盧揚帆

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法治政府績效評價內容及指標設計

盧揚帆*

法治政府績效評價是績效導向的法治政府評價，旨在追求政府法治建設的公信力，而評價指標體系是其中的核心問題。本文通過對國(境)外代表性法治指數(shù)評價內容及國內地方法治政府評價指標體系的對比分析，以法律價值、法制功能與法治實踐為內容綱領，采用層次分析法并經(jīng)專家咨詢論證，構建了包含法制建設、過程保障、目標實現(xiàn)、法治成本與公眾滿意五個維度共37項指標的法治政府績效評價指標體系?；诜ㄖ握c績效評價的內在要求，從法治政府評價向法治政府績效評價過渡具有客觀必然性，因為后者作為一種民主文化的技術工具，兼有了評價的技術功能與民主、法治的價值導向。

法治政府；績效評價；指標體系；技術功能；民主價值

一、引言：何為“法治”政府及其“績效”評價

“法治”一詞有著深刻的歷史淵源和思想基礎，其典范含義可追溯到亞里士多德時代，包括“制定良好的法律”及其“得到普遍遵守”兩個層面。〔1〕現(xiàn)代法治(法制)的理解始于韋伯所提出的“理想類型”，強調法律的形式合理性?！?〕基于徐忠明等的總結，法制現(xiàn)代化至少包含其作為一種普遍的價值原則、具有完善的形式功能、成為一種實踐精神和具備開放體制〔3〕，而法治的核心則是將公權力置于法律的約束之下，以實現(xiàn)和保障民主；石茂生據(jù)此概述了法治的五個方面實質要素，包括良法之治、普遍守法、限制權力、民主理念與民主過程?！?〕顯然，這為我們全面理解“法治政府”的內涵提供了重要參考，通俗地講，即建設一個“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全員守法”的政府?！翱冃А钡母拍钤醋允袌鲱I域，自其導入公共部門以來有了深刻的演化。作為績效的核心與本質，反映的是組織或個人在履行其職能的過程中，通過某種“可作為”的努力所實現(xiàn)的結果“增量”；它包括了行為主體(履行職能與承擔責任者)、行為客體(績效的受眾或評價者)、行為程序(績效的形成機制或周期)等若干要素，同時在操作層面表現(xiàn)為可觀測的經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性內容(“4E”框架)，即績效是可評價的，且評價結果將以某種方式關聯(lián)或應用于主體的后續(xù)行為決策。*鄭方輝、張文方、李文彬：《中國地方政府整體績效評價: 理論方法與“廣東試驗”》，中國經(jīng)濟出版社2008年版，第4～6頁。

所謂法治政府評價，是指對政府的職能行為與其公共決策符合法律程度、以及政府依法行政所產(chǎn)生社會影響力的評價，簡言之，即是對政府法治水平的評價。在現(xiàn)實體制下，它更多為一種體制內自上而下的目標考核手段，旨在強化政府法治建設“執(zhí)行力”。而法治政府績效評價，則是基于績效的理念導向與技術方法，以政府(部門)為評價對象，對其在建設法治政府方面作為的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性進行綜合測量與分析的活動。*鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績效評價》，新華出版社2014年版，第19～24頁。區(qū)別于前者，法治政府績效評價強調政府(部門)在其法治職能范圍內“可作為”的結果，且是特定時期內的“增量”；它關注的是政府“應該干什么”而不是“正在干什么”，協(xié)調的是體制內與體制外的矛盾，旨在追求政府法治建設的“公信力”。*鄭方輝、廖鵬洲.：《政府績效管理: 目標、定位與頂層設計》，載《中國行政管理》2013年第5期。邏輯上，政府法治是社會法治的基礎；法治政府績效評價是政府績效評價的組成部分，它涵蓋了政府整體、政府部門、政府支出、政府政策等不同評價范疇，并與之構成一種矩陣關系。*鄭方輝、盧揚帆：《法治政府建設及其績效評價體系》，載《中國行政管理》2014年第6期?；谙到y(tǒng)論的視角，法治政府績效評價體系包含理論體系、組織體系、技術體系和制度機制等要素，而指標體系作為本文關注的焦點，是評價技術體系的關鍵。換言之，評價內容(即“評價什么”)構成法治政府績效評價的核心問題。理論上講，作為組成部分的法治政府績效評價，其理念、方法、過程及指標結構都與政府績效評價具有較高一致性，兩者差異的關鍵在于評價內容。由于政府職能是政府績效評價的依據(jù)，政府的法治職能與其績效評價內容、評價指標體系便有了高度的關聯(lián)性。

