鞏海平，陳原原

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論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的完善

鞏海平，陳原原*

環(huán)境民事公益訴訟制度的確立，對(duì)完善我國(guó)環(huán)境司法制度，更好地保護(hù)環(huán)境公共利益具有重大的推動(dòng)作用。然而，這一制度在起訴主體以及判決資金的使用監(jiān)管、環(huán)境損害司法鑒定體系的建立等具體規(guī)則上，立法規(guī)定不明確，制度不完善，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度的落地及其應(yīng)有作用的發(fā)揮。面對(duì)這些問題，需要進(jìn)一步發(fā)展訴訟當(dāng)事人理論，明確和拓展提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，確認(rèn)公民環(huán)境民事公益訴訟的當(dāng)事人資格，健全環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)制度，以更好地保護(hù)環(huán)境公共利益，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境民事公益訴訟；公共利益；立法缺陷；制度完善

2013年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝荚诒Ｗo(hù)環(huán)境公共利益的民事公益訴訟程序大門自此開啟。《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的主體資格做出了明確規(guī)定，進(jìn)一步確認(rèn)了環(huán)境民事公益訴訟制度。《民事訴訟法》司法解釋以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定又對(duì)該制度進(jìn)行了補(bǔ)充與完善。但是，基于現(xiàn)行法律規(guī)定考察，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體制度仍不完善，判決資金的使用監(jiān)管、環(huán)境損害司法鑒定體系等具體制度尚不明確。因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的不足，本文對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的完善做一探討。

一、從理論到實(shí)踐：我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展

(一)制度特征與價(jià)值延伸

公益訴訟最早起源于羅馬法時(shí)期，是相對(duì)于私益訴訟而言的。羅馬法中，公益訴訟是指?jìng)€(gè)人對(duì)危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，一般情況下羅馬市民都可以提起該訴訟。

環(huán)境民事公益訴訟肇始于美國(guó)，立法最早出現(xiàn)在《清潔空氣法》中，具體的制度亦被稱為公民訴訟。公民訴訟制度規(guī)定任何人均能以自己的名義對(duì)違反該規(guī)定的行為提起訴訟。之后美國(guó)《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境保護(hù)的法律中也都相繼出現(xiàn)了公民訴訟的內(nèi)容，一系列的立法規(guī)定共同構(gòu)成了其環(huán)境民事公益訴訟制度。在我國(guó)，學(xué)界對(duì)環(huán)境民事公益訴訟問題進(jìn)行了廣泛深入的研究，從域外理論的借鑒到針對(duì)國(guó)情的制度設(shè)計(jì)，學(xué)者均有論及，大量的研究成果為環(huán)境民事公益訴訟從理論到立法實(shí)踐做了充分準(zhǔn)備。但直到2013年新民訴法頒布之前，我國(guó)立法對(duì)公益訴訟一直缺失，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟自然未有明了。在學(xué)界，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的研究由來已久，但觀點(diǎn)亦多為和而不同。

蔡守秋教授將環(huán)境民事公益訴訟界定為，由自然人、法人、政府組織、非政府非營(yíng)利組織和其他組織在其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟，或者因法律保護(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟。*蔡守秋：《論環(huán)境民事公益訴訟的幾個(gè)問題》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第9期。汪勁教授認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以環(huán)境的社會(huì)公益可能受到侵害為目的，以環(huán)境與資源開發(fā)利用行為者或許可開發(fā)利用環(huán)境與資源的政府機(jī)關(guān)為被告，向法院提起的請(qǐng)求判決停止開發(fā)利用行為或宣布行政許可無效的訴訟。*汪勁：《中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟：何時(shí)才能浮出水面》，載《世界環(huán)境》2006年第6期。呂忠梅教授認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或其他組織及個(gè)人的行為有使環(huán)境遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。*呂忠梅、吳勇：《環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載《環(huán)境民事公益訴訟》，法律出版社2007年版。除此之外，還有很多學(xué)者對(duì)什么是環(huán)境民事公益訴訟做了界定，提出了自己的看法。綜合環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體、案件受理范圍等要素，我們將環(huán)境民事公益訴訟定義為：相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者公民在環(huán)境公共利益受到或可能受到侵害的情況下，為保護(hù)環(huán)境公共利益而向人民法院提起的民事訴訟。

