楊俊敏

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042)

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國際公約國內(nèi)化下中國海事維權(quán)法律問題研究

楊俊敏

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042)

海洋權(quán)益是國家權(quán)益的重要組成部分，維護海洋權(quán)益符合“海洋強國戰(zhàn)略”。海事國際公約國內(nèi)化是我國海事管理立法的重要手段，由于我國海事管理部門和海洋管理部門存在職責(zé)交叉，海事管理立法本身存在國際公約國內(nèi)化程度不高以及進度緩慢等問題。理論上，應(yīng)采取間接適用方式將國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，特別是《海上交通安全法》修訂，借鑒國際公約規(guī)定，完善無害通過、登臨檢查和緊追權(quán)等制度，以實現(xiàn)我國海洋權(quán)益的有效維護。

國際公約國內(nèi)化；海洋權(quán)益；海事維權(quán)

一、海洋權(quán)益與海事維權(quán)

海洋權(quán)益一詞源自美國馬漢“海權(quán)三部曲”中第一部《海權(quán)對歷史的影響》一書，后被西方海洋法學(xué)者廣泛應(yīng)用于立法以及學(xué)術(shù)著作之中。上世紀90年代，我國頒布了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992年)和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(1998年)，前一部法律在序言和第一條，后一部法律在第一條引進海洋權(quán)益這一術(shù)語。目前，理論界圍繞海洋權(quán)益內(nèi)涵的界定，主要存在以下幾種代表性觀點：(1)海洋權(quán)益是國家主權(quán)學(xué)說。持此種學(xué)說的，以于宜法教授為代表，在他看來，“海洋權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括海洋資源開發(fā)權(quán)、島嶼主權(quán)、海域司法管轄權(quán)、海洋科學(xué)研究權(quán)等、領(lǐng)海主權(quán)、海洋空間利用權(quán)、海洋污染管轄權(quán)”[1]。(2)海洋權(quán)益是權(quán)力利益學(xué)說。持此種學(xué)說，以陳可文教授為代表，認為海洋權(quán)益，主要是指人們在從事海洋活動時，對海洋所擁有的權(quán)力以及在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的利益的總稱[2]。(3)海洋權(quán)益是權(quán)利利益學(xué)說。持此學(xué)說，以李明春研究員為代表，在其看來，“海洋權(quán)益主要是指各種法律、條約、協(xié)定所界定的國家對海洋所享有的權(quán)利與利益的總稱[3]7，在國家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)性權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)屬于權(quán)利范疇，而由這些權(quán)利派生出來的各種好處、恩惠屬于利益范疇”[3]33。

著者以為，以上三種說法只是從不同側(cè)面論述海洋權(quán)益的內(nèi)涵，實質(zhì)上海洋權(quán)益是海洋權(quán)利(maritime rights)和海洋利益(maritime interests)的總稱，包括海洋主權(quán)、海上交通安全權(quán)益、海洋司法管轄權(quán)、、國家海洋安全權(quán)益、海洋污染管轄權(quán)、海洋科學(xué)研究權(quán)、海洋資源開采權(quán)以及海洋空間利用權(quán)，等等。而海洋權(quán)益則屬于國家權(quán)益的重要過程部分，保護海洋權(quán)益符合“海洋強國戰(zhàn)略”，是解決我國人口、資源和環(huán)境問題的重要策略，是支撐我國經(jīng)濟騰飛、增強我國國力的必由之路。此外，海洋權(quán)益的國際法依據(jù)主要在于：其一，海洋權(quán)益屬于國家主權(quán)的一部分；其二，為了保護國家在海洋上所獲得的利益，國際法認可國家制定相應(yīng)的法律維護海洋權(quán)益。海洋權(quán)益主要包括政治、經(jīng)濟、海上安全和海洋科學(xué)等利益。與之相對的是，“海事”概念通常在三種意義上使用：(1)與海有關(guān)的一切事務(wù)；(2)海事法中的“海事”，海事法是指調(diào)整船舶碰撞、海難救助、船舶殘骸清除、船舶污染海洋環(huán)境、共同海損、海上人身傷亡損害賠償、海事索賠責(zé)任限制等海事的法律制度；(3)專有名詞中的“海事”，如海事局中的“海事”、海事法院中的“海事”、國際海事中心中的“海事”。這些“海事”各具不同含義和外延?！昂Ｊ戮S權(quán)”主要是維護我國海洋安全、海上交通安全、防止海洋污染。一方面海事維權(quán)是實現(xiàn)我國海洋權(quán)利的方法和手段，另一方面海事維權(quán)也是以實現(xiàn)我國海洋權(quán)益作為最終目的。本文研究范圍內(nèi)的“海事維權(quán)”限于我國海事管理機關(guān)依法履行職能維護我國海洋權(quán)利。

