李世敏，吳理財(cái)

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，武漢430079）

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縣政選擇性治理的破解之道

李世敏，吳理財(cái)

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，武漢430079）

摘 要：縣作為國(guó)家治理最基礎(chǔ)的治理單位，由于其處在國(guó)家與基層民眾中間的特殊地位，在現(xiàn)有政治制度安排和社會(huì)背景下，選擇性治理和正式權(quán)力的非正式運(yùn)作成為縣政治理的典型特征。這種治理方式不可避免地會(huì)腐蝕基層治理的合法性基礎(chǔ)?？h政治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，通過(guò)法治化、民主化以及相應(yīng)的配套改革，尤其是政府公共性建構(gòu)，可以有效地實(shí)現(xiàn)治理的規(guī)范化，從而破解縣政選擇性治理難題。

關(guān)鍵詞：縣政治理；選擇性治理；治理現(xiàn)代化

·社會(huì)理論與社會(huì)建設(shè)·

“郡縣治，天下安”。自秦設(shè)立郡縣以降，“縣”一直是國(guó)家最基礎(chǔ)、最穩(wěn)定、最重要的治理單位，它一頭連著中央一頭連著地方、一邊系著國(guó)家一邊系著民眾、一面連著城市一面連著農(nóng)村。這種居間的特殊地位和雙重代理人的角色在一定機(jī)制的激勵(lì)下，在跟中央和省市博弈的過(guò)程中，往往會(huì)導(dǎo)致縣政選擇性治理。如果這種博弈是為了本地居民，尚可以理解為因地制宜地執(zhí)行國(guó)家或上級(jí)的政策，但如果僅僅為了自身利益，這種博弈就會(huì)腐蝕基層治理的合法性。在縣級(jí)層面，既保持縣政的活力，又保證中央和省市的政令暢通，一直是一個(gè)難解的命題。

一、選擇性治理是縣政運(yùn)作的一個(gè)“頑疾”

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，周飛舟等人對(duì)基層政府的基本認(rèn)識(shí)是，它們?cè)絹?lái)越“空殼化”，因無(wú)力承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系也由過(guò)去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒停?］。但在另一面，基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力，使“選擇性治理”成為一種新常態(tài)。所謂選擇性治理，就是以基層政府為本位，對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做［2］。

選擇性治理符合理性選擇主義理論邏輯，它假定基層政府是一個(gè)尋求自身利益最大化的理性行動(dòng)者，會(huì)在各種復(fù)雜的情境下按照利益最大化原則靈活地采取行動(dòng)，這就決定了基層政府的選擇性治理基本上是從自身利益出發(fā)，而非以人民利益為旨?xì)w。這就是為什么后稅費(fèi)時(shí)代基層政府沒(méi)有如學(xué)者和民眾期望的那樣順利地實(shí)現(xiàn)從汲取管治型向供給服務(wù)型轉(zhuǎn)變，相反地，基層政府在現(xiàn)實(shí)中往往更加熱衷于招商引資、大上項(xiàng)目和土地財(cái)政，而忽視或者不重視環(huán)境污染、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等公益性項(xiàng)目。一項(xiàng)對(duì)湖南、湖北、廣東、浙江、寧夏、甘肅六?。▍^(qū)）進(jìn)行的縣鄉(xiāng)公務(wù)員政治心態(tài)的問(wèn)卷調(diào)查顯示，縣鄉(xiāng)公務(wù)員高度關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣鄉(xiāng)政權(quán)的“發(fā)展主義”色彩鮮明，而公共性彰顯嚴(yán)重不足，與中央政府加快地方治理轉(zhuǎn)型的宏觀戰(zhàn)略以及民眾的社會(huì)需求、政治期望均存在一定程度的背離［3］。