環(huán)境利益是不特定多數(shù)人的利益，是一種典型的公共利益。國(guó)家機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行保護(hù)，而社會(huì)組織與公民均屬環(huán)境利益的主體，作為環(huán)境公共利益的代表人保護(hù)環(huán)境公益是作為主體的應(yīng)有權(quán)利。在各種保護(hù)制度中，環(huán)境民事公益訴訟是最為有效的司法救濟(jì)手段之一。與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境民事公益訴訟具有以下特征：

第一，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛，理應(yīng)包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織以及公民。因?yàn)榄h(huán)境公共利益涉及到的是不特定多數(shù)人的利益，它與每個(gè)人都是密切相關(guān)的。與傳統(tǒng)訴訟不同，只要有侵害環(huán)境公共利益的事實(shí)發(fā)生或有可能發(fā)生，任何人包括與該事件有直接利害關(guān)系的以及無直接利害關(guān)系的都可以向法院提起訴訟,而不僅是案件利害關(guān)系人。

第二，環(huán)境民事公益訴訟的目的是為保護(hù)環(huán)境公共利益而非救濟(jì)私益，公益性顯明。與傳統(tǒng)的民事訴訟不同，環(huán)境民事公益訴訟的目的不是為維護(hù)特定人的環(huán)境利益，而是為維護(hù)不特定多數(shù)人的環(huán)境公共利益，環(huán)境民事公益訴訟的被訴行為所危及到的往往都是整個(gè)社會(huì)和人類的環(huán)境權(quán)益。

第三，環(huán)境民事公益訴訟具有明顯的預(yù)防性功能。與一般的公共利益不同，環(huán)境公共利益損害具有不可逆性。環(huán)境一旦遭受破壞，事后的補(bǔ)救往往比較困難，經(jīng)?；ㄙM(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力也無法恢復(fù)原狀、挽回?fù)p失。所以，與傳統(tǒng)訴訟相比環(huán)境民事公益訴訟的提起并不一定要求發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害，只要存在發(fā)生環(huán)境損害的可能性就應(yīng)當(dāng)提起訴訟，具有明顯的預(yù)防和補(bǔ)救功能。

環(huán)境民事公益訴訟的上述特征決定了其價(jià)值的獨(dú)特性，即除了能有效地保護(hù)環(huán)境公共利益、推動(dòng)環(huán)境私益訴訟的發(fā)展外，還能充分發(fā)揮社會(huì)各種力量的積極作用，來彌補(bǔ)有關(guān)部門在維護(hù)環(huán)境公共利益方面的不足。同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟為環(huán)保社會(huì)組織依法有序介入社會(huì)公共事務(wù)提供了制度通道，通過訴訟將群體性糾紛納入司法渠道化解*奚曉明：《環(huán)境資源審判專業(yè)化之實(shí)現(xiàn)路徑》，載《新華文摘》20014年第19期。，可以有效減少群體性事件的發(fā)生，具有獨(dú)特的社會(huì)調(diào)節(jié)功能，有利于維護(hù)公平正義，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

(二)制度現(xiàn)狀與立法缺陷

《民事訴訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，其中第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。該條款填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的立法空白。然而，本條款的規(guī)定過于籠統(tǒng)粗放，僅將環(huán)境污染的行為列舉為提起環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍。而且“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”過度概括、指向不明；適格當(dāng)事人規(guī)定范圍過于狹窄，并沒有賦予公民環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。以上種種，導(dǎo)致大量環(huán)境公益損害無法便捷地啟動(dòng)公益訴訟司法救濟(jì)程序，致使環(huán)境民事公益訴訟制度建立伊始便陷入了尷尬的境地。

《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！痹摋l規(guī)定擴(kuò)大了環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍，將破壞生態(tài)的行為納入訴訟的受案范圍，也對(duì)“有關(guān)組織”的資格條件進(jìn)行了明確規(guī)定，當(dāng)然，在事實(shí)上也將大量的環(huán)保組織置于環(huán)境民事公益訴訟原告主體之外。不但如此，該條文對(duì)于提起訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”未予明確規(guī)定，依然否定了公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟提起訴訟的資格，立法缺陷明顯。在制度設(shè)計(jì)上，缺乏環(huán)境民事公益訴訟的具體規(guī)則，仍屬粗線條技術(shù)路線。

