方　印

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我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心論

方印*

作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作的垂直監(jiān)管機(jī)構(gòu)，我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心運(yùn)行九年有余，在實(shí)際工作中困難重重。盡管從環(huán)境保護(hù)的博弈性、變化性及雙向性現(xiàn)狀來看，我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的嘗試恰逢其時(shí)，但其目前仍存在現(xiàn)實(shí)地位不明、人財(cái)物支持不夠、工作對(duì)象模糊、運(yùn)行效率欠佳及自身內(nèi)部建設(shè)不足等問題。切實(shí)解決這些問題，將十分有利于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的完善，促進(jìn)中央與地方的互動(dòng)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域性或流域性的環(huán)境糾紛，增強(qiáng)重大突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力，最終達(dá)到該中心設(shè)置及其工作開展的初衷。法律規(guī)范的制度化與規(guī)范化支撐是該中心的日常工作得以依法開展、職能得以有效發(fā)揮的重要保障。依據(jù)區(qū)域環(huán)保督查中心的工作職能，在參照有關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策出臺(tái)的基礎(chǔ)上，建議盡快出臺(tái)我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查條例，以保障和規(guī)范區(qū)域環(huán)境督查工作。作為我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容及環(huán)境監(jiān)管體制完善的重大創(chuàng)新，此條例的出臺(tái)與施行是切實(shí)推進(jìn)我國(guó)新環(huán)保法有效實(shí)施的重要法治步驟，是有力地保護(hù)與改善我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境與人居生活環(huán)境的重要法治內(nèi)容。

區(qū)域環(huán)保督查；主要價(jià)值，現(xiàn)實(shí)困境；應(yīng)變對(duì)策；制度設(shè)計(jì)

十一屆三中全會(huì)以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入了飛速發(fā)展時(shí)期，但在巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展光環(huán)背后所隱藏的生態(tài)環(huán)境危機(jī)卻呈現(xiàn)出一種令人擔(dān)憂的井噴式的爆發(fā)狀態(tài)。從2002年的云南南盤江水污染事件到2004年的四川沱江特大水污染事件，還有接踵而至的2005年松花江重大水污染事件，加之全國(guó)各地頻頻爆出的重金屬污染土壤與農(nóng)作物事件和全國(guó)多處的兒童血鉛超標(biāo)案件，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的滯后。為了更好地協(xié)調(diào)中央和地方的環(huán)境保護(hù)工作，原國(guó)家環(huán)?？偩肿?006年始就著手組建5個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心和6個(gè)核輻射安全監(jiān)督站，借此進(jìn)一步加大對(duì)地方環(huán)保工作的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決區(qū)域、流域環(huán)境糾紛，以增強(qiáng)政府對(duì)重大突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力?！?〕到目前為止，我國(guó)已經(jīng)初步建成華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域環(huán)保督查中心，其職能輻射區(qū)覆蓋了中國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)。應(yīng)該說設(shè)立區(qū)域環(huán)保督查中心是對(duì)原有國(guó)家環(huán)境監(jiān)督體系的健全和完善,在將近十年的具體實(shí)踐之中，不可否認(rèn)，區(qū)域環(huán)保督查中心在區(qū)域環(huán)境執(zhí)法中起到了明顯的作用,然而在實(shí)際運(yùn)行中也遇到了一些問題。*李向群：《我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心模式研究》，山東大學(xué)2009年碩士論文。進(jìn)言之，從2012年的廣西龍江河鎘污染事件等一系列的重大跨區(qū)域環(huán)境污染事件來觀察，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域環(huán)保督查中心的影響范圍和作用效果似乎在表面上緩解了中國(guó)目前因“人禍”所造成的環(huán)境糾紛矛盾，但從這一系列的重大跨區(qū)域環(huán)境污染災(zāi)害來看，國(guó)家環(huán)保督察職責(zé)未執(zhí)行到位?？梢哉f，中國(guó)區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的有效展開仍然是任重而道遠(yuǎn)，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)保督查中心工作制度的規(guī)范化與法律化建設(shè)勢(shì)在必行。

2014年我國(guó)新環(huán)保法頒布，從內(nèi)容上看其在諸多領(lǐng)域有了較大的突破，2015年該法實(shí)施，從實(shí)施過程中反饋的具體情況來看，該法的順利實(shí)施面臨著不少困難。提升區(qū)域環(huán)保督查中心的工作效力，推進(jìn)區(qū)域環(huán)保督查制度的規(guī)范化與法律化建設(shè)，將有助于推動(dòng)新環(huán)保法的全面實(shí)施。然而，筆者以“區(qū)域環(huán)保督查”為關(guān)鍵詞，在知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)等網(wǎng)站搜索有關(guān)論文，發(fā)現(xiàn)目前對(duì)于我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查問題的探討多集中于報(bào)紙層面和政府信息公開部門的信息傳遞，對(duì)于其合理定位與制度完善的學(xué)理性研究成果仍數(shù)量很少。針對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心的具體執(zhí)法功能，雖有學(xué)者進(jìn)行學(xué)理上的區(qū)分，但具體工作中其與傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法單位的功能無實(shí)質(zhì)差別(區(qū)域督查中心就如同放大了的地方環(huán)保局，但基于自身物質(zhì)因素制約并不能發(fā)揮其設(shè)計(jì)的初衷作用)。如從生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范治理的視角來觀察，我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查的工作方式和應(yīng)有活動(dòng)并沒有具體的規(guī)范性法律文件(已有的《環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)督查工作規(guī)則》屬于部門內(nèi)部規(guī)章而非法律法規(guī)文件)進(jìn)行規(guī)制與保障(但類似的針對(duì)國(guó)家土地督察工作規(guī)劃化制度設(shè)計(jì)工作已經(jīng)開始啟動(dòng)——《國(guó)家土地督察條例》現(xiàn)在已開始制定)。歸言之，目前我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的工作開展與職能發(fā)揮面臨不少困難，但學(xué)界極少有人對(duì)這些困境進(jìn)行深入探討，更不用說提出有效的對(duì)策建議。因而本文首先探討區(qū)域環(huán)保督查中心設(shè)置的價(jià)值意義，進(jìn)而將對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議，并對(duì)這些對(duì)策建議進(jìn)行規(guī)范化地制度設(shè)計(jì)處理，從而有力地保障區(qū)域環(huán)境督查中心工作得到依法有序地展開，職能得以充分有效地發(fā)揮，最終加大新環(huán)保法在全國(guó)范圍內(nèi)的貫徹實(shí)施，推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，還民眾一片良好的自然生態(tài)環(huán)境與人居生活環(huán)境。

一、我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的設(shè)置是應(yīng)對(duì)地方環(huán)境治理不力問題*馮海寧：《超標(biāo)排放僅罰603元,到底是不是縱容》，新京報(bào)電子版http://epaper.bjnews.com.cn/html/2016-02/27/content_624137.htm，2016年2月27日A03版。的頂層嘗試