二、海事維權(quán)的國際法依據(jù)是國際公約對沿海國、船旗國、港口國履約規(guī)定

(一)國際公約規(guī)定的沿海國義務(wù)是海事維權(quán)的重要法律依據(jù)

1994年11月16日正式生效的《海洋法公約》建立了全新的現(xiàn)代國際海洋法新秩序，對國家主權(quán)和海洋權(quán)益、海洋資源開發(fā)利用等問題進行了規(guī)定，并賦予了沿海國在各海域中的權(quán)利義務(wù)。我國于1996年5月15日批準的《海洋法公約》也規(guī)定了沿海國在內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架和公海的相應(yīng)權(quán)利，也規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)。如公約第110條對登臨權(quán)應(yīng)符合的條件作了規(guī)定，第111條對緊追權(quán)應(yīng)符合的條件作了明確的規(guī)定。

(二)國際公約要求船旗國應(yīng)履行的義務(wù)是海事維權(quán)的法律依據(jù)

涉及的法規(guī)性文件主要包括《海洋法公約》以及國際海事組織(IMO)所通過的公約和建議。《海洋法公約》被公認為全球的“海洋憲章”，一些條款中要求締約國“考慮”、“符合”或者“實施”有關(guān)“主管國際組織(IMO)”——國際海事組織制定的有關(guān)規(guī)定和標準。而國際海事組織(IMO)制定的有關(guān)規(guī)定和標準主要有兩種形式：其一為IMO大會、IMO海上安全委員會(MSC)和IMO海上環(huán)境委員會(MEPC)通過的建議；其二為IMO公約中的規(guī)定。

上述國際公約要求船旗國應(yīng)對懸掛該國國旗的船舶承擔(dān)一定的管理義務(wù)，主要包括：對船員(主要是船長和高級船員)的適任管理、對船舶技術(shù)條件的控制、對船舶給予本國法律約束和保護等。

(三)國際海事公約要求港口國履行的義務(wù)是海事維權(quán)的重要法律依據(jù)

自1959年國際海事組織(IMO)成立以來，就有大量關(guān)于海上安全以及防止船舶污染方面的公約和文件頒布實施，所制定的公已被各成員國廣泛接受并履行，如SOLAS 1974、LL 66、MARPOL 73/78、STCW 78/95和《1969年國際船舶噸位丈量公約》(簡稱ITC 69)等及其附則與修正案。IMO 公約強調(diào)實施IMO 標準的三個責(zé)任為：IMO 制定標準責(zé)任，船旗國實施標準責(zé)任，港口國檢查監(jiān)督責(zé)任。一般而言，港口國履行國際海事公約的義務(wù)主要表現(xiàn)為：其一，實施港口國檢查。這里的港口國檢查(Port State Control，簡稱PSC檢查)主要是指港口國政府海上安全主管當(dāng)局針對船舶安全和防污染方面的監(jiān)督檢查[4]。其二，協(xié)助船旗國對船舶進行有效的安全方面的監(jiān)督檢查。從國際法的基本理論和實踐來看，船旗國應(yīng)對國際航行的船舶的安全管理承擔(dān)主要的監(jiān)督責(zé)任，但由于國際貿(mào)易的正常需求，該船舶經(jīng)常掛靠的是國外港口，導(dǎo)致船旗國對本國籍船舶難以及時實施有效的安全監(jiān)督，所以港口國檢查(PSC)成為船旗國監(jiān)督的一種補充管理措施。其三，港口國對船舶實施動態(tài)的控制管理。

