曾業(yè)松

(中共中央黨校，北京 100091)

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縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新問題 新趨勢 新結(jié)構(gòu) 新動力
——縣委書記問卷調(diào)查引發(fā)的思考

曾業(yè)松

(中共中央黨校，北京 100091)

要堅持問題導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向和價值導(dǎo)向，突出縣級在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位和關(guān)鍵作用，以800名縣委書記問卷統(tǒng)計分析為依據(jù)，研究當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式面臨的新問題，揭示縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新趨勢，提出一系列建構(gòu)縣域經(jīng)濟(jì)新結(jié)構(gòu)、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的看法和建議。

縣委書記；縣域經(jīng)濟(jì)；新問題；新趨勢；新結(jié)構(gòu)；新動力

改革發(fā)展看縣市?？h級在中國國家治理中就像“8”字中間的交叉結(jié)合點，起著承上啟下、貫通上下的關(guān)鍵作用?？h委書記是黨的路線方針政策的具體執(zhí)行者，也是直接面對群眾最接地氣的一線總指揮。他們負(fù)有兩大使命，一是抓落實，貫徹上級決定和各種指示精神，二是抓發(fā)展，滿足人民意愿和各種社會需求。他們對改革穩(wěn)定發(fā)展最有發(fā)言權(quán)，了解他們的看法想法，對頂層設(shè)計，對制定和實施各項政策具有重要的參考作用。2015年5月至2016年7月，我們在中央黨校縣委書記研修班訪談了近百名學(xué)員，組織了10多次座談，針對性地設(shè)計了綜合性和專題性兩套問卷，對800多名學(xué)員進(jìn)行了多側(cè)面大題量的調(diào)查。從調(diào)查情況來看，書記們最大的關(guān)注點還是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。問卷統(tǒng)計分析給我們很多啟迪，使我們對縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的新問題及轉(zhuǎn)型發(fā)展的新趨勢、新結(jié)構(gòu)、新動力等有了更加深入的思考。

一、縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式遇到的新問題

縣域經(jīng)濟(jì)處在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合部、宏觀微觀經(jīng)濟(jì)銜接點。它有特定的地理空間、有調(diào)控的行政主體、有獨(dú)立的能動性，加之占國土面積90%以上、全國人口70%左右、全國GDP50%左右，在國家經(jīng)濟(jì)社會生活中具有極其重要的地位和作用。問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，答卷書記們所在縣市去年GDP增長幅度7%以上的占八成，居民收入和消費(fèi)水平增幅不低于全國平均水平的達(dá)九成和八成七。如果沒有高估和虛報，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢總體還好。然而，他們反映更多的是新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變遇到的難題。突出的表現(xiàn)是縣域產(chǎn)品對市場適應(yīng)能力不強(qiáng)，品牌太少且缺少影響力；發(fā)展新經(jīng)濟(jì)需要的現(xiàn)代生產(chǎn)要素短缺，尤其是科技、資本和人才嚴(yán)重缺失。具體說來：

1.產(chǎn)業(yè)調(diào)整有卡點。主要是高新技術(shù)型企業(yè)數(shù)量少，新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)缺少大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)、大項目和影響力大的品牌(82%)；現(xiàn)代市場要素投入不足，依賴投資且缺少融資平臺，需要關(guān)鍵核心技術(shù)但引進(jìn)不到重大科技項目，金融、文化等高端服務(wù)業(yè)成長緩慢(75%)；自然、市場、政策風(fēng)險越來越大，科技創(chuàng)新運(yùn)用推廣不力，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依然是“短板”(57%)。

2.方式轉(zhuǎn)變有堵點。首先是創(chuàng)新驅(qū)動不足，有經(jīng)濟(jì)孵化器并投入運(yùn)行的縣市只有1/4，內(nèi)涵型、集約型、技術(shù)進(jìn)步型“四新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展難(74%)；經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、產(chǎn)品競爭力弱，外延型、出口型、適銷型經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢(62%)；投融資平臺不大，科技實力不強(qiáng)、服務(wù)環(huán)境不佳等，即便生態(tài)良好，環(huán)境友好型、共富型經(jīng)濟(jì)發(fā)展也難見大的成效。

