譚詩(shī)贊

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

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參與式預(yù)算的中國(guó)探索：價(jià)值、缺陷及路徑優(yōu)化

譚詩(shī)贊

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

摘要：公民對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算決策體制的不滿以及參與式治理在地方治理變革中的運(yùn)用，直接催生了參與式預(yù)算的產(chǎn)生。國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)踐和發(fā)展為我國(guó)政府預(yù)算改革引入?yún)⑴c式預(yù)算提供了借鑒。參與式預(yù)算是我國(guó)地方參與式治理的一種重要形式，參與式預(yù)算的探索，深化了基層自治的實(shí)踐，激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能，推動(dòng)了基層協(xié)商民主的發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)利益調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定。但我國(guó)參與式預(yù)算的探索在制度化和代表性上依舊存在嚴(yán)重的不足，所以參與式預(yù)算改革需要針對(duì)這些不足，借鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合地方政府財(cái)政狀況，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評(píng)估這三個(gè)主要階段進(jìn)行路徑優(yōu)化，以此提升參與式預(yù)算在地方參與式治理中應(yīng)有的治理績(jī)效。

關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算；參與式治理；共建共享

十八屆五中全會(huì)提出在“十三五”攻堅(jiān)期必須要“牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”，“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。這意味著在地方治理層面需要社會(huì)公眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體更多地參與我國(guó)全面小康社會(huì)的“共建共享”，因此，參與式治理也成為地方治理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵抉擇。參與式治理“是指由地方政府培育的旨在通過(guò)向普通公民開(kāi)放公共政策過(guò)程以解決實(shí)際公共管理問(wèn)題的制度與過(guò)程的總和”[1]，而政府的公共預(yù)算同樣是地方參與式治理的重要內(nèi)容，可以說(shuō)，政府的公共“預(yù)算就是政治，它所研究的基本問(wèn)題是誰(shuí)獲利誰(shuí)損失或誰(shuí)受益誰(shuí)支付”[2]，而且“幾乎每一項(xiàng)政府決策都有預(yù)算含義，因?yàn)闆Q策制定過(guò)程不可避免地涉及稀缺資源在可選用途中的分配”[3]，一般而言，參與式預(yù)算是指由普通公民及其代表來(lái)決定一部分公共預(yù)算支出優(yōu)先順序的決策機(jī)制或過(guò)程。參與式預(yù)算的一般程序是由當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)所有群體的代表，共同討論支出的優(yōu)先順序，提出公共資源分配計(jì)劃，并且最后投票決定。因此，公共預(yù)算過(guò)程的透明性、開(kāi)放性關(guān)乎公眾“獲得感”的提升。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都習(xí)慣以預(yù)算的專業(yè)性和技術(shù)性高為由，將普通公民排斥在預(yù)算決策過(guò)程之外，預(yù)算權(quán)力過(guò)度集中在少數(shù)人手中，這種不透明的預(yù)算過(guò)程使政府和普通公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，也容易導(dǎo)致政府官員的尋租和腐敗，損害公眾在發(fā)展過(guò)程中的“共享”，對(duì)社會(huì)大眾“獲得感”的提升造成了不利影響。為了克服政府在預(yù)算政策制定和實(shí)施過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義，保障公共利益，我國(guó)參與式預(yù)算改革的深入和推廣蓄勢(shì)待發(fā)。

一、 國(guó)外參與式預(yù)算的興起和實(shí)踐

20世紀(jì)后半葉，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共事務(wù)管理的日益復(fù)雜化，客觀上要求加強(qiáng)行政體系的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上的代議制民主開(kāi)始走向衰落。先進(jìn)工業(yè)國(guó)家經(jīng)歷了一個(gè)從議會(huì)民主走向行政集權(quán)的變革過(guò)程：作為行政首腦的總統(tǒng)或總理(首相)的權(quán)力得到不斷的擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，政府首腦通過(guò)控制本黨的議員控制和操縱國(guó)會(huì)的立法，國(guó)家預(yù)算和國(guó)家重要政策的制定權(quán)實(shí)際上由代議機(jī)構(gòu)滑向行政機(jī)關(guān)。政府在預(yù)算編制的過(guò)程中出于預(yù)算的專業(yè)性考量，主要依靠技術(shù)官僚和專家咨詢系統(tǒng)進(jìn)行決策，而將普通公民排斥在預(yù)算決策的封閉系統(tǒng)之外。

