王 靖，于海燕

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130000； 2.溫州醫(yī)科大學(xué) 公共衛(wèi)生管理學(xué)院，浙江 溫州 325000)

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狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效與新居民公共服務(wù)供給機制：一種分析范式

王 靖1，于海燕2

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130000； 2.溫州醫(yī)科大學(xué) 公共衛(wèi)生管理學(xué)院，浙江 溫州 325000)

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，在中央明確以居住證作為新居民公共服務(wù)供給載體的政策下，如何對新居民公共服務(wù)供給機制進行理論梳理并厘清邏輯結(jié)構(gòu)以指導(dǎo)新居民公共服務(wù)供給實踐是亟待解決的問題。厘清新居民、公共服務(wù)、公共服務(wù)供給機制等概念的基礎(chǔ)上，基于狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效這一分析范式構(gòu)建了新居民公共服務(wù)供給機制的邏輯思路，探討供給機制動態(tài)運行的三個層面即決策層、運行層、績效層的互動關(guān)系，實現(xiàn)通過資源的優(yōu)化配置達到保障新居民權(quán)益，增進新居民福利的目標。

狀態(tài)；結(jié)構(gòu)；績效；供給機制

中共中央政治局2015年10月12日召開會議，聽取了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十三個五年規(guī)劃的建議》，“十三五”規(guī)劃的立足點在于增進人民福祉，促進人的全面發(fā)展，在其十個領(lǐng)域突破點中，兩個突破點與新居民公共服務(wù)供給問題相關(guān)：一是推動協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展不僅指綠色發(fā)展，更主要的是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化，特別是流入地新居民需平等享受公共服務(wù)的供給；二是改善民生，強調(diào)全面解決好群眾關(guān)心的教育、就業(yè)、收入、醫(yī)療、社保等問題，讓改革成果更多、更公平地惠及人民群眾，城市新居民是需要改善民生的主要群體。2015年11月衛(wèi)計委發(fā)布的《2015流動人口發(fā)展報告》預(yù)測到十三五結(jié)束即2020年末，我國流動人口總量將達到2.91億，流動人口呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，主要體現(xiàn)在城市融入意愿的上升。具體在量化數(shù)據(jù)上的反應(yīng)是2014年流動人口在居住地居住時間超過3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%，打算在現(xiàn)居住地繼續(xù)居住5年及以上的占56%。流動人口固化為新居民的趨勢已非常明顯，下一步就是如何應(yīng)對流動人口作為新居民對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理能力提出的挑戰(zhàn)。

為此中央城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組編制了2014—2020年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，規(guī)劃重點在于以提高質(zhì)量為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑即“人的城鎮(zhèn)化”，“人的城鎮(zhèn)化”這一戰(zhàn)略目標被明確寫在十二屆人大二次會議的政府工作報告中。 2015年10月21日國務(wù)院通過《居住證暫行條例(草案)》，在中央明確以居住證作為公共服務(wù)供給載體的政策指導(dǎo)下，如何對新居民公共服務(wù)供給機制進行理論梳理并厘清完整的邏輯鏈是整合碎片化供給實踐的關(guān)鍵。

一、新居民公共服務(wù)供給機制相關(guān)概念厘定

(一)新居民的概念界定

流動人口作為城市新居民在為城市發(fā)展做出貢獻同時也帶來了諸多矛盾，對政府管理工作提出了挑戰(zhàn)。學(xué)界基于管理學(xué)視角，以“本地人口”或“本地戶籍人口”作為參照對流動人口進行定義，即“外來人口”和“外來務(wù)工經(jīng)商人口”?！巴鈦砣丝凇笔侵妇幼』蛲Ａ粼谀承姓^(qū)域內(nèi)，但戶口不在該區(qū)域的人,它既包括了長期逗留者，也包括了短期停留者，“外來務(wù)工經(jīng)商人口”不僅強調(diào)長期居住，更強調(diào)就業(yè)與消費，新居民這一概念是“外來務(wù)工經(jīng)商人員”的變遷與延續(xù)?！俺鞘行乱泼瘛弊鳛榕c新居民最為近似的概念，是指通過正式或非正式途徑實現(xiàn)了自身或家庭的遷移且在居住地有定居意愿,并且有穩(wěn)定的工作和住所特殊群體，其主要包括：一是鄉(xiāng)城移民，二是城城移民，三是升學(xué)移民。新居民與其在范圍上的唯一區(qū)別就是新居民對就業(yè)的強調(diào)即不包括升學(xué)移民。

