杜少尉

應(yīng)將破壞村委會選舉之行為納入刑法規(guī)制

——以村干部涉黑犯罪問題為切入點

杜少尉

摘要：我國農(nóng)村基層政權(quán)組織涉黑化傾向問題愈加嚴(yán)重，諸多案件顯示，我國村干部涉黑犯罪與其操縱村委會選舉、掌控村民自治組織有密切關(guān)聯(lián)，但我國刑法并沒有規(guī)制相關(guān)行為之條文，因此宜將破壞村委會選舉之行為納入刑法進(jìn)行規(guī)制，以遏制村干部涉黑犯罪，保護(hù)村民的政治權(quán)利。

關(guān)鍵詞：村委會；涉黑犯罪；破壞選舉；法律規(guī)制

一、問題之提出

自2007年起，劉金拉攏社會閑散人員靳照萌、門小寧、劉××等人，使用非法手段把持河南省鎮(zhèn)平縣五里崗村的村民自治組織。劉金于2008年10月和2009年7月分別取得了“五里崗村委會副主任”“代理村委主任”之職，在此之后更加肆無忌憚：故意傷害，敲詐勒索，強(qiáng)迫交易……在本村村委會換屆選舉之時，通過威脅、賄買等手段，破壞村委會的選舉工作，逐漸形成了以劉某為首，以靳照萌、門小寧為骨干，陳××、劉××、李××等人為成員的相對固定的犯罪組織，對當(dāng)?shù)厝罕娫斐闪诵睦硗?，?yán)重影響了鎮(zhèn)平縣工業(yè)園區(qū)、五里崗奇石市場的生產(chǎn)經(jīng)營秩序和當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾谓M織的正常運(yùn)行，在鎮(zhèn)平縣造成了嚴(yán)重的社會影響。最終，河南省南陽市中級人民法院判定劉金構(gòu)成組織領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)組織罪，靳照萌、門小寧等人構(gòu)成參加黑社會性質(zhì)組織罪。*本案之詳情可參見河南省南陽市中級人民法院關(guān)于“靳照萌犯參加黑社會性質(zhì)組織罪”的二審刑事判決書，文書號：(2014)南刑三終字第00020號。(此案以下簡稱“劉金案”)

上述案件只是我國村干部涉黑犯罪之一例。在網(wǎng)絡(luò)上以“村干部/黑社會”為關(guān)鍵字進(jìn)行搜索可以發(fā)現(xiàn)，在自媒體上舉報村干部涉黑犯罪的線索達(dá)近千條。那么，我國村干部涉黑犯罪如此嚴(yán)重之原因何在？從劉金案可以看出，其犯罪團(tuán)伙走向黑社會性質(zhì)組織的關(guān)鍵一步便是通過非法手段當(dāng)選村委會副主任，進(jìn)而壯大自己實力，掌控村民自治組織，形成非法控制。但我國對破壞村委會選舉行為的規(guī)制卻存在一定的法律真空，因此應(yīng)當(dāng)由刑法介入來解決這一問題，遏制我國農(nóng)村村民自治組織涉黑化的傾向。

二、村干部涉黑問題的嚴(yán)重性及原因分析

(一)我國村干部涉黑之危害

從我國村干部涉嫌黑社會性質(zhì)組織罪的形態(tài)來看，“由黑變紅型”是我國村干部涉黑的最普遍形態(tài)。詳言之，即黑社會性質(zhì)組織頭目發(fā)現(xiàn)，與其對抗權(quán)力或攀附權(quán)力，不如將權(quán)力據(jù)為己有，于是他們不惜采用各種非法手段將自己推上村干部之位，利用村民自治之基層組織實施犯罪行為。

