徐州開放大學(xué) 鮑宜周

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來我國“城市病”的發(fā)展與治理對策研究

徐州開放大學(xué) 鮑宜周

中國正處在城市化提速的階段，城市（尤其是大城市）不僅容納了大部分城鎮(zhèn)人口，而且是現(xiàn)代文明的載體。由于一些城市的發(fā)展缺乏規(guī)劃，出現(xiàn)了日益惡化的各種典型性城市病以及日漸突出的非典型性城市病。目前，我國城市發(fā)展面臨著挑戰(zhàn)，要求提出促進(jìn)城市健康發(fā)展的對策，以構(gòu)建和諧的生態(tài)城市。

城市病 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略 生態(tài)城市 現(xiàn)代化進(jìn)程

1　中國城市病的表現(xiàn)及其主要特征

“城市病”不是從來就有的，是人類社會發(fā)展到某一歷史階段，特別是隨著城市化的快速發(fā)展顯現(xiàn)出來的一種現(xiàn)象，在城市化中期階段尤其突出。2010年底，我國城市化率達(dá)到47.5%，正處于城市化加速階段。因而，中國的“城市病”將是我國城市化進(jìn)程中長期存在的一個主要矛盾和前進(jìn)障礙。本文就“城市病”的內(nèi)涵、一般表現(xiàn)和中國轉(zhuǎn)軌以來“城市病”的特征等內(nèi)容進(jìn)行分析。

筆者認(rèn)為，城市病是由聚集誘發(fā)、影響城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的難題，是和聚集收益相對應(yīng)的聚集成本。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來，中國城市病的主要表現(xiàn)為城市居住擁擠、城市交通擁擠、城市環(huán)境形勢嚴(yán)峻、城市治安令人憂慮、城市貧困群體生活窘迫、城市失業(yè)問題的存在等。

2　中國城市病的原因分析

對于轉(zhuǎn)軌以來中國城市病形成的原因分析，眾說紛紜。筆者認(rèn)為，“城市病”不是一種單一的病，而是各種在城市發(fā)生的病態(tài)的統(tǒng)稱。種類繁多的城市病其原因也必然復(fù)雜多樣，每一種城市病，都有其特殊性原因。在本文中，我們把城市病看成一個整體，因而主要關(guān)注各種城市病的共同原因和主要原因。有人認(rèn)為，“城市病”歸根到底是發(fā)展病，即發(fā)展不足。筆者也認(rèn)為，發(fā)展不足與落后，是城市病的一個基本原因或者說總根源，深化改革和加快發(fā)展，是預(yù)防城市病的根本方向。下面對城市病原因進(jìn)行具體分析，主要是針對中國城市病，大多數(shù)也適用于世界性城市病的一般情形。

2.1政府失靈與政府壟斷

市場被稱為“看不見的手”，但這只手也不是萬能的，存在著“市場失靈”的現(xiàn)象。作為另一只手的政府，也被稱為“看得見的手”，可以在一定程度上彌補(bǔ)市場失靈，改善宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。但同樣，這只“看得見的手”也不是萬能的，由于信息不完全、手段不完善以及為利益集團(tuán)所左右等原因，導(dǎo)致政府干預(yù)無效、甚至破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這可以稱為“政府失靈”。政府行為的失誤是城市病的根源之一。

2.2城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

從世界歷史和現(xiàn)實來看，“城市病”和“鄉(xiāng)村病”是相互關(guān)聯(lián)的。城市和鄉(xiāng)村是整個國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的兩個組成部分，“城市病”必然會牽涉到鄉(xiāng)村，影響鄉(xiāng)村的發(fā)展，“鄉(xiāng)村病”也必然會影響到城市。

2.3基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短缺

基礎(chǔ)設(shè)施不足表明城市人口相對過剩，這是自新中國成立以來就存在的老毛病，可以稱為歷史欠賬。改革開放前30年，我國的建設(shè)思路是重生產(chǎn)、輕生活，道路等基礎(chǔ)設(shè)施一度被認(rèn)為是“非生產(chǎn)”的，基礎(chǔ)設(shè)施投資長期不足，公共社會服務(wù)長期低下，導(dǎo)致了城市污染嚴(yán)重、通行困難等城市病。時至如今，市內(nèi)公交的方便程度同過去相比已是天壤之別。與1990年相比，2005年北京、上海、廣州等大城市人均道路面積增長非常迅速，每萬人擁有公共汽電車數(shù)也增長很快。

