王　嵐

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個體環(huán)境責任制度與環(huán)境責任社會化的互補
——以土壤污染修復(fù)費籌措機制為視角

王嵐*

土壤污染修復(fù)費籌措過程中部分責任主體可以確定，針對這部分主體按照“污染者負擔原則”確定。但是基于土壤污染的復(fù)雜性和土壤修復(fù)資金的龐大性，還存在另外兩種情形：一是責任主體滅失；二是責任主體能力不足，即雖有確定的責任主體但是其無法承擔治理責任或僅能承擔部分責任。針對后兩種情形，可以通過環(huán)境責任社會化分攤實現(xiàn)資金的籌措，以彌補個體責任制度之不足。

環(huán)境責任；環(huán)境侵權(quán)損害；環(huán)境責任社會化；土壤污染修復(fù)費；籌措機制

2014年4月，環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》(下稱《調(diào)查公報》)宣稱：“全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出?！边@是國家層面對中國土壤污染現(xiàn)狀的整體評價。事實上土壤污染防治和土壤修復(fù)問題早已成為國家和社會關(guān)注的熱點問題。早在1999年，中國地質(zhì)調(diào)查局就開始著手調(diào)查我國150.7萬平方千米土地的土壤質(zhì)量狀況，并于2015年公布了《中國耕地地球化學調(diào)查報告》。十八屆三中全會之后，我國開始加大了對土壤污染防治和土壤環(huán)境保護工作的力度，繼《大氣十條》和《水十條》之后，環(huán)保部正在抓緊編制《全國土壤污染防治行動計劃》，《土壤污染防治立法》亦列入了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃?！胺?、技術(shù)、資金”被認為是土壤污染防治中的三大難題〔1〕，其中資金主要是指清潔土壤保護費和土壤修復(fù)費，當前中國在土壤環(huán)境保護中缺乏穩(wěn)定的保護和治理資金保障機制。從傳統(tǒng)環(huán)境法理論來看，依據(jù)“污染者負擔”原則，土壤污染修復(fù)費應(yīng)該由排污者自己承擔，但是相較于一般侵權(quán)損害以及其他污染，土壤污染污染者認定則更為復(fù)雜，即便是找到具體污染原因，找到污染者其也可能無力承擔責任。土壤污染中確定污染修復(fù)費的責任主體時可能面臨三種情形：一是污染者(即責任主體)明確且有能力承擔全部責任包括負擔所有的修復(fù)費；二是責任主體能力不足，即污染者明確，但其無法承擔相應(yīng)的責任或僅能承擔部分責任；三是責任主體滅失，即無法確定污染者是誰或污染者已經(jīng)不存在。針對后兩種情形傳統(tǒng)單一的環(huán)境責任承擔模式顯露困境，具體到土壤修復(fù)中就出現(xiàn)了修復(fù)費籌措渠道的障礙。在此情形下可以考慮通過環(huán)境責任社會化分攤來設(shè)計土壤修復(fù)費的籌措機制。

一、土壤修復(fù)資金保障——籌集vs征收

我國已經(jīng)形成了以排污費和自然資源保護費為主要內(nèi)容的環(huán)境費制度，另外根據(jù)新頒布的《環(huán)境保護法》規(guī)定“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費”。環(huán)境費制度是環(huán)境法的一項基本制度，按其性質(zhì)歸于行為管制類制度，或被認為屬于影響和誘導(dǎo)類法律制度*汪勁：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2006年版，第243頁。。從用途上看環(huán)境費使用必須是確定的，只能用于某些以環(huán)境保護為目的的相關(guān)領(lǐng)域*同前引〔2〕，第138頁。，比如排污費征收后必須?？顚Ｓ茫凑铡杜盼圪M征收管理條例》的規(guī)定，排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理。如果通過環(huán)境稅、費制度征收的資金納入國庫之后又通過財政補助或貸款貼息的方式用于修復(fù)污染土壤，那么這部分資金就可以納入到土壤污染修復(fù)費中。但是土壤污染修復(fù)費與環(huán)境稅、費有很大的區(qū)別，它只是對用于修復(fù)污染土壤相關(guān)的所有資金的一個總稱，并非一個具體的行政收費，其來源也不限于環(huán)境稅、費。一般而言，土壤修復(fù)費僅指狹義的專項土壤污染治理費用，既非單純的環(huán)境費，亦非環(huán)境稅。

“環(huán)境費是對所有環(huán)境收費的統(tǒng)稱，指國家或其他公法人團體以治理污染和改善環(huán)境為目的，依法向環(huán)境利用行為人收取的與其行為相對等的金錢?！?環(huán)境費制度在中國的具體形式包括征收排污收費制度和自然資源保護費制度。如果將土壤污染修復(fù)費完全納入到環(huán)境費中與其性質(zhì)較為符合的就是排污費。根據(jù)目前的法律規(guī)定排污收費項目僅僅包含污水、廢氣、固體廢棄物、放射性和噪聲污染這五類。而排污費的取得方式使用的是“征收”*從相關(guān)的法律法規(guī)可以看出，比如《征收排污費暫行辦法》用的就是征收。，即排污者按照污染物排放的種類和數(shù)量向法律授權(quán)的行政主管部門繳納的費用。征收是行政法中的概念，即我們所說的行政征收的概念，按照征收的內(nèi)容與環(huán)境保護相關(guān)的征收主要是三類：環(huán)境稅征收，資源費收征和排污費征收，征收者和繳納者均具有特定性。排污費的繳納者為排污者或超標排污者，即直接污染環(huán)境的責任主體。當然繳納排污費并不意味著其他責任比如修復(fù)責任的免除。如果土壤修復(fù)費的獲得用“征收”予以限制就意味者對其法律性質(zhì)的明確界定，將其定位為類似于德國環(huán)境法中的“環(huán)境公課”*陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第267頁。的性質(zhì)。此種法律定位將導(dǎo)致土壤修復(fù)費獲取途徑單一性，僅適合三類情形中的第一類。排污收費制度并不能涵蓋土壤修復(fù)費的法律需求。所以文章中的土壤修復(fù)費的資金取得方式不用征收而是籌措。