聯(lián)合國大會將黑社會組織犯罪與恐怖主義、販毒并稱為“世界三大犯罪災(zāi)難”[1]25，足見黑社會組織犯罪的巨大危害。我國本為人口大國，且出于戶籍制度二元制之故，農(nóng)村人口更是我國人口中的大多數(shù)。自國家推行村民自治制度以來，村公共事務(wù)的處理與相關(guān)資源分配權(quán)力多握于村干部之手，是故村干部一旦涉黑，便多仗權(quán)力，驕橫不受節(jié)制，為填一己之欲壑而侵害村民利益，造成嚴(yán)重的社會危害。其一，侵害村民人身安全法益和財產(chǎn)利益。從劉金案件便可見，其組織基于攫取經(jīng)濟(jì)利益之需要，常采用暴力行為，如故意傷害、聚眾斗毆、綁架、故意毀壞財物、敲詐勒索等，侵害公民財產(chǎn)乃至人身法益。其二，破壞基層民主政治的運(yùn)行。村民自治制度，本為改變?nèi)嗣窆缰贫葧r期國家行政權(quán)力掌控一切的管理方式，還鄉(xiāng)村自治權(quán)于人民，但若村干部涉黑，則會嚴(yán)重破壞農(nóng)村的基層民主制度，長此以往必然會對村民參與選舉和村務(wù)治理的積極性造成傷害。其三，經(jīng)濟(jì)上的危害。政治與經(jīng)濟(jì)制度的革新本是期望市場這個看不見的手能帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的騰飛，而村干部一旦涉黑便往往利用權(quán)力之便與暴力手段相結(jié)合，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)某些行業(yè)的壟斷，久而久之必然造成劣幣驅(qū)逐良幣的惡性后果，遏制當(dāng)?shù)啬酥林車l(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國村干部涉黑普遍之原因眾說紛紜，甚至有觀點認(rèn)為是因農(nóng)民整體素質(zhì)不高，對基層選舉冷漠，使黑惡勢力有操縱選舉之機(jī)會。筆者堅決反對此種以精英自居的“素質(zhì)論”[2]，一人一票乃是民主政治之必然要求，誠然，村民素質(zhì)會影響到民主政治之施行，但法律制度設(shè)計之弊端應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。

(二)選舉環(huán)節(jié)異化是村干部涉黑的重要原因

從我國村干部涉黑主要類型來看，“黑轉(zhuǎn)紅”中一個重要的環(huán)節(jié)便是利用非法手段當(dāng)選村委會主任。筆者認(rèn)為，選舉環(huán)節(jié)諸多漏洞，缺乏有效監(jiān)督與法律規(guī)制是村干部涉黑問題嚴(yán)重的主因。

首先，是利益分配模式的改變。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，一切為集體所有，個人利益的訴求被排斥，這種計劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重阻滯了社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。20世紀(jì)80年代，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)，村民自治被提上議事日程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和村民自治的施行，國家權(quán)力淡出農(nóng)村，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的決策與支配權(quán)集中于村委會之手，諸如救災(zāi)救濟(jì)、戶口變動、征地拆遷、低保醫(yī)保等相關(guān)事務(wù)，村委會是必經(jīng)環(huán)節(jié)。其次，對于村委會自治權(quán)力的行使缺乏有效的制約，而不被限制的權(quán)力最易走向貪腐。再次，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的改變?yōu)檫x舉異化提供了機(jī)會。我國鄉(xiāng)村青壯年大規(guī)模出走流向城市，使得許多農(nóng)村成為只有老人和兒童的“空巢”。有數(shù)據(jù)顯示，從20世紀(jì)80年代中后期至21世紀(jì)初的20多年里，全國流動人口規(guī)模從660萬激增至1.5億人。[3]正如涂爾干指出，一旦一個人可以頻繁遠(yuǎn)行，他所關(guān)注的生活重心已經(jīng)不局限于生養(yǎng)他的地方了，他對他的鄰里也會失去興趣，這些人在他的生活中只占了很小的比重。[4]257出走的青年人無暇也無心參與農(nóng)村政治，而老人和孩子難以很好地完成鄉(xiāng)村自治，尤其是面對有人以賄選乃至威脅、暴力等手段參與選舉時。正是上述這些原因，使得村委會選舉亂象叢生。巨大的經(jīng)濟(jì)利益令許多人甘愿借用不法手段操縱、破壞村委會的選舉，而人口流失、監(jiān)督機(jī)制的缺失、農(nóng)村治安問題又恰巧給了這些人可乘之機(jī)。

村委會選舉環(huán)節(jié)的問題已是燃眉之急，一旦有人利用賄選等不法手段當(dāng)選，輕則借機(jī)貪腐置民眾利益于不顧，重則令村民自治組織涉黑。是故，筆者認(rèn)為，破壞村委會選舉行徑的存在和愈演愈烈是村干部涉黑犯罪的重要原因。

