(chǔ)上決策是否做出以及怎樣做出一定行政行為的裁量權(quán)。與此同時(shí)，也有把警察自由裁量權(quán)分為程序自由裁量權(quán)和實(shí)體自由裁量權(quán)。警察機(jī)關(guān)及其工作人員在程序的選擇上擁有的裁量權(quán)力便是程序上的自由裁量權(quán)；實(shí)體上的裁量是指警察機(jī)關(guān)及其工作人員在具體執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)所具有的自由裁量權(quán)。法學(xué)家德沃金最早提出強(qiáng)式裁量和弱式裁量的區(qū)分。強(qiáng)式裁量是指就某一具體問(wèn)題而言，并不存在可供適用的相關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)人員只能自己建立一套規(guī)則來(lái)適用；弱式裁量是指存在著一定的標(biāo)準(zhǔn)，但決定者需要運(yùn)用其判斷和選擇來(lái)對(duì)已有的規(guī)則進(jìn)行解釋?zhuān)员惴霞扔幸?guī)則。

二、警察自由裁量權(quán)存在的正當(dāng)性分析

（一）警察自由裁量權(quán)存在的客觀性

警察機(jī)關(guān)及其工作人員的工作環(huán)境和客觀因素的特殊性共同決定著其自由裁量權(quán)的行使。在處理突發(fā)事件時(shí)，警察往往將自身的安全置于危險(xiǎn)中，時(shí)間的緊迫性時(shí)常不允許警察嚴(yán)格按照程序等待上司的決策和命令，因此警察需要依靠自己的工作經(jīng)驗(yàn)，迅速作出反應(yīng)。在這種情況下，警察擁有一定的自由裁量權(quán)，可以遏制局勢(shì)惡化和減少損失［3］。另外，由于警力和警察人數(shù)的限制，大多數(shù)輕微違法事件都是警察單獨(dú)執(zhí)法，行使自由裁量權(quán)可以大大提高其辦案的效率。

（二）警察自由裁量權(quán)存在的法律依據(jù)

允許警察自由裁量權(quán)的存在，可以彌補(bǔ)法律自身的局限性給執(zhí)法帶來(lái)的不便，使行政執(zhí)法不僅合法而且合理。首先，緣于法律自身相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性的限制。在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，警察處理違法事件無(wú)法可依，警察機(jī)關(guān)及其工作人員可以依據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)作出自由裁量。其次，緣于法律規(guī)范的模糊性。面對(duì)抽象模糊的法律規(guī)范，不同人會(huì)有不同的理解，法律規(guī)范也不可能將生活中的情況全部列舉出來(lái)以供警察在執(zhí)法中作出選擇，所以警察機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)法律適用的理解，也是因人而異，從而形成對(duì)法律規(guī)范的不同見(jiàn)解，這也無(wú)形中擴(kuò)大了警察自由裁量權(quán)的空間。再次，緣于立法者立法思想的局限性。法律是相對(duì)穩(wěn)定的，但人們的生活是多種多樣的，法律總是在一制定出來(lái)就過(guò)時(shí)了。立法者的立法思想和立法技術(shù)也是一個(gè)不斷提高的過(guò)程，立法者由于自身經(jīng)歷以及知識(shí)儲(chǔ)備的局限性，難免出現(xiàn)法律適用上的問(wèn)題。賦予警察自由裁量權(quán)，無(wú)疑有利于警察機(jī)關(guān)及其工作人員更好地適應(yīng)新情況處理新問(wèn)題，更好地彌補(bǔ)立法者的局限性，達(dá)到警察執(zhí)法工作的原則性和靈活性的統(tǒng)一［4］。

在土方開(kāi)挖施工時(shí)，施工管理部門(mén)要制定好科學(xué)有效的計(jì)劃安排和組織管理，充分利用好施工現(xiàn)場(chǎng)的有利條件，嚴(yán)格控制施工成本、施工進(jìn)度以及施工安全。很多情況下，基坑土方開(kāi)挖的面積較大，在開(kāi)挖過(guò)程中不僅要求配合錨桿和土釘?shù)氖┕みM(jìn)行分步開(kāi)挖，而且為了增加日出土量，都會(huì)選擇盆式開(kāi)挖，也就是每邊給錨桿和土釘留有約10m的作業(yè)面，中間部分就以每步3～3.5m的速率開(kāi)挖，其土方開(kāi)挖允許的偏差如表1所示[3]。