“新居民”這一稱謂不是由理論到實踐產(chǎn)生的概念，而是實踐影響理論而產(chǎn)生的概念，其產(chǎn)生的是實踐中對流動人口管理的探索?！靶戮用瘛边@一稱謂最早見于我國第二人口流入大省浙江省的嘉興市，《中共嘉興市委、嘉興市人民政府關(guān)于加強嘉興新居民服務(wù)管理工作的若干意見(試行)》中，將非本市戶籍但有穩(wěn)定住所的務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)人員統(tǒng)稱為新居民。嘉興市成為“專業(yè)型”流動人口服務(wù)管理體制改革的試點區(qū)域后，其在市、縣、鄉(xiāng)三級設(shè)立了新居民管理機構(gòu)，保證“有牌子、有場所、有機構(gòu)、有隊伍、有制度、有網(wǎng)絡(luò)”?！靶戮用瘛陛^之“流動人口”、“外來人口”“農(nóng)民工”等名稱少了歧視的意味，更具包容性，彰顯了建設(shè)和諧社會的理念。“新居民”稱謂逐漸被固定下來，從城市行政管理的角度對新居民給出定義表明新居民已被明確納入到政府行政管理的范疇之中。

(二)公共服務(wù)供給機制的內(nèi)涵

新居民公共服務(wù)供給中的公共服務(wù)偏向于利益解釋和價值解釋，其內(nèi)涵是：政府為回應(yīng)新居民的需求訴求、維護公共利益而通過公權(quán)力運用公共資源，以靈活的生產(chǎn)機制供給有形公共物品和無形公共物品的實踐活動的總稱。該定義不僅沒有分割“物品”和“服務(wù)”的關(guān)系，而且還回應(yīng)了“管理”向“治理”轉(zhuǎn)化過程中的多主體趨勢。新居民作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市中的弱勢群體，其公共服務(wù)供給類別的劃分要強調(diào)層次發(fā)展原則，首先要保證就業(yè)、教育、健康、居住等基本服務(wù)。因此管理學(xué)的資源配置角度基于，認為公共服務(wù)供給機制是政府為實現(xiàn)公共利益，通過供給主體、供給方式及供給運行流程提供有形公共產(chǎn)品和無形公共服務(wù)的動態(tài)運行過程，公共服務(wù)供給機制的本質(zhì)是公共服務(wù)提供過程中的資源配置方式。供給主體經(jīng)歷了政府中心、顧客中心和提供者與使用者互動三個階段。供給方式經(jīng)歷了政府計劃生產(chǎn)、半政府與半市場、混合安排三個階段。供給運行機制具體包括體現(xiàn)互動的決策機制、體現(xiàn)互補的效率機制、體現(xiàn)互聯(lián)的協(xié)調(diào)機制和體現(xiàn)互制的公平與責(zé)任機制。

二、狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效范式下新居民公共服務(wù)供給機制的分析理路

狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效范式簡稱為SSP范式， SSP范式作為一種績效分析范式最早見于美國密歇根州立大學(xué)教授愛倫·斯密德的著作《財產(chǎn)、權(quán)利與公共選擇》一書中，其基于狀態(tài)(Situation)——結(jié)構(gòu)(Structure)——績效(Performance)這條完整邏輯鏈提出了績效的理論框架，此框架主要用于分析個體及群體利益產(chǎn)生沖突影響物品的相容性使用時，制度規(guī)則如何構(gòu)建個體的博弈機會，最后形成怎樣的經(jīng)濟績效。因為SSP范式的核心在于結(jié)構(gòu)的研究，因此它比另一種產(chǎn)業(yè)組織理論SCP(結(jié)構(gòu)—行為—績效)分析范式更加廣泛地應(yīng)用于社會及政治領(lǐng)域，所以SSP范式更適合作為一種邏輯框架來解讀新居民公共服務(wù)供給機制問題。運用SSP范式來分析新居民公共服務(wù)供給動態(tài)過程中的運行機制，就是要揭示在個體、團體、服務(wù)三大要素不同狀態(tài)的基礎(chǔ)上，結(jié)構(gòu)要素即運行機制如何根據(jù)狀態(tài)的不同對應(yīng)不同的供給機制設(shè)計，進而實現(xiàn)供給成效，供給機制這個自變量如何在狀態(tài)控制變量下對績效因變量施加影響。

