□文/郭旭陽(yáng)

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)中亞經(jīng)貿(mào)研究院　新疆·烏魯木齊）

新疆普惠金融政策體系建設(shè)淺議

□文/郭旭陽(yáng)

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)中亞經(jīng)貿(mào)研究院新疆·烏魯木齊）

［提要］“十三五”規(guī)劃將普惠金融上升為國(guó)家戰(zhàn)略，其重要性不言而喻。本文主要通過(guò)定性分析新疆貧困地區(qū)金融需求的特征和金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，以及政府在貧困地區(qū)金融體系中的職能分析，主要從普惠金融政策精準(zhǔn)化、各種政策協(xié)調(diào)化和框架化等方面入手，為新疆貧困地區(qū)普惠金融政策體系建設(shè)提出相應(yīng)的意見(jiàn)。

新疆貧困地區(qū)；普惠金融；政策體系

原標(biāo)題：“十三五”時(shí)期新疆普惠金融政策體系建設(shè)淺析

收錄日期：2016年7月13日

一、普惠金融政策體系建設(shè)研究背景分析

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在完善金融市場(chǎng)體系的內(nèi)容部分中提出要發(fā)展普惠金融，從此普惠金融的發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略。全國(guó)很多貧困地區(qū)都開(kāi)始對(duì)普惠金融的建設(shè)進(jìn)行探索實(shí)踐。

最近，在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中針對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)體系的構(gòu)建也提出了總體的指導(dǎo)性意見(jiàn)，堅(jiān)持商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，健全政策支持、公平準(zhǔn)入和差異化監(jiān)管制度，擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)模和覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，全面提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進(jìn)普惠金融發(fā)展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。該方案為農(nóng)村金融服務(wù)體系的建設(shè)指明方向和道路。

未來(lái)五年，我國(guó)計(jì)劃使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7，000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧，這也成為2015年后中國(guó)落實(shí)發(fā)展議程的重要一步。在國(guó)家政策的大力扶持下，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將迎來(lái)新的機(jī)遇。普惠金融服務(wù)的發(fā)展是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，所以系統(tǒng)推進(jìn)貧困地區(qū)的普惠金融政策體系建設(shè)也應(yīng)盡快落地實(shí)施。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家鼓勵(lì)貧困地區(qū)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”跳出傳統(tǒng)的工業(yè)化老路，走一條基于互聯(lián)網(wǎng)、當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和綠色資源的發(fā)展新路。目前，國(guó)家已決定完善農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶電信普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制，部署加快發(fā)展農(nóng)村電商和確定了促進(jìn)快遞業(yè)發(fā)展的措施。農(nóng)村電商的發(fā)展將使實(shí)體經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生疊加效應(yīng)，有利于促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收。通過(guò)線上服務(wù)也將有利于解決相關(guān)金融服務(wù)的提供。

二、新疆貧困地區(qū)金融服務(wù)需求特點(diǎn)

建立新疆貧困地區(qū)的金融服務(wù)體系，提供相應(yīng)的金融服務(wù)產(chǎn)品，必須了解當(dāng)?shù)厝嗣竦慕栀J需求特征。

貧困地區(qū)在金融需求方面有很多共同的特征。貧困地區(qū)人民的借貸數(shù)額一般較小。因?yàn)樨毨У貐^(qū)人們的借貸情況發(fā)生在與農(nóng)業(yè)和小本經(jīng)營(yíng)有關(guān)方面，所以需要的一般是短期小額貸款，但如果用于農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)就是長(zhǎng)期小額貸款。貧困地區(qū)的農(nóng)民借貸很少有長(zhǎng)期大額借款，這和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平是對(duì)應(yīng)的。貧困地區(qū)的還款信用相對(duì)較高，排除天氣對(duì)農(nóng)作物的影響方面的風(fēng)險(xiǎn)，小本經(jīng)營(yíng)的借貸行為，資金周轉(zhuǎn)過(guò)后貸款是很容易償還的。

