丁紅玲

(山西大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，山西 太原 030006)

我國社區(qū)社會組織發(fā)展研究

丁紅玲

(山西大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，山西 太原 030006)

社區(qū)社會組織具有群眾性、基層性、民主性和自治性等特點(diǎn)，它植根于社區(qū)基層土壤，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會公共治理，完善社區(qū)自治和活躍社區(qū)文化生活，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)中起著基礎(chǔ)性作用。我國社區(qū)社會組織的發(fā)展經(jīng)歷自發(fā)生長期、政府引導(dǎo)期和社會化培育期三個(gè)階段，取得一定的成績，具備一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但仍面臨一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題?；诖?，在梳理我國社區(qū)社會組織的發(fā)展歷程，總結(jié)社區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，剖析目前社區(qū)社會組織發(fā)展面臨的困境，并展望其未來的發(fā)展趨勢。

社會組織；社區(qū)社會組織；發(fā)展

一、我國社區(qū)社會組織的歷史沿革

社會組織是指介于政府和企業(yè)之間的組織，它既不屬于政府公共部門，也不屬于市場盈利性經(jīng)濟(jì)組織。對于社會組織國際上有多種多樣的稱謂，如“志愿者組織”、“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”和“公民社會”等。長期以來，我國對其稱謂也是多種多樣，如“非政府組織”、“非營利組織”、“社會團(tuán)體”和“民間組織”等，但官方使用較為頻繁的則是“社會團(tuán)體”和“民間組織”。近年來，隨著社會公共治理理念的推行和國家政策的倡導(dǎo)，官方開始正式使用“社會組織”這一概念，從而它得以進(jìn)入公眾視野，并為社會各界所采用。

社區(qū)社會組織是指以社區(qū)居民為服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民不同需求而成立的各種社團(tuán)類組織和民辦非企業(yè)單位。社區(qū)社會組織這一名詞是在近年提出來的，伴隨著我國社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，倡導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變與公共治理，推動社區(qū)治理民主化、科學(xué)化，社區(qū)社會組織的地位和作用才愈加凸顯并受到各級政府的重視。

我國社區(qū)社會組織的歷史沿革經(jīng)歷自發(fā)生長期、政策引導(dǎo)期和社會化培育期三個(gè)階段。

(一)第一階段：自發(fā)生長期(20世紀(jì)80年代中期-90年代末)

我國社區(qū)社會組織的最早興起與1986年民政部倡導(dǎo)的城市社區(qū)服務(wù)政策有關(guān)，當(dāng)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的大中城市積極響應(yīng)，在街道、居委會層面建立一些服務(wù)社區(qū)居民的便民服務(wù)站點(diǎn)，可以說是社區(qū)社會組織的雛形。伴隨著社區(qū)教育的興起，在社區(qū)教育較為發(fā)達(dá)的先進(jìn)城市，由社區(qū)居民自發(fā)組成的以自娛自樂文化活動為主的社會組織開始出現(xiàn)，這些社會組織都屬于非正規(guī)性的。1996年，上海市浦東新區(qū)創(chuàng)辦公辦民營的社區(qū)社會組織——羅山市民會館，標(biāo)志著我國第一家正規(guī)性社會組織真正產(chǎn)生。之后，這種社會組織在各地逐漸發(fā)展起來?？傮w而言，20世紀(jì)90年代，社區(qū)社會組織只局限于社區(qū)建設(shè)發(fā)展成熟的城市，尚未遍及全國。這一時(shí)期，社區(qū)社會組織的發(fā)展還帶有自發(fā)性和非正規(guī)性，政策扶持較少。社區(qū)社會組織發(fā)展特點(diǎn)主要表現(xiàn)為類型單一，主要以便民服務(wù)類為主，間或有文化娛樂與教育類出現(xiàn)，但主要以互益類為主，公益類則較少。

(二)第二階段：政策引導(dǎo)期(2000年—2006年)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著社會發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的不斷深入，社會組織的社會功能日益受到政府的重視，政府逐漸加大政策的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化社會組織的社會治理功能和社會服務(wù)功能，同時(shí)也強(qiáng)化對社會組織的監(jiān)管。2004年9月，十六屆四中全會立足于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提出要發(fā)揮各類社會組織包括民間社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)以及社會中介組織在社會治理、社會服務(wù)中的作用，形成社會化管理和社會化服務(wù)的格局。2005年，十六屆五中全會圍繞國家“十一五”規(guī)劃綱要，明確提出要“規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展”，加強(qiáng)對社會組織監(jiān)管機(jī)制和自律機(jī)制的建設(shè)。2006年10月，十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的重大決議》圍繞社會組織的培育發(fā)展和管理監(jiān)督進(jìn)行系統(tǒng)論述，明確提出要加強(qiáng)社會組織建設(shè)，強(qiáng)化其社會服務(wù)功能，且進(jìn)一步提出要培育和監(jiān)管兩手抓，以推進(jìn)社會組織健康發(fā)展。這一時(shí)期，南京、上海、深圳等城市也紛紛制定并頒發(fā)促進(jìn)社會組織參與社區(qū)公益服務(wù)的地方政策性文件，推進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展。但政策主要以監(jiān)管為主和以培育扶持為輔。這一時(shí)期社區(qū)社會組織發(fā)展特點(diǎn)主要表現(xiàn)為以服務(wù)類為主，各類服務(wù)型社會組織遍布社區(qū)，呈現(xiàn)出系列化和多樣化，社區(qū)社會組織的社會服務(wù)功能日益突顯。