基層政府的選擇性治理不僅表現(xiàn)在治理內(nèi)容的選擇上，還表現(xiàn)在治理手段和方式的隨意選取上，孫立平等學(xué)者將其歸結(jié)為“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”。孫立平等學(xué)者指出:“軟硬兼施”是中國(guó)老百姓對(duì)某些官員常用工作方法的一種形象概括，也是基層官員們經(jīng)常使用的一種治理技術(shù)。它揭示了權(quán)力的行使者如何將諸如人情、面子等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權(quán)力行使過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)了正式權(quán)力的非正式運(yùn)作［4］。吳毅指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在國(guó)家和農(nóng)民之間，二者既有一致的地方又有矛盾之處，而又必須把二者成功地“撮合”在一起，因此他們?cè)趯?shí)際行使權(quán)力中創(chuàng)造出“擂”和“媒”等技巧。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作僅僅依靠帶有壓力性質(zhì)的“擂”無(wú)法奏效的時(shí)候，往往需要輔之以“媒”?！懊健弊旨扔心ァ⒑?、拖的含義，同時(shí)又有哄、誆及討好和央求的成分［5］。對(duì)于基層干部的這些做法，張靜認(rèn)為，我國(guó)公務(wù)人員做事規(guī)則和社會(huì)成員雷同，區(qū)分只是誰(shuí)掌握著權(quán)力以及掌握權(quán)力的大小，他們對(duì)公共規(guī)則往往只是工具性地加以利用。張靜通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的考察發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)的行為出現(xiàn)了“名”、“實(shí)”分離，基層政權(quán)并不是代表國(guó)家、依據(jù)國(guó)家的規(guī)則管理鄉(xiāng)村社會(huì)，而是在實(shí)際治理中發(fā)展出自己的所謂實(shí)踐規(guī)則（甚至是潛規(guī)則），具有自身政治經(jīng)濟(jì)利益，距離一個(gè)典型的科層組織也相去甚遠(yuǎn)［6］。此外，清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組在關(guān)于基層政府維穩(wěn)工作的專項(xiàng)研究中也發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，“花錢(qián)買(mǎi)平安”的“權(quán)宜性治理”方式十分普遍，并且在維穩(wěn)的實(shí)際操作中，往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性［7］。

歐陽(yáng)靜將基層政權(quán)的運(yùn)行邏輯歸結(jié)為“策略主義”，這種策略主義是指基層政權(quán)組織缺乏穩(wěn)定的、抽象的、普遍主義的運(yùn)作規(guī)則，以及基于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，而以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的策略與方法作為原則，并只顧追求眼前的短暫目標(biāo)。借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常話語(yǔ)，策略主義可表述為“只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”［8］。

無(wú)論是選擇性治理、策略主義還是正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，它們的根本特點(diǎn)都在于基層公權(quán)力運(yùn)用的隨意性、選擇性和不穩(wěn)定性，這與現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建構(gòu)所必須的普遍主義規(guī)則要求是相背離的。按照現(xiàn)代政府理念，科層制應(yīng)該是現(xiàn)代政府的歸宿。根據(jù)馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，科層制的基本要素首先包括各部門(mén)有依據(jù)法律和行政章程而來(lái)的、明確的權(quán)限和規(guī)則，其次還要有一套明確制定的、官府間上下關(guān)系的制度?？茖又谱畲蟮奶攸c(diǎn)就是按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，然而中國(guó)式“官僚制”則將其人情化和關(guān)系化。它使得基層政府的運(yùn)行不能完全依照制度和法律，而摻入了大量的人情和關(guān)系因素，從而加重了人治色彩。

基層政府這種長(zhǎng)期不規(guī)范的行為邏輯，使得基層政府在應(yīng)對(duì)上面各種檢查時(shí)往往采行“上有政策、下有對(duì)策”的策略，同時(shí)基層政府間的“共謀”也造成中央的各種政策往往難以有效執(zhí)行［9］。它還使中央高層的意志被層層阻隔、過(guò)濾，到了下面就被簡(jiǎn)略、扭曲乃至變樣。更加嚴(yán)重的是，基層政府的選擇性治理和正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，不僅已經(jīng)被學(xué)者所揭示，同時(shí)在信息化時(shí)代還被普通百姓所認(rèn)知。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾的權(quán)利意識(shí)不斷增長(zhǎng)，基層政府這種不講規(guī)則、工具性地利用公權(quán)力的做法和形象越來(lái)越激起民眾的不滿。長(zhǎng)此以往，這種治理模式不僅會(huì)損害縣政的權(quán)威，而且會(huì)逐步傳導(dǎo)至中央，進(jìn)一步危及黨和國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)。

二、壓力型體制下的政績(jī)“錦標(biāo)賽”