2015年1月7日起開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟程序推進(jìn)的具體規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，為環(huán)境民事公益訴訟制度的落地和案件的審理起到不小的推動(dòng)作用。其中對(duì)原告的起訴資格做了進(jìn)一步的放寬，對(duì)立案要求、訴訟成本、責(zé)任形式、司法監(jiān)督、私益訴訟等程序性問題做出了比較詳盡的規(guī)定，促進(jìn)了環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。但是，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》對(duì)判決資金的使用監(jiān)管問題，包括誰來管理、誰來使用、誰來監(jiān)督等問題并未明確。

總之，從立法到司法解釋，雖然我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟邁出了一大步，但顯見的制度缺陷如果不予完善，那么美好的制度又有可能束之高閣。為了彌補(bǔ)立法缺失，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)完善立法，進(jìn)一步明確和拓展提起環(huán)境民事公益訴訟的主體、賦予公民提起訴訟的主體資格，制定和健全包括判決資金的使用監(jiān)管、環(huán)境損害司法鑒定體系的建立等環(huán)境民事公益訴訟的一系列具體規(guī)則，以更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。下文主要就起訴主體從明確到拓展、具體制度創(chuàng)新及展開制度完善進(jìn)行論述。

二、環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的拓展

(一)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體化

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，我們理解為僅指我國(guó)現(xiàn)行的法律直接、明確規(guī)定可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。對(duì)此，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！痹摋l文僅對(duì)社會(huì)組織的主體資格進(jìn)行了明確且限制性的規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起環(huán)境民事公益訴訟。行使海洋監(jiān)督管理權(quán)限的部門應(yīng)當(dāng)包括國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、縣級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門等?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”還應(yīng)包括哪些范圍，現(xiàn)行立法并未明確，這就導(dǎo)致了現(xiàn)有制度起訴主體的不明確，不利于環(huán)境公共利益的維護(hù)。

基于環(huán)境民事公益訴訟的特性，我們認(rèn)為，明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”包括檢察機(jī)關(guān)、具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的非利害關(guān)系人，符合我國(guó)實(shí)際，是環(huán)境民事公益訴訟起訴主體走向明確的理性選擇。

環(huán)境公共利益屬公共利益范疇，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，利益內(nèi)容豐富、利益主體范圍廣泛且不特定。當(dāng)對(duì)其進(jìn)行司法救濟(jì)時(shí)，往往面臨大量調(diào)查取證，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)如果能夠作為原告，利用自身的特殊屬性啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)，是制度建設(shè)的合適選擇。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟上的起訴權(quán)，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展民事行政監(jiān)督的空間，從而進(jìn)一步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與范圍，這無疑有利于保護(hù)環(huán)境公共利益。

世界范圍來看，現(xiàn)代意義上的公益訴訟制度的建立，以及對(duì)公益訴訟制度地健全與完善，美國(guó)走在了前列。1890年美國(guó)《謝爾曼反托拉斯法案》中規(guī)定了“檢察官依司法部長(zhǎng)的指示，可以提起公益訴訟，以防止和限制托拉斯行為”制度。而1914年制定的《克萊頓法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度進(jìn)行了補(bǔ)充。法國(guó)作為現(xiàn)代民事檢察制度的發(fā)源地，于1806年的《民事訴訟法典》中明確了“檢察機(jī)關(guān)可以作為主要的當(dāng)事人起訴，或者作為聯(lián)合當(dāng)事人參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的案件中代表其他人”的規(guī)定，確立了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。而在英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的民事訴訟法中也有檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體的相關(guān)規(guī)定。事實(shí)上，無論是在大陸法系還是英美法系，檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟主體資格被普遍予以認(rèn)可。