(三)第三階段：社會化培育期(2007年-至今)

黨的“十七大”是推進(jìn)社區(qū)社會組織進(jìn)一步發(fā)展的歷史拐點(diǎn)和重要的里程碑。2007年黨的“十七大”政治報(bào)告第一次將社會組織放在重要位置，進(jìn)行多方面的論述，要求必須重視社會組織在社會管理和社會服務(wù)方面的重要地位和作用，發(fā)揮其在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)其社會自治功能。至此，我國社區(qū)社會組織發(fā)展進(jìn)入全面推進(jìn)和社會化培育階段。隨后，地方性有關(guān)培育和推進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展的相關(guān)性政策文件紛紛出臺，如廣州、海南、云南、青島、大連等地先后頒布培育發(fā)展社區(qū)社會組織的指導(dǎo)性文件。2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步確立社會組織在社會治理中的主體地位和重要作用，其中涉及到社會組織參與社會公共治理的相關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是要求轉(zhuǎn)變政府職能，引入市場機(jī)制，推廣政府購買服務(wù)，激發(fā)社會組織活力。二是要求建立法人治理結(jié)構(gòu)，推行公共文化產(chǎn)品的公辦民營。鼓勵(lì)民間資本包括民間社團(tuán)組織、民辦非營利企業(yè)等積極參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)。著眼于推進(jìn)社區(qū)社會組織的健康可持續(xù)發(fā)展，各地紛紛采取行動，為社區(qū)社會組織發(fā)展搭建平臺，提供寬松環(huán)境和全方位扶持。至此，社區(qū)社會組織發(fā)展進(jìn)入社會化培育階段。全國社會化培育的行動舉措主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是立足于為社區(qū)社會組織解決資金困境，從中央到地方紛紛出臺相關(guān)政策、建立專項(xiàng)資金，扶持社會組織服務(wù)于公益事業(yè)，具體通過采取政府采購、政府委托的方式等，為社會組織提供財(cái)力扶持。二是立足于為社區(qū)社會組織松綁放權(quán)，各地加快推行和實(shí)施降低社區(qū)社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化并規(guī)范登記程序，實(shí)行社區(qū)社會組織社區(qū)備案等相關(guān)制度，為社區(qū)社會組織拓展生存與發(fā)展空間。三是立足于為社區(qū)社會組織提供良好的環(huán)境支持平臺，各地積極行動，不斷創(chuàng)新扶持項(xiàng)目，開展公益創(chuàng)投活動，幫助有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)社區(qū)社會組織成長壯大。這一時(shí)期社區(qū)社會組織發(fā)展特點(diǎn)主要表現(xiàn)為功能類型多元化，由服務(wù)類向教育培訓(xùn)類、民主維權(quán)類、慈善幫扶類、社區(qū)咨詢類等社區(qū)生活與社區(qū)建設(shè)的方方面面輻射與拓展。社區(qū)社會組織作為政府職能轉(zhuǎn)移的替代者和社會公共治理的基層承擔(dān)者的功能日益彰顯。

二、我國社區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)數(shù)量規(guī)模日益增長

伴隨著公民社會呼聲的高漲以及政府職能的轉(zhuǎn)變，近年來我國各地在開展社區(qū)建設(shè)中，作為生發(fā)于民間、獨(dú)立于政府之外的社區(qū)社會組織迅速成長并日益壯大起來。總體來看，我國社區(qū)社會組織可分為三類，一是正式的社會組織，即正式在民政部門登記注冊的組織，二是次正式的社會組織，即在街道或社區(qū)備案的組織，三是非正式的社會組織，即未注冊也未備案尚處于發(fā)育過程中的組織。得益于良好的政策環(huán)境的助推，近年來我國社區(qū)社會組織數(shù)量規(guī)模日益增長，鑒于后兩種組織尚無登記注冊，數(shù)量龐大無法統(tǒng)計(jì)。僅就第一種組織，經(jīng)統(tǒng)計(jì)近年來數(shù)量逐年遞增，截止2008年底，全國共有登記注冊的社會組織總量接近40萬個(gè)，其中社會團(tuán)體22萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.8萬個(gè)，基金會1 531個(gè)。此外還有各類基層民間組織。截止2012年底，全國依法登記的社會組織約43.9萬個(gè)，同時(shí)，在各級民政部門備案的社區(qū)社會組織約20萬個(gè)。[1]截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個(gè)，其中社會團(tuán)體27.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位23萬個(gè)，基金會3 713個(gè)，從業(yè)人員超過1 200萬人。社會組織作為一種公民自治性團(tuán)體，已成為社會公共治理的重要主體，成為社會服務(wù)的主要提供者，成為和諧社區(qū)建設(shè)的重要力量。[2]截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個(gè)，其中社會團(tuán)體29.4萬個(gè)，基金會3 736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)。[3]截止2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個(gè)，同比增長10.9%。[4]