在傳統(tǒng)的預(yù)算決策體制中，公民的參與一般都是間接的參與，但這種間接參與在政治實(shí)際運(yùn)行中的效果并不理想。因?yàn)檎念A(yù)算決策由于缺乏社會(huì)公眾的控制和監(jiān)督，往往容易產(chǎn)生對(duì)民眾利益訴求的“無(wú)感”現(xiàn)象，時(shí)常出現(xiàn)公共資源背離公共服務(wù)宗旨的政府預(yù)算決策行為。因此，普通公民希望直接參與到關(guān)乎自己切身利益的那部分預(yù)算的決策進(jìn)程中。在這種背景下，參與式預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。

參與式預(yù)算在國(guó)外的發(fā)展大致經(jīng)歷三個(gè)階段：第一個(gè)階段是其初期探索階段(1989—1997年)，巴西阿雷格里港市首開(kāi)先例，這一階段的參與式預(yù)算僅在巴西境內(nèi)為數(shù)不多的幾個(gè)城市開(kāi)展；第二個(gè)階段是其鞏固發(fā)展階段(1997—2000年)，在該階段，參與式預(yù)算在巴西境內(nèi)迅速擴(kuò)展，先后有130個(gè)城市采用了參與式預(yù)算，通過(guò)這一形式，城市的普通居民而不是政治精英取得了與其生活息息相關(guān)的部分公共資源的分配權(quán)；第三個(gè)階段是參與式預(yù)算的迅速擴(kuò)張階段(2000年—)，參與式預(yù)算從南美洲擴(kuò)展到全世界，超過(guò)1 500個(gè)城市、社區(qū)和機(jī)構(gòu)開(kāi)展了參與式預(yù)算的改革試驗(yàn)。

國(guó)外的參與式預(yù)算在實(shí)踐中也大致呈現(xiàn)出三種具體的形態(tài)：第一種形態(tài)是將市級(jí)政府預(yù)算中的一部分預(yù)算交由普通公民和公民社團(tuán)決定，以巴西阿雷格里港市為代表；第二種形態(tài)是將某一社區(qū)的全部特定?？罱挥僧?dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)所有群體的代表經(jīng)過(guò)協(xié)商和投票決定，這種形態(tài)以紐約和芝加哥市議員的分配款改革最具代表性；第三種形態(tài)是將市級(jí)政府預(yù)算的一部分預(yù)算交由特定人群討論、投票決定，這種形態(tài)以美國(guó)波士頓的青年參與式預(yù)算為代表。

目前越來(lái)越多國(guó)家開(kāi)始實(shí)施參與式預(yù)算。在實(shí)踐中，各地參與式預(yù)算的側(cè)重點(diǎn)也不同，如美國(guó)華盛頓特區(qū)“公民峰會(huì)”、南非的“非政府組織預(yù)算監(jiān)控”、印度DISHA “預(yù)算公開(kāi)和支出跟蹤”等都分別突出了其地方特色。參與式預(yù)算一般是在地方政府層面實(shí)行，而且主要都集中在與公民日常生活密切相關(guān)的資本預(yù)算，即關(guān)于各種公共設(shè)施建設(shè)投資的預(yù)算。也有少部分城市(特別是在巴西的一些城市)將所有的預(yù)算資金安排納入公民參與的范圍。在參與環(huán)節(jié)上，主要是在政府的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，同時(shí)也有在立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算審查階段存在吸納公民參與的環(huán)節(jié)。從理論上講，政府公共預(yù)算的各個(gè)領(lǐng)域的決策及其活動(dòng)都是可以采用公民參與的，但從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公民參與預(yù)算主要適用于公共支出的安排即資金的分配，以及預(yù)算通過(guò)后的項(xiàng)目實(shí)施。在支出決策領(lǐng)域，絕大部分實(shí)施參與式預(yù)算的地方都主要選擇資本性支出作為公民參與預(yù)算的重點(diǎn)領(lǐng)域。

參與式預(yù)算的出現(xiàn)有助于推動(dòng)這一國(guó)家民主政治的發(fā)展，因此參與式預(yù)算在世界各國(guó)中的實(shí)踐日益增多。隨著參與式預(yù)算在世界的擴(kuò)展和傳播，其影響也越來(lái)越大，實(shí)施參與式預(yù)算的地區(qū)也日益增多。作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)從21世紀(jì)初在地方政府層級(jí)也開(kāi)始了其具有本土色彩的參與式預(yù)算探索。