2.4城市化步伐加快帶來的城市人口壓力激增

中國正行進(jìn)在城市化的快車道。英國的城市化率從30%到75%用了200年，美國用了100年，日本用了70年，韓國用了50年，而中國預(yù)計只用40年。然而，世界發(fā)展規(guī)律表明，過快的城市化帶來的城市人口壓力加大，會誘發(fā)多種城市病。以城市環(huán)境污染為例，保羅·切希爾和埃德溫·S·米爾斯指出，人口增長過快是轉(zhuǎn)軌國家城市污染非常嚴(yán)重的原因之一，人口的快速增長和人口流動對城市區(qū)域環(huán)境的承受能力施以更大的壓力。據(jù)中國市長協(xié)會編寫的《中國城市發(fā)展報告》指出，上海浦西區(qū)的人口密度為3.7萬人/平方公里，北京和廣州城區(qū)的人口密度分別為1.4萬人/平方公里和1.3萬人/平方公里。目前，世界上的主要大城市，如東京是1.3萬人/平方公里，紐約、倫敦、巴黎和香港的人口密度最多也只有8500人/平方公里。

2.5重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕文化建設(shè)影響城市的品味

如果說特色是一個城市的靈魂，那么，文化特色就是城市靈魂的核心。然而，在中國快速城市化以及大規(guī)模城市建設(shè)中，一味追求現(xiàn)代化、國際化，而忽視了民族性，導(dǎo)致了傳統(tǒng)的斷裂，出現(xiàn)新一輪的文化危機(jī)。

2.6城市管理理念落后影響城市的功能

城市管理理念落后主要表現(xiàn)在“君主思想”和“長官意識”管理理念的影響、片面追求經(jīng)濟(jì)缺乏環(huán)保意識的管理理念的影響，以及“城市病”的解決之道在于城市自身的管理理念的影響。

3　治理城市病的對策

針對上述原因分析，本文認(rèn)為，要克服目前城市狀況所帶來的影響，可以采取下列綜合措施加以應(yīng)對。

3.1放棄限制大城市，鼓勵勞動力正常遷移

長時期以來，城市病成為控制城市規(guī)模的直接理由?！把睾３鞘械目刂瓢l(fā)展已迫在眉睫，如不控制現(xiàn)有規(guī)模，城市群不久將連成一體，而與沿海一帶的資源、能源、交通、生態(tài)形成尖銳的矛盾?！边@段話具有很強(qiáng)的代表性。這種觀點影響深遠(yuǎn)，許多國家都曾經(jīng)采納并實施過限制大城市規(guī)模的政策。事實上，無論是理論上，還是實踐上，限制城市規(guī)模的做法都有待商榷。

3.2加快農(nóng)村發(fā)展，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡

加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，有利于從根源上解決過度城市化導(dǎo)致的城市病。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實踐中，要高度重視農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的鞏固和完善。中國的城市病顯著輕于某些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，一個重要原因是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施。它不僅迅速改善了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌，而且家家有田地，保障了農(nóng)民的基本生活來源。用樊綱的話說：“這是農(nóng)民的保命田?！闭寝r(nóng)民都有了這塊“保命田”，保證了農(nóng)民最基本的生活來源，沒有淪為被迫進(jìn)城的城市貧民，減輕了城市貧困問題，也使中國大城市沒有出現(xiàn)紐約等國際大城市的貧民窟。在對農(nóng)村土地制度的討論中，一種較流行的觀點是加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。對這種建議應(yīng)該慎重，尤其是充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，努力避免資本主義國家曾出現(xiàn)過的農(nóng)民破產(chǎn)和被迫進(jìn)城的現(xiàn)象。

3.3加強(qiáng)我國城市發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計與管理

通過加強(qiáng)和改善城市規(guī)劃來醫(yī)治城市病，這是相關(guān)研究人士的共識。主要用城市規(guī)劃來醫(yī)治城市病的開端是1933年的《雅典憲章》，即《城市規(guī)劃大綱》，該大綱首次指出，城市的規(guī)劃與建設(shè)要與周圍影響地區(qū)作為一個整體來研究，城市規(guī)劃要解決城市居民的居住、工作、游憩和交通等四大活動問題，提出了城市居住、交通、環(huán)境等弊病產(chǎn)生的原因及解決的途徑。