(二)形式類型多元化

社區(qū)社會組織滲透于社區(qū)民眾教育與培訓(xùn)、社區(qū)文化生活、民主自治等方方面面。與此相適應(yīng)，所涉獵類型包括文體活動類、教育培訓(xùn)類、社區(qū)服務(wù)類、慈善幫扶類、社區(qū)維權(quán)類等，極大地促進(jìn)了社區(qū)民眾素質(zhì)的提高與和諧社會的構(gòu)建。一是文體活動類。主要指社區(qū)自娛自樂型文化活動團(tuán)體，如社區(qū)秧歌隊(duì)、鑼鼓隊(duì)、合唱團(tuán)、詩社、書畫協(xié)會、象棋協(xié)會等，這類社會組織自發(fā)組成，活動自由，沒有組織章程，比較松散，但卻是豐富群眾生活、活躍社區(qū)文化的主體。二是教育培訓(xùn)類。主要指從事公益性教育與培訓(xùn)的各種公共文化教育機(jī)構(gòu)，如社區(qū)大學(xué)、老年大學(xué)、社區(qū)圖書館、社區(qū)文化站等。三是社區(qū)服務(wù)類。主要指以便民利民、社會福利服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)等為主的社區(qū)服務(wù)類組織站點(diǎn)和機(jī)構(gòu)，如由街道扶持、社區(qū)舉辦、帶有公辦民營性質(zhì)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、家政服務(wù)中心、再就業(yè)服務(wù)中心等。四是慈善幫扶類。主要指由街道扶持、社區(qū)舉辦的公辦民營性質(zhì)的社區(qū)救助站，以及純粹民間行為的社區(qū)志愿者組織，本著人本關(guān)懷，開展各項(xiàng)幫扶活動。五是社區(qū)維權(quán)類。這類組織更多的是自上而下、對口成立，主要指傳統(tǒng)的黨群組織，包括工、青、婦、團(tuán)、殘、老等組織以及在社區(qū)建立的相應(yīng)協(xié)會，如老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、人口與計(jì)劃生育協(xié)會、和諧促進(jìn)會等。

(三)政府財(cái)政支持力度加大

為支持社會組織參與社會服務(wù)，發(fā)揮社會組織的積極作用，民政部印發(fā)《中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》，建立專項(xiàng)項(xiàng)目資金撥款制度，支持社會組織參與社會服務(wù)，具體資金分配根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)和評審結(jié)果予以調(diào)整，資金資助范圍包括社會救助服務(wù)、社會福利服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和專業(yè)社工服務(wù)。致力于支持社區(qū)社會組織的發(fā)展，地方政府紛紛加大財(cái)政專項(xiàng)資金扶持力度，如杭州市西湖區(qū)著力加大財(cái)政投入培育社會組織發(fā)展，全額注資成立社會組織培育發(fā)展基金，主要用于培育發(fā)展社會組織、資助社會組織開展公益活動等政策的落實(shí)。浙江省瑞安市通過政府補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，發(fā)揮專項(xiàng)資金的引導(dǎo)扶持作用，同時(shí)積極推進(jìn)政府購買服務(wù)。編制政府購買社會組織服務(wù)目錄，納入政府采購目錄，并采取“政府立項(xiàng)、公開招標(biāo)(或委托)、合同管理、評估兌現(xiàn)”的契約方式，向社會組織購買服務(wù)，通過常態(tài)化、競爭性的資助機(jī)制引導(dǎo)社區(qū)社會組織參與公益服務(wù)，同時(shí)也倒逼社區(qū)社會組織之間形成相互合作、優(yōu)勝劣汰的競爭。

(四)降低準(zhǔn)入門檻

長期以來，政府對社會組織采取的是管制手段，致使社會組織發(fā)展受到嚴(yán)重束縛。立足于激發(fā)社會組織參與公益性服務(wù)的活力，為社區(qū)社會組織發(fā)展提供自由發(fā)展的空間。近年來，一些地方政府紛紛進(jìn)行社會組織準(zhǔn)入門檻創(chuàng)新，出臺降低準(zhǔn)入門檻政策，如積極探索推行“登記備案雙軌制”，對注冊登記、備案實(shí)施分類管理，對尚未達(dá)到登記條件，但是社會迫切需要的社區(qū)社會組織，實(shí)行放寬準(zhǔn)入、降低門檻的備案制度等。長沙市自2011年12月1日起開始施行《長沙市社會組織登記和監(jiān)督管理辦法(試行)》，規(guī)定社會服務(wù)類、工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類和社會福利類的社會組織可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。成都市錦江區(qū)、太原市杏花嶺區(qū)則實(shí)行靈活變通的備案制度，對規(guī)模小、潛力大、充滿生機(jī)與活力、能活躍社區(qū)終身學(xué)習(xí)文化氛圍的公益類、興趣類、服務(wù)類、文體類等暫不符合審批登記條件的社會組織，通過分類統(tǒng)計(jì)、規(guī)范名稱，規(guī)定只需在街鄉(xiāng)備案即可。浙江省寧波市為貫徹落實(shí)全面深化改革、進(jìn)一步“簡政放權(quán)”的要求，2014年印發(fā)《寧波市民政局關(guān)于調(diào)整全市性社會團(tuán)體成立登記程序有關(guān)問題的通知》(甬民發(fā)〔2014〕90號)，將全市性社會團(tuán)體成立的籌備許可、成立登記“二次審批”整合為成立登記“一次審批”。