普通民眾往往認(rèn)為“中央的政策是好的，基層的官員把經(jīng)念歪了”，似乎地方基層干部都是“惡人”。其實(shí)，縣政的選擇性治理和不規(guī)范運(yùn)行跟官員的個(gè)人道德關(guān)系不大，它更多的是由相應(yīng)的制度和機(jī)制，以及國(guó)家與社會(huì)之間的畸形關(guān)系所導(dǎo)致的。

權(quán)力只對(duì)權(quán)力的賦予者負(fù)責(zé)，當(dāng)下縣政官員往往是由上級(jí)政府任命的，因此他們奉行對(duì)上負(fù)責(zé)的行事原則。由于缺乏社會(huì)輿論和民眾的監(jiān)督，上級(jí)政府為了讓政策貫徹到基層，往往將各種任務(wù)以指標(biāo)的形式進(jìn)行分解并利用上級(jí)的權(quán)威“壓”給下級(jí)政府，這些任務(wù)和指標(biāo)往往是“一票否決”的，縣政為了完成上級(jí)任務(wù)同時(shí)又避免一票否決，不得不通過(guò)各種非常規(guī)的做法來(lái)達(dá)到最終的目的，這種體制被榮敬本等人稱為“壓力型體制”［10］。

壓力型體制本身并不一定直接導(dǎo)致縣政治理的選擇性治理，選擇性治理是跟壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制緊密掛鉤的。當(dāng)下的考核圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（或GDP）考核，將維穩(wěn)納入一票否決，因此縣政治理疲于奔命地應(yīng)付這些事務(wù)，自然無(wú)暇顧及跟民眾需求息息相關(guān)的公共服務(wù)和民生項(xiàng)目。假如當(dāng)下的考核以公共服務(wù)和民生項(xiàng)目為重點(diǎn)，將其作為一票否決的考核內(nèi)容，那么壓力型體制很可能會(huì)導(dǎo)致縣政治理方面公共服務(wù)和民生的快速改善。以維穩(wěn)為例，縣政緊貼基層，是各種群體性事件的高發(fā)地，而縣政治理面對(duì)“零上訪”和“絕對(duì)穩(wěn)定”的考核壓力，不得不“不計(jì)成本”和“不惜代價(jià)”地建立各種維穩(wěn)防控網(wǎng)絡(luò)，采取蹲點(diǎn)、跟蹤、陪游等各種措施加以維穩(wěn)，縣政的工作人員常常抱怨維穩(wěn)占據(jù)了他們太多的時(shí)間和精力。倘若考核改為彈性維穩(wěn)，縣政治理的剛性維穩(wěn)精力轉(zhuǎn)移到民生治理上來(lái)，那么縣政治理必將迎來(lái)民生指數(shù)的提高。

選擇性治理還跟縣政的事權(quán)財(cái)權(quán)密切相關(guān)，只有當(dāng)縣政事權(quán)過(guò)多和財(cái)權(quán)過(guò)小并形成極端的不對(duì)稱時(shí)，選擇性治理才開(kāi)始頻繁使用。當(dāng)下縣政治理用一個(gè)形象的比喻就是“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”，分稅制之后縣級(jí)財(cái)力非常薄弱，在這種背景下，縣政作為基層政權(quán)組織依然面臨“上面千條線，下面一根針”的尷尬。換言之，沒(méi)有錢(qián)，依然要求承擔(dān)多種繁重的任務(wù)，在這種情況下，縣政作為一個(gè)理性的主體，它自然會(huì)選擇性治理，而且無(wú)疑會(huì)優(yōu)先考慮治理那些考核“硬指標(biāo)”。當(dāng)制度化和規(guī)范化難以有效完成“硬指標(biāo)”時(shí)，縣政治理就開(kāi)始采用各種手段和方法來(lái)確保短期具體目標(biāo)的優(yōu)先完成，而不顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，于是導(dǎo)致了中央戰(zhàn)略性政策的執(zhí)行偏差。這就是為什么中央高度重視民生建設(shè)，而一些縣級(jí)政府一味停留在“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”和“土地財(cái)政”上的緣故。整個(gè)縣政主要參與到以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心指標(biāo)的政治錦標(biāo)賽游戲之中［11］，而不（主要）是致力于改善民生、增加民眾福祉這樣的公共利益。

