謝忠平

(中共天津市委黨校，天津 300191)

?

基層治理法治化的實(shí)踐及啟示

謝忠平

(中共天津市委黨校，天津 300191)

基層治理法治化是依法治國(guó)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)所在。近年來(lái)各地積極創(chuàng)新基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)形式和有效模式，有效提升了基層治理的法治化水平，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。概括起來(lái)這些經(jīng)驗(yàn)就是“五個(gè)結(jié)合”：推進(jìn)基層治理法治化，要堅(jiān)持基層黨組織與其他基層治理主體相結(jié)合、硬法與軟法相結(jié)合、維穩(wěn)與維權(quán)相結(jié)合、實(shí)體制度與程序正義相結(jié)合、關(guān)鍵少數(shù)與普通多數(shù)相結(jié)合。

基層治理法治化；實(shí)現(xiàn)形式；經(jīng)驗(yàn)啟示

依法治國(guó)和國(guó)家治理的基礎(chǔ)源頭和工作重點(diǎn)都在基層，據(jù)此黨的十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的具體任務(wù)。近年來(lái)全國(guó)很多地方結(jié)合各自實(shí)際積極探索基層治理法治化的多種實(shí)現(xiàn)形式，在廣大基層綻放出絢麗多姿的法治之花。各地的實(shí)踐探索盡管形式各異，特點(diǎn)也互不相同，但為我們繼續(xù)推進(jìn)基層治理法治化、進(jìn)一步夯實(shí)依法治國(guó)的根基提供了難得的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、推進(jìn)基層治理法治化的實(shí)踐探索形式

(一)推行“一村(居)一法律顧問(wèn)”

這是目前廣東、陜西、天津、上海等地普遍推行的做法。以廣東省為例，在全省范圍內(nèi)為每個(gè)村(居)配備一名專業(yè)律師作為法律顧問(wèn)。村(居)法律顧問(wèn)的主要職責(zé)包括為群眾日常生活提供法律咨詢和法律服務(wù)、為村(居)管理提供專業(yè)的法律意見(jiàn)、參與人民調(diào)解工作和開(kāi)展法治宣傳等四個(gè)方面；工作要求是每位法律顧問(wèn)每個(gè)月必須到村(居)實(shí)地工作服務(wù)1天(不少于8小時(shí))，每個(gè)季度至少舉辦1次法治講座；相關(guān)保障是法律顧問(wèn)的補(bǔ)貼報(bào)酬及相關(guān)培訓(xùn)費(fèi)用由省、市(區(qū))兩級(jí)財(cái)政列支，全省建立統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推動(dòng)村(居)法律顧問(wèn)工作信息化，每個(gè)地市建設(shè)“12348”法律服務(wù)熱線平臺(tái)，專門(mén)負(fù)責(zé)為群眾開(kāi)展法律咨詢、法律宣傳、情緒疏導(dǎo)、指導(dǎo)維權(quán)，并由村(居)負(fù)責(zé)提供辦公場(chǎng)所；具體任務(wù)由各級(jí)司法機(jī)關(guān)及省市兩級(jí)律師協(xié)會(huì)分工協(xié)作，并建立工作臺(tái)賬、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作規(guī)范及評(píng)估考核等相關(guān)的制度機(jī)制。其中廣東惠州建立了聘任法律工作者擔(dān)任村居副主任的制度。推行“一村(居)一法律顧問(wèn)”或?qū)ＴO(shè)村(居)法制副主任的做法，完善了基層公共法律服務(wù)體系，有利于維護(hù)群眾的合法權(quán)益，也為基層社會(huì)治理增加了活力，更促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(二)推動(dòng)“法治下鄉(xiāng)”

針對(duì)基層特別是偏僻農(nóng)村因 “普法難、學(xué)法難、用法難”而成為“法治孤島”的狀況，不少地方開(kāi)展了“法治下鄉(xiāng)”活動(dòng)。一是法治宣傳下鄉(xiāng)。如四川長(zhǎng)寧縣司法部門(mén)與文化部門(mén)聯(lián)手，把法治下鄉(xiāng)與文化下鄉(xiāng)結(jié)合起來(lái)，在所有的行政村開(kāi)通法治廣播，向各村廣播相關(guān)法治知識(shí)，將法治微電影等宣傳片制作成光碟到各村播放，并以流動(dòng)農(nóng)家書(shū)屋的形式為群眾提供法治圖書(shū)。還有地方在鄉(xiāng)村建設(shè)了法治廣場(chǎng)、法治長(zhǎng)廊與法治大院，在群眾日常生活中厚植法治文化。二是法律服務(wù)下鄉(xiāng)。如湖北恩施給每個(gè)農(nóng)戶發(fā)放一張服務(wù)卡，卡上印有相關(guān)律師的姓名電話、專長(zhǎng)領(lǐng)域，農(nóng)民遇有法律問(wèn)題可以隨時(shí)電話咨詢。三是法庭審判下鄉(xiāng)。如江西、湖南等地的一些基層法院設(shè)置“流動(dòng)法庭”，直接把一些與農(nóng)民有關(guān)的土地糾紛、人身傷害、財(cái)產(chǎn)分割及家庭婚姻等法律案件的審判放在村委會(huì)、祠堂、曬場(chǎng)或者農(nóng)村院落里進(jìn)行，讓農(nóng)民在親歷具體案件審判的過(guò)程中提高法治素養(yǎng)。顯然，“法治下鄉(xiāng)”活動(dòng)較好地把普法、學(xué)法、守法和用法環(huán)節(jié)貫通起來(lái)，讓法律扎根基層、進(jìn)駐鄉(xiāng)村、嵌入農(nóng)戶，徹底打通了基層法治建設(shè)的“最后一公里”，實(shí)惠又實(shí)用。