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)具備有社會(huì)公共利益的代表者和維護(hù)者職能。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境行政主管部門、法院聯(lián)合出臺(tái)審理環(huán)境公益訴訟案件的意見。如浙江省環(huán)保廳與浙江省人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，無錫市中級(jí)人民法院與無錫市人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》等。在多地，檢察機(jī)關(guān)均參與環(huán)境公益訴訟案件，進(jìn)行了深入地探索，并且取得了良好成效。如2011年浙江省首例由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案在平湖市法院公開開庭審理。平湖市檢察院以公益訴訟原告身份，請(qǐng)求法院判令嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等5被告賠償因環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)人民幣54.1萬余元，同時(shí)承擔(dān)本案訴訟費(fèi)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”；十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議做出的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》中也授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作。大量的司法實(shí)踐為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也為將經(jīng)驗(yàn)上升為制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。事實(shí)證明，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，不但必要，而且可行。

另外，我們認(rèn)為，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”還應(yīng)包括具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。學(xué)界對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格目前還存在較大的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，即是允許行政機(jī)關(guān)通過訴訟的方式實(shí)現(xiàn)其行政職能，從本質(zhì)上來說無疑是在擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，擠壓公民的權(quán)利，而這是與現(xiàn)代行政法的控權(quán)、限權(quán)理念完全背道而馳的，*龔學(xué)德：《論行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的弊端》，載《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。不應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。但多數(shù)學(xué)者持肯定的態(tài)度。環(huán)保機(jī)關(guān)可以通過行政處罰、行政強(qiáng)制等行政措施糾正違法者的違法行為來維護(hù)環(huán)境公共利益，但基于環(huán)境問題的復(fù)雜性等特點(diǎn)，僅僅依靠行政手段恐怕難以及時(shí)有效地保護(hù)環(huán)境公共利益。

環(huán)保機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)在物力、財(cái)力、人力等方面條件比較充足，可以支持訴訟和負(fù)擔(dān)訴訟成本，在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)具有明顯的優(yōu)勢(shì)。更重要的是，由于其公共職能，環(huán)保機(jī)關(guān)有權(quán)力、有義務(wù)在環(huán)境公共利益受到損害時(shí)采取司法行動(dòng)，作為維護(hù)環(huán)境公共利益的選擇方式，使得其提起環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)環(huán)境公益成為可能。事實(shí)上，環(huán)保機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的主體在我國(guó)的司法實(shí)踐中已有先例。如2002年12月，天津市海洋局將造成海洋原油污染的英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司及其保險(xiǎn)人倫敦汽船“塔·斯曼海輪”船東互保協(xié)會(huì)作為被告，向天津海事法院提起環(huán)境損害賠償訴訟，要求被告賠償海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)、游泳動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用。天津海事法院就該案進(jìn)行了多次開庭審理后，判令兩被告“賠償原告海洋環(huán)境容量損失750.58萬元，調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估費(fèi)及生物修復(fù)研究經(jīng)費(fèi)245.23萬元，共計(jì)995.81萬元”；2010年的云南省昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧公司和羊甫聯(lián)合牧業(yè)公司環(huán)境侵權(quán)糾紛一案。在這起案例中，昆明市中院認(rèn)為，環(huán)保局是為了維護(hù)該市的生態(tài)環(huán)境而代表國(guó)家提起的民事訴訟，符合法律的規(guī)定。2011年1月，昆明市中院做出一審判決，要求兩被告立即停止對(duì)環(huán)境的侵害，并賠償400余萬元等。這些案例無疑都為環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟開了先河。

(二)賦予公民訴訟主體資格

無論是《民事訴訟法》還是《環(huán)境保護(hù)法》都沒有規(guī)定公民個(gè)人可以作為環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體，也就是說，我國(guó)目前事實(shí)上否定了公民作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。將公民排除于環(huán)境民事公益訴訟起訴主體之外，顯然不盡合理。

是否應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格一直都是一個(gè)爭(zhēng)議比較大的問題。一些學(xué)者持反對(duì)意見，認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境下，公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟很容易受到來自地方政府和企業(yè)的巨大壓力，也很難獲得充分的安全保障；公民利益較為分散，易受個(gè)人私益的影響，難以作為公共利益的代表；公民個(gè)人資源有限，存在現(xiàn)實(shí)上的經(jīng)濟(jì)困難；公民環(huán)境法律意識(shí)較差、缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)，訴訟能力不足，甚至可能導(dǎo)致濫訴等。但是，作為生態(tài)環(huán)境的直接受益人或直接受害人，公民與環(huán)境的聯(lián)系最為密切。確立環(huán)境民事公益訴訟制度的主要目的和價(jià)值就在于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，僅僅依靠社會(huì)組織和有關(guān)機(jī)關(guān)行使訴訟權(quán)利，而將公民個(gè)人排除在原告資格之外，使公民個(gè)人成為環(huán)境保護(hù)的旁觀者，甚至是局外人，無異于緣木求魚，舍本逐末，顯然與立法目的和宗旨不符。至于部分學(xué)者所擔(dān)憂的公民個(gè)人資源有限、積極性不足、可能導(dǎo)致濫訴的問題，完全可以通過構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟基金、建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度、設(shè)立訴訟前置審查程序等制度合理解決。