(五)孵化器培育提供支持平臺

孵化器培育是近年來為社區(qū)社會組織拓展發(fā)展空間的制度創(chuàng)新。孵化器是一個(gè)催生、培育和發(fā)展社會組織的專門性的、支持型綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主要功能在于為社會組織的生存與發(fā)展提供和創(chuàng)造立體化環(huán)境支持性平臺。近年來，很多地方紛紛以孵化器為依托來推進(jìn)社會組織培育的嘗試。在我國，首創(chuàng)公益組織孵化器模式的是上海恩派(NPI)，NPI的社會公益孵化器項(xiàng)目針對初創(chuàng)期的民間公益組織，為其提供在初創(chuàng)期最需要的資源和平臺，包括場地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)扶持、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)咨詢服務(wù)等，幫助其提高硬件能力和軟件能力以及項(xiàng)目運(yùn)作能力。隨后，各地也紛紛涌現(xiàn)出越來越多的社會組織孵化器，如北京市社會建設(shè)工作辦公室、深圳市社會組織孵化基地、四川省社區(qū)社會組織服務(wù)中心、江蘇省愛德社會組織培育中心。近幾年，我國社會組織孵化器發(fā)展迅速，目前上海、北京、廣州、寧波、太原等地已經(jīng)建立26家社會組織孵化器，無錫、天津、大連和珠海等地正在籌建，具體運(yùn)營模式靈活多樣，可分為公辦公營(政府主辦政府運(yùn)營)、公辦民營(政府主辦民間運(yùn)營)和民辦民營(民間主辦民間運(yùn)營)三種模式。社會組織孵化器通過合理化運(yùn)作，對公益社會組織進(jìn)行篩選、培育、評估和監(jiān)督，發(fā)揮其社會化培育服務(wù)平臺作用。

三、我國社區(qū)社會組織發(fā)展面臨的困境

(一)社區(qū)成員參與意識淡漠

目前，各級政府層面對社區(qū)社會組織的認(rèn)同度比較高，重視程度也比較高，并出臺相關(guān)政策采取相應(yīng)措施對社區(qū)社會組織進(jìn)行扶持和鼓勵(lì)。但從民間來看，對社會組織的認(rèn)識、了解、參與力度不夠。社區(qū)社會組織作為基層參與的群眾基礎(chǔ)，能激發(fā)社區(qū)民眾關(guān)心公共事務(wù)、參與公共事務(wù)的主人翁感、責(zé)任感、使命感，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，促進(jìn)社區(qū)和諧。但我國目前社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)的意識尚未覺醒，無論是普通群眾還是高素質(zhì)的專業(yè)人士參與社區(qū)社會組織的意識均較為淡漠。表現(xiàn)為社區(qū)成員在社區(qū)生活中，只關(guān)心私利、私域，對于公益、公域卻不聞不問，只追求其作為社會公民的權(quán)利，卻忽視了其應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

(二)活動開展主觀能動性較差

我國目前活躍于基層社區(qū)的社會組織可分為官辦社會組織、官辦民助社會組織、民辦官助社會組織和民辦社會組織四類?？梢钥闯觯覈壳吧鐓^(qū)社會組織發(fā)展高度依賴于政府，大多數(shù)社區(qū)社會組織事實(shí)上是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用，它們在場地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)投入、人員配備等方面對政府的依賴程度較高。[5]許多社區(qū)社會組織在工作目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、事務(wù)管理以及組織運(yùn)轉(zhuǎn)上長期依附上級部門和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的支持，實(shí)踐中能充分發(fā)揮自身作用的純粹民間性社區(qū)社會組織相對較少。由于多數(shù)社區(qū)社會組織還是自上而下的帶有官辦色彩的政府主導(dǎo)型組織，從而導(dǎo)致多數(shù)社區(qū)社會組織成為各個(gè)部門、各級政府應(yīng)付各種評比、檢查、競賽的“工具”，疲于應(yīng)對業(yè)務(wù)主管部門與地方政府的各類競賽評比活動，只注重完成任務(wù)而忽視實(shí)際成效與長遠(yuǎn)影響，活動中的形式主義、功利主義傾向嚴(yán)重，以完成任務(wù)為主旨，缺乏長效服務(wù)能動力。

(三)發(fā)展上的不平衡性

目前，我國各類社區(qū)社會組織在發(fā)展上存在著不平衡，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

1.半官方性質(zhì)與非官方性質(zhì)的發(fā)展不平衡。半官方性質(zhì)的社區(qū)社會組織是指工作任務(wù)由政府安排、經(jīng)費(fèi)由政府劃撥的政府主導(dǎo)的組織，如社區(qū)老年人協(xié)會、計(jì)生協(xié)會、殘疾人協(xié)會、婦聯(lián)等。非官方性質(zhì)的社區(qū)社會組織是指活動自主安排、經(jīng)費(fèi)自籌型群眾性組織。由于我國的社會組織在發(fā)展上很大程度地依賴政府，在與政府的關(guān)系上社會組織之間的差異較大。在半官方性質(zhì)的社區(qū)社會組織和非官方的社區(qū)社會組織發(fā)展中，前者較容易享受到政府所提供的各種資源，同時(shí)對政府的依賴程度也會越大，相應(yīng)地發(fā)展的平臺較大，機(jī)會也越多，而后者受到政府的關(guān)照較少，與之相應(yīng)的發(fā)展平臺和機(jī)會也較少。