區(qū)域環(huán)保督查中心作為中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部 “欽定”的區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作督查機(jī)構(gòu)，其部門的職能定位體現(xiàn)著國(guó)家直接垂直監(jiān)管環(huán)境保護(hù)工作的特性，突破了傳統(tǒng)的中央環(huán)保部門間接指導(dǎo)的管理模式，開創(chuàng)了中央和地方配合直接監(jiān)管環(huán)境問題的嘗試，借此打破地方環(huán)境保護(hù)主義與部門保護(hù)主義對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作的桎梏，利于推動(dòng)新環(huán)保法的順利實(shí)施。同時(shí)其突破了當(dāng)下環(huán)境監(jiān)管體制無法從整體角度把握和處理涉及跨區(qū)域、流域性質(zhì)的環(huán)境突發(fā)事件的尷尬局面。區(qū)域環(huán)保督查中心的垂直式監(jiān)督和直接式管理模式理論上就是為了應(yīng)對(duì)地方環(huán)境治理不力問題而設(shè)計(jì)的。簡(jiǎn)言之，基于當(dāng)下環(huán)境保護(hù)工作三大特性，區(qū)域環(huán)保督查中心制度的構(gòu)建和完善成了環(huán)境監(jiān)管工作的應(yīng)有之義，成了環(huán)境執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。

(一)環(huán)保問題的博弈性需要區(qū)域環(huán)保督查

中國(guó)現(xiàn)在所令人擔(dān)憂的大部分生態(tài)環(huán)境問題幾乎是野蠻式經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為所產(chǎn)生的結(jié)果。環(huán)境保護(hù)表面上是環(huán)境共同體的部分主體通過對(duì)應(yīng)的環(huán)境行為以維持和改善現(xiàn)實(shí)的生存環(huán)境所做的活動(dòng)，但從實(shí)質(zhì)上看這種活動(dòng)在社會(huì)生產(chǎn)中的表現(xiàn)是：生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈。如果轉(zhuǎn)化為行為主體角度來觀察，就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體與生態(tài)環(huán)境破壞主體之間在雙方可承受范圍內(nèi)的一種角力。環(huán)境保護(hù)的博弈性主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的博弈。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的博弈是環(huán)境保護(hù)博弈性的第一個(gè)表現(xiàn)，也是環(huán)境保護(hù)博弈的基礎(chǔ)表現(xiàn)。這兩者的博弈是每個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)型的必然表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展參與者的有限理性以及生產(chǎn)力發(fā)展過渡階段的必然結(jié)果。從中國(guó)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀來看，可以簡(jiǎn)單地推斷：長(zhǎng)期以來生態(tài)環(huán)境在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展博弈中處于下風(fēng)。至少在改革開放的30多年的前段時(shí)間里，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上幾乎處于一種偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“零合”博弈狀態(tài)之中，這種欠思考的“零合”博弈所帶來的必然后果是較嚴(yán)重的環(huán)境污染和較多的生態(tài)破壞。(2)地方權(quán)力行使者與特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者的博弈。地方權(quán)力與特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者的博弈是環(huán)境保護(hù)博弈性的第二個(gè)表現(xiàn)，也是現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)博弈的主要表現(xiàn)。特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者是指在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐利過程中以浪費(fèi)自然資源和以犧牲生態(tài)環(huán)境的粗狂式發(fā)展群體的代表。此種博弈可謂是第一種博弈的傾向性表現(xiàn)，滋生此種博弈的土壤形式上主要是不合理的地方當(dāng)權(quán)者政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境問題潛伏時(shí)期，這兩者的博弈主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義下的地方權(quán)力所有者和特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者達(dá)成的一種“合謀”?！昂现\”的具體表現(xiàn)為：一是地方當(dāng)權(quán)者無底線地降低特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，二是地方當(dāng)權(quán)者為特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者提供雙重的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。*肖愛、李峻：《協(xié)同法治：區(qū)域環(huán)境治理的法理依歸》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期。這種“合謀”博弈所帶來了負(fù)面影響有二：從環(huán)境強(qiáng)勢(shì)主體(主要是部分地方權(quán)力行使者和特殊經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)者)的角度觀之，這是對(duì)地方區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的蔑視，也是對(duì)生態(tài)環(huán)境法治的現(xiàn)實(shí)踐踏，降低了政府公權(quán)力和生態(tài)法治的權(quán)威；從其他環(huán)境弱勢(shì)主體(主要是指生態(tài)環(huán)境污染受害者，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者等一系列的弱勢(shì)群體)的視角觀之，其會(huì)產(chǎn)生對(duì)環(huán)境保護(hù)力不從心的感慨和對(duì)環(huán)境保護(hù)公力救濟(jì)的失望。目前我國(guó)大部分地區(qū)仍然存在的這種“合謀”博弈現(xiàn)象，這種現(xiàn)象成為了當(dāng)下環(huán)境保護(hù)工作博弈性的主流表現(xiàn)。(3)中央指導(dǎo)和地方響應(yīng)的博弈。中央指導(dǎo)和地方響應(yīng)的博弈是環(huán)境保護(hù)問題博弈性的第三個(gè)表現(xiàn)，這也是未來環(huán)境保護(hù)博弈的理想狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建設(shè)生態(tài)文明制度這個(gè)中心問題，*王冬青、陳亞林：《淺議面向宏觀督查的環(huán)境督查改革》，載《環(huán)境保護(hù)》2014年第8期。正努力推動(dòng)著這種理想化的“合作”博弈。一方面，從全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，國(guó)務(wù)院與環(huán)保部一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制度的出臺(tái)以及最高人民法院成立的環(huán)境資源審判庭來看，無不體現(xiàn)著中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。另一方面，從地方政府政績(jī)考核中生態(tài)GDP的考核指標(biāo)，地方環(huán)保“軍令狀”的簽訂以及地方生態(tài)環(huán)境法律的制定和完善等一系列的轉(zhuǎn)變來看，無不充分表現(xiàn)出地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的巨大轉(zhuǎn)變。中央的理念指導(dǎo)結(jié)合地方的實(shí)踐操作，這種雙贏式的“合作”博弈正在悄然形成，在公權(quán)力作為環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量的時(shí)代，這種合作理應(yīng)能最大限度地保護(hù)好當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性統(tǒng)一。區(qū)域環(huán)保督查作為環(huán)境監(jiān)管的重要制度，督查中心作為區(qū)域最為直接的督查執(zhí)法機(jī)關(guān)成了保障區(qū)域環(huán)境保護(hù)博弈平衡的重要參與者。