3. 招商引資有盲點。普遍反映縣域招商合同履約率、資金到位率低(近五成認(rèn)為兌現(xiàn)率不到50%)。主要原因除了方式單一、項目沒有吸引力(60%)；還因為招商理念出現(xiàn)困惑(51%)，有人要“把招商引資作為政府頭等要務(wù)”，有人認(rèn)為招商主體是企業(yè)，主張廢除“政府人人分任務(wù)”的招商做法，意見兩極，進(jìn)退兩難。

4. 園區(qū)升級有困點。依次是融資難、融資貴、融資渠道少(80%以上)。經(jīng)濟(jì)下行，用工難、稅負(fù)重、生產(chǎn)成本高，自身經(jīng)營管理不規(guī)范、有關(guān)部門索拿卡要、甚至黑惡勢力干擾，效益普遍不高(60%)。此外，入園企業(yè)實力不足，產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)(52%)；再就是基礎(chǔ)設(shè)施不完善、不配套，未形成互聯(lián)互通(51%)。

5.民生保障有累點。社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)在財政支出中比重越來越大，多數(shù)縣市公共事業(yè)和服務(wù)支出占財政支出60%以上。有的縣教育開支占財政支出30%左右，醫(yī)療衛(wèi)生支出占20%左右，社會保障支出占15%左右。特別是2020年國家級貧困縣要全部摘帽，7 000萬人全部脫貧，財政壓力特大。

6.平衡發(fā)展有痛點。特別是山區(qū)、邊疆、少數(shù)民族貧困縣，地處邊遠(yuǎn)，環(huán)境脆弱，生存條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，科技、金融等現(xiàn)代生產(chǎn)要素投入不足，土地、市場等活不起來；加之人口素質(zhì)低，內(nèi)生動力有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。

很顯然，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、就業(yè)，在“業(yè)”字上轉(zhuǎn)型升級壓力大，消費(fèi)、投資、科技、人力、環(huán)境資源等，在“供”字上調(diào)整結(jié)構(gòu)難題多。如果縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)變跟不上，將累及整個國民經(jīng)濟(jì)。尤其是財政收入增幅下降，支出難以為繼，社會治理難度更大，會引發(fā)更多利益沖突。

二、 縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級展現(xiàn)的新趨勢

面對新情況新問題，書記們通常以問題為導(dǎo)向，尋找根源，對癥下藥。但我們認(rèn)為堅持問題導(dǎo)向，同時還要確立戰(zhàn)略導(dǎo)向和價值導(dǎo)向，找到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，因地制宜制定有效的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定增長、提高質(zhì)量、增加效益的目標(biāo)。改革開放以來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵不斷豐富，走向多元化、集成化；外延不斷拓展，走向城鎮(zhèn)化、全球化。發(fā)展的動力從溫飽驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動、共享驅(qū)動。發(fā)展的目標(biāo)從追求產(chǎn)值、速度增長，轉(zhuǎn)向提高富裕指數(shù)、綠色指數(shù)、幸福指數(shù)、安全指數(shù)和滿意度。發(fā)展的動能，從挖掘地力和勞動力資源，轉(zhuǎn)向挖掘資本、智力等現(xiàn)代要素和制度創(chuàng)新的潛能。具體來說當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯示以下8個趨勢，應(yīng)該成為制定和實施縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的基本方向。

1.開放性。縣域經(jīng)濟(jì)沒有縣界、國界，買全球、賣全球，已形成開放發(fā)展的新格局，徹底打破了“畫地為牢”的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和封閉性的“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“鳥籠經(jīng)濟(jì)”。蘇南等地領(lǐng)跑全國縣域經(jīng)濟(jì)的一些強(qiáng)縣，融入全球化市場，在不斷增強(qiáng)國際競爭力。