三、現(xiàn)行法律對村委會選舉問題規(guī)制的疏漏

(一)目前對破壞村委會選舉行為的法律規(guī)定

1982年，國家以憲法形式確立了村民自治原則；1998年，《村民委員會組織法》被全國人大常委會通過，競爭色彩濃厚的村民直選制度開始在農(nóng)村推行。村民委員會從主任至委員皆須有村民直接選舉產(chǎn)生。2010年10月，全國人大常委會修訂并通過了新的《村民委員會組織法》，其第十七條規(guī)定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。”對以如上不正當(dāng)手段，妨害村民選舉權(quán)、被選舉權(quán)之行使，破壞村委會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查處理。此條文規(guī)定了破壞村委會選舉的后果為選舉結(jié)果無效，也規(guī)定了負(fù)責(zé)調(diào)查處理的機(jī)關(guān)。對破壞村委會選舉的行徑，還可以按照《治安管理處罰法》予以打擊，該法第二十三條規(guī)定：破壞依法進(jìn)行的選舉秩序的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

這是在當(dāng)前法律框架內(nèi)，對破壞村委會選舉行為的處置依據(jù)和方式。事實上，面對愈加嚴(yán)重的破壞基層選舉的現(xiàn)象，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳曾下發(fā)過《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發(fā)〔2002]14號〕(以下簡稱《02通知》)。此《通知》指出，對以種種不正當(dāng)方式破壞村委會換屆選舉的，壓制、迫害控告檢舉違法選舉行為人的，若情節(jié)較輕，應(yīng)進(jìn)行批評教育。若是違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)處理。若是構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。2005年、2009年，民政部和中共中央辦公廳、國務(wù)院又分別下發(fā)了與之類似的通知，但都未有實質(zhì)性改動。2010年的《村民委員會組織法釋義》對第十七條的釋義也基本上照搬了之前各個通知的內(nèi)容，并無多大進(jìn)步。無論是我國的《選舉法》還是《刑法》皆沒有對破壞村委會選舉行為的懲處規(guī)制。

(二)應(yīng)將嚴(yán)重破壞村委會選舉之行為納入刑法規(guī)制

我國《刑法》雖無破壞村委會選舉罪這樣的罪名，但卻有與之近似的破壞選舉罪。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)重破壞村委會選舉之行為納入刑法規(guī)制。其理由有三，分別言之于下。

第一，我國目前對破壞村委會選舉之行為的法律規(guī)制僅有《村民委員會組織法》和《治安管理處罰法》，而無論是前者的宣布“當(dāng)選無效”還是后者的罰款、拘留的處罰，對于那些使用重金賄選、暴力搶票、威脅村民等方式來參選的行為人而言，簡直輕若鴻毛?！锻ㄖ放c《村民委員會組織法釋義》雖規(guī)定對于破壞村委會選舉構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)追究其刑責(zé)，但因我國刑法中的破壞選舉罪將破壞村委會選舉行為排除在外，故司法實踐中，司法機(jī)關(guān)往往只能將擾亂選舉或利用暴力手段破壞、操縱村民選舉的行為認(rèn)定為尋釁滋事罪或故意傷害罪等。上述劉金案便是如此，在2008年村委會換屆時，劉金為了自己能當(dāng)選，率領(lǐng)十幾個鄉(xiāng)村混混分別到五里崗村的湯莊、李家莊、雙石橋、黑龍廟等選舉投票點，強(qiáng)行將票箱與選票搶走，自己投票，取得五里崗村委會副主任之職?，F(xiàn)有法律對破壞村委會選舉之行徑的規(guī)定過于蒼白無力，根本無法有效遏制此類行為。

第二，刑法保護(hù)法益，但并非悉數(shù)保護(hù)一切法益，而應(yīng)秉持謙抑原則，審慎動用刑罰，只有當(dāng)其他部門法律無法有效規(guī)制某種行為時，刑法作為最后的手段才應(yīng)當(dāng)被考慮。顯而易見，目前的法律規(guī)定早已無法有效遏制猖獗的破壞村委會選舉的現(xiàn)象，是故已到刑法出場的時候。