改革開(kāi)放以來(lái)，自從在府際之間先后實(shí)行“分灶吃飯”式財(cái)政包干體制和“分稅制”、與之相配合的壓力型行政體制，以及在橫向上的地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所展開(kāi)的政績(jī)錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)，這些日益形成的實(shí)踐性制度及其運(yùn)行機(jī)制，形成了縣政向贏利型經(jīng)紀(jì)人角色轉(zhuǎn)變的某種激勵(lì)?！翱h政治理的所有能夠增加GDP的權(quán)力功能都投入到經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)活動(dòng)當(dāng)中。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)差不多就是縣公共權(quán)力追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、與民爭(zhēng)利的過(guò)程，在逐漸放棄公共責(zé)任的同時(shí)，它把權(quán)力幾乎擴(kuò)大到基層經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的所有公共領(lǐng)域之中?！@個(gè)權(quán)力實(shí)踐形式的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是憑借對(duì)絕大部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的所有權(quán)和強(qiáng)制性的管理權(quán)力的結(jié)合，亦即憑借對(duì)行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)合二為一的權(quán)力形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治和管理”［12］119。當(dāng)縣域范圍內(nèi)的其他資源已無(wú)多大獲利空間的時(shí)候，這個(gè)時(shí)候的縣政將逐利的目標(biāo)轉(zhuǎn)向土地，“土地財(cái)政”似乎變成了如今縣政治理的中心內(nèi)容，而由此激化的因?yàn)橥恋卣魇?、“流轉(zhuǎn)”導(dǎo)致農(nóng)民利益受損而引起的干群沖突、大規(guī)模上訪、社會(huì)群體事件也日益增多。

令人不解的是，財(cái)力充裕的縣也經(jīng)常會(huì)發(fā)生選擇性治理，正式權(quán)力也會(huì)非正式運(yùn)行，治理同樣也逃脫不了策略主義的窠臼，這主要源于當(dāng)下縣政治理的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)和背景。治理這個(gè)概念本身意味著政府、社會(huì)、公眾等多元主體的共同參與，而不是單純地依靠政府的力量，它強(qiáng)調(diào)治理的回應(yīng)性，不同于以往自上而下的統(tǒng)治和管理。羅茨（R. Rhodes）認(rèn)為:“治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。”［13］然而目前就縣政治理而言，它更多的還是停留在傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念上，盡管文本上有時(shí)也提倡“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和市場(chǎng)運(yùn)作”，但實(shí)際上政府主導(dǎo)依然是壓倒性的力量，而且“政府主導(dǎo)”還經(jīng)常異化為“政府包辦”，還經(jīng)常簡(jiǎn)化為“一把手主導(dǎo)”。相應(yīng)地，社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督是乏力的，既缺乏渠道又缺乏回應(yīng)性。很明顯地，只有權(quán)力的授予者才能夠制約和監(jiān)督權(quán)力，縣級(jí)政府的權(quán)力并非來(lái)自社會(huì)民眾，自然社會(huì)民眾的監(jiān)督就顯得力不從心。而只有將權(quán)力置于陽(yáng)光之下，它才會(huì)是透明的，縣政權(quán)力缺乏了基層群眾“雪亮的眼睛”的監(jiān)督就會(huì)變得像暗箱一樣可以隨意操作，也因此他們可以策略性地處理基層事務(wù)和有恃無(wú)恐地“共謀”應(yīng)對(duì)單一自上而下的中央監(jiān)督和檢查。

一言以蔽之，縣政治理不僅存在著治理內(nèi)容的恣意選擇，還在治理手段和方式上可以隨意選取。盡管這種治理方式勉強(qiáng)完成了上級(jí)的考核以及推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是這種治理方式卻不利于中央的調(diào)控，也難以適應(yīng)“服務(wù)型政府”的建立以及生態(tài)治理等新形勢(shì)的發(fā)展。故而，縣政的選擇性治理注定只能是某一特定發(fā)展階段的權(quán)宜之計(jì)，它既不是可持續(xù)發(fā)展的，更不符合科學(xué)發(fā)展觀，因此在現(xiàn)代化的進(jìn)程中亟需轉(zhuǎn)型。