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心近8年的實(shí)踐狀況表明，其存在著隊(duì)伍建設(shè)方面的問題。這些問題主要表現(xiàn)為：(1)區(qū)域環(huán)保督查中心技術(shù)基礎(chǔ)有待提高。我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心制度模仿的是美國(guó)環(huán)保大區(qū)辦制度。但是，美國(guó)環(huán)保大區(qū)辦成功的一個(gè)重要原因，在于其存在著一套獨(dú)立于地方的環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息分析系統(tǒng)。從目前來看，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)的“物質(zhì)基礎(chǔ)”上至少存在著先天性的不足。(2)區(qū)域環(huán)保督查人員數(shù)量和質(zhì)量有待提高。目前，我國(guó)有6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，主要工作人員編制數(shù)額大概300人左右。而國(guó)家發(fā)改委所審批的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大概有1500個(gè)，并且我國(guó)還有珠江、長(zhǎng)江、黃河、淮河、遼河、海河和松花江七大水系，可以想象，我國(guó)生態(tài)環(huán)保任務(wù)的艱巨性，以300名左右的督查中心工作人員監(jiān)督著中國(guó)31省市自治區(qū)的各種環(huán)境工作是何等的困難和乏力。同時(shí)，生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題日趨復(fù)雜化，這對(duì)于區(qū)域環(huán)保督查中心而言也是巨大的挑戰(zhàn)。只有不斷地提升中心工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，才能夠適應(yīng)日趨多樣化的環(huán)境問題。(3)區(qū)域環(huán)保督查中心執(zhí)法身份和經(jīng)費(fèi)有待提高。區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法的尷尬與其身份以及職能的實(shí)際權(quán)限有著重大聯(lián)系。管環(huán)境的沒權(quán)力，管經(jīng)濟(jì)的不放權(quán)。從2002年開始試點(diǎn)的華東督查中心的下?lián)芙?jīng)費(fèi)與實(shí)際使用費(fèi)用的比較中就可看出，區(qū)域環(huán)保督查中心的經(jīng)費(fèi)存在嚴(yán)重的不足。比如，2003年總局下?lián)?5萬，但實(shí)際使用費(fèi)用是70萬；2004年總局下?lián)?5萬，實(shí)際使用費(fèi)用100萬；2005年總局下?lián)?0萬，實(shí)際使用費(fèi)用是218萬……同時(shí)相關(guān)學(xué)者在進(jìn)行調(diào)研時(shí)就提出，既然土地監(jiān)察都是副部級(jí)，環(huán)保督查為什么才是司局級(jí)規(guī)格？*陶勇：《環(huán)境督查遭遇尷尬》，載《小康》2007年第2期。從前幾年的試點(diǎn)中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)差距越拉越大的事實(shí)表明，一方面區(qū)域環(huán)保督查中心正在不斷完善自身，另一方面區(qū)域環(huán)保督查中心面臨經(jīng)費(fèi)不足的窘境。

環(huán)境保護(hù)一直處于動(dòng)態(tài)的變化狀態(tài)，其主要體現(xiàn)以下兩個(gè)方面：(1)從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自然屬性來看，環(huán)境保護(hù)問題的產(chǎn)生源自于生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染，生態(tài)環(huán)境問題在不同時(shí)間和不同階段表現(xiàn)出來的具體形式是不一致的。回顧歷史，在世界歷史上造成惡劣影響的“八大公害事件”至今都讓人談之色變，生態(tài)環(huán)境問題的這種自身潛伏變異的特性要求生態(tài)環(huán)境保護(hù)時(shí)因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜。在當(dāng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)以及生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)并不完善，地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義依然存在，政府環(huán)境保護(hù)部門職權(quán)受限，地方環(huán)境保護(hù)公信力尚待加強(qiáng)，民間環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)弱小的情況下，完全靠地方政府自身的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督似乎讓公眾擔(dān)憂。區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心直接源于環(huán)保部授權(quán)，在其因公益性而去地方化及去部門化傾向明顯的同時(shí)，更加能夠保證控制好生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的變化性。(2)從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)屬性來看，生態(tài)環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)，是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，過度開發(fā)利用自然環(huán)境資源以及不計(jì)后果的破壞生態(tài)環(huán)境，過分追求發(fā)展速度的同時(shí)，危害到大多數(shù)公眾顯性或者隱性利益的矛盾?；谶@種矛盾的激化及其所帶來的社會(huì)影響的制約，要求國(guó)家社會(huì)必須找尋一種可靠的保障機(jī)制來制衡這種矛盾，而且這種生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾也是善變的。在不同的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)這對(duì)矛盾的變化性都需要令人信服的調(diào)控機(jī)制保障，而完整的調(diào)控制度設(shè)計(jì)總離不開有效的監(jiān)督。從我國(guó)設(shè)立區(qū)域環(huán)保督查中心的初衷來看，區(qū)域化督查就是為了進(jìn)一步加大對(duì)地方環(huán)保工作的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決區(qū)域、流域環(huán)境糾紛，增強(qiáng)重大突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)督查體制最大的特征在于其只是“督查”而不是“督察”。相比之下，“督查”比“督察”更具有直接性和強(qiáng)制性。這種“督查”模式即“監(jiān)督”加“查辦”的模式，就如同是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)行為的一種合作與監(jiān)督，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)工作多變的重要保障。面對(duì)環(huán)境保護(hù)自然屬性和社會(huì)屬性上的多變，區(qū)域督查中心制度在生態(tài)管理體制中能夠規(guī)范環(huán)境保護(hù)工作行為，從督查角度提高環(huán)境保護(hù)工作的效能。

(三)環(huán)保問題的雙向性需要區(qū)域環(huán)保督查

環(huán)境保護(hù)的行為需要雙向式的互動(dòng)，這種雙向性的互動(dòng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)地方環(huán)保具體行為與中央環(huán)保抽象指導(dǎo)的雙向性互動(dòng)。依據(jù)我國(guó)憲法，地方權(quán)力來源于中央的授予。同樣對(duì)于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，行政以及司法權(quán)限都來自于中央。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)享有全國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改、廢止等立法權(quán)力；國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作具有領(lǐng)導(dǎo)、指揮、調(diào)控、管理等一系列的行政權(quán)力；最高人民法院和最高人民檢察院具有對(duì)地方環(huán)境保護(hù)案件的審理、監(jiān)督、檢察的司法權(quán)力。但是，一般情況下在環(huán)境保護(hù)工作中中央權(quán)力的表現(xiàn)都是抽象的，環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)施還是在于地方政府主觀能動(dòng)性的充分發(fā)揮，理由主要在于：生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題直接出現(xiàn)在地方層面，從中國(guó)的自然環(huán)境、地理環(huán)境以及人口因素等方面來看，中央政府沒有必要也不可能對(duì)所有的環(huán)境污染問題“事事躬親”。從地方處理生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題的依據(jù)來看，地方行為就是將環(huán)保法律法規(guī)具體化，將行政政策地方化，將司法權(quán)能實(shí)際化。但是，這種雙向性的環(huán)保行為實(shí)質(zhì)上是在中央抽象指導(dǎo)下的地方具體行動(dòng)，是國(guó)家意志在地方層面的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，充分保障了國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)，避免了國(guó)家意志的“斷層”和法律法規(guī)在實(shí)際生活中的“走樣”，這少不了中央層面的監(jiān)督，而區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心的設(shè)計(jì)就是具有中央層面監(jiān)督和地方行為實(shí)際協(xié)調(diào)的可能性。(2)國(guó)家環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)和公民環(huán)境意識(shí)提高的訴求雙向性的呼應(yīng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境問題的加劇，民眾環(huán)保素養(yǎng)的不斷提高以及民眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利意識(shí)的蘇醒，對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性和實(shí)用性的要求不斷地提高，這兩者之間形成了一種互動(dòng)式的雙向行為。國(guó)家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)方面，比如環(huán)境信訪制度、環(huán)境評(píng)價(jià)制度、環(huán)境訴訟制度以及相關(guān)的環(huán)境組織制度等的完善帶來如下兩個(gè)好處：有利于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的施行，樹立了政府與法律的權(quán)威，同時(shí)為民間環(huán)保力量的發(fā)展提供了動(dòng)力。民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與，為國(guó)家的環(huán)保工作奠定了重要的基礎(chǔ)。民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與來源于民眾充分的環(huán)境信息的享有。良好的環(huán)境信息反饋能夠使國(guó)家及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題以便做出高效的回應(yīng)，避免因環(huán)境問題的惡化而帶來一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。從此層面看來，區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心的一個(gè)重要職能就是解決跨區(qū)域、跨流域生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題，此種設(shè)計(jì)是國(guó)家機(jī)器貼近實(shí)際環(huán)境問題的一種表現(xiàn)，同時(shí)也更加方便公眾參與國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的實(shí)際工作，從而解決了公眾環(huán)境意識(shí)提高與制度供給缺乏之間的矛盾。區(qū)域督查制度從監(jiān)督和執(zhí)法角度在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中架起了中央指導(dǎo)與地方實(shí)踐的橋梁，溝通了國(guó)家意志與公眾意志，堅(jiān)持了國(guó)家監(jiān)察，地方監(jiān)管，在注重政府責(zé)任的同時(shí)，也為公眾參與提供了重要渠道，滿足了環(huán)境保護(hù)的這種雙向性的互動(dòng)。