二、我國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐價(jià)值

近年來(lái)，在我國(guó)的溫嶺、哈爾濱、無(wú)錫、上海、佛山、焦作、淮南等地，在地方黨政官員和專家學(xué)者的聯(lián)手推動(dòng)下陸續(xù)出現(xiàn)了公眾參與預(yù)算的實(shí)踐嘗試。我國(guó)的參與式預(yù)算緣何產(chǎn)生？首先，其該歸因于國(guó)外參與式預(yù)算實(shí)踐的民主效應(yīng)及其在國(guó)際上的傳播。其次，我國(guó)參與式預(yù)算的產(chǎn)生離不開(kāi)協(xié)商民主的引入，協(xié)商民主理論的引入為我國(guó)參與式預(yù)算的產(chǎn)生提供了民主理論支撐。再次，中國(guó)參與式預(yù)算的產(chǎn)生離不開(kāi)社會(huì)多元主體的互動(dòng)和博弈：公民納稅人意識(shí)的覺(jué)醒、地方政府官員創(chuàng)新的動(dòng)力、專家學(xué)者的理論指導(dǎo)和大眾媒體的宣傳推廣等共同推動(dòng)了參與式預(yù)算在我國(guó)的探索。

我國(guó)的參與式預(yù)算起步時(shí)間比較晚，但目前參與式預(yù)算的探索日益增多，我國(guó)的參與式預(yù)算主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣(區(qū))這兩級(jí)。參與式預(yù)算的基本做法是將民眾代表與人大代表共同參與的公共協(xié)商和人大正式的預(yù)算審議和監(jiān)督對(duì)接，而在實(shí)踐中則采取了兩種各有側(cè)重的形式。其一，是普通公民建議與人大代表決策相結(jié)合。在這種形式中，普通公眾主要在預(yù)算初審階段中參與，但公眾的建議只發(fā)揮預(yù)算決策咨詢的輔助作用，基層人大代表才具有實(shí)質(zhì)性的預(yù)算決策權(quán)，這種形式以浙江溫嶺的參與式預(yù)算最為典型。其二，是由社會(huì)精英(如基層人大代表、政協(xié)委員)和普通公民代表(包括在籍居戶代表和非在籍的常住戶代表)共同組成預(yù)算參與委員會(huì)或大會(huì)協(xié)商和投票決定預(yù)算支出優(yōu)先順序，這種形式在哈爾濱、無(wú)錫、佛山最為典型。但在街道層面，參與式預(yù)算又呈現(xiàn)出了另一種形態(tài)，如北京朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道啟動(dòng)的民政建設(shè)資金項(xiàng)目協(xié)商——“參與式立項(xiàng)”，由于街道作為政府派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有基層人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其做法比較接近國(guó)際通行的做法，就是由街道辦事處從稅收返還資金中拿出一筆錢作為社區(qū)民政資金，交由每個(gè)社區(qū)自主決定怎么花。為避免變成社區(qū)分錢，麥子店決定實(shí)施參與式立項(xiàng)，社區(qū)要想申請(qǐng)到資金，必須經(jīng)過(guò)項(xiàng)目陳述、答辯、評(píng)審團(tuán)投票。因而隨著參與式預(yù)算在我國(guó)的探索不斷的深入，將來(lái)還會(huì)出現(xiàn)更多具有地方特色的“參與式預(yù)算”形態(tài)。

參與式預(yù)算在我國(guó)探索時(shí)間不長(zhǎng)，但是隨著社會(huì)大眾參與熱情的不斷上漲和地方“參與式治理”改革試點(diǎn)的不斷推廣，其在實(shí)踐中也呈現(xiàn)出一定的政策績(jī)效。

(一)參與式預(yù)算深化了基層自治的實(shí)踐

基層民主通常包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四個(gè)“民主”。長(zhǎng)期以來(lái)，基層的民主政治長(zhǎng)期主要集中于基層民主選舉的探索，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”長(zhǎng)期流于形式。參與式預(yù)算是對(duì)過(guò)去部分農(nóng)村的“村務(wù)民主管理”的深化和擴(kuò)展，將公民的參與從村一級(jí)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理延伸到了對(duì)政府預(yù)算的參與，如溫嶺市通過(guò)參與式預(yù)算“把民主懇談會(huì)定位在了民主決策、民主管理和民主監(jiān)督上，而且深化的重點(diǎn)放在民主決策方面”[4]，參與式預(yù)算的探索在不同程度上改變了過(guò)去普通公民一般難以直接介入地方公共事務(wù)管理的舊狀。