在民事公益訴訟制度比較成熟的國(guó)家中，公民作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的案件屢見不鮮。很多國(guó)家承認(rèn)公民作為環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的資格，允許以個(gè)人的名義提起公益訴訟。美國(guó)在1970年通過的《清潔空氣法》中規(guī)定任何公民都可以提起環(huán)境公益訴訟；印度在1986年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了環(huán)境公民訴訟條款，直接或間接遭受到環(huán)境污染所造成的侵害的任何人對(duì)違反該法的行為，都可以向法院提起訴訟等。因此，對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人制度進(jìn)行完善時(shí)，賦予公民訴訟主體資格，既符合法理，也順應(yīng)民意，是主體拓展的必然要求。一方面，我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)的權(quán)利；《憲法》以及《環(huán)境保護(hù)法》也賦予了公民檢舉控告權(quán)，這都表明公民享有對(duì)國(guó)家以及對(duì)環(huán)境的管理參與權(quán)。另一方面，環(huán)境要素具有特殊性，一旦破壞就很難恢復(fù)，甚至有些潛在影響是無法估量的。公民作為法律認(rèn)可的數(shù)量最大的主體，如果能賦予其環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，就改變了環(huán)境民事公益訴訟的被動(dòng)性，許多對(duì)環(huán)境造成污染和破壞以及損害公民環(huán)境權(quán)益的行為在沒有發(fā)生之前就能夠得到遏制?？梢哉f，賦予公民以環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)，是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。*張式軍：《環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格研究》，武漢大學(xué)2005年博士論文。

環(huán)境民事公益訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，無論如何都離不開公民的廣泛參與，只要公民個(gè)人能夠證明自己是為了維護(hù)社會(huì)公共利益而提起訴訟，當(dāng)然就能夠成為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。賦予公民以環(huán)境民事公益訴訟主體資格也是環(huán)境公眾參與制度的應(yīng)有之意?？傊?，主體范圍從明確到拓寬是環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人制度完善的重要內(nèi)容。

三、環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度的完善與創(chuàng)新

相對(duì)于一般民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟比較特殊，通常具有社會(huì)影響大、涉及領(lǐng)域廣、糾紛主體復(fù)雜、訴訟標(biāo)的額大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。這就決定了在環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐中，不能僅僅依賴于傳統(tǒng)民事訴訟的原則和程序，而是需要針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的特殊性來確立新的適用規(guī)則。由于我國(guó)立法在制度設(shè)計(jì)上的缺失，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》就立案要求、案件管轄、訴訟成本及責(zé)任形式等相關(guān)制度進(jìn)行了明確或補(bǔ)充，無疑為環(huán)境民事公益訴訟“落地”司法實(shí)踐解決了燃眉之急。但是，要使環(huán)境民事公益訴訟不僅在我國(guó)落地，還要發(fā)揮其特有功能，在解決環(huán)境問題，保護(hù)環(huán)境公益中碩果累累，必須根據(jù)環(huán)境司法的實(shí)際需要進(jìn)行有關(guān)制度的創(chuàng)新。