(三)完善村規(guī)民約

實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的村民自治，它是我國(guó)基層治理的重要方式和基本制度。但相對(duì)于民主選舉的普遍推行和全面落實(shí)而言，目前基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督還存在明顯的滯后和不少的提升空間。因此，很多地方就以強(qiáng)化民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為重點(diǎn)完善村規(guī)民約，在保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中推進(jìn)基層治理法治化。如浙江紹興市新昌縣沙溪鎮(zhèn)董村就依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律以及當(dāng)?shù)亓?xí)俗制定了名為“董村典章”的村規(guī)民約，核心內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是規(guī)定了村務(wù)決策的決策權(quán)限、決策程序和決策形式；二是明確了村務(wù)管理中人事管理、財(cái)務(wù)管理、日常管理和印章管理的具體內(nèi)容；三是硬化了村務(wù)監(jiān)督中的黨務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)的具體要求；四是強(qiáng)化了對(duì)村干部在村級(jí)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督過(guò)程中違規(guī)行為的責(zé)任追究[1]。而浙江寧波市寧?？h在推進(jìn)基層治理法治化中則以加強(qiáng)村干部約束監(jiān)督、規(guī)范村干部依法用權(quán)為主要抓手，統(tǒng)一公布了“村務(wù)權(quán)力清單36條”，即給村級(jí)組織和村干部列出權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，體現(xiàn)了按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則治理“基層治理者”的邏輯。

(四)實(shí)行村務(wù)契約化管理

近年來(lái)內(nèi)蒙古及山東等地的一些農(nóng)村探索實(shí)行了村務(wù)契約化管理的有效模式。如內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗在村務(wù)管理中，把村級(jí)事務(wù)歸納為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資產(chǎn)管理、公益事業(yè)、社會(huì)事務(wù)與組織建設(shè)等五大類，根據(jù)每類事項(xiàng)的性質(zhì)以及所涉及的對(duì)象，按照合法、民主、公開(kāi)及實(shí)用的原則，分別以合同、協(xié)議等書(shū)面法律文本形式把村級(jí)黨組織、村委會(huì)、村民以及其他村級(jí)事務(wù)的相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)、履約的時(shí)限及違約責(zé)任加以具體化、明確化，從而為村級(jí)事務(wù)管理構(gòu)建一套權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范的制度機(jī)制。而山東招遠(yuǎn)的部分農(nóng)村采取了經(jīng)濟(jì)事務(wù)訂合同、社會(huì)事務(wù)簽協(xié)議、政治事務(wù)用紀(jì)要的形式實(shí)行村務(wù)契約化管理，并具體制定了提出方案、起草文本、請(qǐng)示匯報(bào)、民主決策、公開(kāi)公示、正式簽約、歸檔整理等簽訂契約的八個(gè)步驟流程。實(shí)行村務(wù)契約化管理，通過(guò)簽字畫(huà)押摁手印來(lái)簽合同訂契約的形式厘清界定基層事務(wù)管理中各個(gè)主體之間的權(quán)利責(zé)任，體現(xiàn)了基層治理法治化的基本要求，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展需要，也具有一定的推廣價(jià)值。