二、我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心面臨的主要現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心在運(yùn)行的九年多的時(shí)間里交出了許多令人滿意的答卷，但是區(qū)域督查中心在運(yùn)行中存在的現(xiàn)實(shí)問題也不容忽視。*王小玲：《西南督查中心召開川渝地區(qū)區(qū)域流域環(huán)保后督察意見反饋會(huì)》，http://www.zyjjw.cn/hnhz/news/2015-10-08/271384.html ，2015年10月20日訪問；張舒：《環(huán)保督查中心的“成績(jī)單”與尷尬》，和訊財(cái)經(jīng)新聞http://news.hexun.com/2015-11-18/180633279.html.2015年11月16日訪問。要想使得區(qū)域環(huán)保督查中心真正在環(huán)境保護(hù)工作中承受監(jiān)督和查辦兩項(xiàng)重要職能，就必須探尋其現(xiàn)實(shí)困境，通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析，本文認(rèn)為實(shí)踐中我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心面臨著以下五大主要困境：

(一)區(qū)域環(huán)保督查中心地位尚未明確

區(qū)域環(huán)保督查中心的監(jiān)督建設(shè)實(shí)質(zhì)上需要雙管齊下。主要工作有：(1)區(qū)域環(huán)保督查中心自身作為監(jiān)督者的性質(zhì)決定了其需要“反向監(jiān)督”?！胺聪虮O(jiān)督”是為了讓被監(jiān)督者也擁有監(jiān)督監(jiān)督者行為的合法性、公正性和正當(dāng)性的權(quán)利,以規(guī)范和制約監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)力,從而避免不斷增設(shè)監(jiān)督者的制度困局,有效填補(bǔ)最高監(jiān)督者不受監(jiān)督的“頂端失控”現(xiàn)象,打破“權(quán)力依賴”的邏輯怪圈。*李可：《以“反向監(jiān)督”化解監(jiān)督難題》，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2014-07/09/content_5659163.htm，2014年7月25日訪問。在環(huán)境執(zhí)法中賦予被監(jiān)督者一定的監(jiān)督權(quán)利能夠有效制約監(jiān)督者的行為，提高監(jiān)督者工作的效率，避免監(jiān)督出現(xiàn)“失控”的現(xiàn)象。通過“反向監(jiān)督”的助力破除區(qū)域環(huán)保督查中心自身責(zé)任監(jiān)管不完善的桎梏，讓其在陽光下行使督查權(quán)力。(2)區(qū)域環(huán)保督查中心的自我監(jiān)督工作也要加強(qiáng)建設(shè)。這種自我監(jiān)督工作的關(guān)鍵在于內(nèi)部權(quán)力的限制和從業(yè)人員道德修養(yǎng)的提高。具體而言，包括以下三個(gè)方面：內(nèi)部權(quán)力的限制是對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心所擁有的國(guó)家授予的“區(qū)域限批”這把“尚方寶劍”的合理規(guī)范。要求中心行使區(qū)域限批權(quán)力時(shí)，要做到公開透明，定期公開政務(wù)，接受民眾的“反向監(jiān)督”。強(qiáng)化中心自身的內(nèi)部監(jiān)督，作為中央授權(quán)的區(qū)域性環(huán)境保護(hù)監(jiān)查機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)上仍然行使的是行政權(quán)力，行政權(quán)力內(nèi)部有平行監(jiān)督和垂直監(jiān)督，這對(duì)防止部門的權(quán)力“尋租”具有重要意義。以此為基礎(chǔ)完善公開透明的工作制度與工作行為規(guī)范準(zhǔn)則勢(shì)在必行。鑒于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益交雜，區(qū)域環(huán)保督查特殊的行政監(jiān)督查辦職能對(duì)于其內(nèi)部工作人員的選任、調(diào)度、培訓(xùn)等方面更應(yīng)注重清廉教育和職業(yè)道德的考察，以防止古語所云的“監(jiān)守自盜”的尷尬局面?？傊?，如果從外部的“反向監(jiān)督”和內(nèi)部的“自身監(jiān)督”中去規(guī)范區(qū)域環(huán)保督查中心的行為，增強(qiáng)其督查的責(zé)任感，就可能使區(qū)域環(huán)保督查中心真正為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作保駕，為平安、和諧與美麗中國(guó)的建設(shè)護(hù)航，還民眾一片藍(lán)天、青山與綠水。

(二)區(qū)域環(huán)保督查隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

(二)環(huán)保問題的變化性需要區(qū)域環(huán)保督查

(三)區(qū)域環(huán)保督查工作對(duì)象等待確認(rèn)

第四條【督查獨(dú)立】區(qū)域督查中心依法獨(dú)立行使地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)督查辦職能，不受地方其他行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉。