2.共享性?；A(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，一帶一路與世界貿(mào)易服務(wù)廣泛全面對接，拓展了更寬廣的物品、資本、服務(wù)共享的空間。縣域經(jīng)濟(jì)正在沖破各種資源壟斷的瓶頸，開辟城鄉(xiāng)資源、全球資源共享的新路徑。長三角、珠三角、膠東一些發(fā)達(dá)縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、效益高、競爭力強(qiáng)，主要原因就在于全面開發(fā)私人資源、公共資源，并積極探索建立良好的共享全球市場和資源的體制和機(jī)制。

3.民本性?！案豢h先富民，富民靠民營”已成為共識，民營經(jīng)濟(jì)也已成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量。農(nóng)村勞動力職業(yè)化與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動向。民眾圍繞民生創(chuàng)業(yè)置業(yè)，形成自我積累、自我發(fā)展、平等競爭的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，并推動民營經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化發(fā)展，與國有經(jīng)濟(jì)混合發(fā)展，逐步成為國家和地方經(jīng)濟(jì)的頂梁柱。

4. 生態(tài)性?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)并軌，走上了生態(tài)保護(hù)建設(shè)、高效利用的綠色發(fā)展道路。水土、大氣、森林、草地、濕地生態(tài)系統(tǒng)和動植物、微生物等生態(tài)產(chǎn)品已得到空前重視，綠色GDP成為評估地方政府績效的重要指標(biāo)。發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)沿著低耗能、低排放、綠色循環(huán)方向發(fā)展。貴州等地綠色發(fā)展的實踐說明，縣域正努力把生態(tài)做成產(chǎn)業(yè)，把“綠水青山”變成“金山銀山”。

5. 特色化?？h域依托各自擁有的地理、人文、民族等資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，正在構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局。一縣一品、一鄉(xiāng)一品、一村一品，經(jīng)濟(jì)的基地化、區(qū)域化、品牌化，日益增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力。各地尤其是西部民族地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)正著力打造特色新產(chǎn)業(yè)、開發(fā)特色新產(chǎn)品，顯示差異化發(fā)展的獨(dú)特魅力。

6.集成化?？h域經(jīng)濟(jì)隨著主體多元化、生產(chǎn)要素多元化的拓展，先由單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走向三次產(chǎn)業(yè)為一體全面發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)，再由產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群走向市場+民企的園區(qū)經(jīng)濟(jì)和塊狀經(jīng)濟(jì)。一些縣域積極推進(jìn)同一產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)生產(chǎn)商、供應(yīng)商等機(jī)構(gòu)的匯聚和集中，推進(jìn)多個產(chǎn)業(yè)、多種生產(chǎn)要素、多方面關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)相互融合結(jié)成產(chǎn)業(yè)共同體，已經(jīng)形成生產(chǎn)要素跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門融合的集成化經(jīng)濟(jì)，成為縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)化發(fā)展的亮點。

7.智能化。隨著信息技術(shù)革命到來和信息化技術(shù)應(yīng)用的全面覆蓋，縣域悄悄地發(fā)生著產(chǎn)業(yè)革命，生產(chǎn)生活智能化正逐步推進(jìn)。新信息基礎(chǔ)設(shè)施，特別是云、網(wǎng)(互聯(lián)、物聯(lián))端向農(nóng)村延伸，已進(jìn)入智匯縣域階段，并逐步走向智慧縣域，最終將形成智惠縣域，極大地改變縣域的生產(chǎn)方式和生活方式。雖然對未來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景難以預(yù)測，但智能經(jīng)濟(jì)成為縣域經(jīng)濟(jì)中堅力量，可以確定無疑。

8.城鄉(xiāng)一體化。鄉(xiāng)村化經(jīng)過城市化帶動，正快步走向城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，新興產(chǎn)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)壯大優(yōu)化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同步強(qiáng)化，正在建構(gòu)一體化經(jīng)濟(jì)新格局。城鄉(xiāng)生態(tài)互補(bǔ)，繁華的城市與靜謐的原野，將共同構(gòu)成美麗城鄉(xiāng)的景觀世界。城鄉(xiāng)管理互動，農(nóng)民市民社區(qū)化，公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施配套化，將進(jìn)一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等。

三、轉(zhuǎn)化理念，構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)的新結(jié)構(gòu)