(一)促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前在各級(jí)民政機(jī)關(guān)登記的上千個(gè)環(huán)保相關(guān)社會(huì)組織中，有七百余家具有法律和相關(guān)司法解釋規(guī)定的起訴資格，理論上能夠成為環(huán)境民事公益訴訟原告。事實(shí)上，具備資格、又有意愿、還有能力提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保社會(huì)組織少之又少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境公益損害司法救濟(jì)的巨大需求，由環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟在全國(guó)范圍內(nèi)步履維艱。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，一方面，目前我國(guó)存在相當(dāng)數(shù)量的環(huán)保社會(huì)組織是為執(zhí)行政府的環(huán)境保護(hù)政策而由政府主導(dǎo)或發(fā)起成立的，參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性和主動(dòng)性受制于政府，從而影響了環(huán)境民事公益訴訟的提起與制度的全面開展；另一方面，環(huán)境民事公益訴訟比較特殊，處理難度比較高，需要環(huán)保社會(huì)組織擁有足夠的資金和專業(yè)人員。目前我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展水平參差不齊，各組織間能力大小懸殊，大部分環(huán)保社會(huì)組織缺乏穩(wěn)定的資金保障，大都面臨資金不足的問題。此外，環(huán)保社會(huì)組織普遍缺乏法律專業(yè)人員或者沒有專業(yè)的法律顧問。以上制約因素都成為環(huán)保社會(huì)組織面對(duì)公益訴訟時(shí)無能為力的重要原因。尤其是在常態(tài)下多種因素的相互疊加，極大地制約了環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的廣度與深度。

為了使環(huán)境民事公益訴訟制度落地生根，更好的維護(hù)環(huán)境公共利益，充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，應(yīng)從數(shù)量到質(zhì)量，大力促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，使其成為環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。首先，要提高環(huán)保社會(huì)組織的獨(dú)立性。環(huán)境民事公益訴訟案件涉及環(huán)境公共利益，影響范圍廣，通常會(huì)受到廣泛關(guān)注。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變指導(dǎo)原則，大力倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)理念，以正確的輿論導(dǎo)向，吸引更多的環(huán)保熱心人士，增加環(huán)保社會(huì)組織的獨(dú)立性，給予其足夠的獨(dú)立發(fā)展空間；其次，按照相關(guān)規(guī)定，批準(zhǔn)成立真正獨(dú)立運(yùn)行的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，充分保障其合法權(quán)益，保障其決策自由與行為自主，支持培育此類組織在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)及環(huán)境公益司法救濟(jì)中的獨(dú)特作用；第三，設(shè)立環(huán)?；饡?huì)，為環(huán)境民事公益訴訟提供專項(xiàng)資金支持。設(shè)立環(huán)?；饡?huì)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟制度的開展意義深遠(yuǎn)。就目前而言，一方面要增加環(huán)?；饡?huì)的數(shù)量，通過政府財(cái)政支出、企業(yè)捐助等方式提供資金支持；另一方面，現(xiàn)有環(huán)?；饡?huì)多數(shù)集中在中東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，要注意協(xié)調(diào)地區(qū)間環(huán)?；饡?huì)分布不均的狀況，盡可能保證地域平衡；最后，鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律院校為環(huán)保社會(huì)組織提供法律援助。在很多國(guó)家和地區(qū)，法律機(jī)構(gòu)、法律院校為環(huán)保社會(huì)組織提供法律援助是最常見的一種方式，法律機(jī)構(gòu)可以為環(huán)保社會(huì)組織提供免費(fèi)的法律代理或法律事務(wù)培訓(xùn)，法律院校可以通過環(huán)境法律社團(tuán)的形式為環(huán)保社會(huì)組織或公眾提供免費(fèi)的環(huán)境法律咨詢，從而提高環(huán)保社會(huì)組織的環(huán)境民事公益訴訟參與水平。這一成功的經(jīng)驗(yàn)在發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織中具有重大借鑒意義。

