付 于

泰安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

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建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

付 于

泰安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

摘 要：在建設(shè)本單位內(nèi)部控制體系實(shí)踐中，各行政事業(yè)單位不同程度地遇到許多問(wèn)題。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范本身入手，結(jié)合建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位特點(diǎn)與實(shí)際，詳細(xì)分析內(nèi)部控制體系建設(shè)中的重點(diǎn)難點(diǎn)，有針對(duì)性地提出對(duì)策，以期對(duì)建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)有借鑒和指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：建設(shè)系統(tǒng)；行政事業(yè)；內(nèi)部控制

財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），規(guī)定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（實(shí)行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)范”）自2014年1月1日起正式施行。這標(biāo)志著，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)從理論層面走向?qū)嵺`層面，拉開(kāi)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控改革的序幕。

一、《規(guī)范》的理論和現(xiàn)實(shí)意義

早在1999年新修訂的《會(huì)計(jì)法》第四章第27條明確規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度”，這是我國(guó)首次以法律形式對(duì)建立健全內(nèi)部控制提出原則性要求。2001年財(cái)政部發(fā)布《內(nèi)部控制規(guī)范—基本規(guī)范（試行）》，2008年財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布我國(guó)首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，但是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制這一塊始終是個(gè)缺失與空白。《規(guī)范》的發(fā)布，完成了我國(guó)內(nèi)部控制理論建設(shè)從企業(yè)到行政事業(yè)、從內(nèi)部會(huì)計(jì)控制到內(nèi)部控制體系的跨越。填補(bǔ)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論層面的缺失。

從加強(qiáng)宏觀(guān)行政管理、公共財(cái)政預(yù)算資金管理和微觀(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理角度看，《規(guī)范》的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

有利于建設(shè)和打造廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制，不易腐的保障機(jī)制。從一定意義上，內(nèi)部控制能夠起到制度籠子的作用。［1］《規(guī)范》著眼于建立行政事業(yè)單位權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)建設(shè)和打造廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府具有重要的促進(jìn)作用。

有利于推進(jìn)財(cái)政規(guī)范化、精細(xì)化和信息化管理?！兑?guī)范》將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等整合到統(tǒng)一的平臺(tái)，通過(guò)借助信息化手段，對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其它管理信息的及時(shí)、可靠、完整，強(qiáng)化對(duì)績(jī)效的考核和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)和達(dá)到提高單位管理水平的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)而切實(shí)促使財(cái)政管理向“科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)”轉(zhuǎn)變。［2］

有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平?！兑?guī)范》將內(nèi)部控制的基本原理與我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際相結(jié)合，瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，梳理業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，是指導(dǎo)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要規(guī)范性文件，是行政事業(yè)單位加強(qiáng)微觀(guān)治理結(jié)構(gòu)的基石。

二、建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，側(cè)重于社會(huì)公共服務(wù)與公共管理，強(qiáng)調(diào)效率與公平，受托責(zé)任履行自覺(jué)性差、政策制定自主程度小，但社會(huì)危害相對(duì)較小，績(jī)效管理也更側(cè)重于社會(huì)效益而不是經(jīng)濟(jì)效益。而建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位更有其特殊性。首先，具有基建領(lǐng)域項(xiàng)目行政權(quán)限，行使或授權(quán)行使項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)行政審批、監(jiān)督檢查職能。其次，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理與維護(hù)的重要責(zé)任，涉及市政管網(wǎng)、城市道路、園林、環(huán)衛(wèi)等諸多方面，與人民生活息息相關(guān)。最后，部分單位肩負(fù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，在項(xiàng)目法人單位具有管理權(quán)。

基于此，建設(shè)系統(tǒng)行政事業(yè)單位在建設(shè)內(nèi)部控制體系實(shí)踐中，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)性控制、風(fēng)險(xiǎn)舞弊監(jiān)督防范和公共服務(wù)效率效益。

三、建設(shè)系統(tǒng)行政單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)