(四)區(qū)域環(huán)保督查運(yùn)行效率尚待提高

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行已有8年多的時(shí)間，雖然取得了很多令人矚目的成績(jī)，但其工作的總體效率并不令人滿意。區(qū)域環(huán)保督查運(yùn)行效率不高主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)區(qū)域環(huán)保督查中心工作人員缺乏相應(yīng)的積極性和創(chuàng)造性。首先，區(qū)域環(huán)保督查中心的法律地位不明確，缺乏獨(dú)立的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力。其次，這種效率的低下和區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行機(jī)制也有必然的聯(lián)系?；诜缮矸莸娜毕?，加之其環(huán)境執(zhí)法權(quán)的缺乏，區(qū)域環(huán)保督查中心在行使職權(quán)時(shí)必須得到環(huán)保部的相應(yīng)授權(quán)，但是授權(quán)行為總是有范圍和限度的，此種授權(quán)限制相應(yīng)地削弱了中心執(zhí)法的權(quán)威性。其中最令人擔(dān)憂和尷尬的表現(xiàn)就是中心對(duì)重大環(huán)境事件的緊急響應(yīng)事件。從2012年的龍江河鎘污染到2013年的賀江水污染，身居環(huán)保部區(qū)域環(huán)保監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)代表的華南督查中心卻只被允許從事委派的調(diào)查與提出建議，而沒有做出獎(jiǎng)懲決定的應(yīng)急處置權(quán)。*郇慶治、李向群：《中國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心：功能與局限》，載《綠葉》2010年第10期。(2)區(qū)域環(huán)保督查中心的工作合作有待加強(qiáng)。提高環(huán)境保護(hù)工作的效率當(dāng)然離不開合作，但目前區(qū)域環(huán)保督查中心的既缺乏應(yīng)有的橫向合作，又喪失必要的縱向合作。這里的橫向合作，是指區(qū)域環(huán)保督查中心與地方政府以及地方環(huán)保部門以及地方環(huán)保組織的合作。其中與地方環(huán)保組織和地方民眾的合作尤其重要，對(duì)此中心應(yīng)特別尊重地方環(huán)保部門以及公眾對(duì)環(huán)境信息的收集，但目前仍存在著地方政府對(duì)環(huán)保部門和公眾的種種限制，如2006年發(fā)生的瀘州川南電廠柴油跨界污染事件，市、省兩級(jí)環(huán)保部門報(bào)告上級(jí)的數(shù)據(jù)都是“進(jìn)入長(zhǎng)江柴油0.38噸”，但是實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)核查的結(jié)果是16.945噸。*蔡亞林：《環(huán)保督查制度的今天與明天訪國(guó)家環(huán)?？偩治髂隙讲橹行闹魅务R寧》，載《經(jīng)濟(jì)》2007年第6期。如此的數(shù)據(jù)造假其實(shí)就是地方環(huán)保部門被地方政府“綁架”所造成的。如果區(qū)域環(huán)保督查中心與地方環(huán)保部門有了積極的合作，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就能減少這種因信息不對(duì)稱所造成的數(shù)據(jù)失真及其所帶來的不良后果，但目前區(qū)域環(huán)境督查中心與地方環(huán)保部門并沒有形成合力，在相當(dāng)程度上影響了中心督查的效率。這里的縱向合作，是指區(qū)域環(huán)保督查中心之間的合作。當(dāng)然，各個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心由于所管區(qū)域在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口等方面不同的原因所造成的工作中心和工作方法是有存在差異的，因其工作內(nèi)容和工作職責(zé)的相似性，以及環(huán)境問題的跨區(qū)域與跨流域的特點(diǎn)，必然要求各個(gè)區(qū)域督查中心之間的工作數(shù)據(jù)的共通以及工作方法的交流。但目前各個(gè)區(qū)域太注重“個(gè)性”環(huán)境問題，而不太關(guān)注“共性”的環(huán)境問題，這必然會(huì)影響區(qū)域間環(huán)保工作的相互協(xié)調(diào)。

(五)區(qū)域環(huán)保督查自身監(jiān)管問題需待完善

區(qū)域環(huán)保督查中心自身監(jiān)管的問題主要表現(xiàn)在自身責(zé)任監(jiān)管的不完善以及自身行為監(jiān)管的不到位兩個(gè)方面。區(qū)域環(huán)保督查中心作為區(qū)域環(huán)保督查職能行使的行政單位，其所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱俗陨肀O(jiān)管的重要組成部分。表面上，區(qū)域環(huán)保督查中心是環(huán)保部對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)查而設(shè)置的事業(yè)單位，但實(shí)質(zhì)上仍是行使國(guó)家公權(quán)力的主體，其行為必然會(huì)受到各種形式的監(jiān)督。但就目前的區(qū)域環(huán)保督查的工作來看，有很多的環(huán)境監(jiān)管違法行為并未被發(fā)現(xiàn)或者環(huán)境監(jiān)管違法行為已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)但是行政責(zé)任追究不到位*劉志堅(jiān)：《環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能及其成因分析》，載《政法論叢》2013年第5期。，這反映出的一個(gè)重要問題就是自身責(zé)任監(jiān)管的不完善?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”*[英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，商務(wù)印書出版社2001年版，第342頁。區(qū)域環(huán)保督查中心作為利益錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督查辦的實(shí)際掌權(quán)者，其相關(guān)的工作人員更易受到外部利益的影響。環(huán)保部華北環(huán)境保護(hù)督查中心督查三處原處長(zhǎng)李學(xué)智受賄案就是一個(gè)很好的例證。*張兵：《一次環(huán)保檢查引發(fā)的受賄案》http://finance.ifeng.com/news/macro/20130502/7984052.shtml,2014年7月21日訪問。從該案可以看出，處罰建議權(quán)具有伸縮性，比如某企業(yè)僅排放了一點(diǎn)污水，按情還不至于責(zé)令關(guān)閉，但督查可用“關(guān)閉”威脅企業(yè)，對(duì)其訛詐。*同前引〔11〕。督查隊(duì)伍中有人借此使用“合法傷害權(quán)”進(jìn)行權(quán)力的“尋租”，由此反映出的區(qū)域環(huán)保督查中心的內(nèi)部執(zhí)法行為監(jiān)管的不到位。此案影射出的督查中心內(nèi)部自身監(jiān)管的缺陷，不但傷害了企業(yè)的利益，也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的公共形象。作為國(guó)家的外派監(jiān)督，并不代表對(duì)其自身的內(nèi)部監(jiān)督可以放松，而是更應(yīng)該注重自身素質(zhì)的提高，唯有如此方能夠擔(dān)當(dāng)?shù)闷鹈癖妼?duì)其的期望。

華裔美國(guó)文學(xué)與亞裔美國(guó)歷史有著密切的關(guān)系，許多美國(guó)華裔作家都力圖通過文學(xué)來展現(xiàn)美國(guó)華裔的真實(shí)生活狀態(tài)和發(fā)展歷史，因此自傳體裁在這種具有紀(jì)實(shí)性的文學(xué)體裁在華裔文學(xué)中得到了廣泛的應(yīng)用。湯亭亭的處女作《女勇士》作為華裔文學(xué)的經(jīng)典作品，在對(duì)其是不是一本自傳作品上，學(xué)術(shù)界卻對(duì)此莫衷一是，眾說紛紜。傳記研究者認(rèn)為它的寫作規(guī)程與傳統(tǒng)自傳大相徑庭：它既不遵循美國(guó)歷史上以《本杰明·富蘭克林自傳》為代表的古典自傳的寫作傳統(tǒng)，也與已被認(rèn)可的少數(shù)族裔“奴隸自傳”有所不同。(霍小娟2006:17)

三、我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心擺脫現(xiàn)實(shí)困境的主要應(yīng)對(duì)策略

為應(yīng)對(duì)目前我國(guó)日益加重的生態(tài)環(huán)境問題，充分突出區(qū)域環(huán)保督查中心在環(huán)境保護(hù)工作中跨域性的優(yōu)勢(shì)以及保障其監(jiān)督查辦職能的真正落實(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前我國(guó)各區(qū)域的特征為區(qū)域環(huán)保督查中心提供相對(duì)有效的保障，以解決目前區(qū)域環(huán)保督查中心所存在的現(xiàn)實(shí)性問題。針對(duì)前述五大主要現(xiàn)實(shí)困境，本文將先提出如下五點(diǎn)對(duì)策建議，后將這些對(duì)策建議做規(guī)范化、法律化處理，最終提出我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查條例(草案)學(xué)者建議稿。