三、海事維權(quán)的國內(nèi)法依據(jù)涉及大量國際公約國內(nèi)化內(nèi)容

為維護我國的國家海洋權(quán)益，實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略，參照我國已參加的相關(guān)國際公約，我國已建立了相關(guān)的海洋法律法規(guī)體系，以有效地實現(xiàn)海洋權(quán)益的保障。這一體系中，我國或者將國際公約相關(guān)規(guī)定引進到國內(nèi)法中，或者通過公約批準文件，結(jié)合國內(nèi)法律規(guī)定直接適用公約規(guī)定。具體而言：(1)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992年)。該法律在《聯(lián)合國海洋法公約》的基本框架下，對我國行使領(lǐng)海的主權(quán)和對毗連區(qū)的管制權(quán)，維護國家安全和海洋權(quán)益進行了具體細化和規(guī)范，即具體化沿海島嶼領(lǐng)土主權(quán)主張；主張12海里領(lǐng)海和24海里毗連區(qū)的權(quán)利；具體化行使無害通過權(quán)相關(guān)要求；對緊追權(quán)進行主張。(2)《關(guān)于批準〈聯(lián)合國海洋法公約〉的決定》(1996年)。(3)《中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》(1996年)。(4)《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(1998年)。該法保障中華人民共和國對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架行使主權(quán)權(quán)利以及相應(yīng)的管轄權(quán)，以維護國家海洋權(quán)益。該法律維護的海洋權(quán)益有：主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利；主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的司法管制權(quán)。(5)《中華人民共和國海域使用管理法》(2002年)。該部法律從海洋功能區(qū)劃、海域使用申請審批、有償使用海域和海域使用權(quán)限等相關(guān)方面維護我國海洋權(quán)益。具體維護的海域權(quán)益有：明確海洋(海域)資源有償使用制度，維護海洋經(jīng)濟權(quán)益； 建立海域功能區(qū)劃，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟權(quán)益合理配置；實行海域使用權(quán)多種出讓制度審批和登記管理制度，目的是實現(xiàn)海域資源有序使用、有度利用。(6)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(1982年，1999年修訂)。新修訂的該法充分體現(xiàn)了我國對海洋環(huán)境保護權(quán)益的態(tài)度和決心：各職能部門分工明確；與國際公約銜接緊密。(7)《中華人民共和國海上交通安全法》(1984年，2014年修訂草案已經(jīng)處于征求意見階段)。該法施行以來，對于保障船舶、設(shè)施和人命財產(chǎn)安全以及維護國家海上權(quán)益等方面都起到了重大作用。新修訂的《海安法》草案更是將登臨權(quán)、緊追權(quán)等國際海洋法規(guī)則引入其中。具體來說，《中華人民共和國海上交通安全法》從以下幾方面賦予海事部門維護海洋權(quán)益：維護我國領(lǐng)海內(nèi)船舶航行安全以及政府部門對海上交通管理；保護助航設(shè)備和設(shè)施及相關(guān)設(shè)施和設(shè)備；保護領(lǐng)海海洋環(huán)境，制定我國船舶防止、減少、控制海洋環(huán)境污染的措施。(8)眾多行政法規(guī)、部門規(guī)章和實施細則，構(gòu)建起我國海洋權(quán)益的法律保護制度，對維護我國海洋權(quán)益發(fā)揮了重要的作用[5]。如《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》(2003年)；《海洋行政處罰實施辦法》(2003年)；《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》(2004年)；《海域使用權(quán)管理規(guī)定》(2006年)；《港口規(guī)劃管理規(guī)定》(2007年)等。