籌措是經(jīng)濟學中的概念，如果用征收其資金獲得途徑僅為一種，用籌措則表明資金來源途徑更廣一些。從理論上來說任何可以獲得修復(fù)資金的方式都可以使用，因此從廣義上來看征收也是籌集土壤修復(fù)資金的一種方式，但僅是其中一種方式。十八大報告和十八屆三中全會《決定》都特別強調(diào)了市場經(jīng)濟手段的作用，在土壤污染修復(fù)資金來源上要突破慣有的財政撥款思維，通過市場經(jīng)濟的手段拓寬資金渠道，以彌補土壤污染修復(fù)的資金缺口。所以本文用籌集來說明土壤修復(fù)資金來源的多元性，這也是土壤污染修復(fù)責任承擔方式社會化體現(xiàn)。

二、環(huán)境侵權(quán)之特殊性

當前社會中的環(huán)境侵權(quán)極其復(fù)雜，其復(fù)雜性遠超于一般侵權(quán)行為。環(huán)境侵權(quán)的復(fù)雜性主要由兩個因素決定：一是我們處于一個異常復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)運行過程中，同時人類對其運行機制尚無一個清晰的了解，這點與我們所說的環(huán)境問題形成原因之科學不確定性極其相似；其次是工業(yè)文明下，工業(yè)活動主體繁雜，工業(yè)生產(chǎn)活動復(fù)雜，這種復(fù)雜性亦進一步導(dǎo)致了環(huán)境問題、環(huán)境侵權(quán)的復(fù)雜性。*Richard Lazarus, the making of environmental law, the University of Chicago Press 2004, p 16.我們正處于極其復(fù)雜的社會中，按照烏爾里希·貝克的觀點，我們正處于風險社會中。結(jié)合當前社會的特性，貝克將新的環(huán)境問題納入風險社會中的風險類型之生態(tài)危機中。新的環(huán)境問題有很多類型，包括各類成因復(fù)雜的污染問題。以土壤污染中的耕地土壤重金屬污染為例，其污染源主要包括內(nèi)源污染和外源污染，其中外源污染包括大氣沉降、化肥施用、污水灌溉等*蔡美芳、李開明等《我國耕地土壤重金屬污染現(xiàn)狀與防治對策研究》，載《環(huán)境科學與技術(shù)》2014年第12期。，污染成因極其復(fù)雜，由此造成的環(huán)境侵權(quán)具有特殊性。環(huán)境侵權(quán)的特殊性又導(dǎo)致基于過錯原則而形成的侵權(quán)責任主體確定困難，責任能力亦有限。

環(huán)境侵權(quán)損害具有雙重屬性，即有對被侵害者的私利損害性同時又具有對生態(tài)環(huán)境的公益損害性。此種公益損害性與環(huán)境的整體性、環(huán)境公共物品屬性相關(guān)。環(huán)境損害不僅是對私利的損害，更是對社會公共利益甚至是對人類整體利益的損害。假設(shè)某企業(yè)向某湖泊偷排污水，湖泊的所有權(quán)歸國家所有，現(xiàn)承包給村民養(yǎng)魚，污水導(dǎo)致湖水質(zhì)量下降破壞了湖泊的生態(tài)系統(tǒng)，同時湖里魚大規(guī)模死亡。污水導(dǎo)致魚大規(guī)模死亡顯然侵害了村民的財產(chǎn)權(quán)，而湖水質(zhì)量下降湖泊生態(tài)系統(tǒng)破壞則屬于對公益的損害。所以“環(huán)境保護與改善不僅是一種私益活動，更是一種公益活動，是對益的享用存在利益耗損的填補問題。分析目前環(huán)境保護的投入者、環(huán)境利益的享有者、污染風險承擔者的實際分配，我們可以發(fā)現(xiàn)原有的利益享有與責任需要衡平與填補?！?鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進化》，科學出版社2008年版，第60頁。而“非特定多數(shù)與非特定層次的污染源，將使環(huán)境責任的承擔問題更加困難、更加復(fù)雜化，使環(huán)境責任遠遠超出血緣與社區(qū)關(guān)系范疇，從而引發(fā)‘因責任的關(guān)聯(lián)性或環(huán)境損害事實上的關(guān)聯(lián)性’，導(dǎo)致社會連帶性責任出現(xiàn)”。*同前引〔10〕。在風險社會中，依托于強大的科技力量，人類整體與個體的創(chuàng)造力和破壞力異常強大。從20世紀80年代起環(huán)境問題已經(jīng)進入到了全球環(huán)境問題時期，造成的損害超越了特定地區(qū)、國家、區(qū)域的范圍，因為污染物的長期積累和生態(tài)系統(tǒng)的逐漸破壞，導(dǎo)致環(huán)境問題朝著全球化的方向發(fā)展。*同前引〔2〕，第13-18頁。這些環(huán)境問題具有風險的特性，比如溫室氣體排放、全球氣候變化、酸雨、生物多樣性的破壞、海洋環(huán)境破壞等等。風險社會出現(xiàn)新的環(huán)境問題，環(huán)境損害具有綜合性、社會性，單一主體能力有限，更通俗的講就是政府、企業(yè)組織、個人都不可能單獨完成維護環(huán)境質(zhì)量的責任。*王嵐：《風險社會中的環(huán)境責任制度研究》，武漢大學2012年博士論文，第112頁。