(一)新居民公共服務(wù)供給機制中SSP要素分析

1.狀態(tài)要素。狀態(tài)要素由個體特性、集體特性和物品特性三部分組成。個體特性包括個人是非好惡判斷、個人素質(zhì)、認知、情感、決策意向等；集體特性除了決策者個性外，主要是指集體決策的邏輯、議事規(guī)則及決策規(guī)則。物品特性主要是指物品是否具有規(guī)模購買效應(yīng)、使用上是否允許共享、交易的有形成本和無形成本、是否受周期性供求的影響。狀態(tài)要素的研究著眼于研究不同的特性狀態(tài)如何影響機制與績效間的相互關(guān)系，機制又是如何決定其特性，如機制設(shè)計如何使其產(chǎn)生稀缺、排他、競爭、成本等特性。

在新居民公共服務(wù)供給機制問題研究中，狀態(tài)要素中的個人特性對應(yīng)新居民的特性，如新居民的自利選擇偏好、素質(zhì)層次、需求層次如何影響供給機制的設(shè)計，進而產(chǎn)生何種供給績效。以教育需求層次為例，子女義務(wù)教育是新居民最迫切的需要，在子女義務(wù)教育需求得到滿足后，新居民的教育服務(wù)需求又轉(zhuǎn)向異地高考和職業(yè)教育，同時供給效果直接受到新居民教育程度、個人素質(zhì)的影響，如我國一線城市新居民公共服務(wù)志愿供給水平要遠遠高于二、三線城市，上海等地出現(xiàn)的新居民生活館就是最好的例證。集體特性對應(yīng)的是政府、企業(yè)、非營利組織等公共服務(wù)供給主體的特性，政府作為公共服務(wù)供給的絕對主體，往往關(guān)注純公共服務(wù)的供給，著眼于新居民長期利益的實現(xiàn)。市場作為彌補政府失靈的供給主體，其趨利性可以通過充分競爭保障公共服務(wù)供給質(zhì)量，適合經(jīng)營性公共服務(wù)的供給。非營利組織因為其公益性最適合承擔具有公益性的融合服務(wù)供給，各個供給主體都會對供給績效產(chǎn)生不同的影響。物品特性是指在新居民公共服務(wù)供給中指公共服務(wù)的特征，主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域分布的集中性。由于新居民主要集中在長三角、珠三角、京津冀、長江經(jīng)濟帶等經(jīng)濟圈，因此公共服務(wù)供給具有區(qū)域集中性。二是供給水平的層次性。不同的經(jīng)濟發(fā)展水平及包容程度導(dǎo)致公共服務(wù)供給力度不同。三是需求的多樣性。新居民的需求傾向呈現(xiàn)多樣特征，北上廣一線城市新居民對教育服務(wù)需求強度高，長三角制造型城市新居民對社會保障服務(wù)需求程度較高。四是發(fā)展的階段性。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、信息技術(shù)發(fā)展及公共政策導(dǎo)向的不同，新居民公共服務(wù)供給主體、供給范圍、供給類型和數(shù)量也會隨之變化。如在居住證制度普遍實施的地區(qū)，基本公共服務(wù)已經(jīng)進入落地階段，新居民對經(jīng)營性公共服務(wù)的需求強度將會上升。

2.結(jié)構(gòu)要素。結(jié)構(gòu)要素的含義是指權(quán)利結(jié)構(gòu)安排的制度方案，包括正式的制度和非正式的制度，這種權(quán)利結(jié)構(gòu)安排的制度是社會游戲遵循的規(guī)則，不僅包括產(chǎn)權(quán)還包括使用權(quán)、交易權(quán)和收益權(quán)[1]。通過這些規(guī)則協(xié)調(diào)不同利益?zhèn)€體的利益關(guān)系進而形成相互依賴的關(guān)系。這種權(quán)利安排之所以對效果產(chǎn)生影響是因為每個個體的權(quán)利實現(xiàn)都要受制于他人的權(quán)利選擇，他人的權(quán)利選擇也就成為個體權(quán)利實現(xiàn)的成本，成為抑制個體需求滿足的強制力，沒有權(quán)利或者權(quán)利不多的人就是施加成本能力的弱者，簡而言之就是公共服務(wù)供給決策話語權(quán)中的弱者。通過以上分析可以看出由于新居民公共服務(wù)的集中性、多樣性、差異性和動態(tài)性等特征要求新居民供給機制這種制度安排要想實現(xiàn)有效供給，必須考慮在決策機制中如何利用政府強力賦予弱者權(quán)利，提升其在公共服務(wù)決策中的話語權(quán)；在效率機制中如何根據(jù)不同的需求選擇不同的供給主體；在公平機制中如何平衡新老居民間的利益關(guān)系；在協(xié)同機制中如何平衡流入地流出地的利益關(guān)系及供給部門的利益關(guān)系。這些圍繞供給主體權(quán)利結(jié)構(gòu)劃分而進行的供給機制設(shè)計將直接影響供給效果。