黨的十八屆三中全會提出，要“加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設，強化權力運行制約和監(jiān)督體系”。事實上，2004年國務院已頒發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《2004綱要》)，明確提出了建設法治政府的目標。2010年，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》(以下簡稱《2010意見》)中進一步要求將依法行政工作考核納入地方各級政府目標考核或績效考評體系。此后，部分地方政府出臺了有關法治政府建設的評價方案及指標體系。但綜觀來看，各地指標體系結構龐雜且高度趨同，在一定程度上難以操作，并主要強化的是過程控制，與政府績效評價的理念存在距離。2015年12月，《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《2015綱要》)出臺，對今后一段時期法治政府建設的總體要求、主要任務和具體措施乃至其組織保障和落實機制都作了更為科學規(guī)范的設計，當中特別提到要形成法治政府的有效的衡量標準。顯然，借鑒國內外已有的經(jīng)驗和做法，對法治政府績效評價的內容及指標展開系統(tǒng)梳理，藉此構建適合我國國情又操作性較強的評價指標體系，不僅是實踐提出的迫切要求，亦具有重要的理論價值。

二、國(境)內外法治政府評價指標簡析

法治政府績效評價是法治政府建設與評價的延伸。從世界范圍看，法治政府建設具有普遍性，為共同的發(fā)展趨勢。評價作為衡量結果的手段，亦為法治政府建設的客觀要求。當然，世界各地法治政府評價的內涵與法治政府績效評價存在差異，但不失為重要參考。

(一)國(境)外代表性法治指數(shù)評價內容

國際上法治指數(shù)源起于美國1960年代的“社會指標運動”及“法律與發(fā)展運動”；根據(jù)魯楠的研究，其實踐可回溯到1971年梅里曼等人從事的法律制度定量研究，并在1980年代催生了世界銀行治理指數(shù)、世界正義工程法治指數(shù)等一系列影響深遠的建構。*魯楠：《世界法治指數(shù)的緣起與流變》，載《環(huán)球法律評論》2014年第4期。本文首先以探究“法治”的可評價內涵及與政府有關內容為目的，基于權威性、普遍性和兼容性等原則，挑選了國(境)外具有代表性的世界正義工程與香港法治指數(shù)、臺灣公共治理指標體系3項評價進行解讀和比較。

“世界正義工程”是鑒于二次法律發(fā)展運動以來經(jīng)濟學家不斷對新自由主義思想提出挑戰(zhàn)、使法治不僅成為推動經(jīng)濟進步也是實現(xiàn)全球正義工具的背景，由美國律師協(xié)會前主席威廉·紐康姆在2006年創(chuàng)立的一個非營利組織。該組織以獨立第三方身份自2008年起發(fā)布國家法治指數(shù)，最初設計簡單但此后迅速擴展，至2014年已包含4個普遍原則、9項主要因素和47項具體指標，覆蓋99個國家。作為“法治”的操作化解釋，世界正義工程法治指數(shù)將其評價內容表述成限制政府權力、根除腐敗、開放政府、基本權利、秩序與安全、監(jiān)管執(zhí)法、民事司法、刑事司法、非正式司法9個方面，而這無疑都是建設與評價法治政府的應有之義。*Agrast M, Botero J, Ponce A. WJP Rule of Law Index 2014. Washington: The World Justice Project, 2014.在評價方法上，他們主要是認知性的主觀評價，并以3年為周期針對普通公眾和專家開展抽樣調查，至少覆蓋每個被評國家的3個城市1000名公眾以及民商法、刑事司法、勞工法、公共健康等領域的學者。

香港法治指數(shù)為包含在“香港社會發(fā)展指數(shù)計劃”中的一類指數(shù)。該計劃最早于1999年由香港社會服務聯(lián)會發(fā)起并贊助實施，但法治為2004年新加入的一個獨立維度。他們采用從世界經(jīng)典法學研著中析出的7個方面要素來定義法治的基本內涵，認為這是任何實踐法治的法制所不能或缺的內容*Fuller L. The Morality of Law. New Haven: Yale University Press, 1964, P46.，分別包括法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人人可及和程序公義，并進一步具體化為超過20個細項。*戴耀廷：《香港的法治指數(shù)》，載《環(huán)球法律評論》2007年第6期。作為數(shù)據(jù)來源，評價者致力于搜集針對各子項內容的客觀定量指標值，以完整提供給隨機選擇的政府官員、執(zhí)法官員、法官、立法會議員及法律專業(yè)人士等專家進行主觀評議，最后加權合成評價結果。

臺灣公共治理指標體系是為加強臺灣公共治理的“全觀型”理念、突破傳統(tǒng)“部會分工”格局及為政府決策提供參考而進行的一組研究，由臺灣行政院研究發(fā)展考核委員會自2008年起委托臺灣公共治理研究中心承擔。他們在梳理公共治理概念內涵及參考國際同類權威研究(包括OECD公共治理與管理項目、UN公共行政與發(fā)展計劃、WB全球治理指標和APEC善治項目等)的基礎上，構建了由法治化程度、政府效能、政府回應力、透明化程度、防治貪腐、課責程度、公共參與程度7項一級指標共20項二級指標組成的評價指標體系。*參見臺灣行政院研究發(fā)展考核委員會：2011年《100年度臺灣公共治理指標調查研究》。關于評價技術路徑，則采用同一指標結構下并行的主觀與客觀兩類指標，其中客觀指標取自世界范圍內公開統(tǒng)計數(shù)源及相關研究結果，主觀指標亦參考同類權威研究設計量表并用于跨越學者、政府、企業(yè)和公眾多個界別的社會精英調查*如2011年受調查者共有251人，包括學術界119人、政府59人、產(chǎn)業(yè)界高管39人、公民社會(非政府組織/媒體等)34人，問卷采用十級評分量表。，加權合成最終結果。表面看來，臺灣“公共治理指標體系”似乎與法治關系不大，但其實質內容卻跟法治政府的內涵高度重疊，評價目的亦在于加強法治政府建設、提高民眾對政府的信任和施政滿意度。