三、個體環(huán)境責任制度之不足

(一)環(huán)境侵權(quán)救濟制度適用范圍有限，具體環(huán)境責任主體認定困難

傳統(tǒng)侵權(quán)責任制度建立在過錯責任之上，相應(yīng)的侵權(quán)損害賠償則被認為是侵權(quán)人與被侵權(quán)人之間形成的“純粹私人關(guān)系”，與他人無赦，在此基礎(chǔ)上建立了侵權(quán)損害賠償一元機制。*熊進光：《大規(guī)模侵權(quán)損害救濟論——公共政策的視角》，江西人民出版社2013年版，第63頁。但是面對環(huán)境侵權(quán)損害以過錯責任為基礎(chǔ)的一元侵權(quán)損害賠償機制陷入困境。按照傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償，環(huán)境侵權(quán)被害人所受到的損害往往得不到填補，因為被害人必須要舉證證明加害人有責，才可以將損失從受害人轉(zhuǎn)移至加害人。按照過錯責任原則，原則上必須證明加害人有過錯，否則即使存在加害人，可是如果加害人沒有過錯，受害人的損害也不能得到填補。*于敏：《日本侵權(quán)行為法》，法律出版社2006年版，第38-41頁。因此無過錯責任原則作為環(huán)境侵權(quán)損害責任之規(guī)則原則被確立下來。有學者認為無過錯責任的引入是“建立一種侵權(quán)損害賠償社會化機制的偉大嘗試”，但根據(jù)相關(guān)立法實踐來看無過錯責任原則之前的環(huán)境侵權(quán)責任機制依舊屬于侵權(quán)損害賠償一元機制，建立在“侵權(quán)責任主體確定化、個別化、具體化的基礎(chǔ)之上”*同前引〔11〕，第115頁。。如果不能確定加害人，不對該加害人提起環(huán)境侵權(quán)損害賠償之訴，環(huán)境侵權(quán)損害就得不到填補。再者，以環(huán)境侵權(quán)損害賠償責任為例，中國現(xiàn)有的法律所規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)損害責任機制所確立的特殊規(guī)則范圍有限，主要適應(yīng)于環(huán)境污染損害賠償責任。新修訂的《環(huán)境保護法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當依照《中華人民共和國侵權(quán)責任法》的有關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任?！睆倪@一條款可以看出立法者有意打破原環(huán)境侵權(quán)責任救濟制度適用范圍的限制，將《侵權(quán)責任法》第八章環(huán)境污染責任確立的規(guī)則適用于因破壞生態(tài)造成的損害。*信春鷹：《中華人民共和國環(huán)境保護法釋義》，法律出版社2014年版，第224頁。但是《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》并沒有將環(huán)境侵權(quán)責任適用范圍擴大到因破壞生態(tài)造成的損害。另外從環(huán)境侵權(quán)損害的原因來看，因為環(huán)境的媒介作用、致害行為的高科技關(guān)聯(lián)性、致害行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系認定的復(fù)雜性等，所以僅就環(huán)境污染損害而言確定具體的責任者就十分困難，甚至無法認定。

(二)關(guān)于救濟的實效性問題，個體責任能力限制環(huán)境損害救濟之困難

一方面，根據(jù)侵權(quán)責任的規(guī)定，因為環(huán)境侵權(quán)的特殊性，具有損害填補的需求確定了無過錯責任原則、舉證責任倒置等特殊的救濟規(guī)則，但是范圍有限，在沒有特殊救濟制度的領(lǐng)域比如環(huán)境破壞侵權(quán)損害，還無法依據(jù)特殊的救濟制度進行救濟。另一方面，即使特殊救濟制度存在，因個人責任能力有限，受害人也不一定就能得到救濟。環(huán)境法具有綜合性的原因之一是環(huán)境法律關(guān)系的綜合性，參與環(huán)境法律關(guān)系的主體非常廣泛，可能是國家、國家機關(guān)、企事業(yè)組織、其他社會組織或公民，這些主體都可以成為環(huán)境責任主體。這些主體中無論哪一類主體，的行為能力、責任能力都是有限的，即便是國家其能力亦有限。所以在環(huán)境問題的應(yīng)對上，協(xié)同合作獲得了認可。協(xié)同合作在國家內(nèi)部中主要是指環(huán)保部門與其他部門間，各行政區(qū)劃、各級人民政府之間，管理者與被管理者及其公眾之間協(xié)同合作，在國際上主要是指國際社會和國家之間的協(xié)調(diào)合作。但是在環(huán)境責任救濟制度的設(shè)計上沒有更多配套設(shè)計，使我們陷入“有組織的不負責任”中，一方面造成嚴重環(huán)境損害的各個主體通過現(xiàn)有的法律責任制度逃避責任，另一方面即便是通過層層障礙確定的環(huán)境責任，但由于主體無力彌補造成的實際損失。所以法律設(shè)計中環(huán)境損害賠償責任主要是賠償可評估的各項損失。這種情況下如果沒有其他途徑分擔責任、對受害者予以補償，受害者的給付請求權(quán)實際上就會落空。如果生態(tài)環(huán)境危機爆發(fā)，因其影響范圍之大、危害程度之深、生態(tài)修復(fù)費用之高和修復(fù)科學技術(shù)之難，不可能依靠單個或幾個危害行為主體通過自己行為負擔起損害彌補責任。*竺效：《生態(tài)環(huán)境損害的社會化填補法理研究》，中國政法大學出版社2007年版，第164頁。