3.績效要素。相比傳統(tǒng)以效率作為供給效果的衡量標準，SSP范式下的績效偏重于考慮的是有利于誰的效率，也就是誰取得了收益，誰支付了成本，直接衡量指標就是財富和機會的分配情況，而且這種財富和機會是落實到個人的財富和機會而不是集體的財富和機會，狀態(tài)作為給定要素是不變的，那么在不同的個體、集體和物品特性狀態(tài)下，不同的制度選擇形成的權(quán)利安排決定了最終績效。SSP范式中績效是給定狀態(tài)下權(quán)利選擇的函數(shù)，制度績效取決于利益群體在博弈中的游說能力，制度均衡取決于利益均衡，當利益均衡被打破時失利群體打破制度的力量增強，當其強大到超過維護力量的時候就會形成制度變遷。因此對整個社會來說，制度績效是權(quán)利結(jié)構(gòu)安排和感知的函數(shù)，它最終體現(xiàn)為公平和效率的實現(xiàn)程度。

(二)狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效范式對新居民公共服務(wù)供給機制的適用性分析

這一分析范式對我國新居民公共服務(wù)供給機制的適用性主要體現(xiàn)在兩方面：一是范式的三個主要組成部分即狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、和績效涵蓋了新居民公共產(chǎn)品供給機制的各個方面。狀態(tài)變量所描述的個人、團體和物品的特性與新居民特性、多元化的供給主體及公共服務(wù)特性的多樣性等相對應(yīng)，結(jié)構(gòu)變量所代表的制度或權(quán)利的選擇，與公共服務(wù)供給中多元化的供給機制選擇相對應(yīng)，績效變量與選擇不同供給機制的效果相對應(yīng)，因此SSP 分析范式與新居民公共服務(wù)供給機制所包含的要素具有高度的契合性。二是這一分析范式為新居民公共服務(wù)供給機制的研究提供了一個系統(tǒng)的分析理路。SSP分析范式從事物的初始狀態(tài)到最終績效的整體分析，是一條邏輯鏈的完整展開，它涵蓋公共服務(wù)本身的特性、供給主體特性、新居民的特性、多元化的供給機制及其供給績效方方面面的內(nèi)容，且把這些內(nèi)容構(gòu)建在一個框架中研究，綜合考慮各要素并分析它們之間的邏輯關(guān)系。

三、狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效范式下新居民公共服務(wù)供給機制邏輯建構(gòu)

基于以上分析，本文將狀態(tài)、結(jié)構(gòu)、績效范式與公共服務(wù)的動態(tài)供給過程相結(jié)合構(gòu)建了基于狀態(tài)——結(jié)構(gòu)——績效的新居民公共服務(wù)供給運行機制框架，決策層對應(yīng)狀態(tài)要素，運行層對應(yīng)結(jié)構(gòu)要素，績效層對應(yīng)績效要素(如圖1所示)。之所以把動態(tài)的供給過程作為邏輯的結(jié)合點，是因為公共服務(wù)在靜態(tài)上就是一種福利或產(chǎn)品，但這種福利或產(chǎn)品的產(chǎn)生需要生產(chǎn)要素與勞動力結(jié)合生產(chǎn)出來，按照不同利益集團的需要進行分配，最后利益集團的個體享用該福利或產(chǎn)品，靜態(tài)的公共服務(wù)從始至終蘊含于動態(tài)的過程中?！盃顟B(tài)”包括新居民、供給主體、新居民公共服務(wù)本身的特性三個方面?！敖Y(jié)構(gòu)”是為實現(xiàn)新居民公共服務(wù)有效供給所做的供給機制選擇，因此結(jié)構(gòu)對應(yīng)的是新居民公共服務(wù)供給的運行層，具體包括效率生產(chǎn)、協(xié)同生產(chǎn)和公平生產(chǎn)?！翱冃А笔菍Σ煌戮用窆卜?wù)供給機制選擇的評價，根據(jù)供給績效的衡量結(jié)果找到新居民公共服務(wù)供給機制改進方向，因此績效對應(yīng)的是新居民公共服務(wù)供給的績效層，責(zé)任機制的有序運行是績效層運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。通過對效果、效益、回報率三個平行指標的監(jiān)督，將責(zé)任機制貫穿于新居民公共服務(wù)供給過程的始終，滲透到?jīng)Q策、運行、績效三大層面。

圖1 基于SSP范式新居民公共服務(wù)供給機制邏輯建構(gòu)

(一) 決策層：需求回應(yīng)