表1　　國(境)外代表性法治指數(shù)評價內容比較

歸納3項評價的共同特點：一是評價主體獨立，均為政府系統(tǒng)外的第三方評價，具有較高的社會公信力；二是以主觀評價為主，評價者包括公眾及專業(yè)人士，或采用國際權威結果作為評價數(shù)源；三是評價指標內涵清楚、結構簡潔，過程性內容較少，凸顯結果導向。然而，從其內涵取向及評價視域來看，三者無疑存在典型差異，因為公共治理、法治社會與法治政府在邏輯上處于不同的層面。但一個主要的關聯(lián)在于，無論建設法治社會和實現(xiàn)公共治理都需要政府在其中恪盡職守，且又“有所不為”。有學者指出，依法治國及建設法治國家的核心理念在于規(guī)范和約束公權力以實現(xiàn)與保障私權利，通俗地講，即把權力“關進籠子里”。*珠海宣傳網(wǎng)：《北大教授周志忍談依法治國與法治國家建設約束公權力 彰顯公民權》， 2014年12月15日報道。這樣，政府法治實際上成為了社會法治或公共治理的前提。而正由于此，前述3項評價在所用指標上才顯得與法治政府建設及評價內容高度契合，并成為我們探討法治政府“績效”評價的重要參考。

(二)國內法治政府評價指標體系

在國內，為推進法治政府建設，國務院2010年發(fā)布的《意見》中明確提出了規(guī)范行政立法、科學民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務公開和明確有力監(jiān)督五個目標指向，并要求加強依法行政工作考核。與此同時，一些地方政府基于實際開始嘗試構建法治政府評價體系。從公開的資料看，2007年宣城市人民政府《關于印發(fā)宣城市依法行政考核指標體系的通知》成為最早的官方范本，2008年杭州市余杭區(qū)公布了首份成型的地區(qū)法治指數(shù)報告。*錢弘道：《法治評估的意義和方法——以杭州市余杭區(qū)為對象的實證研究》，載國務院法制辦政府法制研究中心《加快法治政府建設的思考與探索論文集》，中國法制出版社2008年版。事實上，2008～2009年國務院法制辦先后與湖北省、深圳市、重慶市政府簽訂了關于推進法治政府建設的合作協(xié)議，三地在全國率先開展試點工作。藉此，通過地方政府規(guī)章的形式，深圳于2008年底出臺全國首個地方性法治政府建設指標體系，湖北于2010年、廣東于2011年亦發(fā)布了同類文件。2011年，湖南省公布了《法治政府建設“十二五”規(guī)劃》，其他省市則多以通知、意見、辦法等進行評價發(fā)起。

表2歸納了若干省、市、縣的法治政府建設及評價指標體系。從其優(yōu)點看：一是體現(xiàn)自上而下的目標考核思路，二是兼顧了法治理念導向與評價現(xiàn)實路徑，三是進行了較為系統(tǒng)的評價內容設計，四是引入剛性的量化評估指標。值得指出的，在我國典型體制下，由上級主導的各地法治政府評價體系都相對一致，通常包括機構職能、政府立法、制度建設、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、社會矛盾治理、依法行政能力等內容，覆蓋政府法治職能的主要方面。然而對于不同行政層級，其評價的側重點亦是有差異的，如：湖北、江蘇和廣東三省，評價無不凸顯政府職能與機構職責、政府立法、制度建設、社會矛盾化解等宏觀決策性質的內容；深圳較為特殊(既是擁有地方立法權的副省級城市/經(jīng)濟特區(qū)，又僅含市—區(qū)—鎮(zhèn)三級的扁平化行政建制)，故評價體現(xiàn)宏觀決策與微觀服務兼有的特點；余杭區(qū)作為基層，評價更強調政府的市場及社會服務職能，并反映對社會法治意識、居民安全感和滿意度的關注。從評價方式來講，目前國內法治政府評價以上級黨委政府作為評價主體的官方(體制內)評價為主，在指標屬性上基本為客觀指標，但也不乏引入多元主體甚至民間評價的嘗試，如：廣東省引入人大代表、政協(xié)委員、專家學者、新聞媒體和社會公眾的滿意度評價所占權重達20%；余杭區(qū)更是針對評價內容的9個方面分別設計了面向公眾的調查問卷，并通過委托第三方機構組織實施，力圖以社會認可或主觀滿意度來反映創(chuàng)建“法治余杭”的工作成效。