四、個體環(huán)境責任制度與環(huán)境責任社會化分擔——實質(zhì)互補

“環(huán)境是人類生存、生活的基本條件，是人類的共同財產(chǎn)。在現(xiàn)代社會中，環(huán)境中的一部分為私有或被占有，但就其本身固有的屬性來說，為了公眾的利益應(yīng)委托于公共機關(guān)來維持、管理，因而環(huán)境是公共物品?！?比如空氣因其自然屬性很難作為個體財產(chǎn)被特定的私人所占有，我們都可以不用支付費用而自由地呼氣空氣。這些公共物品，在使用時很容易出現(xiàn)所謂的“共有地的悲劇”，因為使用時不需支付成本，使用者基于個體利益最大化追求，無節(jié)制無成本的利用將導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。此種企業(yè)污染環(huán)境導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，由國家承擔環(huán)境治理成本，由公眾被動接受環(huán)境污染危害的現(xiàn)象顯然是不公平的。為了使環(huán)境成本內(nèi)部化，環(huán)境法學界直接適用由經(jīng)濟學家提出的“外部性理論”，形成“污染者負擔原則”，從對自己行為負責出發(fā)，推動由企業(yè)、致害者承擔為治理環(huán)境而付出的一定費用。該原則在中國通常又稱之為“誰污染、誰治理”。

基于“污染者負擔原則”之上的制度在責任主體和責任形式上均有限制。根據(jù)“污染者負擔原則”建立的首要制度是排污收費制度，所以這項原則更形象的稱為“污染者付費”，其將責任主體限制在污染者主要為直接污染者，將責任形式限制在支付一定的費用之上。為了彌補該原則的缺陷，日本1993年《環(huán)境基本法》提出了更為科學的“受益者負擔原則”，即只要從環(huán)境或資源開發(fā)、利用過程中獲得實際利益者，都應(yīng)當就環(huán)境與責任資源價值的減少付出應(yīng)有的補償費用，而不局限于開發(fā)者和污染者。無論是“污染者付費”還是“受益者補償”的基本假設(shè)是在環(huán)境問題出現(xiàn)之后污染者、受益者均能夠找到，即環(huán)境責任主體都能夠找到，且該主體有能力承擔應(yīng)負責任。但是實際上環(huán)境問題形成原因更為復(fù)雜，以前面說耕地土壤污染為例，其原因可以來源于大氣沉降、污水灌溉等等，也就是說其污染可能是因為空氣污染或水污染。所以實際上環(huán)境土壤污染侵權(quán)中找到實際的責任者很困難，根據(jù)“污染者負擔”原則而確定的個體環(huán)境責任制度最終可能因為找不到具體的侵權(quán)人而導(dǎo)致無人為環(huán)境損害負責。在土壤污染修復(fù)中主要表現(xiàn)為修復(fù)費無人承擔?？聺蓶|教授曾經(jīng)提出“社會原則或責任社會化”這一專門概念來分析原來的個體責任制度面對環(huán)境損害公益性的困境。他認為所謂“社會責任原則或責任社會化是指構(gòu)成對社會損害的責任，或指對社會損害應(yīng)負之責任而言?！?柯澤東：《環(huán)境法論》，臺灣大學法律學系法學叢書編輯委員會，臺灣三民書局1988年版，第160頁。轉(zhuǎn)引自鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進化》，科學出版社2008年版，第60頁。為了彌補個體環(huán)境責任制度不足，西方發(fā)達國家開始嘗試從環(huán)境損益補償出發(fā)建立環(huán)境損害責任社會化分擔機制，以環(huán)境損害填補基金制度、環(huán)境責任保險制度、環(huán)境損害行政補償制度作為環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度的補充。其中美國在1980頒布了《超級基金法》以解決污染場地治理費用無人承擔或責任主體無力承擔之問題；加拿大頒布了《國家污染場地修復(fù)計劃》以確定污染場地治理之責任分配問題*賈峰等編：《美國超級基金法研究——歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社2015年版，第2頁。；日本的《公害健康被害補償法》確立了環(huán)境損害填補法律保障制度。

環(huán)境責任社會化不是對個體環(huán)境責任制度的否定，而是基于實現(xiàn)環(huán)境損益填補和損失分散之功能的制度設(shè)計。環(huán)境責任社會化亦非環(huán)境責任的平均化，其仍應(yīng)以個體責任制度為核心，以損害擔責為原則，在此基礎(chǔ)之上“通過對環(huán)境損失分散化、合理分擔，即對環(huán)境保護責任分散化、社會化分擔，使得外部性分配趨于合理，以彌補環(huán)境公益缺失”*鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進化》，科學出版社2008年版，第61頁。，是對環(huán)境經(jīng)濟政策工具與法律責任制度的雙重運用。日本《公害健康受害補償法》，美國1980年《超級基金法》在這方面都作了有益的嘗試。

日本制定了《公害健康受害補償法》作為民法侵權(quán)行為法的特別法，該法規(guī)定了以環(huán)境民事侵權(quán)責任為依據(jù)的環(huán)境損害負擔制度。按照日本現(xiàn)行制度規(guī)定，因某些事故造成人身損害的情形之下，損害的最終負擔大致是這樣一些情形：如果事故被認定為侵權(quán)行為，通過受害人向加害人支付損害賠償?shù)姆绞绞蛊涑蔀樵摀p害的經(jīng)濟上的負擔者；某些類型的事故，通過責任保險制度，使加害人的負擔得到分散，在該場合下，損害的經(jīng)濟上的負擔者是潛在的加害人群；在受害者無法得到侵權(quán)行為制度的救濟，而接受國家社會保障的場合，該負擔有租稅補償，負擔者可以說是社會。*于敏：《日本侵權(quán)行為法》，法律出版社2006年版，第64頁。在環(huán)境損害加害者或直接加害者不能確定的情況時，通過行政救濟的方式來救濟因環(huán)境公害而導(dǎo)致健康受到損害的被害者，通過行政救濟的方式對受害者予以補償。但是這些特殊的救濟制度依舊存在受害人救濟實效性，社會應(yīng)對方面的消極性等問題，因此加藤雅信教授提出設(shè)立“綜合救濟體制救濟基金”*同前引〔20〕，第66頁。，由該救濟基金對所有受害人給付。