(二)參與式預(yù)算激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能

近年來(lái)，各級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督功能在不斷的強(qiáng)化，但總地來(lái)說(shuō)，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，依舊處于一個(gè)“程序合法，實(shí)質(zhì)虛置”的尷尬境地。參與式預(yù)算的第一種類型，以溫嶺市的參與式預(yù)算為代表。溫嶺市在鎮(zhèn)街和部門層級(jí)“激活”了人大代表的預(yù)算審議和監(jiān)督權(quán)，在會(huì)前初審階段，人大代表通過(guò)民主懇談會(huì)將普通公民的建議吸收納入初審報(bào)告中；在人代會(huì)期間經(jīng)過(guò)預(yù)算初審、聯(lián)席會(huì)議、預(yù)算再審、預(yù)算修正議案表決等流程集中審查政府預(yù)算。在人大審議會(huì)后，設(shè)立常設(shè)的人大財(cái)經(jīng)小組監(jiān)督政府預(yù)算的實(shí)施。浙江溫嶺的參與式預(yù)算改革實(shí)際上最大的功效就是通過(guò)參與式預(yù)算激活了人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，推動(dòng)了基層人大的改革，坐實(shí)人大的權(quán)力機(jī)構(gòu)地位。因此實(shí)施參與式預(yù)算，有利于加強(qiáng)基層人大對(duì)政府預(yù)算的“外部控制”。

(三)參與式預(yù)算同時(shí)也推動(dòng)了基層協(xié)商民主的發(fā)展

參與式預(yù)算過(guò)程中強(qiáng)調(diào)的對(duì)話和公共協(xié)商契合了協(xié)商民主的價(jià)值追求和精神實(shí)質(zhì)，因此參與式預(yù)算也被看作為地方治理中的一種典型的協(xié)商民主形式。參與式預(yù)算強(qiáng)調(diào)“面對(duì)面”的對(duì)話和協(xié)商，這種協(xié)商不僅僅存在于官民之間，也存在于作為非官方的參與者(人大代表和公民代表)之間。在參與式預(yù)算的民主懇談過(guò)程中，通過(guò)對(duì)話和辯論，參與者可以發(fā)言，參與者發(fā)言以后政府要回應(yīng)，要解釋甚至表態(tài)公民意見(jiàn)是否有道理，通過(guò)對(duì)話來(lái)達(dá)成協(xié)議。通過(guò)公共協(xié)商，有助于打破政府預(yù)算決策的“黑箱”，擴(kuò)大政府和普通公眾之間的共識(shí)度，提升公眾參與的熱情和民主素質(zhì)。因此，參與式預(yù)算通過(guò)公共協(xié)商擴(kuò)大了公民的直接參與，推進(jìn)了基層民主協(xié)商的發(fā)展。

(四)參與式預(yù)算有助于提升公共資源分配的公平性和維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定性

參與式預(yù)算為社會(huì)公眾參與地方公共事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了一條新的渠道。它基本形成了包括自愿參與、邀請(qǐng)參與和隨機(jī)抽選參與這三種參與的方式，在參與式預(yù)算中，不同的議題可以采用不同的參與方式。普通公民可以通過(guò)這三種參與方式進(jìn)入民主協(xié)商程序直接參與預(yù)算決策過(guò)程中，有效地表達(dá)自己在公共資源配置過(guò)程中的利益訴求。參與過(guò)程在制度設(shè)計(jì)上確保了公民參與的平等性，每個(gè)人參加民主懇談會(huì)都有同等發(fā)言權(quán)，都可以發(fā)言。同時(shí)部分地方比如浙江溫嶺的人代會(huì)中，也設(shè)計(jì)了能夠讓非人大代表的普通公民也有可以表達(dá)意見(jiàn)的途徑。這樣激發(fā)了公民的有序參與的熱情，相應(yīng)地也就降低了無(wú)序參與的可能性，一定程度上有利于減少社會(huì)矛盾和降低社會(huì)分裂的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，參與式預(yù)算是地方參與式治理的一種有效形式，普通公民尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體可以通過(guò)公共協(xié)商參與地方公共預(yù)算的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，這符合了“參與式治理”對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體特別是窮人賦權(quán)的內(nèi)在要求，因此參與式預(yù)算在我國(guó)的探索拓展了基層民主的內(nèi)容，也有效促進(jìn)了基層民主政治的發(fā)展，也有助于社會(huì)大眾在公共預(yù)算決策中形成“共建共享”的發(fā)展理念。