表2　　國內部分省市法治政府評價指標體系比較

另一方面，國內法治政府評價就其內容或指標而言卻有不少局限，或說嚴格意義上，仍與(法治)政府績效評價的內涵存在差距。在通過政府規(guī)章發(fā)布評價方案的少數(shù)省市中，廣東省因其發(fā)起時間較近、指標體系相對完整與評價主體多元化，可謂具有代表性。我們以之為例試作簡析，不難發(fā)現(xiàn)：一是其評價內容和指標基本來源于國家有關文件的目標要求，缺少對應法治內涵與政府法治職能的設計論證，如國務院《2004綱要》中提出要“建立健全科學民主決策機制”，則對應設立了“行政決策”一級指標，《2010意見》中增加了“全面推進政務公開”要求，便設立“信息公開”一級指標；二是二級與三級指標龐雜，過程控制特征明顯，基本是對應國務院兩個相關文件要求把法治政府建設的過程進行節(jié)點分解，然后轉化為評價指標，雖然指標體系整體上較湖北省與深圳市簡單，但仍舊復雜難以操作；三是定性評價指標較多，規(guī)范定義的指標較少，如涉及機構設置、文件頒布、領導重視等指標主觀性強，內涵較為模糊(其結果多取決于誰來組織評價)，三級指標中更是出現(xiàn)不少諸如“建立公務員錄用法律知識測試制度，將法律知識作為公務員錄用考試的重要內容，并對擬從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的人員，組織專門的法律知識考試”的表述(名稱超過50個字)，嚴格來講并非指標*按照評價指標的一般定義，它是一套量化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用于描述社會狀況、制定社會規(guī)劃和進行社會分析；指標有狹義和廣義之分，廣義上亦可通過反映事物價值的定性方法來確定，但無論如何都應“規(guī)范定義”并“可描述分析”；參見Raymond A, Bauer, et al. Social Indicators. Cambridge: MIT Press, 1967, P18.，只是一些規(guī)范要求，與績效和法治的內涵背道而馳；四是部分評價指標規(guī)定了過于剛性的目標值，如8項一級指標所對應的二級指標中都至少包含1項可量化且設定好目標的指標，這些“硬性”標準雖然增強了指標體系的“筋骨”及“以評促建”的評價功能，亦會帶來一系列的技術性問題，類似“社會公眾對社會矛盾糾紛化解工作的總體滿意度(滿意率+基本滿意率)”等主觀指標，也規(guī)定必須“達到80%以上”，顯得有些“過猶不及”。

上述指標體系所呈現(xiàn)的特點有其必然性。首先，全國地方法治政府評價服務于體制內自上而下的目標考評，評價主體一般為上級黨委政府，評價對象為下級政府及其職能部門，同級政府法制辦公室為牽頭單位，擁有事實上評價組織權，在這一模式下評價內容顯得高度趨同。其次，指標體系龐雜與評價的功能定位模糊密切相關。一方面各地對“法治”的理論與實踐內涵以及政府在法治建設中應承擔的職責缺乏充分認識，故在指標設計時基本忙于跟上級文件的對應，具體指標則涵蓋了政府相關工作的各個方面，無法做到“重點突出”；另一方面作為目標考評，評價更多在于追求同級政府部門或下級政府在推進法治政府建設方面的執(zhí)行力，同時隱含上級政府目標的正確性，指標為既定任務的“過程性”分解，不能彰顯評價的“結果導向”。最后，各地啟動評價的時間多在2011年(以后)，為期較短，基本未有完整公開的評價結果，因此亦無法檢驗指標體系的科學性、合理性、適用性。

進一步地，法治政府評價指標體系復雜還涉及法治政府建設考評與其他黨政組織考評之間關系的問題?；趶V東省的匯總資料表明：2013年中央及有關部門對粵實施的考核檢查評比表彰項目共334項，其中考核檢查240項、評比表彰94項；省級(對下級與同級部門)的考核檢查評比表彰項目共459項，其中檢查279項、評比表彰180項；具體指標數(shù)累計不少于3000個，而大部分卻有著重復或相近的內涵。*曹小華、張興：《立足于“解決問題”的佛山市績效管理》，載《中國行政管理》2014年第8期。僅就省級重要部門統(tǒng)籌的綜合性考核來講，就有組織部牽頭的科學發(fā)展觀考評、發(fā)改委牽頭的幸福廣東考核、省府辦牽頭的珠三角規(guī)劃綱要考核、省財廳牽頭的基本公共服務均等化考核、省政法委牽頭的平安廣東考核、省委宣傳部牽頭的學習型組織考核等近10項。重復考評無疑增加了基層的工作負擔，推高了行政成本，但更為關鍵的是，爭取考評權日漸成為部門權力異化的工具?，F(xiàn)實體制下，各單位普遍熱衷于“以考代管”，以考評驅動目標完成，擁有評價組織權意味著評價主動權甚至部門利益的實現(xiàn)；同時，考評構成回避責任的有效手段，將考評打造成過程管理的“法定”程序，一旦出現(xiàn)問題，即可“正當”推諉。*同前引〔7〕。作為法治政府評價牽頭方的政府法制部門，豈可輕易割舍這一既得“甜頭”。某種程度上，設置的考評指標數(shù)量愈多，意味著評價組織部門的權力愈大；指標內涵愈模糊，意味著自由裁量權就愈大。這些既是我國法治政府評價體系設計與實踐操作中凸顯的深層矛盾，亦為貫徹“績效”理念的法治政府績效評價指標體系構建所必須面對和處理的現(xiàn)實難題。