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就巨大，走勢向好，困難和挑戰(zhàn)也前所未有。書記們認(rèn)為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，在工作層面上應(yīng)堅持“五個把”：即把招商引資、項目建設(shè)作為第一要務(wù)；把大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)、大園區(qū)作為有效載體；把創(chuàng)新發(fā)展思維和模式作為最大機(jī)遇；把提高農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入水平作為基礎(chǔ)；把加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為關(guān)鍵。我們深感這些經(jīng)驗很寶貴，同時感到縣域經(jīng)濟(jì)要確立科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，在轉(zhuǎn)型升級中有更大作為，根本還在于把新的發(fā)展理念轉(zhuǎn)化具體實踐，創(chuàng)造性地構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)新結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值取向。

1. 在推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展上下功夫。針對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中創(chuàng)新驅(qū)動不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、高科技人才欠缺、勞動力素質(zhì)偏低、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不科學(xué)等難題，必須認(rèn)清市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和科技革命推動產(chǎn)業(yè)革命的走勢，全面推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。一方面要吸納資源和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提升勞動力素質(zhì)和技能，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；一方面要完善體制和政策，激發(fā)創(chuàng)新活力，提高自主創(chuàng)新能力，發(fā)展“四新”經(jīng)濟(jì)。基本路徑是：

以產(chǎn)品+市場要素有效供給為目的?？h域經(jīng)濟(jì)是民生經(jīng)濟(jì)。服務(wù)居民是主要目的，服務(wù)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求來看，在產(chǎn)品市場層面，要求產(chǎn)品生產(chǎn)與市場相適應(yīng)，通過產(chǎn)品創(chuàng)新滿足消費(fèi)者各種需求。在生產(chǎn)要素市場層面，要求信息、科技、資本、土地、人力等供給與產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的需要相適應(yīng)，為產(chǎn)品生產(chǎn)提供各種必要的生產(chǎn)資料，進(jìn)而滿足市場的需求。一定程度上說，縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，要把信息、科技、金融、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為前提。

以“0+1”原創(chuàng)和“1+N”跟創(chuàng)結(jié)合為重點。縣域經(jīng)濟(jì)是競爭性經(jīng)濟(jì)，誰抓住先機(jī)，誰就獲得發(fā)展優(yōu)勢。信息技術(shù)是顛覆性的技術(shù)，每一個新技術(shù)的誕生，都會引發(fā)一系列產(chǎn)品的創(chuàng)新，獲得巨大的市場和經(jīng)濟(jì)效益。有條件縣市應(yīng)精心培育廣泛引進(jìn)科技領(lǐng)軍人才，自主研發(fā)關(guān)鍵核心技術(shù)，在“0+1”原始創(chuàng)新上求突破，在“四新”經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)輝煌。一時沒有條件推出原創(chuàng)成果的縣域，應(yīng)抓住創(chuàng)新產(chǎn)品消費(fèi)需求的市場空間，推進(jìn)“1+N”跟創(chuàng)行動。隨著互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃全面推進(jìn)，縣市經(jīng)濟(jì)應(yīng)抓住機(jī)遇，面向未來，立足長遠(yuǎn)，建立經(jīng)濟(jì)孵化器，實施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)行動，推動現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

以平臺+品牌為抓手?？h域經(jīng)濟(jì)是潛力經(jīng)濟(jì)，最大潛力是人的經(jīng)營智慧和技術(shù)應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)平臺是未來最基本的流通渠道，知名品牌是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)最重要的競爭力，兩者缺一不可，都應(yīng)該成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點?？h域經(jīng)濟(jì)的智慧就在于把市場的品牌需求和先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用緊密結(jié)合。當(dāng)前必須抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)支撐的營銷平臺，二是打造實體企業(yè)支撐的產(chǎn)品品牌。

2. 在集成發(fā)展上做文章。大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為物物相連提供了科技支撐，整體性、貫通性思維使經(jīng)濟(jì)集成發(fā)展成為必然選擇。各種生產(chǎn)要素在利益機(jī)制連接下不拘一格地按市場配置，形成萬花筒似的產(chǎn)業(yè)功能和經(jīng)濟(jì)效益?？h域經(jīng)濟(jì)可以按市場規(guī)則，優(yōu)化配置資本、科技、人才等各種現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。集成化發(fā)展的主要方式是：