美國1980年《超級基金法》》，主要用于對受污染土地( 棕色地塊) 的清理工作，為美國土壤污染防治方面開展土壤修復(fù)工作提供了法律依據(jù)。在資金機制方面，建立了專門的資金支持機制，在責任主體不能確定、無力或不愿承擔治理費用時，用超級基金管理的資金來支付治理費用。該制度仍然屬于“污染者負擔原則”之上的環(huán)境責任制度，確定用超級基金管理的資金來支付特定情形之下的治理費用主要是為了使暫時不能確定責任人的污染場地也能得到及時有效的治理，而非轉(zhuǎn)移污染者的責任。為了確保清理污染的費用由對造成污染有責任的一方承擔，該法分別規(guī)定了反應(yīng)費用追償訴訟和反應(yīng)費用分攤訴訟來處理責任人整體責任和個別分攤責任。*同前引〔18〕，第24頁。該法規(guī)定潛在責任方*《超級基金法》第107( a) 條規(guī)定了治理費用的承擔主體: 1. 泄漏危險廢物或有泄漏危險的設(shè)施的所有人或營運人; 2. 危險廢物處理時，處理設(shè)施的所有人或營運人; 3. 危險物品的生產(chǎn)者以及對危險廢物的處置、處理和運輸作出安排的人; 4. 由其選擇危險廢物處理場或設(shè)施的運輸者。承擔的是無限連帶責任，政府可以要求其中任何一個潛在責任方承擔責任，該責任方必須以其責任財產(chǎn)承擔所有的責任，如果是政府事先墊付了清理褐地的費用，在追償時，被追償方承擔的責任也是無限連帶責任。*王嵐：《環(huán)境權(quán)益救濟困境之突破——兼議新〈環(huán)境保護法〉中的“公益訴訟”制度》，載《南京大學學報》(人文社會科學)2015年第5期。

五、環(huán)境責任社會化下的土壤修復(fù)費籌集機制

土壤污染中確定環(huán)境責任時將面臨三種情形：一是污染者(即責任主體)明確且有能力承擔全部責任包括負擔所有的修復(fù)費；二是責任主體能力不足，即污染者明確，但其無法承擔相應(yīng)的責任或僅能承擔部分責任；三是責任主體滅失，即無法確定污染者是誰或污染者已經(jīng)不存在。根據(jù)三類情形設(shè)計不同的土壤修復(fù)籌措機制，設(shè)計思路上可以考慮環(huán)境經(jīng)濟政策工具與法律責任制度的雙重運用。

(一)個體責任制度之下的土壤修復(fù)費籌集機制

針對第一種情形，即污染者(即責任主體)明確且有能力承擔全部責任包括負擔所有的修復(fù)費。主要通過依據(jù)“受益者負擔”原則所設(shè)計的具體制度即個體責任制度來籌措資金，如環(huán)境費制度、環(huán)境稅制度、環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)?，這些制度相關(guān)法律設(shè)計相較而言較為成熟。其中環(huán)境稅費制度是環(huán)境法的基本制度，1979年《環(huán)境保護法(試行)》確定了“超標排污收費制度”，新修改的《環(huán)境保護法》明確了排污收費制度，同時規(guī)定征收環(huán)境保護稅的不再征收排污費。環(huán)境費除了排污費之外還有各項自然保護費，比如《草原法》規(guī)定的草原植被恢復(fù)費。除了國家統(tǒng)一收費之外，地方政府基于污染者治理、開發(fā)者保護確立的收費，比如浙江省人民政府收取礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金，該生態(tài)環(huán)境治理備用金為采礦權(quán)人在開采礦產(chǎn)資源過程中及其在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后為保護礦山自然生態(tài)環(huán)境，防治地質(zhì)災(zāi)害和水土流失、恢復(fù)植被等工作應(yīng)繳納的備用治理費。這些環(huán)境費設(shè)計原則是繳納的環(huán)境費要高于相應(yīng)的治理環(huán)境的成本，將環(huán)境成本內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。這些收費最后通過行政補助、貸款貼息等多種方式用于損害補償，包括用于土壤修復(fù)。另外針對新搬遷場地污染，要建立基于污染者負擔為基礎(chǔ)的場地修復(fù)制度，讓污染責任者承擔土壤修復(fù)費，這種修復(fù)費的承擔可以通過行政制度設(shè)計而非環(huán)境侵權(quán)損害訴訟實現(xiàn)?；诔鞘幸?guī)劃的需要、環(huán)保的需要、安全生產(chǎn)的需要或企業(yè)自身發(fā)展的需要，南京市、杭州市等城市出臺了城市企業(yè)搬遷政策。南京市于1994年出臺了《南京市污染企業(yè)(項目)搬遷治理規(guī)定的通知》， 2011年南京對173家化工企業(yè)停產(chǎn)整治，其中部分企業(yè)搬遷，搬遷過程中為了修復(fù)污染土地，政府在給予搬遷企業(yè)補助的同時先扣留部分“土壤修復(fù)費”，然后對土壤進行檢測，依據(jù)檢測情況，決定土壤修復(fù)情況、處置方式。*中國網(wǎng)新聞中心，《南京關(guān)停污染企業(yè) 搬遷后原址土地須“體檢”》，http://www.china.com.cn/news/env/2011-07/08/content_22951308.htm，2015年12月10訪問。2010年浙江省某市化工廠搬遷過程中市土地儲備中心發(fā)出通知企業(yè)承擔土壤修復(fù)責任，支付土壤修復(fù)費1億多元，相關(guān)修復(fù)費從搬遷補償款中支付。*田軍、文斌、劉世偉：《以機制創(chuàng)新破解城市污染場地修復(fù)資金難題》，載《環(huán)境保護》2012年11期。這是一個由污染者承擔修復(fù)責任的案例，但是要注意的是其中國土儲備中心以發(fā)出通知的方式要求搬遷企業(yè)承擔修復(fù)費的方式，主體是否適格，法律依據(jù)是什么。主要依據(jù)是《環(huán)境保護法》蘊涵的“污染者負擔原則”和《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》(下文簡稱《通知》)，《通知》原則性的規(guī)定了：本著“誰污染，誰治理”的原則，造成場地污染的單位是承擔環(huán)境調(diào)查、風險評估和治理修復(fù)責任(以下簡稱“相關(guān)責任”)的主體，根據(jù)責任主體的劃分，環(huán)境調(diào)查、風險評估和治理修復(fù)等所需費用應(yīng)列入企業(yè)搬遷成本、企業(yè)改制成本或土地整治成本。因此在今后立法中需要制定更具體的規(guī)范的行政制度，明確工業(yè)企業(yè)場地土壤修復(fù)費的承擔者，承擔方式，資金來源。