三、法治政府績效評價內容設計

法治政府績效評價并非法治政府評價的簡單延伸?；谡冃гu價的理念，法治政府績效評價追求政府法治的公信力，或說有公信力的執(zhí)行力；與法治政府評價指向政府組織內部上下級的關系不同，法治政府績效評價體現(xiàn)公眾與政府關系，對應民主范疇。關于評價內容(指標)的設計，則是為實現(xiàn)這一理念而努力。

(一)價值導向

法治政府績效評價應有明確的價值導向。法治政府評價是對政府法治水平或法治建設目標完成情況的評價，屬于自上而下的目標考核，潛在地假設了目標的正確性，故關注的是下級政府(部門)的法治執(zhí)行力，與政府績效評價指向政府“應該干什么”存在質的區(qū)別。由于政府目標具有多元性，在缺失選舉市場壓力的條件下，相對封閉的政府層級組織中“對上負責”特點必然導致其與外部公眾需求的偏離，即缺乏不斷改善和調整目標的動力，更難以形成對目標的糾錯機制。進一步說，法治政府評價的本質是考核政府法治職能的實現(xiàn)程度，理論上指向政府與社會、公民的關系，應為民主機制而非單純技術手段，但由政府來定義和評價政府的法治目標，則其技術功能與法治的內涵及民主價值便形成悖論。同時，在我國目前上下交錯、五花八門、各自為政的考評格局中，法治政府評價并沒有法定的地位，它與其他考評的關系如何界定直接決定其生命力、公信力及可操作性?，F(xiàn)行體制下，法治政府評價雖由黨委領導，但黨委部門不納入評價對象，而由本該為評價對象的政府法制辦承擔“牽頭單位”的角色，行使事實上的評價組織權。這種制度設計既脫離國情，更難以真正開展評價結果應用。

法治政府績效評價的理念方法與之有異，它凸顯政府法治建設的效果性、回應性和公平性。從民主進程的視角與技術可行性來講，法治政府評價過渡到法治政府績效評價應具有必然性。首先，法治政府績效評價忠于政府法治職能與現(xiàn)代法治要求，是對法律價值原則的崇尚、貫徹和彰顯。國務院2010年《意見》提出了法治政府建設的規(guī)范立法、民主決策、文明執(zhí)法、政務公開和權力監(jiān)督五項目標，可為政府基本法治職能的概要；推而廣之，現(xiàn)代法治的實質包含良法之治、普遍守法、限制權力、民主理念與民主過程等，其核心在約束權力和保障民主；由此評價不僅要求建立一個形式完備、功能完善以及價值合理的社會主義法制體系，更需關注社會整體法律意識與法治自覺的養(yǎng)成，推動平等、正義、公平、有序等法律價值成為政府和社會共同遵守的實踐理性。其次，法治政府績效評價體現(xiàn)結果導向，是關鍵指標評價。所謂績效的關鍵指標，是指政府為履行其法治職能做了什么、成效如何、是否實現(xiàn)公民滿意，其本質為反映政府在依法行政(依法治國)的各方實踐中是否及貫徹了怎樣的法治原則、踐行了怎樣的法治程序；而法治又是有成本的，因為程序規(guī)范意味著程序復雜，并可能出錯，故績效評價還加入法治成本(經(jīng)濟性)的考量，表現(xiàn)為過程控制與結果導向的矛盾。再次，法治政府績效評價強調公眾滿意導向，旨在提升政府法治建設的公信力。目標評價通常為組織內部評價，而績效評價強化公眾對目標的認同性，涉及組織內外的關系，公眾認同事實上作為“為什么要建設法治政府”的落腳點，亦為對體制內自上而下設定與完成目標的一種糾錯，彰顯評價的民主功能。最后，法治政府績效評價要求評價主體多元化，超越政府內部格局，擴大公眾參與，從而實現(xiàn)指標體系優(yōu)化，避免角色沖突，強化評價過程的科學性與公正性。

(二)內容綱領

要探討法治政府績效評價的內容及指標設計，還需先找到其所依據(jù)的綱領，否則便會失了方向。我們以為：在形式意義上，徐忠明先生指出現(xiàn)代法制的主要內涵包括其作為一種價值原則、具備形式功能和成為實踐精神三方面，可為較好的分析框架；就其實質而言，良法之治、普遍守法、限制權力和保障民主等為基本要素。由此出發(fā)，本文提出一個由法律價值、法制功能與法治實踐三個維度所組成的概念模型(簡稱VFP模型)，具體為：將法律價值、法制功能和法治實踐固定為3個坐標軸，構成法治政府績效評價內容分析的邏輯視域；而每個坐標軸擁有質與數(shù)兩重含義，質量體現(xiàn)該維度關注的內容重點(如法律價值關心平等、正義、公平、有序等價值準則的彰顯，法制功能關心法制體系的形式完備與功能完善)，數(shù)量則體現(xiàn)關注程度的差異(用刻度反映)；這樣，分別從3個坐標軸上各取一點組成平面即可表示任一成型的評價內容或指標體系，該平面在3軸方向上與原點距離為其對相應維度的關注和體現(xiàn)情況，并可根據(jù)各維度內容作出解析；如圖1。

