蘇 玉

(中國(guó)人民解放軍南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，南京 210003)

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全面深改中的公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

蘇 玉

(中國(guó)人民解放軍南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，南京 210003)

公共危機(jī)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，其能力水平的高低不僅關(guān)系到全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更成為全面深化改革順利進(jìn)行的重要保障?；趯?duì)全面深化改革進(jìn)程中公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化之緊迫性的研究，勾勒公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本表征，提出實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與對(duì)策。

全面深化改革；公共危機(jī)治理；治理體系和治理能力

伴隨全面深化改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的整體格局將發(fā)生重大變化。我國(guó)社會(huì)面臨的公共問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)也將有增無(wú)減。推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，無(wú)非是要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，使國(guó)家治理體系能夠有效適應(yīng)現(xiàn)代性公共問(wèn)題的治理要求[1]。公共危機(jī)治理作為現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其體系和能力的現(xiàn)代化必然是全面深化改革的題中之義。這里說(shuō)的公共危機(jī)治理體系，是以黨和政府為主導(dǎo)的多元治理主體有效應(yīng)對(duì)包括自然災(zāi)害和人為災(zāi)害在內(nèi)的公共危機(jī)事件，最大程度減少災(zāi)害的社會(huì)性損失的制度體系，包括社會(huì)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理等各領(lǐng)域的一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排。公共危機(jī)治理能力，是公共危機(jī)治理體系運(yùn)行能力和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。以全面深化改革為背景，檢視我國(guó)公共危機(jī)治理體系和治理能力之流變，論析其成敗得失，反思其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于推進(jìn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。

1 公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的緊迫性

第一，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與利益分配均衡性之間的矛盾迫切需要推進(jìn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未有的程度[2]。隨著危機(jī)逐漸成為當(dāng)今社會(huì)的常態(tài)，國(guó)家控制、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的體系和能力，不僅能夠反映一個(gè)國(guó)家的公共安全狀況、社會(huì)的整體穩(wěn)定程度，更是衡量一個(gè)國(guó)家政府治理能力、國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家形象的重要指標(biāo)。在我國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成就的同時(shí)，也積聚了許多社會(huì)矛盾和沖突。這既要求管理者提高依法解決國(guó)家日常管理事務(wù)的能力，更需要管理者具備解決國(guó)家管理事務(wù)中重大復(fù)雜問(wèn)題，特別是處理各種突發(fā)性事件和公共危機(jī)的能力。通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)和整體部署，推進(jìn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，理應(yīng)是全面深化改革的重要內(nèi)容。

第二，民眾日益擴(kuò)大的政治訴求與政治體系容納能力之間的矛盾迫切需要推進(jìn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)全面深化改革，除了解決國(guó)家治理面臨的問(wèn)題，還應(yīng)解決國(guó)家治理方面已存在的問(wèn)題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央順應(yīng)歷史新要求和人民群眾新期待，將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)。這意味著未來(lái)我國(guó)的治理模式將是國(guó)家治理者(執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì))要分享現(xiàn)代價(jià)值理念(如民主、自由、公平等價(jià)值)，要遵守現(xiàn)代生活規(guī)則(如法治、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商等規(guī)則)，貫徹公平、正義、公開(kāi)、透明等原則，堅(jiān)持民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)依法而治[3]。公共危機(jī)治理作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要部分和環(huán)節(jié)，用現(xiàn)代化的治理理念和方法，把危機(jī)控制在局部范圍內(nèi)，不僅體現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的基本規(guī)律，也是全面深化改革的必然要求。

第三，全面深化改革進(jìn)程中的利益調(diào)整與我國(guó)利益固化藩籬現(xiàn)狀之間的矛盾迫切需要推進(jìn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著我國(guó)全面深化改革的不斷深入，面對(duì)多元、多樣、多變的利益調(diào)整格局，改革必然會(huì)遇到各種所謂的“中梗阻”。能否打破利益固化的藩籬，成為決定改革成功與否的關(guān)鍵。美國(guó)學(xué)者亨廷頓就曾提出“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定”的命題。而保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，積極的策略只能是通過(guò)制度的適應(yīng)性變革，提高制度化水平，提升國(guó)家治理能力[4]。對(duì)于由全面深化改革可能引發(fā)的公共危機(jī)狀況，公共危機(jī)治理作為化解國(guó)家治理危機(jī)的兜底環(huán)節(jié)，必須順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，在全面深化改革的同時(shí)，預(yù)先做出危機(jī)治理的制度安排，并根據(jù)制度體系的變革，盡快提高公共危機(jī)治理能力。