（三）警察自由裁量權(quán)存在的國(guó)情需要

中國(guó)的實(shí)際國(guó)情要求警察機(jī)關(guān)及其工作人員有必要擁有自由裁量權(quán)。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地的生活方式風(fēng)俗習(xí)慣多有不同，警察權(quán)相關(guān)的法律不能也無(wú)力面面俱到。面對(duì)千差萬(wàn)別的違法行為給社會(huì)造成的不同危害，不能一律給予相同的懲罰；另外，各地的風(fēng)俗習(xí)慣、文化內(nèi)涵也有差別，所以有必要給予警察機(jī)關(guān)及其工作人員法律范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)，允許警察機(jī)關(guān)及其工作人員在遵循國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上根據(jù)地方性法規(guī)的特殊性針對(duì)違法行為作出有差別的處理。

三、反思中國(guó)警察裁量權(quán)行使現(xiàn)狀

（一）警察自由裁量權(quán)存在濫用現(xiàn)象

濫用自由裁量權(quán)是指警察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使警察自由裁量權(quán)時(shí)表面上符合法律程序的規(guī)定，但實(shí)際上權(quán)力的行使違背了法律的立法目的、立法精神。警察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使警察自由裁量權(quán)時(shí)，由于對(duì)法律法規(guī)理解得不全面，存在行使自由裁量權(quán)的不合法性和隨意性。如法律規(guī)定可以“并處或單處罰款”，執(zhí)法主體在執(zhí)行時(shí)若采取一刀切一律“并處罰款”，這種看似公平的處理方式，雖然合法，但沒(méi)有考慮到個(gè)案公平，違反了行政執(zhí)法的合理性原則。定格處罰的現(xiàn)象明顯與法律制定的目的相悖，不僅侵害了行政相對(duì)人的私人權(quán)利，而且不利于執(zhí)法工作的開(kāi)展。

（二）警察自由裁量權(quán)存在拖延行使的現(xiàn)象

警察機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)有保護(hù)公民、法人及其他組織的合法利益不受侵犯的義務(wù)，且應(yīng)當(dāng)及時(shí)行使警察自由裁量權(quán)，以充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。但在警察機(jī)關(guān)及其工作人員的日常執(zhí)法行為中，經(jīng)常存在拖延行使職權(quán)的行為，這間接地?fù)p害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。當(dāng)前中國(guó)規(guī)范警察自由裁量權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，警察權(quán)行使的期限、方式、類(lèi)型等規(guī)定并不明確，相關(guān)執(zhí)法主體為了私利或者推卸責(zé)任，不及時(shí)做出職權(quán)行為的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。針對(duì)此種情況，最高人民法院曾專(zhuān)門(mén)批復(fù):“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任?！?/p>

（三）警察自由裁量權(quán)行使有失公正

警察機(jī)關(guān)及其工作人員雖有自由裁量權(quán)，但必須依法行使自由裁量權(quán)，必須公平公正，以達(dá)到程序正義與實(shí)體正義的統(tǒng)一。現(xiàn)實(shí)中由于種種原因，警察在執(zhí)行公務(wù)中往往違背程序正義和實(shí)質(zhì)正義，有違公平合理，顯失公正。這些現(xiàn)象主要表現(xiàn)為對(duì)于有關(guān)違法行為畸輕畸重、相同責(zé)任不同處罰以及不同責(zé)任相同處罰、適用法律錯(cuò)誤，而導(dǎo)致顯失公正等。此外，還應(yīng)注意的是，在警察機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法時(shí)本應(yīng)針對(duì)事實(shí)、情節(jié)、后果等相類(lèi)似的法律行為采取相同的法律措施，但由于出于私利或者本部門(mén)本地區(qū)利益的考慮以及對(duì)違法行為主體的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顧忌，往往針對(duì)兩個(gè)相同的違法行為做出不同的處理結(jié)果，有違法律的公平正義［5］。