3.4防止城市建設(shè)中的求大傾向

城市建設(shè)中的求大傾向十分普遍。防止城市化進(jìn)程中的過大過快傾向，合理掌控城市化規(guī)模和速度，使城市化在健康的軌道上運(yùn)行，是醫(yī)治和防范城市病的正確方向之一。這里需要解決兩個問題：其一，城市化是否過度的判斷標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。然而城市規(guī)模卻并沒有這樣一個標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)模差異十分巨大，小則幾萬人，大則幾千萬人，相差千倍，卻不能因此直接判斷誰是過度。必須清醒地認(rèn)識到，城市規(guī)模是否過度的標(biāo)準(zhǔn)，人口增長是否過快的標(biāo)準(zhǔn)，從根本上說是城市是否健康的標(biāo)準(zhǔn)。其二，積極抑制各地城市不切實際、貪大求洋的做法。

3.5積極發(fā)展城市的文化內(nèi)涵

一方面，亟待加強(qiáng)對歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。歷史文化遺產(chǎn)遭到無情的、大范圍的破壞，這是我國城市化進(jìn)程中暴露出來的一大問題。保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)，是許多專家學(xué)者乃至國家領(lǐng)導(dǎo)人的共識。而保護(hù)城市優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，一個最基本的路徑就是修改和完善法律，比如《文化物保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，加強(qiáng)對破壞城市歷史文化遺產(chǎn)行為的抑制。另一方面，要加強(qiáng)城市無形文化的培育。歷史文化遺產(chǎn)，是我國先輩用智慧和汗水創(chuàng)新的結(jié)果。僅僅將目標(biāo)停留在對歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)上，而忽視新的城市文化的培育和創(chuàng)造，將使城市文化停滯不前。許多城市病都與城市文化的滑坡與沒落有關(guān)。歷史文化遺產(chǎn)是城市的外形，應(yīng)該保護(hù)。

3.6促進(jìn)城市管理的科學(xué)化

（1）實現(xiàn)城市管理的數(shù)字化。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，信息不對稱是導(dǎo)致低效率的一個重要因素。在信息化時代，信息技術(shù)日新月異，將信息技術(shù)更多的引入到城市管理，努力實現(xiàn)城市管理的數(shù)字化，將極大地改善信息不對稱狀況，為解決城市病提供方便。

（2）建立社會矛盾糾紛大調(diào)節(jié)機(jī)制。面對日益突出的社會矛盾和社會問題，原有的部門間各自為政的矛盾化解機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐發(fā)展的要求。需要建立主要相關(guān)職能部門共同參與的專門社會矛盾協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以化解社會問題為專門目標(biāo)。

（3）實現(xiàn)城市管理的人性化。城管人員暴力執(zhí)法的事件時常見于媒體，被管理人員暴力抗法的事件也時有發(fā)生。針對我國城管出現(xiàn)的問題，筆者建議采用人性的城市管理方法，四川省成都市已經(jīng)開始了人性化城管的實踐，取得了一定的積極成效。事實證明，人性化管理是有效果的科學(xué)方法，被管理人員在心理上容易接受，減少了管理者與被管理者間的沖突，有利于問題的解決。將人性化管理制度化、長期化，是完善城市管理制度的一個正確路徑。

從內(nèi)涵看，“城市病”是在城市化過程中暴露出來的、影響城市功能正常發(fā)揮的較為嚴(yán)重的城市問題。從表現(xiàn)上看，本文主要對幾種典型的“城市病”——住房緊張、交通擁擠、環(huán)境污染、治安較差、城市貧困和失業(yè)進(jìn)行了分析。從特征上看，中國的“城市病”既有與世界其他國家相同的共性特征，也有自己的個性特征。從個性特征方面看，主要表現(xiàn)在四個方面：總體上看比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重；轉(zhuǎn)軌時期人口向城市的快速聚集是影響城市病的重要因素；文化因素與經(jīng)濟(jì)因素的雙輪驅(qū)動特性；一些非典型“城市病”較為突出。從原因上看，壟斷導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施不足、城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡、城市管理理念的落后、城市精神文化的沉淪等是我國轉(zhuǎn)軌時期“城市病”的根本性原因。本文提出的主要對策包括鼓勵人口和勞動力的正常遷移、加強(qiáng)改善城市規(guī)劃、縮小城鄉(xiāng)差距、提高城市文化內(nèi)涵、實現(xiàn)城市管理的科學(xué)化等。

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