三、實(shí)踐中與式預(yù)算的缺陷

盡管，參與式預(yù)算在推動(dòng)我國(guó)基層民主政治、促進(jìn)預(yù)算透明和民主以及提升地方政府合法性方面具有一定的實(shí)踐價(jià)值，但由于其還處于“試點(diǎn)”階段，探索的時(shí)間并不長(zhǎng)，因此，我國(guó)參與式預(yù)算在實(shí)踐中依舊還存在著一些不足之處。

(一)參與式預(yù)算的制度化不足，容易出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象

我國(guó)的參與式預(yù)算“是作為選舉民主程度不足的彌補(bǔ)性改革以及制度創(chuàng)新路徑而出現(xiàn)的”[5]，我國(guó)參與式預(yù)算的探索嚴(yán)重依賴長(zhǎng)官意志，使得參與式預(yù)算的實(shí)踐具有很大的變動(dòng)性。由于參與式預(yù)算制度化不足的缺陷，使地方參與式改革容易出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。如北京麥子店街道辦事處由于街道工委書記的更替，其參與式立項(xiàng)模式也跟著改變，新上任的街道黨工委書記改變了過(guò)去社區(qū)公眾申請(qǐng)立項(xiàng)的方式，改由行政命令的方式，將100萬(wàn)資金平分給五個(gè)社區(qū)居委會(huì)，這筆資金由居民委員會(huì)主任決定，導(dǎo)致麥子店街道的參與式立項(xiàng)名存實(shí)亡。

(二)參與式預(yù)算的代表性不足，容易陷入“合法性”危機(jī)

由于大部分地區(qū)的參與式預(yù)算改革的主要目的是“激活”基層人大的預(yù)算審議權(quán)，加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算中的部分與民生相關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目的監(jiān)督，其背后的公民參與其實(shí)是衍生出來(lái)的。這導(dǎo)致了在大部分的參與式預(yù)算實(shí)踐中，“專家和地方精英在項(xiàng)目的最終確定上起到了重要作用”[6]。其次，隨機(jī)的代表選擇機(jī)制也存在內(nèi)在的漏洞，實(shí)踐中往往出現(xiàn)老人群體參與比例高過(guò)其他群體，最后社會(huì)資源分配也更傾向于這些群體的偏好。參與式預(yù)算代表性不足的缺陷容易形成“精英性協(xié)商”和利益相關(guān)人的“不在場(chǎng)”，容易導(dǎo)致社會(huì)公共資源分配的不均衡和不公平，無(wú)法及時(shí)有效地滿足社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)公共資源分配的偏好和意愿，導(dǎo)致社會(huì)大眾對(duì)參與式預(yù)算決策的不滿，使參與式預(yù)算陷入“合法性”的危機(jī)之中。

四、參與式預(yù)算的優(yōu)化路徑

地方政府應(yīng)該在“以人為本，關(guān)注民生”的價(jià)值取向下，借鑒國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地的財(cái)政實(shí)況，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評(píng)估這三個(gè)主要階段針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行完善。