新居民公共服務(wù)供給機制是對新居民公共服務(wù)需求的回應(yīng)，主要包括決策回應(yīng)、精益生產(chǎn)和績效監(jiān)督三個部分。決策是整個供給機制運行的開始，供給主體政府根據(jù)決策博弈機制的運行結(jié)果決定提供多少公共服務(wù)、提供到什么程度以及采用什么方式提供。決策機制從規(guī)劃和預(yù)算兩方面決定供給內(nèi)容、規(guī)則和發(fā)展方向。規(guī)劃作為對新居民公共服務(wù)的頂層設(shè)計，其實質(zhì)就是通過對資源的配置來決定一定時期內(nèi)的公共服務(wù)發(fā)展的方向。2012年國家頒布了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五規(guī)劃”》從國家層面對基本公共服務(wù)供給的范圍、衡量標準和工作重心進行了制度安排，作為引導(dǎo)政府履行公共服務(wù)職能，進行公共資源優(yōu)化配置的依據(jù)。在新居民公共服務(wù)供給方面，國務(wù)院2015年10月頒布了《居住證管理辦法》作為指導(dǎo)地方政府落實新居民基本公共服務(wù)供給的指導(dǎo)綱領(lǐng)。規(guī)劃的藍圖最終必須要落到財務(wù)預(yù)算這一載體上，沒有預(yù)算匹配的規(guī)劃只能停留于紙面，預(yù)算是對公共服務(wù)項目、標準、內(nèi)容的資源分配，因此它是公共服務(wù)供給和生產(chǎn)沿著正確方向并達到基本水平的保障。

(二)運行層: 精益生產(chǎn)

運行層主要是通過效率機制、協(xié)同機制和公平機制實現(xiàn)新居民公共服務(wù)的精益生產(chǎn)。公共服務(wù)的生產(chǎn)不同于公共服務(wù)供給，生產(chǎn)是通過組織內(nèi)部運行使公共服務(wù)得以產(chǎn)生的動態(tài)過程，生產(chǎn)流程具體包括生產(chǎn)程序、生產(chǎn)標準、質(zhì)量和數(shù)量檢驗等步驟。在績效輸出之前生產(chǎn)過程本身需要進行內(nèi)部流程監(jiān)督，特別是應(yīng)用信息化技術(shù)手段及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段對公共服務(wù)生產(chǎn)過程進行實時、全面和準確的展示，使監(jiān)督主體對供給過程一目了然。效率機制就是根據(jù)區(qū)域差異及供給領(lǐng)域不同對供給主體進行有效率的排列組合，在供給中進行政府功能轉(zhuǎn)換，強化社會組織的作用。協(xié)同機制是從資源協(xié)同、主體協(xié)同、區(qū)域利益協(xié)同方面實現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙供給。公平機制即新居民公共服務(wù)供給無論是在制度設(shè)計還是執(zhí)行制度的行為中，都不應(yīng)該出現(xiàn)人為的差別和歧視現(xiàn)象[2]。

(三)績效層: 控制監(jiān)督

績效層是新居民公共服務(wù)供給的輸出層，它通過制定標準、衡量偏差等手段最終達到減少偏差的目的。績效層的控制監(jiān)督本身不是目的，它是通過控制監(jiān)督手段使公共服務(wù)供給機制的運行達到滿足新居民公共服務(wù)需求的目的?？冃涌刂频氖切戮用窆卜?wù)的供給結(jié)果，運用專業(yè)的績效評估手段衡量供給的效率和效益，效率是對公共服務(wù)生產(chǎn)資源配置優(yōu)化程度的衡量，效益是對公共服務(wù)分配公平程度的衡量?？冃拥目刂票O(jiān)督不等于績效評估，績效評估僅僅是診斷公共服務(wù)供給偏差的手段，績效層的控制監(jiān)督根據(jù)偏差有針對性的改進決策層和運行層設(shè)計，進而提高服務(wù)效能才是目的。因此績效層的控制監(jiān)督除了績效評估還包括績效計劃、績效評估、績效結(jié)果應(yīng)用、績效面談、績效輔導(dǎo)等階段?？傊冃拥暮诵氖峭ㄟ^績效偏差找到新居民公共服務(wù)供給決策層和運行層的偏差，有針對性的進行績效輔導(dǎo)進而真正改善績效。

[1]張智勇.高等教育發(fā)展的環(huán)境及其優(yōu)化：社會資本的視角[J].長春大學(xué)學(xué)報，2016，(2).

[2]李建華，袁建輝.當前我國政府公共服務(wù)的倫理檢視[J].中國行政管理，2007，(2).

[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2016-10-17

王靖(1973-)，女，河南許昌人，博士研究生。

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A

1008-8520(2016)06-0049-05