新疆農(nóng)村金融借貸的特征可分為南疆和北疆兩種情況：首先，南疆地區(qū)的農(nóng)村相對(duì)比較貧困，宗教思想比較保守，不歡迎以較高利率的借貸行為。伊斯蘭教教義主張穆斯林都是兄弟姐妹，在一定程度也促進(jìn)了當(dāng)?shù)厥烊酥g的借貸。由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐膰?yán)重缺乏，或者說(shuō)即使存在銀行機(jī)構(gòu)，那些貧困人口也很難從中取得貸款，這種情況在很大程度上刺激了當(dāng)?shù)胤钦?guī)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。但非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的借貸服務(wù)，也只能滿足部分人的需求，在成本和安全性方面也存在問(wèn)題。所以，總體來(lái)說(shuō)南疆地區(qū)對(duì)低利率的借貸需求比較多，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)起到顯著作用但依然無(wú)法滿足需求；其次，北疆地區(qū)的農(nóng)村相對(duì)比較富裕，商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)相對(duì)比較完善，所以這里的借貸利率相比南疆要高，但是這在一定程度上也抑制了貧困地區(qū)人民的金融可得性。因?yàn)殂y行機(jī)構(gòu)比較傾向于把錢(qián)借給更加有實(shí)力的企業(yè)，所以從貧困地區(qū)吸收的存款，沒(méi)有在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行資金融通，反而流到了更加富有的地區(qū)。所以，北疆貧困地區(qū)的金融借貸需求也無(wú)法得到滿足。但在理論上我們必須樹(shù)立這樣的觀念，絕不可以讓貧困地區(qū)的存款繼續(xù)外流，應(yīng)該提高貧困地區(qū)本地的借貸比率，讓資金的融通在本地發(fā)揮應(yīng)有的作用。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是逐利的，利潤(rùn)大的地方才會(huì)積極參與，而貧困地區(qū)的業(yè)務(wù)規(guī)模太小，他們也沒(méi)有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)，貧困地區(qū)只是他們吸收存款的源泉，造成現(xiàn)金大量外流。所以，貧困地區(qū)金融服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵還是在政府。而且政府不應(yīng)只處于提供指導(dǎo)性意見(jiàn)，而應(yīng)該積極參與其中，還應(yīng)該積極干預(yù)貧困地區(qū)的金融市場(chǎng)，發(fā)揮主要職能作用。

雖然現(xiàn)在貧困地區(qū)的金融服務(wù)體系還存在很大缺失，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新氣象，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該看到貧困地區(qū)存在的商業(yè)機(jī)會(huì)。小額信貸的發(fā)展在世界很多貧困地區(qū)已經(jīng)取得豐碩成果，證明在貧困地區(qū)發(fā)展普惠金融具備可行性，而且通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞竭\(yùn)營(yíng)，也可以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后等以上所述特點(diǎn)，相應(yīng)貧困地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社，而且主要作用是吸收存款，造成貧困地區(qū)的資金大量流出，而沒(méi)有對(duì)本地區(qū)資金融通發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，貧困地區(qū)人口分布稀疏和當(dāng)?shù)厝嗣裾餍畔到y(tǒng)不完善等原因，造成其他商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的分支代理機(jī)構(gòu)很少，同時(shí)也沒(méi)有開(kāi)發(fā)出適合貧困地區(qū)的金融服務(wù)產(chǎn)品，從而在金融服務(wù)的供給方面造成貧困地區(qū)的金融抑制現(xiàn)象嚴(yán)重。人們只能通過(guò)非正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)取得貸款，但由于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的高利率和安全性問(wèn)題，使人們獲得金融服務(wù)存在高成本和高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