(一)明確區(qū)域環(huán)保督查中心的現(xiàn)實(shí)地位

要使區(qū)域環(huán)保督查中心真正扮演好其作為國(guó)家環(huán)保意志的執(zhí)行者、地方政府環(huán)保行為的監(jiān)督者以及民眾環(huán)保利益保障者的角色，就必須從其權(quán)力主體的正當(dāng)性與獨(dú)立性及其權(quán)力保障角度為其提供強(qiáng)有力的支撐。為此，需要解決好如下兩個(gè)問題：(1)解決中心作為權(quán)力主體的正當(dāng)性問題。我國(guó)將環(huán)境保護(hù)督查中心定位為事業(yè)單位是其作為權(quán)力主體具有不正當(dāng)性的主要原因，解決此問題的關(guān)鍵就在于為其正名。區(qū)域環(huán)保督查中心的性質(zhì)及其管理可以采用配合體例。按照對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員法的解讀，環(huán)保區(qū)域督查中心的配合體例主要表現(xiàn)為：工作人員職位的配合。目前區(qū)域環(huán)保督查中心的人員崗位編制采取的是一種泛公務(wù)員的職位定位模式，應(yīng)變?yōu)榫C合管理、專業(yè)技術(shù)以及行政執(zhí)法相互配合的綜合職位配合模式。基于目前政府大部制改革的需要，對(duì)于區(qū)域環(huán)保督查中心的編制限額以及結(jié)構(gòu)比例，可采用類似于規(guī)劃局、審計(jì)局、環(huán)保局等一類的行政編制與事業(yè)編制相互配合體例。當(dāng)然，由于區(qū)域環(huán)保督查中心的區(qū)域性特征，對(duì)于具體工作人員的職責(zé)以及職位的具體分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際合理設(shè)計(jì)。這樣的配合模式定位從法律角度賦予了區(qū)域環(huán)保督查中心執(zhí)法地位的正當(dāng)性，直接轉(zhuǎn)變了區(qū)域環(huán)保督查中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，從而使得區(qū)域督查中心的工作人員在工作時(shí)有底氣和權(quán)威。(2)解決中心的權(quán)力獨(dú)立與權(quán)力保障問題。這可以從直接性和間接性兩個(gè)方面進(jìn)行考慮。直接性方面就是源于環(huán)保部的權(quán)力轉(zhuǎn)化，環(huán)保部在保留對(duì)中心執(zhí)法行為管理和監(jiān)督的權(quán)限基礎(chǔ)之上適當(dāng)?shù)貙⑵湓械谋O(jiān)督建議的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的糾正與審核的權(quán)力，以此提高中心在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境問題上的權(quán)力使用權(quán)限，這種適當(dāng)?shù)姆艡?quán)直接體現(xiàn)出中心“監(jiān)查權(quán)力”的直接性和權(quán)威性。間接性方面就是從法律規(guī)范的角度對(duì)其進(jìn)行權(quán)力的合法性與正當(dāng)性支撐。鑒于區(qū)域環(huán)保督查中心作為國(guó)家行政管理監(jiān)督部門的性質(zhì)，依法行使職權(quán)是中心運(yùn)行的基本要求，*姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社高等教育出版社2013年版，第67頁。因而其獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)以及權(quán)力的保障都可以通過相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行確認(rèn)。我國(guó)土地監(jiān)察就是一個(gè)可以值得借鑒的制度。派駐地方的國(guó)家土地督察局代表國(guó)家土地總督察辦公室履行監(jiān)督檢查職責(zé)。國(guó)務(wù)院國(guó)土總督察辦公室先后制定了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》、《國(guó)家土地督察專員派出工作規(guī)范試行》等法律規(guī)范法律規(guī)范，對(duì)各個(gè)土地督察局的權(quán)力與責(zé)任制度方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，為區(qū)域土地督察局的工作有效開展提供了法律保障。*毛壽龍、駱苗：《國(guó)家主義抑或區(qū)域主義區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期?？傊?，出臺(tái)有關(guān)法律規(guī)范，為區(qū)域環(huán)保督查中心提供體現(xiàn)國(guó)家意志的法律規(guī)范支撐，才能夠真正發(fā)揮區(qū)域環(huán)保督查中心的應(yīng)有職能。

第十九條【督查報(bào)告】區(qū)域督查中心應(yīng)當(dāng)每年向環(huán)境保護(hù)部和區(qū)域省一級(jí)政府提出本年度的環(huán)境督查報(bào)告，具體反映轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的基本情況。對(duì)于重大區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，區(qū)域督查中心應(yīng)當(dāng)出具專項(xiàng)的督查報(bào)告及時(shí)上報(bào)環(huán)境保護(hù)部和地方各級(jí)政府。

◎異物吸入性咳嗽 久咳，各種治療無效，聽診兩側(cè)呼吸音不對(duì)稱，一側(cè)明顯弱甚至于沒有，應(yīng)懷疑有異物，支氣管鏡或CT等相關(guān)檢查確診。

從區(qū)域環(huán)保督查中心的運(yùn)行中可以將其工作特點(diǎn)歸結(jié)為：工作范圍廣，工作時(shí)間長(zhǎng)，專業(yè)素質(zhì)要求精，硬件設(shè)備需求高。就區(qū)域環(huán)保督查中心的人員數(shù)量與質(zhì)量的配備而言，相關(guān)學(xué)者的調(diào)研資料表明：在2006年時(shí)要履行環(huán)?？偩謱?duì)其設(shè)定的9項(xiàng)職責(zé)，組建方案(區(qū)域環(huán)保督查中心人員近期的編制最低暫按30名或40名人員編制配備)所確定的人員編制尚有很大的缺口，至少要再增加2倍以上人員。*洪少賢、劉之杰、焦志延、曾維華：《區(qū)域環(huán)境執(zhí)法督查機(jī)構(gòu)人員需求預(yù)測(cè)》，載《環(huán)境保護(hù)》2009年第10期。時(shí)過八年多，區(qū)域環(huán)保督查中心的職能已經(jīng)從原來的九項(xiàng)擴(kuò)大到了現(xiàn)在的十多項(xiàng)，但目前的在編人員數(shù)量并沒有顯著的增加。要解決區(qū)域環(huán)保督查中心人財(cái)物的現(xiàn)實(shí)困境應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下三點(diǎn)：(1)人員隊(duì)伍建設(shè)。在擴(kuò)大人員數(shù)量時(shí)，不僅應(yīng)做到選擇性增加，更要注重人員的業(yè)務(wù)專業(yè)能力的培養(yǎng)。在區(qū)域環(huán)保督查中心組建初期，其人員的主要來源是從科環(huán)所以及事業(yè)單位招聘而來的人員，但是隨著區(qū)域環(huán)保督查中心工作的常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)注意新老人員交替的問題，由此要求建立一套完全獨(dú)立的人才培養(yǎng)模式。目前我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查尚處于起步階段，但是隨著環(huán)境問題的加重，中心人員在自身加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重和科研單位及高校的聯(lián)動(dòng)，這樣才使得人才供應(yīng)不至于出現(xiàn)“斷層”。(2)注重中心基礎(chǔ)設(shè)施的物質(zhì)建設(shè)。區(qū)域環(huán)保督查中心基礎(chǔ)設(shè)施的物質(zhì)建設(shè)勢(shì)在必行。區(qū)域環(huán)保督查中心的工作內(nèi)容決定了中心工作具有較高的專業(yè)性。在現(xiàn)階段，除了工作人員的法律專業(yè)性以外，更多的還需要科學(xué)技術(shù)的專業(yè)支撐?？茖W(xué)技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域的運(yùn)用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：注重大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)環(huán)境保護(hù)信息化的運(yùn)用。信息技術(shù)的運(yùn)用能夠幫助環(huán)保工作機(jī)構(gòu)收集整理分析環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)，建立起專業(yè)的信息互通平臺(tái)，以更好地對(duì)以監(jiān)測(cè)自然環(huán)境狀況為中心的督查工作提供信息化的支持。注重新型實(shí)體科技對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)體工作的應(yīng)用。比如無人偵查機(jī)運(yùn)用于環(huán)境監(jiān)測(cè)在我國(guó)已經(jīng)開始試驗(yàn)，這將大大提高區(qū)域環(huán)保督查中心工作人員的工作效率，同時(shí)也大大降低了工作人員的工作危險(xiǎn)系數(shù)。注重專業(yè)第三方參與對(duì)環(huán)境保護(hù)助力的作用。比如嘗試加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外專業(yè)的第三方環(huán)境鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)與直屬于國(guó)家的同類機(jī)構(gòu)的配合以彌補(bǔ)區(qū)域環(huán)保督查中心在人員專業(yè)素養(yǎng)上的不足，這種外部聯(lián)動(dòng)式互補(bǔ)是對(duì)區(qū)域環(huán)保督查工作的重要支撐。(3)注重中心基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力建設(shè)。以上的人員隊(duì)伍建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施的物質(zhì)建設(shè)當(dāng)然離不開財(cái)力的支撐?；谀壳暗沫h(huán)保經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀，可以尋求多元的經(jīng)費(fèi)組成模式。首先，從區(qū)域環(huán)保督查中心為環(huán)保部的派出執(zhí)行機(jī)構(gòu)的單位屬性來看，其經(jīng)費(fèi)的主要來源應(yīng)當(dāng)為國(guó)家財(cái)政撥款，所以應(yīng)當(dāng)保證國(guó)家財(cái)政對(duì)其的經(jīng)費(fèi)支持。其次，在其作為區(qū)域性環(huán)境保護(hù)的主體這一公益性質(zhì)來講，地方財(cái)稅也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的支持，同時(shí)也可以尋求相關(guān)公益性機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。