2.正規(guī)與非正規(guī)的發(fā)展不平衡。正規(guī)的社區(qū)社會組織是指在民政部門登記注冊和在街鄉(xiāng)或社區(qū)居委會備案的組織，非正規(guī)的社區(qū)社會組織是指既無登記注冊也無備案的組織。目前，活躍于社區(qū)的社會組織大多屬于生活休閑、健身娛樂的自助型互益型的非正規(guī)組織，而真正面向社會公眾，堅(jiān)持公益方向，注冊登記和備案，運(yùn)作規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量高，服務(wù)能力強(qiáng)，社會影響力和群眾滿意度高的正規(guī)社會組織比較少。

3.結(jié)構(gòu)類型上發(fā)展的不平衡。社區(qū)社會組織結(jié)構(gòu)類型上存在著不平衡。社區(qū)社會組織從結(jié)構(gòu)類型上可以分為興趣類、教育培訓(xùn)類、服務(wù)類、慈善類、維權(quán)類、學(xué)術(shù)類、決策類等。但目前從各類社區(qū)教育社會組織發(fā)展情況來看，興趣類最多，教育培訓(xùn)類次之，服務(wù)類一般，慈善類較少，維權(quán)類更少，而學(xué)術(shù)類、決策類更是微乎其微。

(四)經(jīng)費(fèi)短缺成為最大的瓶頸

社區(qū)社會組織發(fā)展最大的瓶頸是經(jīng)費(fèi)短缺。社區(qū)社會組織的經(jīng)費(fèi)來源主要分為政府資助(包括直接撥款、購買服務(wù))、會費(fèi)和營業(yè)收入、各類捐款三種。就政府對社區(qū)社會組織的經(jīng)費(fèi)支持情況來看，存在著以下問題。

1.政府直接撥款缺乏長效機(jī)制。政府直接撥款作為社區(qū)社會組織經(jīng)費(fèi)的一大來源，對社區(qū)社會組織的生存發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但實(shí)踐中，政府對社區(qū)社會組織的財(cái)政資金支持缺乏規(guī)范化和長效機(jī)制，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，政府對社區(qū)社會組織的經(jīng)費(fèi)支持具有很大的隨意性，經(jīng)費(fèi)劃撥給哪些社會組織、劃撥多少，完全依領(lǐng)導(dǎo)人的喜好來決定。另一方面，政府對社區(qū)社會組織的經(jīng)費(fèi)支持具有不確定性，表現(xiàn)為人在政在，人去政息。例如部分地方因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的更換和離去(或者轉(zhuǎn)移)而出現(xiàn)資金支持重點(diǎn)也隨之消泯，這種主觀性的經(jīng)費(fèi)支持會導(dǎo)致財(cái)政資金劃撥中途停止。

2.政府購買服務(wù)缺乏公平。政府購買服務(wù)作為政府間接撥款的一種形式，從本質(zhì)上來看，它能充分發(fā)揮政府的財(cái)政激勵(lì)的效能，同時(shí)更能體現(xiàn)政府財(cái)政扶持的公平性。但在實(shí)際運(yùn)作中，政府購買過程卻缺乏公開度和透明度，表現(xiàn)為政府在購買社區(qū)社會組織服務(wù)產(chǎn)品時(shí)更傾向于購買政府主導(dǎo)型的半官方性質(zhì)的社會組織所提供的服務(wù)產(chǎn)品，而非官方性質(zhì)的社區(qū)社會組織則很難獲得政府的采購訂單，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致其發(fā)展能力不足，而能力不足導(dǎo)致其不能提供政府所需要的服務(wù)，致使其參與不到政府購買服務(wù)的公開招標(biāo)，從而限制了其可持續(xù)發(fā)展。

(五)服務(wù)能力亟待提升

長期以來，社區(qū)社會組織服務(wù)能力較差，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是社區(qū)服務(wù)供給品質(zhì)不高，民眾有效需求不足。其中一個(gè)重要的原因在于人員素質(zhì)不高。目前我國社區(qū)社會組織的工作者隊(duì)伍兼職工作人員占絕大多數(shù)，整體素質(zhì)不高，專業(yè)人才匱乏。多數(shù)社區(qū)成員缺乏參與社會組織的能動性、自覺性以及為社區(qū)服務(wù)的使命感，志愿參加社會組織的人屈指可數(shù)。沒有高素質(zhì)、專業(yè)人才的支撐，社區(qū)社會組織在提供社區(qū)服務(wù)上自然也很難達(dá)到高水準(zhǔn)、高層次，這在一定程度上影響了社區(qū)社會組織的服務(wù)質(zhì)量。二是營利性傾向嚴(yán)重，誠信度不高。公益性、非營利性是社會組織的屬性，但是由于內(nèi)部管理混亂，缺乏科學(xué)管理和監(jiān)督機(jī)制，以及社會外部對其監(jiān)管不到位，一些社會組織甚至出現(xiàn)較為明顯的趨利化傾向，帶有明顯的營利性。有相當(dāng)一部分社區(qū)社會組織還存在不規(guī)范、不透明、假公益等現(xiàn)象，有的拿著政府的支持資金，卻很少開展公益服務(wù)活動。[6]