2 公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表征

公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是通過(guò)國(guó)家公共危機(jī)治理制度體系的構(gòu)建、完善和運(yùn)作，使得公共危機(jī)可以在最短時(shí)間內(nèi)得到有效控制并化解，恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；通過(guò)將制度理性、多元合作、協(xié)商共治、科學(xué)高效等理念滲透到公共危機(jī)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)危機(jī)管理向現(xiàn)代危機(jī)治理的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)危機(jī)治理體系和治理能力的極大提高。公共危機(jī)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有多重表征，具體包含五個(gè)方面。

第一，治理理念民主化?！皣?guó)家治理體系和治理能力”的提出，表明全面深化改革的總目標(biāo)要在一種更新的思想理念指導(dǎo)下去實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理又稱民主治理[5]。民主化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征[6]。在公共危機(jī)治理中，其理念主要體現(xiàn)在：(1)確立多元協(xié)作的民主治理理念。從本質(zhì)上看，我國(guó)的國(guó)家、社會(huì)和公民在任何時(shí)候都不是“對(duì)立對(duì)抗”的。在公共危機(jī)治理中，通過(guò)多元協(xié)作，為治理主體提供平等、公正參與治理的制度安排，進(jìn)而進(jìn)一步發(fā)揮合理配置資源、有效化解利益沖突的潛能。(2)確立“以人為本”的治理價(jià)值指向?！耙匀藶楸尽敝傅氖且詮V大的人民群眾為本，一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾。公共危機(jī)的治理過(guò)程也應(yīng)強(qiáng)化政府的公共責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人民的現(xiàn)實(shí)利益作為公共危機(jī)治理工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，體現(xiàn)人民的意志和主體地位。

第二，治理方式法治化。法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十八屆三中全會(huì)指出，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。從邏輯上看，“法治化”是“現(xiàn)代化”的重要評(píng)判指標(biāo)，同時(shí)也是“現(xiàn)代化”實(shí)現(xiàn)的必要條件。推進(jìn)公共危機(jī)治理現(xiàn)代化的核心，就是要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理體系和治理能力的法治化。其意義不僅體現(xiàn)在消除公共危機(jī)事件本身造成的危害，更在于其促成國(guó)家緊急權(quán)力與保障公民合法權(quán)利的合理平衡[7]。公共危機(jī)事件的突發(fā)性、現(xiàn)代社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性及公共應(yīng)急緊迫性都使得公共危機(jī)治理權(quán)力和處置措施需要高度的能動(dòng)性、靈活性，而法律不可能對(duì)所有緊急行政權(quán)的使用條件、程序做出細(xì)致周密的規(guī)定，因此，公共危機(jī)治理中，必須授予政府一定的自由裁量權(quán)以備不時(shí)之需。通過(guò)制度、程序設(shè)計(jì)，法律的規(guī)范、制約和監(jiān)督來(lái)確保政府緊急權(quán)的正確運(yùn)用、公民權(quán)利受到最小限制的公共危機(jī)法治化之路顯得尤為重要。

第三，治理系統(tǒng)協(xié)同化。協(xié)同化是公共危機(jī)治理的內(nèi)在要求，也是公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要特征。由于現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)公共危機(jī)事件的復(fù)雜性及其邊界外溢效應(yīng)，使得公共危機(jī)的出現(xiàn)不可能僅局限于某一公共行政部門(mén)或領(lǐng)域[8]。公共危機(jī)治理作為多元、多向構(gòu)成的復(fù)雜運(yùn)作系統(tǒng)，治理主體各要素、各子系統(tǒng)應(yīng)相互作用、相互影響、協(xié)同進(jìn)化，具體體現(xiàn)在：(1)公共行政部門(mén)之間的協(xié)同。要避免部門(mén)化、分塊化和碎片化所導(dǎo)致的地方和部門(mén)利益掣肘現(xiàn)象，通過(guò)體制內(nèi)整體規(guī)劃、組織重構(gòu)、明確職能等方式，提高治理總體效能。(2)政府與社會(huì)之間的協(xié)同。改變長(zhǎng)期以來(lái)公共安全治理由政府大包大攬而導(dǎo)致的社會(huì)資源配置效率低、腐敗等弊端，充分協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間的關(guān)系以共同積極應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。(3)社會(huì)組織之間的協(xié)同。注重加強(qiáng)常態(tài)下社會(huì)組織間聯(lián)系，通過(guò)信息共享和資源整合，避免緊急狀態(tài)下出現(xiàn)協(xié)調(diào)不力、各自為戰(zhàn)，難以形成合力的狀態(tài)。