產(chǎn)業(yè)內(nèi)部“三鏈集成”。即產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈整體發(fā)展。包括產(chǎn)業(yè)上中下游各環(huán)節(jié)產(chǎn)品的輸送或服務(wù)，生產(chǎn)要素的全面整合，各方面各階段價值的乘法效應(yīng)和相互交換。所有這些都有利于降低成本，推動創(chuàng)新，打造產(chǎn)品品牌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如現(xiàn)代農(nóng)業(yè),“生產(chǎn)+加工+銷售+休閑服務(wù)”一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈,產(chǎn)品生產(chǎn)和金融、科技、土地等投入同步的供應(yīng)鏈，生產(chǎn)、消費(fèi)利潤最大化的價值鏈融合發(fā)展，形成新業(yè)態(tài)、新模式、新體系，既可補(bǔ)上農(nóng)產(chǎn)品加工和服務(wù)的短板,又可把更多優(yōu)秀人才和資本資源有效地集中到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上來。需要說明的是，支撐產(chǎn)業(yè)各個鏈條的是企業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)中民營企業(yè)是主力軍。要鼓勵民眾獨(dú)立創(chuàng)業(yè)、合伙創(chuàng)業(yè)，做強(qiáng)做大企業(yè)；鼓勵企業(yè)持續(xù)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)橫向聯(lián)合，創(chuàng)新合作模式，發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；引導(dǎo)有實力、有優(yōu)勢、有發(fā)展前景的民營企業(yè)與國企合資合作，組建混合所有制企業(yè)，并推動民企、國企、混企各展優(yōu)勢，共同發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)之間“三產(chǎn)集成”。一、二、三產(chǎn)業(yè)各自獨(dú)立，且相互連通。農(nóng)耕時代，農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶動了手工業(yè)和服務(wù)業(yè)；工業(yè)時代，制造業(yè)興起促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的成長，帶動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。信息技術(shù)革命催生了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，壯大了服務(wù)業(yè)，帶動了新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)二次現(xiàn)代化。當(dāng)下縣域，或三次產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展齊頭并進(jìn)，或一業(yè)做大帶動各業(yè)共同發(fā)展，都在推動三次產(chǎn)業(yè)集成化。需要明確的是，所有產(chǎn)業(yè)都須建立在信息化基礎(chǔ)上，用信息技術(shù)同步提升工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)在人們往往把“三產(chǎn)融合”局限在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，顯然格局太小。

產(chǎn)業(yè)外部“三界集成”。即人、產(chǎn)、城融合發(fā)展。現(xiàn)在講工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，其實就是產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。無論“兩化”還是“四化”，共同的主體都是人。產(chǎn)業(yè)是人經(jīng)濟(jì)生活的對象，是城市經(jīng)濟(jì)生活的核心。城市是現(xiàn)代人類生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以人為本，大力提高人的素質(zhì)和能力，調(diào)動人的積極性，有序推進(jìn)人口向城市轉(zhuǎn)移；要根據(jù)人的生存發(fā)展需要，搞好產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)水平，促進(jìn)人與產(chǎn)業(yè)、人與城市同步發(fā)展。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)和制度創(chuàng)新，形成一產(chǎn)一城、一產(chǎn)多城、一城多產(chǎn)等若干產(chǎn)城融合的新模式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展。

3. 在綠色發(fā)展上創(chuàng)新路。這是縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢所在，是可持續(xù)發(fā)展重要目標(biāo)，也是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式重要環(huán)節(jié)。綠色發(fā)展以人與自然和諧為價值取向，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，一方面要保護(hù)利用生態(tài)資源，使之成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；另一方面要使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動綠色化、生態(tài)化。