三、縣政必須走向治理現(xiàn)代化

縣政的選擇性治理及策略主義運(yùn)作，其實(shí)質(zhì)就是治理的非規(guī)范化，這不僅影響著縣政與府際之間的關(guān)系平衡，也不符合治理現(xiàn)代化的方向和趨勢(shì)。中共十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，毫無(wú)疑問(wèn)，縣政是整個(gè)治理體系中至關(guān)重要的一環(huán)，縣政治理現(xiàn)代化是其題中之義。

治理現(xiàn)代化包含治理的法治化、民主化、協(xié)同化和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多個(gè)維度，其中最基礎(chǔ)和最根本的是法治化和民主化。通過(guò)治理法治化和民主化推進(jìn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化，其核心是政府公共性建構(gòu)。由此可見(jiàn)，治理現(xiàn)代化正是破解縣政選擇性治理的良方。

法治化是依法治國(guó)的必然要求，早在1997年中共十五大報(bào)告中“依法治國(guó)”的理念就已經(jīng)提出來(lái)，并指出“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。法治一般是相對(duì)于人治而言的，它要打破的正是人治帶來(lái)的隨意性和不確定性。值得注意的是，法治化不是簡(jiǎn)單的法制化，僅僅有“有法可依”的法制，沒(méi)有“依法行政”的監(jiān)督和保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于縣政治理法治化而言，“有法可依”的立法層面更多是屬于中央層面的事情，縣政法治化最首要的還是推進(jìn)依法行政。依法行政其實(shí)就是依法治“官”的問(wèn)題，它要求縣政的公權(quán)力行使人員按照法律法規(guī)的要求做事，以法律規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)公平、公正、公開(kāi)，改變?nèi)嗣駥?duì)縣政治理選擇性不公的印象；同時(shí)縣政治理法治化還需要營(yíng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境，目前可以嘗試過(guò)渡性的司法垂直管理，逐步實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立行使，避免行政過(guò)多干預(yù)所導(dǎo)致的不公平，以此來(lái)確保“司法實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線”。

縣政治理法治化，最重要的環(huán)節(jié)還包括府際關(guān)系的優(yōu)化，進(jìn)一步明確縣政的權(quán)力范圍、職能和責(zé)任，使之“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一。當(dāng)前，尤其需要上一級(jí)政府對(duì)縣政在憲政和法治架構(gòu)內(nèi)適度放權(quán)與賦能。一方面要加大一些審批權(quán)和決策權(quán)的下放，另一方面又要加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加縣級(jí)政府的財(cái)力，逐步實(shí)現(xiàn)縣政治理財(cái)權(quán)事權(quán)的相匹配。

在許多研究中，中央與地方經(jīng)常被看作兩種相互對(duì)立的行為主體，視二者為委托人和代理人、改革者和被改革者、監(jiān)督者和被監(jiān)督者，然而這種觀點(diǎn)對(duì)一些地方主動(dòng)創(chuàng)新的舉動(dòng)缺乏解釋力，同時(shí)還會(huì)夸大地方政府不遵從中央政策而加劇中央與地方的緊張關(guān)系。已有研究表明，當(dāng)?shù)胤秸碛歇?dú)立的地位并能夠合作時(shí)，原來(lái)被視為改革對(duì)象的人其實(shí)也可能是改革的伙伴。因此，換一種適當(dāng)?shù)慕嵌葋?lái)看待中央與地方的關(guān)系，將中央與地方行為主體的協(xié)調(diào)看作一種合作的關(guān)系，改善政策及其執(zhí)行效果的可能性將會(huì)增大［14］?？h政治理現(xiàn)代化，就是站在縣域與中央合作關(guān)系的角度，它不僅可以通過(guò)法治化實(shí)現(xiàn)縣政治理的規(guī)范化，以增加中央的信任度，同時(shí)通過(guò)現(xiàn)代化和科學(xué)化的考核和監(jiān)督，也有利于縣政治理擺脫各種僵化的“一票否決”的壓力型體制。這樣，既破除縣政選擇性治理和正式權(quán)力的非正式運(yùn)行的難題，同時(shí)也增加了縣政治理的活力，徹底打破以往“一放就亂、一管就死”的怪圈。