貧困地區(qū)部分人沒(méi)有屬于自己的銀行賬戶，因?yàn)槭杖胨降拖?，其主要收入都用于生活必需品的?gòu)置。盡管取得信貸服務(wù)后，可以使他們的生活水平變得更好，但是他們根本沒(méi)有理財(cái)意識(shí)。這部分人被排斥在正規(guī)的金融體系之外，無(wú)法享受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融發(fā)展所帶來(lái)的福利。無(wú)法享受到金融的風(fēng)險(xiǎn)管理方式和理財(cái)規(guī)劃，導(dǎo)致他們走入貧困的循環(huán)怪圈。

對(duì)于新疆貧困地區(qū)金融服務(wù)的需求和作用分析，我們可以從西部少數(shù)民族地區(qū)非正規(guī)金融減貧效應(yīng)研究中得到印證，謝婷婷指出由于西部少數(shù)民族地區(qū)由于正規(guī)金融服務(wù)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，非正規(guī)金融成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體的主要融資渠道。首先，非正規(guī)金融的發(fā)展對(duì)減緩貧困有顯著的影響，且對(duì)貧困減緩的貢獻(xiàn)率超過(guò)正規(guī)金融。說(shuō)明了金融借貸服務(wù)對(duì)貧困地區(qū)減貧的重要作用和人們對(duì)這種服務(wù)需求之多；其次，正規(guī)金融服務(wù)在新疆貧困地區(qū)的嚴(yán)重缺位，使人們轉(zhuǎn)而不得不采用非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)；最后，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)作為金融體系主體的組成部分，在貧困地區(qū)發(fā)揮著重要作用。

而如今隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，很多電商都開(kāi)始布局農(nóng)村，看中了中國(guó)廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)。隨著貧困地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)的普及和人們思想的轉(zhuǎn)變，對(duì)正規(guī)金融服務(wù)的需求將變得更大。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)抓住機(jī)遇，因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)將會(huì)出現(xiàn)更多的商機(jī)，也更加需要信用借貸的支持。金融機(jī)構(gòu)在借貸信用、理財(cái)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品大宗商品期貨和保險(xiǎn)方面都將迎來(lái)業(yè)務(wù)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。尤其貧困地區(qū)對(duì)個(gè)人借貸、汽車(chē)借貸、教育借貸和住房借貸等都會(huì)使銀行的業(yè)務(wù)得到增長(zhǎng)。所以，促進(jìn)農(nóng)村及貧困地區(qū)的金融系統(tǒng)的完善，這將是商業(yè)盈利和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏之舉。

三、新疆貧困地區(qū)的普惠金融政策體系建設(shè)

以下主要從普惠金融政策體系建設(shè)的框架化、精準(zhǔn)化和各種政策的協(xié)調(diào)化來(lái)進(jìn)行分析論述。

普惠金融政策體系的建設(shè)框架化，就是說(shuō)政策的建設(shè)應(yīng)該是多管齊下，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的政策支持或者是補(bǔ)貼方面；政府對(duì)地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；還有中央政府和地方政府為兩個(gè)基本點(diǎn)，為政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信用社、合作金融組織和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)引入監(jiān)管體系，保證他們有質(zhì)量地發(fā)展等，這些都應(yīng)該形成一個(gè)具體的框架。這種普惠金融政策體系下，建立起來(lái)的貧困地區(qū)的金融市場(chǎng)是在政府主導(dǎo)下的金融市場(chǎng)，在發(fā)展的初始階段是缺乏市場(chǎng)機(jī)制的，這是由貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的。

但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們可以逐步放開(kāi)對(duì)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的管制，實(shí)施差別化監(jiān)管。具體做法：對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)，主要是監(jiān)管對(duì)國(guó)家政策的落實(shí)程度和運(yùn)營(yíng)的透明性和公平性。對(duì)于農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)主要是監(jiān)管運(yùn)營(yíng)的范圍和程序是否符合相關(guān)的規(guī)定，特別是運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)管。對(duì)于商業(yè)銀行的監(jiān)管，就是對(duì)貧困地區(qū)商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)限制，只允許當(dāng)?shù)匚盏拇婵钣糜诋?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還有就是一般的銀行正常監(jiān)管。對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)最重要的是引導(dǎo)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)合理經(jīng)營(yíng)，主要是防止發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，從而能在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更好的作用。