(三)厘清區(qū)域環(huán)保督查中心的工作對(duì)象

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的督查對(duì)象是監(jiān)督“地方”?！暗胤健币辉~的模糊性加劇了區(qū)域環(huán)保督查中心工作的繁雜性。作為垂直的國(guó)家環(huán)保區(qū)域監(jiān)查機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的初衷就是為了完善國(guó)家環(huán)保意志的踐行，更有效地解決民眾關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問題?；谇拔牡姆治觯瑓^(qū)域環(huán)保督查中心的工作應(yīng)該是宏觀環(huán)境保護(hù)督查和微觀環(huán)境保護(hù)督查雙管齊下的過程。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，區(qū)域環(huán)保督查中心的工作的重點(diǎn)在于微觀環(huán)境保護(hù)督查方面，但其工作的重心應(yīng)當(dāng)慢慢向宏觀環(huán)境保護(hù)督查方向轉(zhuǎn)變，這是厘清區(qū)域環(huán)保督查中心與地方環(huán)保局之間工作關(guān)系的必然結(jié)果。地方環(huán)保局的工作職能規(guī)定雖然各有差異，但依據(jù)環(huán)保法等相關(guān)法律的規(guī)定，主要包括：依照國(guó)家和省、市有關(guān)法律、法規(guī)、政策，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公民身體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展等。*趙海燕：《西部地區(qū)地方環(huán)境立法目標(biāo)設(shè)置》，載《西北師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第2期。從其中可以看出，地方環(huán)保局的職能更多的是微觀方面的環(huán)境保護(hù)工作，而區(qū)域督查中心鑒于自身機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)可以彌補(bǔ)地方環(huán)境保護(hù)工作的不足，區(qū)域環(huán)保督查中心的監(jiān)督與查辦更多的是對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)工作的補(bǔ)充，從其機(jī)構(gòu)人員配備的方面來看國(guó)家更多的是強(qiáng)調(diào)其“督”的作用而不是其“查”的管理。因此區(qū)域環(huán)保督查中心的工作對(duì)象更多的是集中在地方政府的環(huán)保行為，兼顧關(guān)注地方環(huán)保部門“缺位”或者“不敢作為”的方面，以宏觀環(huán)境保護(hù)督查為主，輔之以微觀環(huán)境保護(hù)督查。在明確了區(qū)域環(huán)保督查中心的職責(zé)的同時(shí)做到抓住中心工作的重點(diǎn)，方能充分展現(xiàn)區(qū)域環(huán)保督查中心的價(jià)值與意義。

(四)提高區(qū)域環(huán)保督查中心的工作效率

要提高區(qū)域環(huán)保督查工作效率，需要從主客觀兩個(gè)方面去進(jìn)行考慮。(1)主觀方面需要注重區(qū)域環(huán)保督查工作人員內(nèi)部能動(dòng)性的發(fā)揮。要想提高區(qū)域環(huán)保督查中心的工作效率，就必須調(diào)動(dòng)區(qū)域環(huán)保督查工作人員的積極性和創(chuàng)造性。為此，需要做好如下幾個(gè)方面的工作：注重區(qū)域督查中心工作人員的職業(yè)歸屬感和工作管理建設(shè)。目前中國(guó)其他的督察部門就是副部級(jí)，但是區(qū)域督查中心的級(jí)別卻是司局級(jí)，這在一定程度上影響中心的工作效率。因此可以考慮上調(diào)區(qū)域環(huán)保督查中心的行政級(jí)別，并賦予區(qū)域環(huán)保督查中心相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，使其擁有獨(dú)立的處分權(quán)，通過一系列的體制調(diào)整將有助于督查中心工作人員的職業(yè)歸屬感增強(qiáng)。注重建立完備的工作機(jī)制，理性地逐步推進(jìn)工作人員內(nèi)部的社會(huì)化管理，注重獎(jiǎng)懲機(jī)制的合理運(yùn)用，通過合理的工作競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)中心工作人員的責(zé)任感和危機(jī)感。(2)客觀方面需要注意區(qū)域環(huán)保督查中心工作方法的外部性的合理改良。重點(diǎn)需要考慮如下兩點(diǎn)：區(qū)域環(huán)保督查工作效率的提高，離不開與環(huán)保部、地方政府、地方環(huán)保部門、民眾以及各區(qū)域環(huán)保督查中心自身的配合。與環(huán)保部的有效配合可使區(qū)域環(huán)保督查中心的工作“底氣十足”，與地方政府和環(huán)保部門的配合可使區(qū)域環(huán)保督查中心的工作“如魚得水”，與公眾的默契聯(lián)系可使區(qū)域環(huán)保督查中心的工作“事半功倍”，加強(qiáng)各個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心的配合能夠使區(qū)域環(huán)保督查中心的工作“游刃有余”。注重區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查工作外部環(huán)境的營(yíng)造和自身工作方法的改良。注重信息的相互聯(lián)動(dòng)和自身的硬件設(shè)施建設(shè)，建立其獨(dú)立于地方的環(huán)保監(jiān)查體系和環(huán)保監(jiān)查信息系統(tǒng)，加強(qiáng)和相關(guān)部門的交流溝通。通過科學(xué)的方式改進(jìn)自身工作方法和管理模式，解決其被動(dòng)式的行為模式，將常態(tài)化督查和突擊督查相結(jié)合。重點(diǎn)針對(duì)問題地區(qū)，問題領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)督查行動(dòng)，在注重科學(xué)管理效率的基礎(chǔ)上增強(qiáng)督查行為的強(qiáng)度和深度。從內(nèi)在能動(dòng)性和外部影響性因素去考慮區(qū)域環(huán)保督查中心的效率問題，借助內(nèi)外改革提高區(qū)域環(huán)保督查中心的工作效率。