四、我國社區(qū)社會組織發(fā)展的展望

(一)大力培育，激發(fā)活力

基于目前社區(qū)居民參與意識比較低，需大力培育各類基層社團(tuán)組織，基層社團(tuán)組織是社區(qū)社會組織服務(wù)體系的中堅(jiān)力量。伴隨著我國公民社會的逐漸形成，社區(qū)基層社團(tuán)組織也在快速發(fā)展，但數(shù)量尚少，規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為此，大力發(fā)展基層社團(tuán)組織將是今后社區(qū)社會組織建設(shè)的重中之重。要大力發(fā)展并強(qiáng)化三類基層社團(tuán)組織的規(guī)模。一是草根社團(tuán)。草根社團(tuán)一般是由民間熱愛公益事業(yè)、樂于奉獻(xiàn)的熱心人士自下而上自發(fā)組建起來的公益性社會組織，其顯著特點(diǎn)是自發(fā)性、草根性、親民性、公益性。要按照“取之草根、反哺草根”的原則，大力培育草根社團(tuán)組織，探索社區(qū)居民自我教育、自治管理、自我服務(wù)的有效方式。二是高校學(xué)生社團(tuán)組織。高校是未來社會棟梁的聚集之地，薈萃高素質(zhì)的莘莘學(xué)子，高校學(xué)生社團(tuán)不僅有出于興趣愛好結(jié)成的專業(yè)社團(tuán)，還有出于社會責(zé)任、人文關(guān)愛動機(jī)而結(jié)成的公益性社團(tuán)。需建立高校與社區(qū)的聯(lián)動機(jī)制，將社區(qū)和學(xué)校的資源進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)合，吸納高校各種不同性質(zhì)的社團(tuán)以多種方式進(jìn)入社區(qū)，提供科普知識宣傳、文藝演出、助殘幫困、公益環(huán)保等服務(wù)，共同推進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。三是智庫社團(tuán)。要通過建立社會全方位聯(lián)動機(jī)制，采取社企聯(lián)動、社校聯(lián)動、社社聯(lián)動、社民聯(lián)動的方式，通過各種渠道，遴選社區(qū)駐地單位的優(yōu)秀專家，建立多種類型的社區(qū)智庫社團(tuán)。高校人才濟(jì)濟(jì)、學(xué)科門類齊全、專業(yè)研究力量雄厚，是社區(qū)智庫人才的天然源頭，可為社區(qū)建設(shè)政策咨詢和理論創(chuàng)新提供源源不斷的學(xué)術(shù)資源支持，尤其要加強(qiáng)社區(qū)與高校的互動與聯(lián)系，多措并舉，吸納高校社區(qū)教育專業(yè)優(yōu)秀人才建立智庫團(tuán)隊(duì)。

(二)實(shí)行規(guī)范管理，確保健康發(fā)展

社區(qū)社會組織的健康發(fā)展需要規(guī)范化的管理服務(wù)系統(tǒng)。目前各類社區(qū)社會組織大多數(shù)處于自由的松散狀態(tài)，參與社區(qū)公益性服務(wù)帶有隨意性和不規(guī)范性，集中表現(xiàn)為活動開展的主觀能動性較差、發(fā)展上的不平衡等問題，為此，需將各類社區(qū)社會組織置于統(tǒng)一的框架體系內(nèi)實(shí)行規(guī)范化管理。規(guī)范化管理的前提是需要事先摸底調(diào)查和分類統(tǒng)計(jì)。例如對已在民政部門進(jìn)行備案的社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位進(jìn)行屬地統(tǒng)計(jì)；對在鄉(xiāng)街備案的社區(qū)民間組織，按照公益類、興趣類、服務(wù)類、文體類進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，納入社區(qū)管理范圍；對新成立的社區(qū)社會組織及時(shí)登記。通過摸底調(diào)查、分類統(tǒng)計(jì)的辦法，了解和掌握各類社會組織的基本情況，進(jìn)行分類管理。對官方性質(zhì)的社會組織如社區(qū)居委會之類的“準(zhǔn)政府組織”賦權(quán)擴(kuò)權(quán)；對半官方性質(zhì)的社會組織如各種行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、聯(lián)合會以及街道主辦的社區(qū)教育中心、文化活動站點(diǎn)等給予鼓勵(lì)和支持；對非官方的草根型社會組織要?jiǎng)?chuàng)造條件為其提供自由發(fā)展的空間，大力培育和扶持。同時(shí)還要通過制度的常態(tài)化，視社會組織活動開展的情況給予資金、場地、設(shè)施等方面的支持，以激發(fā)其活力，拓展其服務(wù)功能，最大限度地調(diào)動社會組織參與社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育的積極性和主動性，推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。