通過民事訴訟救濟和公益訴訟救濟機制獲得損害賠償。環(huán)境侵權(quán)損害賠償主要通過環(huán)境民事訴訟予以實現(xiàn)，要求侵權(quán)者承擔相應(yīng)的侵權(quán)責任。按照《侵權(quán)責任法》的規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)責任機制主要是為了保護環(huán)境民事法律關(guān)系主體的合法權(quán)益，即所謂的侵害民事權(quán)益。此種民事權(quán)益主要包括：生命權(quán)、健康權(quán)、名譽權(quán)、所有權(quán)等在內(nèi)的人身、財產(chǎn)權(quán)益。此種人身、財產(chǎn)權(quán)的侵害可以依據(jù)《侵權(quán)責任法》規(guī)定之請求權(quán)予以實現(xiàn)。但是環(huán)境損害不僅僅為人身、財產(chǎn)權(quán)益此等私義之損害，環(huán)境損害還包括公益損害性。雖然學者對環(huán)境侵權(quán)或環(huán)境損害概念具體表述存在爭議，但較為一致的認可“環(huán)境污染所造成的損害不僅包括對人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的損害，還應(yīng)該包括對生態(tài)環(huán)境的損害；環(huán)境污染損害責任不僅包含人身、財產(chǎn)損害賠償責任，還應(yīng)該包括受到損害的生態(tài)環(huán)境的清理、修復(fù)和恢復(fù)的責任或費用的承擔?！?柯堅：《建立我國生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟機制——以康菲溢油污染事件為背景》，載《甘肅政法學院學報》2012年第1期。僅僅依據(jù)《侵權(quán)責任法》規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)救濟機制，環(huán)境權(quán)益本身無法得到有效的維護。比如2005年松江污染事故之后，由北大法學院汪勁、賀衛(wèi)方和甘培忠三位教授提起的公益訴訟被法院駁回起訴。環(huán)境損害包括對生態(tài)環(huán)境的損害，即“因環(huán)境污染和破壞導(dǎo)致環(huán)境的生態(tài)價值的逸失”*同前引〔2〕，第559頁。，這部分損害實質(zhì)上是生態(tài)環(huán)境公共利益的損害。環(huán)境公益損害則可以由特定組織或公民通過提起環(huán)境公益訴訟予以救濟。為了實現(xiàn)對這部分環(huán)境公益損害的救濟，一些國家建立了環(huán)境公益訴訟制度。該制度產(chǎn)生于20世紀70年代，美國環(huán)境法中稱之為“公民環(huán)境訴訟”，這是一種“允許與案件無關(guān)直接利害關(guān)系的原告出于公益目的向法院起訴的新型訴訟制度?！?同前引〔2〕，第604頁。新修訂的《環(huán)境保護法》在第58條確定了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組可以向人民法院提起訴訟?！本o接著最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對《環(huán)境保護法》第58 條作了更具操作性的說明。

關(guān)于損害賠償范圍，應(yīng)該包括環(huán)境治理修復(fù)費。之前已經(jīng)分析了目前環(huán)境侵權(quán)責任側(cè)重于對包括人身、財產(chǎn)權(quán)益在內(nèi)的私益損害的賠償責任，因此在環(huán)境損害賠償中應(yīng)當考慮環(huán)境價值的賠償，使得環(huán)境損害賠償能夠完全環(huán)境成本內(nèi)部法?！熬唧w環(huán)境資源損失的賠償因包括三部分：環(huán)境資源經(jīng)濟價值損失；環(huán)境資源生態(tài)價值損害；環(huán)境污染后的恢復(fù)費用的補償?！?王莉：《環(huán)境侵權(quán)救濟研究》，復(fù)旦大學出版社2015年版，第151頁。現(xiàn)有的環(huán)境侵權(quán)救濟機制側(cè)重于第一部分及環(huán)境資源經(jīng)濟價值損失的賠償，相較而言這部分內(nèi)容可以評估確定具體賠償金額，是現(xiàn)有法律認可的實際環(huán)境損害，可以通過請求權(quán)予以實現(xiàn)。前面所說的日本《公害健康受害補償法》立法目的也主要是迅速填補因空氣污染和水污染而導(dǎo)致的損害。而環(huán)境資源生態(tài)價值損害，很難通過傳統(tǒng)財產(chǎn)概念將這部分價值通過確定的數(shù)值表現(xiàn)出來，另外這部分價值損失常常不可彌補，因此這部分價值主要應(yīng)該通過預(yù)防機制實現(xiàn)。環(huán)境污染后的恢復(fù)費，就土壤污染而言即土壤修復(fù)費，這部分費用應(yīng)當納入到環(huán)境損害的賠償范圍中。現(xiàn)有的環(huán)境損害救濟機制中，環(huán)境公益訴訟訴求很大一部圍繞著環(huán)境污染修復(fù)費展開。比如2005年松花江污染事故之后，有汪勁為首的學者們提起的公益訴訟最大訴求即要求被告賠償100億元人民幣用于治理松花江流域污染和恢復(fù)生態(tài)平衡。2014年江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案二審判決6被告賠償1.6億元生態(tài)修復(fù)費。