第三，只有將這一行為納入刑法規(guī)制，才能在各種法律之間建立起一套可相互銜接的有效制度。

因此，輕微破壞村委會選舉的行徑可由其他法律進(jìn)行處罰，但嚴(yán)重破壞村委選舉之行徑則當(dāng)啟用刑法來規(guī)制。

四、破壞村委會選舉行為的刑法規(guī)制構(gòu)建

有了刑事政策方面的考量之后，我們還需要慮及刑事立法實踐的規(guī)范設(shè)計。對于破壞村委會選舉行為的刑法規(guī)制，目前有兩種聲音：一是添設(shè)新罪名，即增加破壞村委會選舉罪；二是修改現(xiàn)行《刑法》第二百五十六條。筆者支持第二種聲音，理由有三。第一，在一般情形下，《刑法》的修訂應(yīng)當(dāng)遵循如下順序：《刑法》解釋—修訂現(xiàn)有罪名—增添新罪。詳言之，當(dāng)我們能通過合理的《刑法》釋義解決新出現(xiàn)的犯罪現(xiàn)象時，便無需修訂現(xiàn)有的罪名。只有無法通過《刑法》解釋來解決問題時，才尋求對現(xiàn)有罪名的修訂。即,如果難以對現(xiàn)有條文進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男薷?，才考慮增設(shè)新罪。顯然，我們不能將目前《刑法》破壞選舉罪中的“選舉”強(qiáng)行解釋為包括村委會的選舉。第二，實踐中破壞村委會選舉的行為與破壞選舉罪中界定的破壞各級人大或國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的行為方式并無二致，皆是以暴力、威脅、賄賂、欺騙等手段來完成。第三，無論是破壞村委會的選舉，還是破壞各級人大選舉，所侵害的法益在實質(zhì)上都是一樣的，都是對公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的損害，都是對公民民主權(quán)利的戕害。職是之故，筆者認(rèn)為應(yīng)將破壞村委會選舉的行為納入《刑法》第二百五十六條之中。

關(guān)于罪狀的設(shè)計，方案亦有二：一是將破壞村委會選舉行為并入破壞選舉罪的條文之中；二是將其作為《刑法》第二百五十六條第二款，即前款原封不動，在其下增加第二款：在選舉村民委員會成員時，犯前款罪的，依照前款的規(guī)定定罪處罰。村委會選舉與各級人大選舉政治屬性相異，前者的政治屬性乃是社會政治權(quán)利，而后者則是國家政治權(quán)利。[5]民主權(quán)利是平等的，筆者并非認(rèn)為二者的選舉權(quán)與被選舉權(quán)有輕重貴賤之別，而是認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)無視二者政治屬性的差別。因此，筆者認(rèn)同第二種方案。

關(guān)于法定刑的配置，《刑法》第二百五十六條規(guī)定，犯破壞選舉罪的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。破壞選舉罪將破壞村委會選舉行為涵攝其中后，保持現(xiàn)在的法定刑便是合理的，因為二者在對法益侵害程度上相當(dāng)?？v然村委會選舉中的惡行早已讓民眾深惡痛絕，然而動刑仍宜輕，更何況刑罰的功能也有其極限。筆者認(rèn)為，這樣規(guī)定能更多慮及刑事政策的引導(dǎo)與預(yù)防之功效，而不必顧慮社會報應(yīng)因素。

除此之外，鑒于我國村干部參與操縱破壞村委會選舉的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，宜再增加如下條款：國家機(jī)關(guān)工作人員，村委會主任、副主任、委員犯前款罪的，從重處罰。因為以上人員若借用公權(quán)力對選舉進(jìn)行操縱破壞，具有更強(qiáng)的欺騙性與更大的危害性。在破壞村委會選舉過程中又觸犯其他罪名的，如故意傷害等，則應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。

五、結(jié)語

自我國推行村民自治制度起至今日，此一制度之實施效果令人喜憂參半，尤其是許多農(nóng)村地區(qū)的黑惡勢力甚至黑社會性質(zhì)組織使用不法手段借助選舉上位，罔顧村民權(quán)益，但其行徑卻難得到有效遏制。只有將破壞選舉罪將破壞村委會選舉之行徑涵攝于《刑法》之中，才能有效打擊此種行為，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)我國村干部涉黑犯罪嚴(yán)重之傾向，保障基層自治組織之健康運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙穎.當(dāng)代中國黑社會性質(zhì)組織犯罪分析[M].沈陽:遼寧人民出版社,2009.

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[3]段成榮，楊舸，張斐，等.改革開放以來我國人口變動的九大趨勢[J].人口研究,2008(6):30-43.

[4]涂爾干.社會分工論[M].渠東,譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2000.

[5]劉遠(yuǎn),汪雷.破壞村委會選舉行為入罪論——刑事分析與立法建議[J].云南大學(xué)學(xué)報：法學(xué)版,2006(4):73-76.

(責(zé)任編輯孟俊紅)

文章編號:1006-2920(2016)01-0080-04

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.01.017

作者簡介：杜少尉，鄭州大學(xué)法學(xué)院刑法學(xué)碩士研究生(鄭州450001)。

基金項目：2014年鄭州大學(xué)研究生自主創(chuàng)新重點項目“關(guān)于我國村干部涉黑犯罪調(diào)查研究——以開封市杞縣孔海昌一案為切入點”(14RD00602Z)。