(三)優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，拓展發(fā)展空間

社區(qū)社會組織的發(fā)展離不開政府的經(jīng)費(fèi)扶持與激勵(lì)，世界許多發(fā)達(dá)國家都將扶持社會組織作為政府社會治理的一項(xiàng)基本職能，如英國政府尤其重視社會組織的發(fā)展，在資金方面給予社會組織充足的支持，其資金扶持的途徑主要如下：政府采購和政府委托；政府基金(文化部下設(shè)的全國博彩運(yùn)作委員會經(jīng)營博彩事業(yè)，每年博彩收益的16.7%通過文化部下設(shè)的兩個(gè)政府基金分配給全國的各類慈善組織)；面向公益活動的財(cái)政部專項(xiàng)資金。[7]政府可以通過多種形式如政府采購、減免稅收等，優(yōu)化投入機(jī)制，拓展發(fā)展空間，解決社區(qū)社會組織資金困難問題，激勵(lì)社會組織參與社區(qū)公益性服務(wù)。

1.完善政府采購制度。政府采購即政府將公益性、社會性、專業(yè)性等社區(qū)教育管理與服務(wù)職能、項(xiàng)目通過準(zhǔn)市場招投標(biāo)的形式投標(biāo)給各個(gè)社會組織，中標(biāo)者獲取政府間接財(cái)政支持、提供社區(qū)服務(wù)。近年來，致力于完善公共治理體系，政府購買社會組織專業(yè)化服務(wù)已在各地陸續(xù)展開，但是也存在一些問題。第一，政府采購資金來源的隨意性、不規(guī)范性和不確定性。從政府購買服務(wù)的資金來源來看，大多是預(yù)算外資金,而不是?？顚Ｓ茫嬖谥S意性、不規(guī)范性、不確定性。第二，政府采購扶持對象的不公平性。政府采購對象僅止于一些政府主導(dǎo)的帶有半官方性質(zhì)的社會組織如工、青、婦、團(tuán)、殘、老等組織以及在社區(qū)建立的相應(yīng)協(xié)會，諸如老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、計(jì)劃生育協(xié)會等，并未關(guān)照和惠及非官方性質(zhì)的純粹基層草根型社會組織，使得后者缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源,服務(wù)質(zhì)量與水平受到制約,自身發(fā)展受到影響。第三，政府采購資金扶持項(xiàng)目類型分配的不均衡性。政府采購范圍較狹窄，項(xiàng)目大多數(shù)是公益服務(wù)類、公益慈善類、公益維權(quán)類，而對公益文化類、公益教育培訓(xùn)類、互益類等采購較少?？傊?，我國目前政府購買社會組織提供的服務(wù)只是小范圍、少類型、小規(guī)模的嘗試，尚未形成規(guī)?；⑸鐣捏w系，成為常態(tài)化、普遍化的行為。

我國今后需進(jìn)一步完善政府采購制度，加強(qiáng)政府購買服務(wù)規(guī)范化建設(shè)，充分發(fā)揮購買服務(wù)作為政策杠桿的作用。要制定相應(yīng)配套的制度法規(guī)，擴(kuò)充、夯實(shí)、健全和完善政府采購的內(nèi)容，包括資金來源、購買對象、主客體雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、服務(wù)方的服務(wù)資格和標(biāo)準(zhǔn)、合同規(guī)程、質(zhì)量監(jiān)督與評估等，從而把政府采購從單純的財(cái)政支出手段轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)、引導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)社會組織參與社區(qū)公益性服務(wù)的重要政策工具，推動社會組織加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)能力建設(shè)和提高專業(yè)化水平。

2.加強(qiáng)稅收政策激勵(lì)。除政府采購等財(cái)政支持手段外，稅收政策體系作為政策工具在激勵(lì)和管理社會組織方面也具有重要作用，優(yōu)惠的稅收政策體現(xiàn)著國家對社會組織的扶持與關(guān)懷，是影響社會組織參與社區(qū)公益事業(yè)的重要因素。目前我國雖然已經(jīng)出臺《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，但是對社會組織的稅收政策存在著漏洞，稅收優(yōu)惠規(guī)定模糊不清、不夠明確，限制了社區(qū)教育公益性社會組織的發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)社會組織在開展活動時(shí)，難以享受稅收政策上的優(yōu)惠，例如社區(qū)公益性社會組織在提供公益性服務(wù)項(xiàng)目時(shí), 需要繳納營業(yè)稅；在取得政府購買服務(wù)收入時(shí),需要繳納所得稅，等等，這在一定程度上影響了社會組織參與社區(qū)治理、服務(wù)于社會公益事業(yè)的熱情，社會組織參與社區(qū)治理的獨(dú)特社會地位得不到彰顯，其獨(dú)特的功能難以發(fā)揮。為此，需要進(jìn)一步修正相關(guān)稅法，對從事社區(qū)公益性事業(yè)的社會組織實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)建立可操作的稅收監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)管社區(qū)社會組織在享受稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)是否提供公益性服務(wù)，確保國家稅源不會流失。

(四)完善監(jiān)督機(jī)制，提升服務(wù)能力

基于我國社區(qū)社會組織服務(wù)能力不高的現(xiàn)狀，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督管理，建立內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。