(二)環(huán)境責任社會化之下的土壤修復(fù)費籌措機制

環(huán)境責任社會化之下的土壤修復(fù)費籌措機制主要針對第二和第三種情形：第二種情形為責任主體能力不足——污染者明確，但其無法承擔相應(yīng)的責任或僅能承擔部分責任；第三種情形為責任主體滅失——無法確定污染者是誰或污染者已經(jīng)不存在。環(huán)境責任社會化之下的土壤修復(fù)費籌措機制應(yīng)為多元化的籌措機制。

首先，通過市場機制拓寬土壤修復(fù)費的資金來源。該籌措方式的實現(xiàn)依賴于兩個方面：(1)是利益導(dǎo)向性；(2)是制度保障性。2012年十八大報告提出“五位一體總布局”以建設(shè)美國中國的宏偉目標；2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步深化了“五位一體”戰(zhàn)略布局，指出“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”除了加強監(jiān)管之外，十八大報告和十八屆三中全會《決定》都特別強調(diào)了市場經(jīng)濟手段的作用。在污染防治領(lǐng)域主要是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，積極推廣政府和社會資本合作模式。但是當前一方面土壤修復(fù)存在巨大的資金缺口，另一方面土壤修復(fù)資金籌措渠道太單一，主要來源是政府財政支持。有報道顯示“目前我國環(huán)境修復(fù)資金有超過75%的比例是由政府支持的”*于宏旭、孫寧：《場地修復(fù)還需精打細算》，載《中國環(huán)境報》，2015 年2 月10 日第12 版。因此需要拓寬土壤修復(fù)的資金籌措渠道，通過市場機制吸引社會資本投入到土壤修復(fù)中來。那么如何吸引社會資本投入到生態(tài)環(huán)境保護中，如何吸引社會資本投入到土壤修復(fù)中來呢？至少需要兩個方面，首先是投資者認為其資金的投入會有相應(yīng)的獲利，即利益導(dǎo)向性；其次這種獲利得以實現(xiàn)需要國家政策予以保障，即制度保障性。在這方面“城市歷史遺留污染場地”*根據(jù)王歡歡博士的觀點，這里所說的稱的“城市歷史遺留污染場地”是指位于城市區(qū)域內(nèi)受較嚴重污染或污染的重大可能，其污染的原因行為發(fā)生于將來的《土壤環(huán)境保護法》生效之前，而其責任認定往往因污染者脫離與被污染土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系而更加復(fù)雜化的土地。王歡歡：《城市歷史遺留污染場地治理責任主體之探討》，載于《法學評論》，2013年第4期，第125頁。，很多場地位于城市中心或周圍，同時隨著城鎮(zhèn)化的不斷加速，很多原處于郊區(qū)的工業(yè)企業(yè)逐步納入城市版圖，這些場地的出現(xiàn)導(dǎo)致了治理和修復(fù)問題的突出，因其特殊的地理位置市場吸引力相對較大。對這些地理位置優(yōu)越，仍具有開發(fā)潛力的場地，政府通過市場的方式吸引投資者，比如有學者提出“城市棕地治理PIPP融資模式”*范利軍、戴亞素、趙沁娜：《城市棕地治理PIPP融資模式研究》，載《環(huán)境科學與技術(shù)》2015年第7期。。實踐中較為大中型城市的土壤修復(fù)項目，其土壤修復(fù)資金主要通過土地增值的方式予以解決*參見中國環(huán)境保護在線：《土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈爆發(fā)在即商業(yè)模式創(chuàng)新成破題之策》，http://www.hbzhan.com/news/detail/101068.html，2015年10月7日訪問。，具體情形常見的是由房地產(chǎn)開發(fā)商來負擔。在此過程中一個比較重要的方面是政府應(yīng)通過制度即保障投資者的利益又保證土壤修復(fù)的有效性，同時確定標準保證在利用土地的安全性。另外需要確定再開發(fā)的場地范圍、再利用的類型，根據(jù)不同的類型確立差異性的土地修復(fù)標準，在修復(fù)利用不同階段引用更多的商業(yè)模式籌措資金。

其次，政府財政保障性支持。政府財政支持要區(qū)別不同的土地類型，建設(shè)用地和農(nóng)用地與其他用地。通過市場化方式籌措土壤修復(fù)費的適用范圍有限，主要適用于特定場地的土壤。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未用地三類。其中建設(shè)用地特別是城鎮(zhèn)、市區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，主要是前文所說的“城市歷史遺留污染場地”，其有較大的市場吸引力，可以通過市場機制籌措資金通過市場主體投資予以治理、修復(fù)。國內(nèi)學者研究方向，土壤修復(fù)市場關(guān)注點主要是這些歷史遺留場地。通過“歷史遺留場地”修復(fù)轉(zhuǎn)變而來的建設(shè)用地，其資金來源可以通過三種途徑籌措，第一是通過前面所說的個體責任機制，這是針對責任主體明確且有責任能力而言；第二是通過市場機制籌措資金；第三就是以政府財政支持作為補充。我國土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有，城市和市郊中的土地大部分為國家所有，此為政府土壤修復(fù)責任得以成立之理由之一；再者新中國成立之后我國確立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，以全面的國營經(jīng)濟和重工業(yè)為主，改革開放之前到之后的很長一段時間內(nèi)城市工業(yè)企業(yè)中的絕大多數(shù)都為國家所有，雖然因確立有償、有期限、有流轉(zhuǎn)土地制度之后土地使用權(quán)人幾經(jīng)變更，但是追根溯源“城市歷史遺留場地”土地使用者中多包含國有企業(yè)，此為政府土壤修復(fù)責任得以成立之理由之二。但是都依賴國家財政支持，必然使其陷入資金困難，因此要拓展土壤修復(fù)資金渠道，需以市場機制為主要資金籌措機制，以政府財政支持為保障。