警察自由裁量權(quán)行使有失公正，有著深刻的現(xiàn)實(shí)和制度原因。首先，立法不完備。當(dāng)前與警察自由裁量權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)主要有《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》等，其中關(guān)于警察自由裁量權(quán)的規(guī)定過(guò)于原則化、抽象化，缺乏可操作性，無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)狀況。其次，由于舉證責(zé)任的分配不利于當(dāng)事人，導(dǎo)致行政訴訟案件的勝訴率很低，加上法院在審理警察自由裁量權(quán)的案件時(shí)，審查的深度和剛度還有待提高；另外，司法審查事后性、被動(dòng)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致只有在警察不當(dāng)行使自由裁量權(quán)后、當(dāng)事人認(rèn)為其權(quán)利受到侵害時(shí)，才能夠向法院舉證主張權(quán)利。再次，中國(guó)的行政復(fù)議制度和行政監(jiān)察制度在控制警察自由裁量權(quán)的力度上不夠完善，針對(duì)有關(guān)警察違法利用自由裁量權(quán)的行為的責(zé)任追究力度過(guò)小。最后，警察隊(duì)伍建設(shè)有待提高完善。警察系統(tǒng)存在輕業(yè)務(wù)素質(zhì)的錯(cuò)誤觀念，基層民警將過(guò)多精力用于非業(yè)務(wù)上，致使專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)。此外，中國(guó)警察培養(yǎng)體制上缺乏系統(tǒng)的逐層學(xué)習(xí)晉升機(jī)制等，這些都嚴(yán)重影響警察自由裁量權(quán)的有效行使。

四、有效規(guī)制中國(guó)警察自由裁量權(quán)的具體建議

（一）警察自由裁量權(quán)的立法控制

事前控制和事后控制是警察自由裁量權(quán)控制的兩個(gè)主要方面。事前控制主要包括授權(quán)控制和程序控制，而事后控制主要是指行政復(fù)議和司法審查。中國(guó)關(guān)于警察自由裁量權(quán)的立法并不多，針對(duì)警察自由裁量權(quán)的立法控制主要從三個(gè)方面進(jìn)行:首先，實(shí)體法控制。警察針對(duì)有關(guān)違法行為可以自由裁量行使警察權(quán)但必須有限度，目前立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律盡量明確警察自由裁量權(quán)的授權(quán)目的、裁量范圍、權(quán)力行使方式以及自由裁量權(quán)的檢查制度等事前控制手段，可以對(duì)自由裁量權(quán)的行使起到很好的指導(dǎo)和控制作用，使得警察機(jī)關(guān)及其工作人員既能自由裁量又不至于越權(quán)裁量。其次，程序法控制。程序是公民基于對(duì)國(guó)家公權(quán)力的不信任而設(shè)置的一系列對(duì)公權(quán)力行使的限制，程序正義實(shí)現(xiàn)是實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)不可缺少的條件［6］。對(duì)警察自由裁量權(quán)進(jìn)行程序法上的控制，需要對(duì)警察自由裁量權(quán)行使的條件、方式、幅度、范圍、時(shí)間等作詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)加大警察自由裁量權(quán)行使的公開(kāi)透明力度，建立警務(wù)公開(kāi)制度、信息查閱制度、聽(tīng)證制度、時(shí)效制度、告知說(shuō)明制度、回避制度等，這也是對(duì)警察自由裁量權(quán)進(jìn)行控制的基礎(chǔ)。最后，加強(qiáng)立法解釋。全國(guó)人大及其常委會(huì)需要對(duì)相關(guān)立法解釋作進(jìn)一步細(xì)致規(guī)定，以細(xì)化警察自由裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

（二）警察自由裁量權(quán)的司法控制

除了立法控制外，還應(yīng)進(jìn)一步完善針對(duì)警察自由裁量權(quán)的司法審查。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)警察抽象行政行為的審查，在審查警察行政行為是否符合法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，要更加注重其是否符合立法的精神和目的，從而從形式審查向?qū)嵸|(zhì)審查轉(zhuǎn)變，更好地維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。其次，深化對(duì)警察具體行政行為的審查，由對(duì)合法性的審查強(qiáng)化到合理性的審查。最后，要保持司法控制的獨(dú)立性，杜絕警察自由裁量對(duì)司法的職權(quán)干涉，以保證司法控制的客觀、公平、公正。