第四，治理流程科學(xué)化。治理流程科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理能力提升的最直接有效的途徑。所謂科學(xué)化，就是從實(shí)際出發(fā)，積極探索和把握我國(guó)公共危機(jī)治理的客觀規(guī)律, 運(yùn)用專業(yè)化、系統(tǒng)化、信息化的現(xiàn)代治理方法，建立健全職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)分明、完整規(guī)范、運(yùn)行高效的治理流程和工作機(jī)制，提高治理工作效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理效益的最大化。從公共危機(jī)的發(fā)展軌跡和演化路徑來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)治理流程科學(xué)化，除了要根據(jù)不同類型公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，建立健全包括預(yù)警、應(yīng)急處理、善后恢復(fù)等全主體、全風(fēng)險(xiǎn)、全要素、全過(guò)程的程序體制，還應(yīng)研究建立快速的信息分析、監(jiān)測(cè)、發(fā)布及反饋系統(tǒng)、相關(guān)的指標(biāo)體系等數(shù)字治理機(jī)制。只有提高了對(duì)信息的掌控能力，才能更好地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代信息社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

第五，治理質(zhì)量高效化。治理質(zhì)量、治理績(jī)效是衡量公共危機(jī)治理能力和有效程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。高效化是我國(guó)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和追求方向。衡量公共危機(jī)治理質(zhì)量是否高效，主要看公共危機(jī)治理的時(shí)效性和實(shí)效性。(1)時(shí)效性體現(xiàn)在時(shí)間維度。通過(guò)治理主體快速反應(yīng)、及時(shí)有效地處置，更好地把握整個(gè)危機(jī)事件處置的主動(dòng)權(quán)，使危機(jī)事件在最短時(shí)間內(nèi)得到有效遏制。(2)實(shí)效性體現(xiàn)在政治效率維度。通過(guò)提高公共危機(jī)治理體系和治理現(xiàn)代化能力，使公共危機(jī)治理的效果以較低的行政成本，更高的行政效率和更好的公共服務(wù)，獲得更多的公民支持。

3 實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)決議指出，全面深化改革的總目標(biāo)之一是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這說(shuō)明，全面深化改革與治理現(xiàn)代化之間存在著“目標(biāo)-手段鏈”的關(guān)系。當(dāng)前，以全面深化改革為契機(jī)，推動(dòng)公共危機(jī)治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)著力在以下四個(gè)方面。

第一，建立健全制度體系，提高制度創(chuàng)新能力。制度是公共危機(jī)依法治理的核心要素和基本遵循。全面深化改革，就要解放思想敢于突破陳規(guī)，就要放開(kāi)手腳打破條條框框。提高制度創(chuàng)新能力，一是從時(shí)間性考慮，規(guī)范危機(jī)治理的流程。盡快出臺(tái)以程序法為依托的應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行，真正落實(shí)和解決具體的法律適用問(wèn)題。二是從針對(duì)性考慮，細(xì)化危機(jī)分類治理的政策工具。應(yīng)針對(duì)不同類型的公共危機(jī)，根據(jù)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)類型、特征、性質(zhì)和等級(jí)識(shí)別，在統(tǒng)一要求下進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)要素細(xì)化和分類，做出“主次分明、重點(diǎn)突出、條分縷析的公共危機(jī)治理的預(yù)案設(shè)計(jì)”[9]。三是從有效性考慮，完善各類配套政策措施。如完善權(quán)責(zé)體系，及信息公開(kāi)、利益表達(dá)、行政問(wèn)責(zé)等制度，為治理環(huán)節(jié)提供法律支持，以保證治理過(guò)程及事后追究程序的正當(dāng)性。

第二，優(yōu)化治理組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)社會(huì)協(xié)同能力。從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)碎片化的弊端十分明顯，不僅體現(xiàn)在政府與外部主體之間關(guān)系的割裂，還涉及政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的裂化。增強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理能力，要做到以下兩方面：一方面，優(yōu)化政府內(nèi)部危機(jī)治理部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)。減少組織的中間層次，使得政府組織結(jié)構(gòu)從高聳垂直的政府體系向覆蓋決策指揮、綜合協(xié)調(diào)、咨詢輔助、處理執(zhí)行、信息管理等多個(gè)功能子系統(tǒng)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化治理體系的方向發(fā)展。強(qiáng)化政府部門(mén)之間的合作和協(xié)調(diào)，提高治理效率。另一方面，強(qiáng)化多元治理主體之間的合作和協(xié)調(diào)。首先要通過(guò)公共政策，采取激勵(lì)機(jī)制，保障公民伙伴權(quán)利，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”[10]。其次要整合各治理主體的結(jié)構(gòu)與功能。通過(guò)建立科學(xué)、統(tǒng)一的政府-社會(huì)公共危機(jī)合作共治體制，采取“綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”模式[8]實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)治理職能的有機(jī)統(tǒng)一，提高對(duì)復(fù)雜危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力。