綠色資源產(chǎn)業(yè)化。實施“林草興邦”戰(zhàn)略，集約化開發(fā)利用國土資源。整理整治20億畝基本農(nóng)田，提升土地質(zhì)量，發(fā)展草本糧油，鞏固提升產(chǎn)能，保證國家糧食安全；有效利用80億畝山地林地和草地，發(fā)展木本糧油和林下特色經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力和經(jīng)濟(jì)效益。實施“親山親水”戰(zhàn)略，像經(jīng)營房地產(chǎn)一樣，保護(hù)建設(shè)、開發(fā)利用每一塊山林和水面，發(fā)展農(nóng)業(yè)體驗、森林休憩、草原風(fēng)情、山岳景區(qū)以及濕地觀鳥、湖泊景區(qū)、海洋度假、沙漠探險等生態(tài)旅游休閑產(chǎn)業(yè)。鼓勵工商業(yè)進(jìn)鄉(xiāng)村，能人創(chuàng)業(yè)回鄉(xiāng)村，把“空心村”建成“美麗鄉(xiāng)村”，把“綠水青山”變成“金山銀山”。實施“寶藏守護(hù)”戰(zhàn)略，精心保護(hù)礦產(chǎn)資源，精細(xì)化開發(fā)資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化。大力發(fā)展電子技術(shù)、生物技術(shù)、新材料、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展低碳節(jié)能無污染的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，打好知識經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的遭遇戰(zhàn)。引進(jìn)推廣資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)技術(shù)，改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，打好節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的攻堅戰(zhàn)。全面發(fā)展資源綜合利用產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，打好提高資源利用效率、確?？h域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的持久戰(zhàn)。

四、 深化改革，激活縣域經(jīng)濟(jì)的新動力

在縣域發(fā)展問題上，書記們有一個共識：即縣域具有極大的潛力和活力，但要使之成為發(fā)展動力取決于能否進(jìn)一步深化改革。縣域勞動力總量豐富，其中60%以上的縣外出農(nóng)民工超過農(nóng)村勞動力總數(shù)的1/4，25%的縣占一半以上。縣域自然資源豐富，文化積淀深遠(yuǎn)，民間資本日漸雄厚，蘊(yùn)藏著潛在的市場需求。用更寬廣的眼光來看，如果創(chuàng)造條件布局全球，利用好世界市場和資源，還能找到更大發(fā)展空間，使經(jīng)濟(jì)活力倍增。然而，一些法律政策和體制機(jī)制對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛制約一直很突出。人的創(chuàng)造性尚未充分發(fā)揮出來，資源和市場尚未完全活起來，深化改革極具緊迫性。既要按照中央部署做好改革“規(guī)定動作”，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新變化；還要回應(yīng)群眾呼聲和社會壓力，選好改革“自選動作”，保障民生和自身運(yùn)轉(zhuǎn)。綜合分析縣域改革的呼聲和要求，當(dāng)前干部群眾最關(guān)注的、亟待改革的問題主要是：

1. 行政管理體制改革。責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一是影響縣域發(fā)展的關(guān)鍵問題。好多權(quán)力控制在省市一級，直接服務(wù)群眾的縣區(qū)仍然圍著過多的審批而奔忙，好多老百姓急需解決的問題，因為審批時間太長、程序太煩瑣無法及早辦成、辦好。許多上級部門把難管、不愿管的事下放縣市區(qū)，能收費(fèi)有好處的掌握在省市。應(yīng)該尊重書記們的強(qiáng)烈呼聲，把更多權(quán)力下放到縣域，確立中央管宏觀、省級管微觀、縣級管執(zhí)行的整體格局。盡快取消市(地)級管理層級，酌情合并縣(市、區(qū))，形成適度規(guī)模。加快推行“省直管縣”，擴(kuò)大縣級自主權(quán)，提高行政效率，方便群眾。同時建議減政放權(quán)與精簡機(jī)構(gòu)并行推進(jìn)。加大縣級黨政機(jī)構(gòu)交叉任職力度，盡可能推行書記、縣(市區(qū))長一人兼任。減少副縣長職數(shù)，除非黨副縣長外，全部兼任常委。分管縣長直接管科局，減少中間環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)參照縣級設(shè)置。村(居)民委員會、黨支部任期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致。