土壤污染問題嚴重，類型復(fù)雜。前文所說環(huán)境損害責任制度以“污染者負擔原則”為基礎(chǔ)，適用于責任主體確定且有能力承擔責任之類型。市場機制之下吸引其他投資者適用于污染責任不明確，但因為其土地位置的特殊性等原因存在較大獲利空間，且有制度保障該投資獲利性的場合，主要適用于“城市遺留污染場地”等類型。根據(jù)我國土壤環(huán)境相關(guān)標準體系來看，在2012 年之前進行的土地交易規(guī)定，都沒有明確污染場地的責任人和修復(fù)費用的承擔者，特別是當土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生多次轉(zhuǎn)移之后，土壤污染責任者更無法確定。有學者認為這些“歷史遺留污染場地”所需的修復(fù)資金只能由政府承擔*藍虹、馬越、沈成琳：《論構(gòu)建我國政府性土壤修復(fù)信托基金》，載《上海金融》2014年第12期。，但是這部分土地因為其存在市場獲利性，所以可以發(fā)揮市場的作用，通過市場機制籌措修復(fù)資金，以政府財政承擔為補充。在土壤修復(fù)費的籌措上還有一類農(nóng)用地，這類土地污染之后修復(fù)的資金渠道更為困難。根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，其中耕地土壤點位超標率為19.4%，另外林地土壤點位超標率為10.0%，草地土壤點位超標率為10.4%，未利用地土壤點位超標率為11.4%*中華人民共和國國家發(fā)展與改革委員會：《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，http://www.sdpc.gov.cn/fzgggz/ncjj/zhdt/201404/t20140418_607888.html，2014年5月10首次訪問。，這些污染的責任主體很難確定。這些類型的土壤污染主要依靠政府財政保障，主要由政府承擔修復(fù)費。從“十一五”規(guī)劃開始，中央財政開始加大對環(huán)境保護的支持力度，針對特定領(lǐng)域的環(huán)境問題以專項資金的形式予以支持，設(shè)立了主要污染物減排專項、中央農(nóng)村環(huán)保專項、重金屬污染防治專項等專項環(huán)境保護資金。目前國家還沒有專門的土壤修復(fù)資金，但是其他專項資金中比如重金屬污染防治專項中有部分用于土壤修復(fù)。例如，2015年財政部和環(huán)保部聯(lián)合公布的全國重點區(qū)域重金屬污染防治競爭性評選結(jié)果中，湘潭竹埠港及周邊地區(qū)污染防治項目獲得2015—2017年重金屬污染防治專項資金支持，獲得4億元專項補助資金支持，用于重點修復(fù)土壤和地下水。但是此類財政專項資金支持范圍和支持力度都十分有限。在農(nóng)用地、其他用地污染修復(fù)中要一方面拓寬財政資金支持的范圍，明確財政資金支持的重點，另一方面要拓寬財政資金籌措渠道，提高利用效率。

再次，建立專項土壤修復(fù)基金。關(guān)于土壤修復(fù)專項資金方面國外已有相關(guān)的立法經(jīng)驗，美國1980年頒發(fā)了《超級基金法》，德國環(huán)境責任基金中包含了土壤污染基金，日本設(shè)立了指定援助法人基金*趙越：《如何破解土壤污染治理海量資金問題》，載《節(jié)能與環(huán)?！?015年12期。，這些基金設(shè)立的目的具有相似性，主要用于解決土壤修復(fù)中責任主體無法確定或雖然確定但無力承擔責任而土壤污染急需治理的情形。中國可以參考國外經(jīng)驗建立專項土壤修復(fù)基金。為了加大環(huán)境保護的立度，根據(jù)《排污費使用管理條例》設(shè)立專項環(huán)境保護專項資金，但是環(huán)境保護專項資金與專項土壤修復(fù)基金在資金籌措途徑、管理、使用上有明顯的差異。環(huán)境保護專項資金來源較為單一，主要來源于排污費，排污費納入財政預(yù)算之后，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，而土壤修復(fù)基金在資金需要多元化的籌措機制。以美國超級基金為例，在設(shè)立之初主要是對石油和42種化工原料征收的專門稅，后來又增加了兩項新的稅收：50種化學衍生物征稅和對年收入200萬以上公司征收環(huán)境稅，另外一部分為每個財產(chǎn)年度財政常規(guī)撥款，同時還包括向潛在責任方追回的費用，基金利息，以及罰款所得。*同前引〔18〕，第144頁。我國設(shè)立土壤修復(fù)基金的資金可以包括部分排污費、環(huán)境稅、資源使用費、通過環(huán)境損害訴訟獲得的生態(tài)損害修復(fù)費、土壤復(fù)墾費、通過生態(tài)補償制度獲得的部分資金等?；谀壳拔覈耐寥拉h(huán)境保護還未制定、土壤污染防治修復(fù)制度還未建立之情況，建立國家土壤污染修復(fù)基金會比較困難，因此可以先建立地方土壤污染修復(fù)基金，地方土壤修復(fù)資金籌措渠道根據(jù)地方特色確立更廣的籌措機制。比如2014年泰州環(huán)境公益訴訟中1.6億修復(fù)費，因污染的轉(zhuǎn)移資金如何使用成為問題，地方擬定設(shè)立專項環(huán)保基金用于當?shù)仄渌黜椢廴局卫?，這部分資金可以運用到當?shù)氐耐寥佬迯?fù)中，納入地方土壤修復(fù)基金中去。

王嵐，華東師范大學法律系講師，法學博士。

本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目(項目批準號：15YJC820057)階段性研究成果。

〔1〕中國經(jīng)濟網(wǎng)：《土壤修復(fù)要解三大難題 修復(fù)費用超過10萬億元》，原文載于《中國環(huán)境報》 http://www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/201403/11/t20140311_2462143.shtml，2015年5月訪問。