圖1　　法治政府績效評價內容分析(VFP)模型

關于3個坐標維度代表的實質內容，一是法律價值。如卓澤淵所定義，法律價值是以人與法的關系為基礎的法對于人的意義，是人的法需要的滿足及其法律化。*卓澤淵：《法律的價值論》，法律出版社2006年版，第45～55頁。不同學者對法律價值的外延有不同論述，歸納起來大致有正義、自由、秩序、平等、公平、公正、對人與客觀環(huán)境的促進以及法律文本的頭條價值等，其中前五者為基本法律價值，居于更高的位階。法律價值維度不僅要求法律的基本價值能在國家或政府各項立法中得以彰顯和弘揚，即實現(xiàn)良法之治，而且強調全社會法律意識的培育，力圖使法律價值成為政府及公眾共同恪守的行為自覺。二是法制功能。法制包括法律和制度兩個層面，前者為進入法律位階序列的法律法規(guī)與政府規(guī)章，后者涵蓋各級行政機關制定或發(fā)布的規(guī)范性文件。法制功能維度要求在政府與社會法治建設的進程中，要不斷規(guī)范和健全法制形式、完善法制功能，以使之一方面符合法律的基本價值原則，另一方面反映且調整政府及社會運作中的各種法律關系；簡言之，即建立一個價值合理、形式完備與功能完善的法制體系。三是法治實踐。如果說前兩個維度主要著眼于靜態(tài)層面，那該維度即更關注法治的動態(tài)過程。如前所述，政府的基本法治職能可用規(guī)范立法、民主決策、文明執(zhí)法、政務公開與權力監(jiān)督五個方面來概括。法治實踐維度一方面要求國家立法及政府的建章立制行為都遵循法定權限和程序，以凸顯法制建設的科學性；另一方面亦要求政府嚴格依法行政(依法治國)與社會普遍守法、護法、尚法，即使各項法律制度得到有效落實，達到限制權力和保障民主(人民滿意)的目的?？偨Y起來，對應于法治政府績效評價，就是要將這些理念作為指導評價內容設計的綱領或梗概，甚至落實成具體的評價指標。

這一思路若是可行，則不僅找到一種可以解構現(xiàn)有眾多法治政府評價指標體系的路徑。以臺灣公共治理指標體系為例，其評價內容更多涉及法治實踐(政府法治職能)層面，亦有對法制功能的一定程度關注，而對法律價值的直接體現(xiàn)較少(相較于香港法治指數(shù))，藉此取點繪出圖1中顏色較淺的平面T。反過來，亦可基于特定評價目的和理念，先通過坐標軸定位描出及論證評價內容的雛形，再對應進行指標設計，如此實現(xiàn)整個指標體系有章有旨、相互嵌套、渾然一體。由于本文重點在法制政府績效評價指標體系構建，故針對VFP模型3個維度(坐標軸)的操作化與數(shù)量化及如何應用于比較分析等內容將另作探討。

四、法治政府績效評價指標體系構建

(一)技術方法

政府績效評價指標體系設計是公認的“世界難題”。如聯(lián)合國教科文組織定義，指標為“通過定量分析來評價社會經(jīng)濟生活狀況的變化”，可是“并非所有的社會經(jīng)濟活動都可以被量化”。西奧多·H·波伊斯特進一步指出：在技術層面，績效指標設計的關鍵或難點在于如何對績效維度進行操作化界定、如何收集數(shù)據(jù)及如何獲得考評結果。*[美]西奧多·H·波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應用》，肖鳴政等譯，中國人民大學出版社2005年版，第36頁。置于法治政府績效評價的視域，其指標體系構建首先面臨系列基本矛盾。一為評價對象，即評價的是政府部門、政策、項目還是政府整體的矛盾。國內各地法治政府評價一般為牽頭部門組織評價其他部門，但“績效”評價更關注政府法治職能的科學界定及其責任分解，涉及立法、決策、行政與投資等不同范疇；致力于通用指標體系的構建，邏輯上講，無論部門、政策、項目還是政府整體都應遵循“法治”原則，即為法治政府績效評價的內容；故評價或以交叉(總概)于其他各項政府績效評價中更為恰當，顯然這一定位會給具體評價指標及其口徑的選擇帶來重要影響。二為評價重點，即評價法治政府“過程”還是“結果”的矛盾。法治政府建設的過程和目標也許本身難以區(qū)分，但“績效”的價值內涵決定其在評價技術選擇上必須強調結果導向(以結果性終端指標為主)，而基于法治政府的要求多維復雜，可適當兼顧過程。三為指標屬性，即采用主觀還是客觀、定性還是定量指標的矛盾。政府績效評價本質為主觀評價，惟有主觀評價才能將復雜不可測量的技術變量內置化，然而限于主觀評價所需條件，如社會資訊開放、被訪者理性表達與調查技術成熟等尚不具備，以客觀指標佐證及補充主觀指標成為現(xiàn)實可行的做法。四為指標數(shù)量，即指標體系簡單還是復雜的矛盾。一方面法治政府建設內容龐雜，另一方面“績效”為關鍵指標評價，應在力求全面的基礎上突出重點，盡可能優(yōu)化指標結構，控制指標數(shù)量，降低評價成本。