民主與法治在治理現(xiàn)代化中缺一不可，二者猶如一個(gè)硬幣的兩面，從來(lái)就不可分割。民主是一種國(guó)家制度，有諸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素，民主本身就包含法治的意義［15］。在縣政治理民主化方面，首先要逐步實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)人大制度的改革，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善人大的監(jiān)督職能，提高人大代表來(lái)源的公平性、開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性，完善人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系制度。其次要對(duì)縣域內(nèi)黨政干部選拔進(jìn)行改革，可以考慮先在一些地方進(jìn)行直選試點(diǎn)，然后逐步過(guò)渡到縣政的直選改革。只有改變縣政干部的賦權(quán)方式，讓基層官員對(duì)選民負(fù)責(zé)，民主監(jiān)督才能夠真正落地。再次應(yīng)該大力發(fā)展縣政的協(xié)商民主，增加治理的參與性和回應(yīng)性，以此制約單一政府治理的弊端。協(xié)商民主的核心精神是不同的主體通過(guò)平等的對(duì)話、充分的溝通和理性的討論，共同參與公共決策和公共治理。圍繞著這個(gè)核心，縣政協(xié)商民主形式可以多樣化創(chuàng)新，比如一些地方的民主懇談和參與式預(yù)算都可以借鑒。最后要加強(qiáng)縣政治理的民意表達(dá)、反饋機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于縣域內(nèi)一些重大的民生決策要事先進(jìn)行聽(tīng)證，充分吸取人民群眾的意見(jiàn)和建議，對(duì)縣域內(nèi)重大的社會(huì)和生態(tài)問(wèn)題要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度。

簡(jiǎn)言之，所謂的民主和民主化，最根本是政府與公民之間、國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的優(yōu)化與重構(gòu)。恰如查爾斯·蒂利（Charles Tilly）所指出的，“民主化意味著增強(qiáng)政府代理人和政府所管轄之人口同呼吸共命運(yùn)的平等關(guān)系，增強(qiáng)政府所管轄人口對(duì)政府人員、資源和政策的有約束力的協(xié)商，增強(qiáng)對(duì)人口（特別是少數(shù)人口）的保護(hù)之免遭政府代理人獨(dú)裁行動(dòng)的侵害”［16］。也正如周慶智所說(shuō)，“政府治理和社會(huì)治理這兩個(gè)方面的核心問(wèn)題是:公共權(quán)力與公民之間建立起一種基于憲法約束和公民權(quán)利規(guī)范的確認(rèn)和保障之上的制度化、規(guī)范化與法治化的良性互動(dòng)關(guān)系”［12］416；“這個(gè)政治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型包括政權(quán)的公共性和基于公民權(quán)利規(guī)則和規(guī)范的不斷確認(rèn)和闡釋，以及對(duì)多元社會(huì)的建構(gòu)和多元利益分化的法律固定”［12］422?？傊h政公共性建構(gòu)始終是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)及其民主治理的一個(gè)內(nèi)在的根本要求，也是國(guó)家與公民之間良性關(guān)系重塑與“互構(gòu)”的一個(gè)不停歇的過(guò)程。只有縣政的公共性真正建構(gòu)起來(lái)，破解縣政選擇性治理才能為期不遠(yuǎn)。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

中圖分類號(hào)：D630；D67；C911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-1971（2016）03-0046-05

收稿日期：2016-01-15

基金項(xiàng)目：2014年華中師范大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)（人文社科類）重大研究領(lǐng)域培育計(jì)劃“中國(guó)地方治理現(xiàn)代化及國(guó)際比較研究”（CCNU14Z02008）

作者簡(jiǎn)介：李世敏（1984—），男，河北邢臺(tái)人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，從事地方治理與文化治理研究；吳理財(cái)（1970—），男，安徽潛山人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心主任，從事地方政府與文化治理研究。

The Solution of County Selective Governance

LI Shi-min，WU Li-cai
（Institute of Political Science，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract:As the most basic unit of governance，county is in the special status between the central government and the grassroots. Under the existing political system arrangement and social background，selective governance and the informal operation of formal power have become a typical feature of county governance，which will inevitably corrode the legitimacy of grassroots governance. Modern transformation of county governance，by the rule of law，democracy and the corresponding supporting reforms，especially the government public construction，can effectively achieve the standardization of governance，so as to solve the problem of selective governance.

Key words:county governance；selective governance；governance modernization