(二)建立判決資金的使用與監(jiān)管制度

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》規(guī)定了環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任形式，同時(shí)還規(guī)定被告所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，不能挪作他用。也不能交予原告，原告更沒有權(quán)利要求支付判決?？睢５摻忉寣?duì)于上述款項(xiàng)由誰來管理，誰來使用，誰來監(jiān)督，從資金的監(jiān)管使用到支付程序都未有明確的制度安排。如果由法院對(duì)自己所判決的資金進(jìn)行管理和使用，顯然與其司法裁判者的身份不相符；許多損害環(huán)境公共利益的事件往往是由于環(huán)保部門監(jiān)管不力造成的，因此，如果讓環(huán)保部門來對(duì)判決資金進(jìn)行管理、使用和監(jiān)督，也存在邏輯悖論與道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，鑒于目前我國(guó)的環(huán)保組織良莠不齊，有關(guān)規(guī)章制度不完善，組織內(nèi)部管理機(jī)制不健全，其也難以勝任對(duì)判決資金的管理和使用職責(zé)。在司法實(shí)踐當(dāng)中，很多法院都進(jìn)行了有益探索。無錫、昆明、貴陽等地的做法是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或以基金的方式管理使用。貴陽市設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，法院判決款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)入基金或者專戶，并要求該款項(xiàng)?？顚Ｓ?；昆明市設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)基金，而無錫市則設(shè)立了財(cái)政專戶，專門管理法院判定的環(huán)境損害賠償費(fèi)用，確保?？顚ｉT用于環(huán)境修復(fù)。同時(shí)，原告訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從基金專戶中列支。誠(chéng)然，法院對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)也不能簡(jiǎn)單的一判了之，而應(yīng)當(dāng)在判決書中明確資金的管理、使用等具體內(nèi)容。判決之后也應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督與跟蹤。借鑒行之有效的經(jīng)驗(yàn)，在各地設(shè)立專戶或基金，對(duì)判決資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用。同時(shí)，還要建立完備的管理規(guī)則、使用范圍、監(jiān)管責(zé)任主體、績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及嚴(yán)格的決策與執(zhí)行程序，以充分保障判決資金的安全與使用的正當(dāng)。

(三)健全環(huán)境損害司法鑒定體系

環(huán)境民事公益訴訟案件在很多方面，如證據(jù)的收集、案件的事實(shí)認(rèn)定等，要求都比一般的民事訴訟案件復(fù)雜，專業(yè)性和技術(shù)性特征非常明顯。訴訟進(jìn)程中對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的性質(zhì)、范圍、程度以及所造成的損失后果等諸多方面的認(rèn)定都需要一定的專業(yè)技術(shù)作為支撐，案件的審理也需要具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定文書作為法院認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。

環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)在我國(guó)多地早已建立，也在許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞的案件中也起到了積極的作用。如2005年農(nóng)業(yè)部成立了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全司法鑒定中心；2006年國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心成立了司法鑒定所，開展海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞的鑒定評(píng)估工作。2010年，昆明市成立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估中心；2011年，山東、河南、江蘇等地都成立了相應(yīng)的司法鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。盡管這些鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)在環(huán)境司法中起到了一定的作用，但總體來看，現(xiàn)有的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)良莠不齊，也沒有規(guī)范的鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，存在鑒定評(píng)估程序不規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，司法鑒定意見公信力多受質(zhì)疑，給法院的事實(shí)認(rèn)定和判決帶來了一定困難。

建立一套完整的環(huán)境損害司法鑒定體系成為進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟制度的必然選擇。對(duì)此，我們有以下建議：首先，將環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估納入國(guó)家司法鑒定事項(xiàng)當(dāng)中，對(duì)鑒定評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)業(yè)領(lǐng)域等予以明確。其次，由環(huán)保部門會(huì)同司法部門以及農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門等出臺(tái)環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估指導(dǎo)意見，對(duì)環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估的工作流程、方法和標(biāo)準(zhǔn)以及鑒定報(bào)告的內(nèi)容和格式作出統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定。第三，要針對(duì)不同類別的環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的特點(diǎn)與技術(shù)要求，規(guī)范鑒定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確從事環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)與鑒定人員的資質(zhì)條件，確保鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人員的業(yè)務(wù)水平。

構(gòu)建環(huán)境損害鑒定評(píng)估體系是一項(xiàng)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)任務(wù)，涉及司法、環(huán)保等多個(gè)部門。在制度構(gòu)建中，應(yīng)根據(jù)各相關(guān)部門的職責(zé)規(guī)定及已經(jīng)實(shí)施的法規(guī)內(nèi)容，對(duì)接當(dāng)前我國(guó)環(huán)境司法的需求，協(xié)調(diào)整合各類制度資源，建立切實(shí)可行的鑒定制度。制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)規(guī)范鑒定評(píng)估行為，完善鑒定標(biāo)準(zhǔn)、程序及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并使之與環(huán)境保護(hù)法、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定配套對(duì)應(yīng)，形成體系。

鞏海平，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授；陳原原，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。