四、國際公約國內(nèi)化是解決海事維權(quán)問題的重要法律手段

(一)海事國際公約的國內(nèi)化是我國海事維權(quán)的重要法律手段

國際海事組織(IMO)及國際勞工組織(ILO)是聯(lián)合國專門負責(zé)處理海事事務(wù)的專業(yè)機構(gòu)。IMO主要負責(zé)制訂涉及海上保安、安全等方面的標準；ILO主要負責(zé)制訂涉及船員海上工作和生活條件等方面的標準。上世紀70年代和80年代，是國際海事公約出臺最密集的時間。90年代以后，公約出臺的腳步有所放緩[6]。

截至2014年6月，國際海事組織制定的所有公約有60個，我國批準和加入33個[7]。國際海事公約在我國有直接適用和間接適用兩種方式。直接適用方式體現(xiàn)為：(1)在法律法規(guī)中規(guī)定直接適用有關(guān)國際公約。(2)國務(wù)院交通主管部門以通知或者通告的方式通知各部門適用海事國際公約。包括：交通主管部門以通知或者公告的方式通知國家各部門國際海事條約或其修正案在中國國內(nèi)生效，要求各部門遵照執(zhí)行；某些國際海事條約在中國適用的具體問題和具體要求則由交通主管部門以下發(fā)通知的方式來規(guī)定[8]。

(二)海事國際公約國內(nèi)化的新趨勢及原因

國家海事局在公約實施方面也制定了20個規(guī)范性文件[9]。這些規(guī)范性文件總體上以直接適用為主，以間接適用為輔。國際公約國內(nèi)化是海事管理領(lǐng)域一項常規(guī)性的工作。未來，國際海事公約國內(nèi)化面臨以下一些新態(tài)勢：其一，我國將會加入更多的國際海事公約。就IMO公約而言，我國已經(jīng)加入了一半多的國際海事公約，隨著我國經(jīng)濟與航運業(yè)的發(fā)展，管理與技術(shù)水平與履約能力的提高，加入部分已經(jīng)生效的公約的需求將會增加。航運強國建設(shè)也要求我國在更大程度和范圍上加入有關(guān)公約。其二，提高我國在國際海事領(lǐng)域話語權(quán)，需要我國不斷提升海事法規(guī)立法與實施水平，加入更多國際海事公約。例如，可加入《國際船舶壓載水及沉淀物的控制與管理公約》(BALLASTWATER 2004)、《2007年內(nèi)羅畢國際殘骸清除公約》(NAIROBI WRC 2007)等公約。其三，提高海員保護力度是各主要航運國家共同面對的現(xiàn)實與趨勢。2013年8月20日，《2006年海事勞工公約》正式對我國生效，我國需要從立法角度建立有關(guān)制度，履行公約關(guān)于船員權(quán)益保障的義務(wù)。其四，在全球控制溫室氣體大環(huán)境下，大氣環(huán)境保護在未來國際海事公約中將成為重要的議題，并成為防治船舶污染環(huán)境制度的基本組成部分。