（三）警察自由裁量權(quán)的行政內(nèi)部控制

行政內(nèi)部控制是指警察機(jī)關(guān)內(nèi)部針對(duì)警察自由裁量權(quán)行使是否合理和合法所展開(kāi)的監(jiān)督和控制。首先，完善行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度作為警察內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制是當(dāng)前針對(duì)違法行使或者不合理行使警察自由裁量權(quán)的主要監(jiān)督措施。行政復(fù)議制度在人力物力上當(dāng)前依然主要依靠警察內(nèi)部機(jī)構(gòu)。為更好地行使檢查糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)更好地維護(hù)警察行政復(fù)議制度的獨(dú)立性。同時(shí)，還需要擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，對(duì)抽象行政行為和具體行政行為的合理性加以復(fù)議。其次，追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任。有權(quán)利便有責(zé)任，權(quán)責(zé)相應(yīng)，針對(duì)警察自由裁量權(quán)的違法行使，需要相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，形成警察內(nèi)部“不想為，不能為，不敢為”良性循環(huán)機(jī)制［7］。最后，拓寬外部監(jiān)督渠道。警察自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該接受外部監(jiān)督。通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督與外部人大、政協(xié)、社會(huì)輿論以及群眾監(jiān)督的結(jié)合，更好地促進(jìn)執(zhí)法的合理合法。針對(duì)外部舉報(bào)的違法行為，必須予以查處并就相關(guān)情況作出公布［8］。

（四）提高警察的職業(yè)素質(zhì)

警察自由裁量權(quán)的有效行使與警察的自身素質(zhì)有著密不可分的關(guān)系。為應(yīng)對(duì)社會(huì)生活情況的復(fù)雜多變以及數(shù)量巨大的各種違法行為，警察隊(duì)伍不斷壯大，因而警察素質(zhì)良莠不齊。雖然近年來(lái)警察的招考已列入公務(wù)員考試的范圍實(shí)行統(tǒng)一招考，但相關(guān)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的考核并沒(méi)有得到很好的落實(shí)。建議在招考中加大專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的考核，同時(shí)針對(duì)在職工作人員實(shí)行定期培訓(xùn)，建立健全警察的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)逐層提高培養(yǎng)模式。參照法官和檢察官系統(tǒng)，將警察從公務(wù)員行政體系中分離出來(lái)，成立單獨(dú)的體列。同時(shí)建立警察職業(yè)保障機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化垂直管理，提高職業(yè)榮譽(yù)感。在確保警察人身安全的同時(shí)，提高其福利待遇。

總之，警察自由裁量權(quán)作為警察權(quán)的重要組成部分，其行使的狀況直接關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。針對(duì)當(dāng)前警察自由裁量權(quán)行使過(guò)程中存在的濫用、亂用以及行使顯失公正等問(wèn)題，需要尋找問(wèn)題發(fā)生的深層原因并針對(duì)原因提出解決方案。通過(guò)針對(duì)警察自由裁量權(quán)的立法控制、司法控制以及行政內(nèi)部控制，逐步提高警察隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。如此一來(lái)，警察自由裁量權(quán)將會(huì)得到合理合法行使。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.14

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-1971（2016）03-0042-04

收稿日期：2016-01-12

基金項(xiàng)目：黑龍江大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“公眾人物名譽(yù)權(quán)研究”（YJSCX2014-015HLJU）

作者簡(jiǎn)介：劉青楊（1988—），女，黑龍江哈爾濱人，博士研究生，從事民商法學(xué)研究。

On the Police Free Judge Rights and the Regulation and Control

LIU Qing-yang
（School of Law，Heilongjiang University，Harbin 150080，China）

Abstract:Because of the particularity of social functions，the police can exercise certain rights in the process of performing official duties with discretion. There is legitimacy of existence to introduce the police discretion as an important part of the police power. The police free judge rights is the best way to realize general justice and individual justice，both the value of fairness and justice of the law. However，where there is right，there is restriction. At present，there exist the problems of abuse and loss of the right of justice in applying the police free judge rights. The need for legislative control，judicial control，and internal control of the police administrative discretion thus arise so as to improve the quality of police occupation. Restriction on the discretion of the police is an inevitable requirement of modern society ruled by law.

Key words:police powers；the free judge rights；legislative control；judicial control；administrative internal control；professional quality