建立農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，包括擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和自然災(zāi)害保險(xiǎn)的投保范圍，提高貧困地區(qū)農(nóng)民抵抗重大風(fēng)險(xiǎn)的能力；建立農(nóng)產(chǎn)品大宗商品的期貨交易，可以使農(nóng)民抵抗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的損失；建立大病保險(xiǎn)制度；等等。貧困地區(qū)人民抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的增加，能更加關(guān)注自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融的提供風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之減少。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極創(chuàng)新適合農(nóng)村貧困人民的金融產(chǎn)品，可以從手續(xù)簡(jiǎn)便化和費(fèi)用低廉化方面進(jìn)行突破，從而提供使貧困地區(qū)人們負(fù)擔(dān)地起的金融服務(wù)。銀行分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)的程序可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化，可以嘗試建立一種業(yè)務(wù)簡(jiǎn)便，專(zhuān)門(mén)為貧困地區(qū)而設(shè)立的銀行，主要滿足貧困地區(qū)的存款、貸款和匯款業(yè)務(wù)，以避免人們到比較遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)排長(zhǎng)隊(duì)等候。代理機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展可以進(jìn)行創(chuàng)新，利用當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)經(jīng)營(yíng)體進(jìn)行銀行金融服務(wù)商品的零售，或者隨著智能手機(jī)的普及，積極開(kāi)展手機(jī)銀行業(yè)務(wù)以減少成本。保證這些政策內(nèi)容協(xié)調(diào)運(yùn)行，是政策產(chǎn)生積極效果的關(guān)鍵。金融機(jī)構(gòu)在新疆貧困地區(qū)的發(fā)展應(yīng)搭上國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)寬帶互聯(lián)網(wǎng)的普及和建設(shè)，進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，降低成本從而獲得收益。（1）銀行可以利用互聯(lián)網(wǎng)將一些在線上可以解決的服務(wù)項(xiàng)目在互聯(lián)網(wǎng)上解決，從而節(jié)約人工成本。比如，理財(cái)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)，完全可以在線進(jìn)行選購(gòu)咨詢；（2）當(dāng)貧困地區(qū)人們開(kāi)始使用銀行賬戶在網(wǎng)上進(jìn)行消費(fèi)活動(dòng)時(shí)，銀行也可以利用消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，有利于分析消費(fèi)者的需求和征信體系的建設(shè)；（3）通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)也可以使更多范圍的人享受到金融服務(wù)，而不必受到距離的限制。這種低成本高效率的互聯(lián)網(wǎng)線上線下模式，將會(huì)是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)的趨勢(shì)。

最后，是普惠金融政策體系建設(shè)的精準(zhǔn)化原則。對(duì)于不同的政策實(shí)施客體，應(yīng)該有不同的政策與之對(duì)應(yīng)。例如，對(duì)于新疆貧困地區(qū)的貧困人口可以從一定的角度進(jìn)行分類(lèi)：一部分是雖然處于貧困但是有改善自己生活水平強(qiáng)烈愿望的人；另一部分是習(xí)慣了享受?chē)?guó)家的政策補(bǔ)貼策略，對(duì)其產(chǎn)生依賴，失去了自己改善生活的動(dòng)力。在第一部分人中又可以分為有一定的知識(shí)水平或者技能水平和沒(méi)有文化知識(shí)水平兩部分。對(duì)于不同的人群制定不同的金融支持，將會(huì)提高效率水平。

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F832.1

A

本文系2016年新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目：“新疆貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展政策體系研究”（XJUFE2016K038）