法治政府績效評價作為政府績效評價的重要組成部分，以后者近百年的發(fā)展為基礎，其指標體系構建盡管困難，卻也有章可循。如國內外主流學者所述，政府績效評價指標體系設計應遵循系統(tǒng)性、典型性、獨立性、可比性、可操作性等原則；*吳建南：《政府績效評價：指標設計與模式構建》，載《西安交通大學學報》(社會科學版)2007年第9期。指標體系構建的定量研究方法主要有平衡計分卡、層次分析法、主成分分析法和數(shù)據(jù)包絡分析法等；而在技術層面，指標體系論證還需經(jīng)過隸屬度分析、相關分析、信度與效度檢驗等過程。本文采用層次分析法對法治政府績效評價指標體系進行構建。層次分析法是處理復雜評價或決策問題的一種簡單且有效方法，它將與決策總是有關的元素逐步分解成目標、準則、方案等層次，藉此進行定性和定量分析，包括按“兩兩比較”的原則確定層次中諸因素間的相對重要性，再轉為對這些元素排序，最后確立各元素的權重。至于“兩兩比較”的數(shù)據(jù)來源，則一般以專家座談會或專家問卷調查方式得到。其具體過程：一是基于前文理念和分析，設計評價內容的基本維度作為指標體系中的一級指標(領域層)；二是考慮指標獨立性與相互隸屬關系等因素，遵循一定原則對一級指標進行分解，形成二級、三級指標體系結構；三是經(jīng)過專家論證(咨詢調查)，計算各項指標權重。但現(xiàn)實條件下，很難通過專家咨詢對指標重要程度逐個進行“兩兩比較”，為此我們先對設計的指標初步篩選，然后利用專家問卷調查，一次性得到指標的相對重要性評分，進而取其權重系數(shù)；相應地，簡化了指標的相關性、隸屬度等分析過程，降低其預設條件。*本文重點在于從內容層面探討法治政府績效評價指標體系構建，故對其技術過程尤其數(shù)學原理的分析從簡，可參見鄭方輝：《幸福指數(shù)及其評價指標體系構建》，載《學術研究》2011年第6期。

(二)指標維度

評價指標為評價內容的載體，亦是實現(xiàn)評價理念的工具。法治政府績效評價為對“政績”的評價，內容指向政府可作為的領域，包含其投入、產(chǎn)出和效果(表現(xiàn)為經(jīng)濟性、效率性、效果性與公平性)。對應于法治政府建設目標的分解，國內外成型的法治(政府)評價指標體系為我們提供了重要參考；而在技術層面，評價指標有主觀和客觀的區(qū)分。基于明確的價值導向與設計綱領，我們認為法治政府績效評價的指標體系包括客觀指標和主觀指標兩類，前者可歸納成法制建設、過程保障、目標實現(xiàn)、法治成本四個基本維度，后者體現(xiàn)為社會滿意。其中：法制建設主要針對各級政府(部門)通過建章立制來確立有關規(guī)則的行為，不僅包括法律體系和規(guī)章制度，而且涵蓋政府權責(如機構編制與服務職能等環(huán)節(jié))；過程保障是指制度制定及其落實的行政過程的保障機制，可分解為公共決策、行政執(zhí)法、政務公開、權力監(jiān)督等方面；目標實現(xiàn)體現(xiàn)法治政府建設的產(chǎn)出和效果，即相關目標的實現(xiàn)程度，可融合國家《2010綱要》和《2015綱要》的要求確定及歸類其目標內容，概括起來主要是法治意識、行政效能、政府誠信與社會治理實現(xiàn)四個層面；法治成本是績效評價的內在要求，對應政府為履行各項法治職能所投入的成本，既包含支付的公共財政資源(如建設法律服務站、維護社會治安等投入)，也包含耗費的社會資源，它在邏輯上是“過程保障”的必然結果(經(jīng)濟性)，又與“目標實現(xiàn)”形成相互制約；社會滿意為主觀內容，既是體現(xiàn)評價民主功能的關鍵標志，亦為“績效”評價的落腳所在，一般通過不同評價對象的問卷調查實現(xiàn)，但因為法治政府績效評價具有專業(yè)性，現(xiàn)實條件下的理性民意表達環(huán)境尚不成熟，故由專家評價和公眾評價相結合可能更顯科學。進一步地，過程保障維度可依據(jù)政府基本法治職能(法治建設目標)再作分解，比如：民主決策要求各類行政決策規(guī)則明確與程序完備，民意調查、專家論證、社會聽證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等成為重大行政決策的必經(jīng)程序；文明執(zhí)法要求執(zhí)法主體不僅具備法定資格忠于職權，而且執(zhí)法行為科學妥當，保護公民、法人和其他組織的合法權益；政務公開要求嚴格執(zhí)行《政府信息公開條例》的相關規(guī)定；權力監(jiān)督要求行政監(jiān)督制約體系完善，行政問責機制健全，人民群眾對政府行為的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權得到依法保障。可以看出，五個基本指標維度皆圍繞法律價值、法制功能與法治實踐的內容綱領設計，五者可謂互相銜接、彼此嵌套；比方說：對法律價值的關注在目標實現(xiàn)和社會滿意兩個維度彰顯深刻，法制功能則主要在法制建設和過程保障維度得到具體闡釋，法治實踐更是作為主線貫穿于評價的各維度中。