(一)在預(yù)算編制階段，需要從“非政策分享”型參與逐步過(guò)渡到“政策分享”型參與

在參與式預(yù)算中，“非政策分享”和“政策分享”的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)是“公民是否參與分享政策分析和制定”[7]。在前者，普通民眾參與的主要功能是咨詢,民眾的建議并不具有法定的效力，它有待于政府官員在公共決策時(shí)的體察和認(rèn)可。政治參與是旨在影響政府決策的實(shí)際活動(dòng)，政治參與對(duì)政府決策施加影響，就是“企圖影響‘社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配’”[8]。具體而言：在預(yù)算決策的信息征集階段，政府應(yīng)該通過(guò)協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)、公民會(huì)議、互聯(lián)網(wǎng)公民論壇等公共協(xié)商平臺(tái)加強(qiáng)官員、專家、人大代表、政協(xié)委員、普通公民之間實(shí)際的或虛擬的面對(duì)面的對(duì)話協(xié)商。在預(yù)算方案的選擇階段，地方政府應(yīng)該推廣像云南鹽津參與式預(yù)算中的群眾議事員的按人口比例抽選的制度設(shè)計(jì)，以此打破政府對(duì)民眾代表人選的操控，提升公眾參與的平等性；除了隨機(jī)吸納公民代表進(jìn)入具有預(yù)算決策權(quán)的委員會(huì)以外，地方政府還可以將通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公示符合條件的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，讓合乎投票資格的居民直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)商議、投票決定參與式預(yù)算項(xiàng)目的優(yōu)先順序。

(二)在預(yù)算執(zhí)行階段，要“外部監(jiān)督與內(nèi)部控制并重，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，全面提升財(cái)政資金的使用效率”[9]

在外部監(jiān)督方面，要建立預(yù)算執(zhí)行聽(tīng)證、預(yù)算執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議、預(yù)算執(zhí)行信息反饋機(jī)制，確保公眾的意見(jiàn)能夠及時(shí)有效的傳達(dá)到參與式預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且能夠確保工作小組的有效反饋。在內(nèi)部控制方面，要建立規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度、項(xiàng)目績(jī)效定期自評(píng)機(jī)制、面向績(jī)效的內(nèi)審制度以及規(guī)范靈活的支出管理。同時(shí)還應(yīng)該利用網(wǎng)絡(luò)化的參與平臺(tái)，通過(guò)電話、互聯(lián)網(wǎng)、公共信箱等交流渠道，使得居民能夠在專家的幫助下，參與到財(cái)政的去向追蹤，考察財(cái)政資金是否按照預(yù)定的方向使用。通過(guò)這種方式，對(duì)預(yù)算單位形成壓力，解決責(zé)任虛化的問(wèn)題。

(三)在預(yù)算績(jī)效評(píng)估階段，要建構(gòu)政府、專家學(xué)者、普通公民和社會(huì)組織全方位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

具體就是需要在三個(gè)部分進(jìn)行機(jī)制和制度創(chuàng)新：首先，督促項(xiàng)目承建方嚴(yán)格按照參與式預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展主體自評(píng)。其次，建立由政府、專家學(xué)者、居民代表和社會(huì)組織組成的項(xiàng)目效果評(píng)估小組進(jìn)行以結(jié)果為導(dǎo)向的外部評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)過(guò)程中不僅要關(guān)注其技術(shù)指標(biāo)的完成情況，更要將項(xiàng)目受惠地居民的滿意度等效果指標(biāo)納入考評(píng)指標(biāo)體系中。必要時(shí)還可以引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)中立的外部評(píng)價(jià)，以此作為預(yù)算效果評(píng)估的重要依據(jù)。再次，建立上級(jí)政府體系評(píng)估機(jī)制，上級(jí)評(píng)估重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注預(yù)算投資計(jì)劃的落實(shí)，側(cè)重預(yù)算控制與預(yù)算資金使用的有效性。這樣通過(guò)建構(gòu)政府、專家學(xué)者、普通公民和社會(huì)組織全方位的預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系，引進(jìn)成本—收益概念，對(duì)公共服務(wù)的效果進(jìn)行量化評(píng)估，形成科學(xué)的預(yù)算績(jī)效反饋路徑，使預(yù)算實(shí)施績(jī)效的評(píng)估結(jié)果納入下一年度參與式預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的決策依據(jù)。

只有將預(yù)算參與和政策績(jī)效相結(jié)合，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評(píng)估置于一個(gè)完整的政策鏈上綜合考慮，才能充分發(fā)揮參與式預(yù)算應(yīng)有的效應(yīng)，促進(jìn)普通公民在地方參與式治理中的“共建共享”，提升普通民眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的“獲得感”，增加地方政府在改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)進(jìn)行基層治理變革的合法性。

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[責(zé)任編輯：王詠梅]

中圖分類號(hào)：F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)01-0075-05

作者簡(jiǎn)介：譚詩(shī)贊(1989-)，男，湖南耒陽(yáng)人，博士研究生。

收稿日期：2015-11-27