(五)推動(dòng)基層事務(wù)決策民主化

民主與法治相輔相成，二者須臾不可分離。近年來(lái)基層矛盾沖突、群眾信訪乃至群體性事件多發(fā)頻發(fā)的一個(gè)重要原因就在于基層事務(wù)決策的不民主、不公開(kāi)?；诖耍簧俚胤蕉及淹七M(jìn)基層事務(wù)決策的民主化作為推進(jìn)基層治理法治化一個(gè)重要舉措來(lái)抓。比如很多農(nóng)村普遍實(shí)行了“四議兩公開(kāi)”制度，“四議”是指凡涉及群眾切身利益的重大決策或村級(jí)重大事項(xiàng)(如土地征用、集體資產(chǎn)處置、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排、大額資金使用等)，都必須經(jīng)過(guò)村支部提議、村“兩委”商議、村黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民大會(huì)決議，“兩公開(kāi)”是指決議公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)。再如一些農(nóng)村為保障村級(jí)事務(wù)決策的民主科學(xué)，推行了“六部決策法”，凡是村級(jí)重大事項(xiàng)都要全體黨員會(huì)和村民代表會(huì)征求意見(jiàn)、村“兩委”會(huì)議討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、村民會(huì)議表決、限時(shí)公開(kāi)以及整個(gè)決策過(guò)程由村民代表監(jiān)督，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由村委會(huì)組織實(shí)施。除此之外，廣大基層還探索推行了民主懇談會(huì)、社區(qū)居民議事會(huì)、群眾聽(tīng)證會(huì)、一事一議等民主決策制度。這些探索的根本目的就是為了推進(jìn)基層事務(wù)決策的科學(xué)化、民主化和公開(kāi)化，保障基層群眾的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、幾點(diǎn)啟示

(一)基層治理法治化，既要強(qiáng)化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，也要發(fā)揮其他治理主體的作用

法治建設(shè)與社會(huì)治理都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。就法治而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)法治建設(shè)的根本保障和根本保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于法律的制定、運(yùn)行和實(shí)施的全過(guò)程與立法、執(zhí)法、司法、守法和護(hù)法的各方面。推進(jìn)基層治理法治化，一方面基層黨組織作為黨的基本單元和神經(jīng)末梢，既發(fā)揮著黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用，也擔(dān)負(fù)著黨的路線、方針和政策落地生根的重任，在基層治理中具有先天的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和群眾優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐證明，推進(jìn)基層治理法治化，方向要正確，保證要堅(jiān)強(qiáng)。那種以為既然提倡“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法”就可以在基層治理法治化中讓黨組織超脫出來(lái)，或者干脆放棄或淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，也是極其有害的。殊不知，這樣做法無(wú)異于自丟陣地、自我邊緣化，不但會(huì)削弱黨組織在基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和執(zhí)政基礎(chǔ)，還會(huì)導(dǎo)致“基層治理法治化”因?yàn)槭フ_的政治方向和堅(jiān)強(qiáng)的組織保障而最終落空。基層治理法治化，黨組織在基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗堡壘作用只能加強(qiáng)而不能削弱[2]。另一方面，現(xiàn)代治理的核心意涵是“多元共治”，應(yīng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”的治理格局?；鶎又卫矸ㄖ位坏l(fā)揮法院、檢察院、司法所、派出所、仲裁等法治機(jī)構(gòu)作用以及法官、律師、仲裁員等法治隊(duì)伍作用，還應(yīng)發(fā)揮自治組織、民間協(xié)會(huì)、團(tuán)體個(gè)人、社會(huì)中介等其他主體的作用。

(二)基層治理法治化，既要堅(jiān)持硬法，也要運(yùn)用軟法

硬法是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的法，軟法則是指不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的法。前者主要指國(guó)家法律，后者主要是依據(jù)國(guó)家法律而制定的、不具有強(qiáng)制性而有指導(dǎo)性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性、協(xié)商性的章程與文件?；鶎邮且粋€(gè)日益原子化的社會(huì)，基層事務(wù)十分繁雜，任何國(guó)家的法律都無(wú)法對(duì)所有事務(wù)和行為一一規(guī)制，更何況如果任何社會(huì)事務(wù)的治理都訴諸于法律和行政力量，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系變得緊繃而脆弱，勢(shì)必導(dǎo)致治理的效率低下而治理的成本高昂，基層治理法治化也最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)?；鶎又卫碇?，那些原則性的問(wèn)題、重大的利益沖突、違法行為、民事糾紛乃至刑事案件毫無(wú)疑問(wèn)需要硬法的強(qiáng)力規(guī)制。同時(shí)各地基層在實(shí)踐中依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制定的村規(guī)民約、市民公約、行業(yè)規(guī)章與社區(qū)自治章程等軟法，與硬法相比具有多元參與、平等協(xié)商、柔性誘導(dǎo)的特點(diǎn)，恰好與現(xiàn)代治理所體現(xiàn)的民主性、多元性、廣泛性、參與性和平等性的特點(diǎn)相契合，在基層治理中發(fā)揮了不可或缺的作用，也體現(xiàn)法治、自治與德治相結(jié)合以及他律、自律與互律相結(jié)合的特點(diǎn)。所以基層治理既要硬法，也要軟法，做到軟硬一起抓。

(三)基層治理法治化，既要維穩(wěn)，又要維權(quán)