(五)推動(dòng)區(qū)域環(huán)保督查中心的監(jiān)督建設(shè)

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的地位(職能定位)尚未明確。*王軍敏、朱正偉：《關(guān)于省級(jí)區(qū)域環(huán)保督查中心職能定位的思考》，載《江西化工》2009年第4期。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： (1)執(zhí)法地位不明確。目前我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置本質(zhì)到底是什么？有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域環(huán)保督查中心是國(guó)家環(huán)保總局(環(huán)保部)環(huán)境監(jiān)察職能的延伸。更進(jìn)一步講，區(qū)域環(huán)保督查中心是總局環(huán)境監(jiān)察局職能的延伸，其職能行使并沒有改變甚至還強(qiáng)化了在環(huán)境保護(hù)方面中央與地方的關(guān)系，這種關(guān)系的核心是地方聽命于中央的指令。*夏光：《對(duì)設(shè)立區(qū)域環(huán)保督查中心的思考》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2006年8月25日第3版。作為國(guó)家垂直管理的、負(fù)責(zé)監(jiān)督查辦生態(tài)自然環(huán)境問題的區(qū)域性機(jī)構(gòu)，其法律地位并未得到確認(rèn)。從現(xiàn)行環(huán)保部對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位來看，其被認(rèn)定為“執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)”，但是其真實(shí)身份卻是“參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。*一東：《中國(guó)環(huán)?！皻J差”的百日思考—訪國(guó)家環(huán)保總局西南環(huán)保督查中心主任馬寧》，載《記者觀察》2007年第3期。從行政法的角度來看，區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法資格存在著巨大的瑕疵。因?yàn)閰^(qū)域環(huán)保督查中心是參公管理的事業(yè)單位，這一身份表明從某種程度上來看其并非法律授權(quán)的行政執(zhí)法單位，其行政執(zhí)法的權(quán)力都源自于國(guó)家環(huán)保部的授權(quán)或者是委托?；谏衔膶?duì)環(huán)境保護(hù)工作的基本特性的闡述，這種瑕疵必然會(huì)對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心的工作帶來致命的缺陷，這不僅嚴(yán)重影響其行使職權(quán)的權(quán)威和效率，同時(shí)也造成民眾對(duì)法律權(quán)威公信力的漠視。(2)執(zhí)法權(quán)限受限制。區(qū)域環(huán)保督查中心在環(huán)保部的職能界定中被認(rèn)為是“執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)”，但其實(shí)際上沒有獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。按照有關(guān)規(guī)定，督查中心的主要職能是協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，但是法律沒有授予它強(qiáng)制處罰的權(quán)力，甚至沒有規(guī)定其采樣權(quán)，這導(dǎo)致督查中心在監(jiān)督執(zhí)法時(shí)經(jīng)常受挫。在有的地方發(fā)生突發(fā)性環(huán)境污染事故，督查中心要介入之時(shí)，當(dāng)?shù)卣梢苑N種理由將督查中心拒之門外。但是，在責(zé)任的追究過程中，督查中心卻不能夠置身事外。權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱，對(duì)督查中心履行職責(zé)造成了一定的負(fù)面影響，也弱化了其環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威。*杜常春：《環(huán)保督查中心執(zhí)法難的對(duì)策研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2007年第12期。這些其實(shí)是區(qū)域環(huán)保督查中心的職能在法律設(shè)計(jì)層面的重大漏洞，在相當(dāng)程度上嚴(yán)重影響了工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性。在沒有獨(dú)立權(quán)限的情況下，區(qū)域環(huán)保督查中心會(huì)不會(huì)淪為“紙老虎”，能否達(dá)到公眾社會(huì)的期待，結(jié)果可想而知。

制度管根本，制度管長(zhǎng)遠(yuǎn)。我國(guó)要全面搞好環(huán)境保護(hù)工作，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，就必須扎緊制度的籠子。而要加強(qiáng)我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的工作，大力發(fā)揮其職能作用，就必須在制度健全上下功夫。制定與實(shí)施最嚴(yán)格的區(qū)域環(huán)保督查制度，可以有效形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。 行文至此，筆者依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，借鑒相關(guān)方針政策——基于工作類型的相似性考量而借鑒《國(guó)家土地督察條例》的有關(guān)內(nèi)容,基于工作性質(zhì)的部分趨同而借鑒《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》相關(guān)規(guī)定，以及基于工作所涉及的部分實(shí)體環(huán)境法規(guī)而部分涉及這些規(guī)范內(nèi)容，提出如下《中華人民共和國(guó)區(qū)域環(huán)保督查條例》這一狹義法律或行政法規(guī)層次的制度設(shè)計(jì)方案，*筆者認(rèn)為鑒于該規(guī)則屬于部門內(nèi)部規(guī)章范疇，效力層次較低，權(quán)威性不夠，因而由立法機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院制定與出臺(tái)《中華人民共和國(guó)區(qū)域環(huán)保督查條例》這一法律或行政法規(guī)層次的制度規(guī)范會(huì)更好，其效力層次高，權(quán)威性更強(qiáng)，更加凸顯黨中央與國(guó)務(wù)院對(duì)區(qū)域環(huán)保督查工作的高度重視。該條例內(nèi)容具體如下：

中華人民共和國(guó)區(qū)域環(huán)保督查條例(草案)

(學(xué)者建議稿)

第一章 總則

第一條【立法目的】為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督，規(guī)范區(qū)域環(huán)保督查中心工作，制定本條例。

第二條【督查制度】中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部依據(jù)區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作現(xiàn)實(shí)實(shí)行區(qū)域環(huán)保督查中心制度。環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)領(lǐng)華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域環(huán)保督查中心工作。

區(qū)域環(huán)保督查中心依據(jù)環(huán)保部授權(quán)，依照本條例規(guī)定對(duì)華北、華東、華南、西北、西南、東北六大區(qū)域進(jìn)行環(huán)保督查。

有效的在線教育要基于明智的教學(xué)策略和有效合理教學(xué)設(shè)計(jì)，而不是基于機(jī)械的信息呈現(xiàn)[3]。根據(jù)信息加工理論，學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)者對(duì)信息(經(jīng)驗(yàn)或?qū)?jīng)驗(yàn)的反思)的編碼與重組。這意味著教師必須把自己視為學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)者，而非信息傳遞專家。此外，在線教育還應(yīng)注重教學(xué)的動(dòng)機(jī)設(shè)計(jì)。一方面較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)水平能促進(jìn)學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)；另一方面重視設(shè)計(jì)能與學(xué)習(xí)者產(chǎn)生共鳴的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提升教學(xué)有重要意義。

第三條【督查原則】區(qū)域環(huán)保督查中心依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)和政策進(jìn)行監(jiān)督查辦，在法定權(quán)限內(nèi)實(shí)現(xiàn)督查職能。

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心督查對(duì)象定位不明。區(qū)域督查中心設(shè)立時(shí)，其職責(zé)為以下九個(gè)方面：(1)監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況；(2)承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；(3)承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；(4)參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作；(5)承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；(6)督查重點(diǎn)污染源和國(guó)