2. 財政體制改革。八成書記認(rèn)為此項改革不盡如人意。中央承諾辦人民滿意的教育、醫(yī)療等，給群眾期望值太高，單靠政府財政力量，很多地方做不到。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，半數(shù)以上的縣轉(zhuǎn)移支付占財政支出比例40%以上。由于縣級事權(quán)與財權(quán)不匹配，財政捉襟見肘，債務(wù)風(fēng)險隨之加大。依答卷書記所在縣市債務(wù)總量推算平均每縣債務(wù)在10億左右。特別是邊疆民族貧困縣該干的事沒錢干，不該干的事借錢干，嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展。建議中央、省級與縣級政府之間明確劃清事權(quán)，合理確定稅收分成比例，把更多財力交給縣級解決民生問題，并維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。談到土地財政，統(tǒng)計顯示大部分縣沒有像大中城市那樣對土地財政高度依賴，過去三年土地出讓金收入占財政收入比重不到1/4的占60%，超1/4的約占30%。大多認(rèn)識到強(qiáng)制性地把農(nóng)民集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，雖可獲得土地財政，但嚴(yán)重透支經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁，必將造成嚴(yán)重后果，應(yīng)做好逐年減少的應(yīng)對之策。

3. 土地管理制度改革。有書記建議全面修訂土地法律法規(guī)，把土地管理全面納入法治化，希望在嚴(yán)格守住紅線的前提下，把土地管理交由每個省自己平衡，把土地使用審批權(quán)放寬到縣級。我們認(rèn)為，適度下放土地管理權(quán)限有利于搞活縣域經(jīng)濟(jì)，比如縣級可根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃》，規(guī)定每個年度一定數(shù)量以下的涉農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)，可由縣政府決定，報省級國土行政主管部門備案，但必須嚴(yán)格落實“占補(bǔ)平衡”原則，不改變審批渠道和程序，并加強(qiáng)上級有關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)督。對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，目前書記中贊成的43%，不贊成45%，沒有共識。值得注意的是，不贊成的占到45%，這和中央頂層設(shè)計確定的改革目標(biāo)明顯不一致。建議總結(jié)廣東南海、四川郫縣等地試點經(jīng)驗，理清思路，統(tǒng)一認(rèn)識。

4. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革。中國特色社會主義集體經(jīng)濟(jì)始終沒有找到具有普遍意義、被上下認(rèn)同的有效實現(xiàn)形式。書記們建議深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和集體經(jīng)濟(jì)理論研究，解決頂層設(shè)計可望不可即、基層難落地的問題。有人主張繼續(xù)完善現(xiàn)行農(nóng)村土地政策和流轉(zhuǎn)制度，發(fā)展適度規(guī)模的新型農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社。有人認(rèn)為股份合作制集體經(jīng)濟(jì)方向正確，應(yīng)總結(jié)實踐經(jīng)驗加以推廣。但也有人支持集體經(jīng)濟(jì)組織成員在自愿基礎(chǔ)上，把集體土地等資產(chǎn)資源確權(quán)確股，量化到戶到人；招標(biāo)發(fā)包、市場化規(guī)模經(jīng)營；嚴(yán)格監(jiān)督管理、收益按股分紅。根據(jù)我們在廣東、江蘇等地的調(diào)查，干部群眾對這種確權(quán)確股量化到戶，市場流轉(zhuǎn)后經(jīng)營收益按股分紅的做法多持積極態(tài)度，共識大于分歧。相信只要尊重農(nóng)民意愿，創(chuàng)新完善集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和分配制度，既體現(xiàn)公平，又能保證效率，是能夠體現(xiàn)社會主義原則并受到群眾歡迎的新型集體經(jīng)濟(jì)制度。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度瓶頸很多，比如企業(yè)制度、投融資體制、稅收制度、收入分配制度、戶籍制度、民生保障制度、績效管理和考核制度以及干部人事制度等等，都需要推進(jìn)相應(yīng)的配套改革，才能全面增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2016-09-15

曾業(yè)松(1954-)，男，安徽天長人，研究室巡視員，研究員。

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1008-8520(2016)06-0001-06