有的地方在基層治理中出現(xiàn)了維穩(wěn)與維權(quán)的對(duì)立：要么因“穩(wěn)定壓倒一切”而忽視了群眾合法權(quán)益，要么因“花錢(qián)買(mǎi)平安”，無(wú)原則地滿足一些不合理的要求，誘發(fā)了部分群眾為了一點(diǎn)小事而漫天要價(jià)甚至進(jìn)行無(wú)理纏訪鬧訪，從而影響了社會(huì)穩(wěn)定。這兩種現(xiàn)象都會(huì)導(dǎo)致基層治理的異化，因此基層治理法治化要正確認(rèn)識(shí)和處理維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)”的重要論斷，不僅科學(xué)闡明了維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，而且抓住了維穩(wěn)的根本，指出了維穩(wěn)的正確途徑。推進(jìn)基層治理法治化，應(yīng)按照“以維權(quán)保維穩(wěn)，以維穩(wěn)促維權(quán)”的原則，既要解決好群眾的合理合法的訴求，把維護(hù)群眾權(quán)益作為基層治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，又要樹(shù)立和維護(hù)法治在基層社會(huì)的權(quán)威，依法處理各種矛盾糾紛和利益沖突，防止因個(gè)別群眾過(guò)度的維權(quán)、過(guò)分的要求和違法的行為而影響了大多數(shù)人利益和社會(huì)的穩(wěn)定。

(四)基層治理法治化，要加強(qiáng)實(shí)體制度建設(shè)，也要推進(jìn)程序正義

推進(jìn)基層治理法治化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其所涉及的治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容、治理機(jī)制、治理方式的變革調(diào)整以及組織體系、人員隊(duì)伍、設(shè)施基礎(chǔ)的健全保障都需要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)加以解決，只有依靠制度才能達(dá)到穩(wěn)定長(zhǎng)久的功效，才能實(shí)現(xiàn)法治化的狀態(tài)。各地基層治理在矛盾調(diào)處、糾紛排查、推動(dòng)法治資源和力量下沉、完善基層綜治機(jī)構(gòu)和法治網(wǎng)絡(luò)等方面的實(shí)踐探索都離不開(kāi)制度創(chuàng)新。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，法治的核心要義和理論依據(jù)是正義，正義是制定法律的基本原則和評(píng)價(jià)法律實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)社會(huì)治理法治化水平的重要依據(jù)。一些地方圍繞推進(jìn)基層事務(wù)決策科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化、透明化而采取的“六步?jīng)Q策法”、“四議兩公開(kāi)”、民主懇談會(huì)、群眾議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、村(居)務(wù)公開(kāi)等做法也無(wú)不體現(xiàn)了程序正義的實(shí)質(zhì)，一些農(nóng)村制定的村規(guī)民約的目的也是為了推進(jìn)村務(wù)管理的程序化。因此，基層治理既要注重實(shí)體制度建設(shè)，也要推進(jìn)程序正義。

(五)基層治理法治化，既要抓住關(guān)鍵少數(shù)，也要重視普通多數(shù)

基層黨員干部是依法治國(guó)方略在基層的組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，他們的法治素養(yǎng)和法治能力直接決定基層黨組織依法執(zhí)政和基層政府依法行政的水平，決定著基層法治秩序和法治權(quán)威，也直接影響法律在人們心中的威信。所以推進(jìn)基層治理法治化必須抓住基層黨員干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，使他們摒棄“人治”觀念，帶頭樹(shù)立法治思維和提高依法辦事能力，爭(zhēng)做尊法學(xué)法守法用法的模范，發(fā)揮他們對(duì)群眾的示范引領(lǐng)作用。同時(shí)，也要重視人民群眾這個(gè)普通多數(shù)。只有大力加強(qiáng)法治文化建設(shè)，推動(dòng)法治宣傳教育的常態(tài)化、普及化和制度化，把法治的尊崇和信仰根植于廣大人民群眾之中，讓法治融入民眾生活，發(fā)揮法治文化“治心”的功能，營(yíng)造守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，徹底改變部分群眾法治觀念淡薄、法治信仰缺失的問(wèn)題，徹底根除個(gè)別基層存在的“信錢(qián)信權(quán)信訪信鬧就是不信法”的現(xiàn)象，才能筑牢基層治理法治化的根基。

[1]尹華廣.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”：以鄉(xiāng)規(guī)民約促進(jìn)基層治理法治化的實(shí)踐與啟示[J].發(fā)展，2015，(12).

[2]謝忠平.基層治理背景下基層黨組織的功能調(diào)試與實(shí)現(xiàn)路徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015，(8).

[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2016-10-10

謝忠平(1976-)，男，江西九江人，黨建研究所副教授。

D638

A

1008-8520(2016)06-0046-04