(三)指標體系

利用確定的指標維度和技術方法，本文構建的法治政府績效評價指標體系如表3。其中：一級指標凸顯績效評價理念與法治政府內涵，共有5項；二級指標為根據(jù)一級指標分解，共有16項，覆蓋政府法治職能的主要方面并體現(xiàn)法治政府與法治社會的邏輯關系；三級指標共有37項，落實法治政府建設各環(huán)節(jié)的具體要求。需要指出的，社會滿意作為主觀評價內容包括3個層面：一是與“法治政府”直接關聯(lián)的政府作為，如政策公平、執(zhí)法公正、政務公開和市場監(jiān)管4項滿意度；二是符合“法治政府”要求的政府形象，如政府態(tài)度、政府效率、依法行政和政府廉潔4項滿意度；三是與“法治政府”產(chǎn)出關聯(lián)較大的社會狀態(tài)，如社會治安、社會保障2項滿意度?？紤]到操作方便和結果可比的需要，專家和公眾滿意度采用一致的評價內容。此外，指標權重為根據(jù)專家咨詢調查結果作了取整等微調。*作為學術性研究，本次咨詢調查在廣東、廣西兩省進行(均為2011年監(jiān)察部確定的全國績效管理試點，擁有較好的信息公開和民意基礎)，咨詢對象包括理論專家、行業(yè)專家、政府官員及社會人士4類，采取方便抽樣的原則，調查執(zhí)行時間為2015年10月，共回收有效問卷218份。而作為方法論探討的學術性研究，各項指標說明與評分標準在此并未給出。

這一指標體系的特點：一是忠實于法治政府“績效評價”定位，有效區(qū)分了績效評價與目標考核的差異，在推動目標實現(xiàn)的基礎上，強化結果導向與公眾滿意度導向；二是過程評價與結果評價相結合，全面反映法治政府投入、過程與結果的邏輯關系，既符合績效內涵，又成為法治政府建設的工作推手；三是實現(xiàn)評價體系統(tǒng)一性與評價對象差異性的平衡，以及主觀評價與客觀評價的邏輯統(tǒng)一及功能互補；四是針對增量(評價周期內指標值變化量)，兼顧存量，指標結構簡潔，內涵清晰、互不重疊(克服了現(xiàn)有同類評價中指標內涵不明確、表述冗長與結構復雜等弊端)，充分考慮指標數(shù)據(jù)可得性，即操作上的可行性；五是適用于體制外的獨立第三方主體操作，可有效保證評價結果的社會公信力；等等。

表3　　法治政府績效評價的指標體系

當然，我們提出的指標體系也不是完美的。本質上講，任何評價都是主觀評價，因而其技術方案只是一家之言。比方說：作為法治政府績效的“過程保障”維度評價內容——決策論證充分、決策過程民主、執(zhí)法行為適當以及權力監(jiān)督有效等，某種程度上亦可認為是法治政府的“目標實現(xiàn)”，兩者究竟如何區(qū)分并無定論，其邊界本身是模糊的，或說構成“一枚硬幣的兩面”，所以現(xiàn)有區(qū)別方式僅為一種“可行的選擇”。另外，諸如各項指標的相對重要程度、為何選用這項而不選用那項(相近)指標等，亦只能在實踐中不斷檢驗和逐步完善。

盧揚帆，華南理工大學法學院博士研究生。

本文系國家社科基金重大項目《公眾幸福指數(shù)導向下的我國政府績效評價體系研究》(批準號：11ZD057)及廣東省法學會法治研究基地項目《法治評價與研究》(批準號：201502)之階段性成果。

〔1〕[古希臘]亞里士多德：《政治學》，商務印書館1995年版，第148頁。

〔2〕蘇國勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第220-222頁。

〔3〕徐忠明：《法制現(xiàn)代化的法哲學與歷史社會學解釋——公丕祥〈法制現(xiàn)代化的理論邏輯〉讀后》，載《法制現(xiàn)代化研究》2000年刊。

〔4〕石茂生：《論法治概念的實質要素——評亞里士多德的法治思想》，載《法學雜志》2008年第1期。