第三，注重預(yù)防和演練，再造政府危機(jī)應(yīng)變能力[11]。公共危機(jī)治理能力的現(xiàn)代化，說(shuō)到底就是看政府主導(dǎo)全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理結(jié)果的有效性，主要回答的是政府響應(yīng)和管控危機(jī)的本領(lǐng)和效能。就我國(guó)危機(jī)治理實(shí)踐看，政府、特別是地方政府及其職能部門(mén)的危機(jī)應(yīng)變能力存在明顯不足。再造政府的危機(jī)應(yīng)變能力，應(yīng)當(dāng)從預(yù)防和演練入手，著手提高兩個(gè)能力：一是快速反應(yīng)能力。由于公共危機(jī)的突發(fā)性、非常態(tài)性，要求政府部門(mén)及其工作人員對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)和控制不能守株待兔，不能按部就班，要盡快有效地控制危機(jī)事態(tài)的蔓延，最大限度地保護(hù)民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；二是臨場(chǎng)應(yīng)變能力。在危機(jī)情境中，政府官員及其行政人員應(yīng)根據(jù)危機(jī)情勢(shì)，在其權(quán)限及法定范圍內(nèi)，最大限度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，臨場(chǎng)處置遇到的緊急情況，如動(dòng)態(tài)上把握和平衡利益、第一時(shí)間化解矛盾維護(hù)秩序、快速權(quán)變制定危機(jī)決策、運(yùn)用民主和法治方式推進(jìn)治理工作等。

第四，重塑輿情應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)政府的公信力。公共危機(jī)突發(fā)事件的解決并不意味著公共危機(jī)的結(jié)束?？ㄋ古辽赋?，災(zāi)難事件的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對(duì)人類健康或環(huán)境的直接傷害，導(dǎo)致更重要的間接影響，如義務(wù)、保險(xiǎn)成本、對(duì)制度喪失信心、污名化、脫離共同體事務(wù)等[12]。因此，通過(guò)政府公關(guān)消除消極影響，進(jìn)而提高政府公信力是危機(jī)治理里不可或缺的內(nèi)容。當(dāng)前，重塑我國(guó)基層政府的輿情應(yīng)對(duì)能力應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是提高政府公關(guān)能力，把握危機(jī)輿論引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)。在危機(jī)不同時(shí)段，主動(dòng)開(kāi)展不同形式的政府公關(guān)活動(dòng)，積極向民眾傳送“生命第一”、“公開(kāi)透明”、“快速及時(shí)”、“經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”等人本價(jià)值觀，及時(shí)解答公眾對(duì)治理過(guò)程存在的質(zhì)疑。通過(guò)加強(qiáng)與公眾的溝通、交流與合作，對(duì)內(nèi)可緩和公眾緊張情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心；對(duì)外可樹(shù)立起良好的國(guó)家形象。二是建設(shè)危機(jī)輿論引導(dǎo)的自組織信息化系統(tǒng)。各多元治理主體利用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，及時(shí)公布危機(jī)治理的實(shí)時(shí)進(jìn)展情況，如政府的應(yīng)急預(yù)案、各治理主體的計(jì)劃安排、物資儲(chǔ)備及調(diào)配動(dòng)向、志愿者的專業(yè)技能、危機(jī)的治理進(jìn)展、慈善款的發(fā)放情況等。通過(guò)各治理主體及時(shí)的信息公開(kāi)，避免謠言傳播。

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(責(zé)任編輯：張中勝)

The Public Crisis Governance System and the Modernization of Governance Capacity in the Course of Deepening Reform Comprehensively

SU Yu

(School of Marxism，PLA Nanjing Institute of Politics，Nanjing 210003 China)

The public crisis governance is an important part of the country's governing system. The level of its capacitynot only concernstherealization of the goal of deepening reformcomprehensively,but alsoguaranteesthe proceeding of the deep reform all aroundsmoothly. Based on the urgency ofthe public crisis governance system and the modernization of governance capacity, the present study depicts its basic representation, andput forwards the corresponding path and countermeasures.

Comprehensively Deepening Reform；Public Crisis Governance；Governance System and Governance Capacity

2016-07-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15BKS059)

蘇玉(1983- )，女，安徽安慶人，講師，博士，主要從事政治學(xué)理論研究。

D035

A

1009-7961(2016)06-0007-04