目前，建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)方面主要存在的問(wèn)題，是多數(shù)行政事業(yè)單位的共性，可以概括為“三不”。第一，“不強(qiáng)”，內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)控環(huán)境差，主要表現(xiàn)為單位內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)“一把手”責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、技術(shù)手段不強(qiáng)。第二，“不全”，內(nèi)控設(shè)計(jì)不健全，主要表現(xiàn)為內(nèi)控總攬性框架缺失、風(fēng)險(xiǎn)防控缺失、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺失。第三，“不到位”，內(nèi)控落實(shí)不到位，主要表現(xiàn)為內(nèi)控制度虛設(shè)、內(nèi)控程序不執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督不力、內(nèi)控更新滯后。

基于自身行業(yè)特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，建設(shè)系統(tǒng)行政單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系過(guò)程中，要重點(diǎn)解決好以下問(wèn)題。

思想認(rèn)識(shí)方面，做好《規(guī)范》宣傳和學(xué)習(xí)，重點(diǎn)培養(yǎng)“五種意識(shí)”：?jiǎn)挝蝗w人員內(nèi)控意識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、內(nèi)部管理意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)。

內(nèi)控環(huán)境方面，做好內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，著力解決單位管理層對(duì)內(nèi)控建設(shè)態(tài)度問(wèn)題、管理成決策形成及貫徹問(wèn)題、內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組建問(wèn)題，配套解決利用信息化手段管理內(nèi)控運(yùn)行問(wèn)題。

體系建設(shè)方面，做好內(nèi)控制度體系設(shè)計(jì)，重點(diǎn)解決體系設(shè)計(jì)和流程優(yōu)化問(wèn)題，把內(nèi)控體系制度作為總攬性框架，優(yōu)化內(nèi)控制度與單位其他規(guī)章制度關(guān)系，優(yōu)化單位層面內(nèi)控與業(yè)務(wù)層面內(nèi)控，優(yōu)化內(nèi)控程序環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)。防止出現(xiàn)內(nèi)部控制孤立于單位規(guī)章制度之外，防止風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺失等問(wèn)題。沒(méi)有條件的單位，可以委托有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)整套內(nèi)控體系。

執(zhí)行方面，做好內(nèi)控制度貫徹落實(shí)，主要解決內(nèi)部控制運(yùn)行中存在的制度虛設(shè)、程序不執(zhí)行、措施不落實(shí)、監(jiān)督不到位等問(wèn)題。任何好的制度，離開(kāi)嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行就是廢紙一張。執(zhí)行和落實(shí)問(wèn)題，不僅是內(nèi)控建設(shè)也是其他制度建設(shè)在執(zhí)行層面遇到的共同難題。如何不折不扣的落實(shí)好內(nèi)控制度，如何保障內(nèi)控機(jī)制有效運(yùn)行是單位在內(nèi)控建設(shè)中要花大力氣考慮的問(wèn)題。

四、對(duì)策與建議

（一）樹(shù)立內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳，樹(shù)立內(nèi)控意識(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)和管理層加大對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)注和支持力度，嚴(yán)格決策制定、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，組建強(qiáng)有力的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員資格和能力管理，推進(jìn)信息化手段管理與應(yīng)用。

（二）結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，優(yōu)化內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)。結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)際情況，圍繞兩個(gè)層面、六項(xiàng)業(yè)務(wù)，優(yōu)化內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)，完善內(nèi)部控制制度，健全各項(xiàng)內(nèi)部控制機(jī)制。

（三）以預(yù)算管理為突破，抓好資金資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制。著重加強(qiáng)預(yù)算管理，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搞好預(yù)算精細(xì)化管理與預(yù)算執(zhí)行管理；在資產(chǎn)管理和資金管理上，從程序上對(duì)重點(diǎn)工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等加以規(guī)范；在收支管理上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)資金實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金安全。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理上，從項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、造價(jià)控制、資金支付及合同管理等方面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)，探索建立內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制。組織擬定單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法，積極有效開(kāi)展對(duì)單位內(nèi)部控制制度的監(jiān)督考核與評(píng)價(jià)，推動(dòng)單位完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制，促進(jìn)建立內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 豆丁網(wǎng)，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范專(zhuān)題講座PPT》。

［2］ 財(cái)政部財(cái)政研究所，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，《行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的現(xiàn)實(shí)意義與應(yīng)用解析》，關(guān)振宇。

［3］ 財(cái)政部?！蛾P(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》，財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)。

作者簡(jiǎn)介：

付于，男，泰安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，會(huì)計(jì)師、審計(jì)師。