1.社區(qū)層面：建立自律和自我監(jiān)督機(jī)制。要引導(dǎo)社區(qū)社會組織建立自律和自我監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化自身規(guī)范化建設(shè)和自治功能。要建立完善的內(nèi)部管理制度，規(guī)模小的社區(qū)社會組織需建立完善的工作規(guī)章制度和管理制度，如學(xué)習(xí)制度、例會制度、檔案制度、人事招聘任免制度等；規(guī)模大的社區(qū)社會組織可嘗試建立完善的組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和民主管理制度，包括會員大會制度、財(cái)務(wù)管理制度、信息公開制度等。這樣，一方面，可以喚醒社區(qū)社會組織的社會人格意識和自覺意識；另一方面，可以有效減輕政府部門的監(jiān)管壓力，使社會組織自身的監(jiān)管常態(tài)化和自覺化。同時(shí)，要對各類社區(qū)社會組織成員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高整體素質(zhì)。尤其要為“組織晶核”即社會組織帶頭人提供必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)能力、組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力。

2.社會層面：建立社會化監(jiān)督機(jī)制。一是建立第三方評估與監(jiān)督機(jī)制，可委托獨(dú)立的社會評估中介機(jī)構(gòu)對社區(qū)社會組織活動和服務(wù)的效果進(jìn)行評價(jià)。培育和發(fā)展民間專業(yè)組織，促成大量的專家評估中介機(jī)構(gòu)的建立，對社區(qū)社會組織服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評估；依托社會中介監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等，對社區(qū)社會組織的內(nèi)部管理和財(cái)務(wù)運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。二是建立社會輿論評價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，利用信息技術(shù)發(fā)展推動網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式創(chuàng)新。信息技術(shù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的公開性、便捷性、輻射性等強(qiáng)大功能不可低估。信息共享與監(jiān)督的媒體網(wǎng)站是社會輿論監(jiān)督的有效載體?？梢詮V泛利用和發(fā)揮志愿者的作用，建立公益性監(jiān)督網(wǎng)站，收集有關(guān)社會組織運(yùn)作的負(fù)面信息，由政府出資購買這些網(wǎng)站的信息，形成政府行政與社會輿論聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制。[8]

(五)完善法律制度，推動可持續(xù)發(fā)展

社區(qū)社會組織的健康運(yùn)行是以健全的法律體系為支撐和后盾。我國的法律體系大體分為憲法、法律和行政法規(guī)三個(gè)層次。就目前情況看，對社會組織的管理主要依據(jù)一些行政條例和行政規(guī)定等進(jìn)行，如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《公益事業(yè)捐贈法》和《基金管理?xiàng)l例》等。這些條例法規(guī)為社會組織的發(fā)展提供了依據(jù)，但缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性，社會組織的性質(zhì)、地位、權(quán)利、義務(wù)及社會責(zé)任等仍然未完全界定清楚，社會組織的法律地位模糊。為此，相關(guān)法規(guī)亟待健全和完善，需要制定社會組織基本法，將各類社會組織置于統(tǒng)一的框架體系內(nèi)進(jìn)行規(guī)范和管理，“對社會組織的合法存在和合法行為予以保障，同時(shí)對社會組織的稅收減免、登記監(jiān)管、政府采購、社會監(jiān)督等各方面做出原則性的規(guī)定”，[9]以確保社區(qū)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

[1]汪鶴飛.民間組織在社區(qū)教育中的作用——基于浙江省寧波市海曙區(qū)的實(shí)證研究[J].職教論壇，2009(7)：31.

[2]簡政放權(quán)降低社會組織準(zhǔn)入門檻[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-10-23/131228510954.html,2013-10-23.

[3]全國社會組織數(shù)量達(dá)56.1萬個(gè)[EB/OL].http:www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html,2014-07-30.

[4]民政部:截至今年3月底全國共有社會組織61.3萬個(gè)[EB/OL].http:news.tuxi.com.cn/news/119999990123405/34056012.html,2015-04-29.

[5]張連民.社會組織在推動社區(qū)教育中的實(shí)踐與思考[J].社團(tuán)管理研究，2011(3)：38.

[6]鄭歡歡.浙江省社會組織服務(wù)農(nóng)村社區(qū)教育的研究[J].繼續(xù)教育研究，2004(5)：59.

[7]中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組編著.外國非政府組織概況[M].北京：時(shí)事出版社，2010：64-66.

[8]黃曉勇.中國民間組織報(bào)告(2010-2011)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：58.

[9]趙伯艷.社會組織在公共沖突治理中的作用研究[M].北京:北京人民出版社，2012：208.

(責(zé)任編輯：劉奉越)

The Development Reserach on the Social Organization of the Community in China

DING Hong-ling

(Continuing Education College，Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006，China)

The community social organization has the characteristics of mass, grass-roots, democracy, autonomy and so on. It rooted in the community grass-roots soil and has a a fundamental role in promoting the transfer of government functions and social public governance, improving community autonomy and activing the community cultural life, promoting harmonious community construction. The development of community social organization in China has experienced spontaneous growth period,government guidance period and socialized cultivation period. It has achieved certain achievements and possessed a certain realistic basis. However,there still exists some practical problems to be solved.Therefore,it is necessary to tease the development process of community social organization in China, and summed up the development situation of community social organization, and analyze the problems community social organizations development faced and finally outlook the development trend in the future.

social organization; community social organization ; development

G720

A

1008-6471 (2016) 04-0044-08

10.13983/j.cnki.jaechu.2016.04.007

2016-10-23

丁紅玲(1965-)，女，山西運(yùn)城人，山西大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社區(qū)教育和成人教育研究。