在此，須指出的是，雖然國際公約國內(nèi)化是解決我國海事維權(quán)問題的重要法律手段，但目前由于我國海事管理部門對實施國際公約的職責(zé)存在交叉，受限于立法資源不足以及不少海事管理法律法規(guī)在《聯(lián)合國海洋法公約》訂立之前就已制定和頒布，我國對于海事國際公約國內(nèi)化的程度遠不能滿足海事維權(quán)的實際需要。因此，未來國際海事公約在我國應(yīng)該主要采用間接適用方式，主要理由為：(1)在直接適用方式下，必須另外查閱有關(guān)國際公約，國際公約在用語上通常由于融合了多個國家或國際組織的風(fēng)格，用語艱澀，含義難懂，且條文復(fù)雜。(2)在直接適用方式下，難以兼顧到我國航運實踐和行政管理的實際情況，畢竟我國尚處于發(fā)展中國家階段，而許多國際海事公約依據(jù)的是發(fā)達國家的標準。在公約沒有設(shè)立保留制度情況下，完全履行公約可能有損于國家和行業(yè)利益。(3)在直接適用方式下，航運主管部門針對具體問題另外提出規(guī)章或規(guī)范性文件性質(zhì)的要求，這樣，勢必需要與公約內(nèi)容結(jié)合起來才能全面理解。(4)在間接適用方式下，國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，在內(nèi)容上簡潔明了，尤其對于航運從業(yè)者而言更是如此。(5)在間接適用方式下，可以放棄國際公約優(yōu)先適用這一原則。這個原則是在民商事領(lǐng)域內(nèi)是比較合適的，但是，國際海事公約大多屬于公法，以行政法為主，國際條約優(yōu)先原則將與主權(quán)原則相沖突。(6)間接適用方式不足之處：轉(zhuǎn)化國際公約為國內(nèi)法需要消耗大量的立法資源。在較高層面立法存在困難的情況下，規(guī)范性文件充當(dāng)臨時的規(guī)章的作用。

(三)借鑒《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，以我國《海上交通安全法》修訂為契機做好國際公約國內(nèi)化的細化工作

《海上交通安全法》是維護海上交通安全的龍頭法，是海事部門維護海洋權(quán)益執(zhí)法的根本依據(jù)，2014年由交通部研究，國務(wù)院審核，現(xiàn)該法草案已征求意見階段?！逗Ｉ辖煌ò踩ā吩诤Ｑ髾?quán)益保護的制度設(shè)計方面應(yīng)充分發(fā)揮海事管理部門的積極作用。當(dāng)前我國海洋權(quán)益維護面臨著嚴峻的國際形勢，為了解決海事部門在維護國家海洋權(quán)益中所面臨的問題，參照《聯(lián)合國海洋法公約》及相關(guān)國際海洋公約的規(guī)定，借鑒海事管理發(fā)達國家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下幾個方面的制度：海上安全預(yù)警預(yù)控體系；建立和完善無害通過、登臨檢查和緊追權(quán)制度；聯(lián)合海洋執(zhí)法制度以及海洋環(huán)境公益訴訟制度。

在國家賦予海事部門職責(zé)范圍內(nèi)，《海上交通安全法》引入無害通過、登臨檢查及緊追權(quán)制度將使海事部門維護國家的海洋權(quán)益落到實處。一旦《海安法》修訂案在全國人大通過，海事部門將以此為契機修訂細則，強化海事維權(quán)機能。

[1]于宜法，王殿昌.中國海洋事業(yè)發(fā)展政策研究[M].青島：中國海洋大學(xué)出版社，2008：107.

[2]陳可文.中國海洋經(jīng)濟學(xué)[M].北京：海洋出版社，2003：38.

[3]李明春.海洋權(quán)益與中國崛起[M].北京：海洋出版社，2007.

[4]楊新宅，謝輝.港口國監(jiān)督[M].大連：大連海事大學(xué)出版社，2000：1.

[5]許維安.略論維護我國海洋權(quán)益的法治建設(shè)[J].廣東海洋大學(xué)學(xué)報，2008，(05).

[6]國家海洋局.國家海洋局主要職責(zé)[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/-201212/t20121201_16732.html,2013-07-09.

[7]楊培舉.國際海事公約“修行”之路[J].中國船檢，2013，(05).

[8]蔡壯標.新時期中國海事維護國家海洋權(quán)益的戰(zhàn)略思考[J].交通運輸管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，(04).

[9]曲亞囡，韓立新.論國際海事條約在中國的適用方式[J].中國海商法研究，2014，(03).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-08-12

楊俊敏(1970-)，男，江西瑞金人，講師，國際法法專業(yè)博士研究生，主要從事國際海商法研究。

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1008-7966(2016)06-0131-03