孔德雨

（南寧市人民檢察院，廣西南寧 5300227）

論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與瀆職犯罪追究的競(jìng)合*
——以檢察機(jī)關(guān)的基本職能為視角

孔德雨

（南寧市人民檢察院，廣西南寧 5300227）

在公共利益保護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)的基本職能是對(duì)侵害行為的直接監(jiān)督和管理，檢察機(jī)關(guān)的基本職能則是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管中發(fā)生瀆職行為的追究。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的應(yīng)該是彌補(bǔ)行政執(zhí)法覆蓋面的不足，而不是代為履行行政職責(zé)或是減輕行政履責(zé)壓力，更不能因發(fā)展公益訴訟職能而淡化瀆職犯罪追究的價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟能夠起到直接保護(hù)公共利益的作用，但通過(guò)瀆職犯罪追究更能夠撬動(dòng)行政執(zhí)法體系在更大范圍內(nèi)加強(qiáng)公共利益保護(hù)的力度。因此，檢察機(jī)關(guān)需厘清瀆職犯罪追究和提起公益訴訟的權(quán)責(zé)，做好二者的銜接設(shè)計(jì)，高效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)公共利益職能，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

職能；公益訴訟；瀆職；沖突；協(xié)調(diào)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了工業(yè)化快速發(fā)展的上升期，同時(shí)也進(jìn)入了資源消耗、環(huán)境污染的高峰期。2015年12月7日，北京發(fā)出空氣重污染紅色預(yù)警，“霧霾及其成因”亦成為2015年最受網(wǎng)民關(guān)注的熱點(diǎn)事件，環(huán)境、食品安全等公共利益保護(hù)已然成為當(dāng)下刻不容緩的社會(huì)問(wèn)題。然而，我國(guó)“在環(huán)境保護(hù)、食品安全、勞動(dòng)保障等領(lǐng)域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，法律威懾力不夠，健康的經(jīng)濟(jì)秩序難以真正建立起來(lái)?！保?］

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有瀆職犯罪追究的基本職能，可以通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而促使其履行公共利益保護(hù)職責(zé)。另一方面，十八屆四中全會(huì)提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”［2］，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)探索以訴訟的方式保護(hù)公共利益。但瀆職犯罪追究與提起公益訴訟這兩種保護(hù)方式由于客體指向的同一性，部分領(lǐng)域存在一定的沖突，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟尚處于探索階段，缺少相應(yīng)的制度規(guī)范。因此，厘清兩者之間的職責(zé)權(quán)限，協(xié)調(diào)兩者之間的效率利用，是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)公共利益職能的首要環(huán)節(jié)。

一、艱難探索：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與瀆職犯罪追究的沖突

中國(guó)特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)制度決定我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)不能過(guò)多借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，必須考慮我國(guó)行政權(quán)力配置和行政能力的矛盾，以及檢察機(jī)關(guān)刑事追究職能和公益訴訟能力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，盡量避免檢察機(jī)關(guān)采用低效的方式代為履行行政機(jī)關(guān)可以高效完成的職責(zé)。

（一）公共利益界定不清，訴訟范圍與行政職權(quán)重疊

從憲法、法律、司法解釋到各種規(guī)章制度，公共利益一詞在我國(guó)多種規(guī)范性文件中出現(xiàn)，但至今沒(méi)有明確的法律界定。在公共利益保護(hù)起步階段，出于穩(wěn)妥的目的，公益訴訟的受理和審查勢(shì)必大大縮小公共利益的外延，導(dǎo)致訴訟范圍落于行政職權(quán)范圍之內(nèi)。

1.當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍過(guò)于局限，僅以列舉的方式將可辦案件限于幾種核心公共利益范圍內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，近年來(lái)偶有成功案例見(jiàn)之報(bào)端，但至今沒(méi)有形成系統(tǒng)的司法實(shí)踐。最高人民檢察院亦僅規(guī)定提起民事公益訴訟的范圍是“污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域”；提起行政公益訴訟的范圍則是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。［3］

2.當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍已為行政職能所覆蓋?！靶姓C(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益”［4］，其對(duì)環(huán)境和資源、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有土地及食藥安全方面具有管理和保護(hù)職責(zé)。環(huán)境保護(hù)法、國(guó)有資產(chǎn)管理法、土地管理法、食品安全法、藥品管理法對(duì)上述內(nèi)容均規(guī)定了人民政府及其主管部門負(fù)有較為全面和具體的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，并規(guī)定了具體違法情形和處理方式。因此，在全面依法行政的情形下，行政機(jī)關(guān)對(duì)上述資源和權(quán)益是能夠予以保護(hù)的。

3.檢察機(jī)關(guān)變相的代為或督促行政機(jī)關(guān)履行公共利益保護(hù)職責(zé)。在民事公益訴訟中，無(wú)其他主體履行相應(yīng)責(zé)任的情形下，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟；在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或履行法律職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不采納的，檢察機(jī)關(guān)再提起公益訴訟通過(guò)法院進(jìn)行判決。“責(zé)任是一種期待，也是一種控制和約束，是政府領(lǐng)導(dǎo)主體行使行政權(quán)力必須承擔(dān)的后果。”［5］如今，檢察機(jī)關(guān)在某些領(lǐng)域正以公益訴訟的方式幫助或促使行政機(jī)關(guān)履行這種責(zé)任。

（二）配套制度缺失，職權(quán)、職責(zé)界限不明確

公益訴訟在我國(guó)的發(fā)展較為緩慢，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更是缺少系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和行之有效的經(jīng)驗(yàn)推廣，也沒(méi)有基本法的授權(quán)和全面的制度設(shè)計(jì)。

1.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色沖突。檢察機(jī)關(guān)是瀆職犯罪的偵查和公訴機(jī)關(guān)，我國(guó)刑法設(shè)置有“環(huán)境監(jiān)管失職罪”、“徇私舞弊低價(jià)折股、出售國(guó)有資產(chǎn)罪”、“非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪；非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪、”、“食品監(jiān)管瀆職罪”等瀆職犯罪，最高人民檢察院對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)等也進(jìn)行了明確。而行政訴訟則是雙方地位平等的抗辯式訴訟模式，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后成為訴訟案件的一方當(dāng)事人，需遵守行政訴訟法的限制。因此，檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益方面同時(shí)承擔(dān)了瀆職犯罪追究和平等主體訴訟雙重角色。

2.檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)材料的手段沖突。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在其收集證據(jù)材料方面，但這種優(yōu)勢(shì)是建立在刑事偵查基礎(chǔ)之上的。而作為民事、行政訴訟的一方當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)如囿于平等主體的證據(jù)收集能力，那么必然大大降低工作效率和訴訟效果。但在民事、行政公益訴訟領(lǐng)域中運(yùn)用刑事偵查等技術(shù)又缺乏制度和實(shí)踐支持。

3.國(guó)家賠償和公益訴訟案件敗訴后果承擔(dān)的沖突。檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件，符合法定情形應(yīng)予進(jìn)行國(guó)家賠償。但沒(méi)有規(guī)定民事、行政公益訴訟敗訴后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)否承擔(dān)不利后果，亦未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)敗訴后，其他公益訴訟主體是否受一事不再理原則的限制等。

4.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力與責(zé)任的沖突。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟目前處于試點(diǎn)階段，尚未形成一套可供全面實(shí)行的訴訟程序。因此，僅賦予檢察機(jī)關(guān)提起部分公益訴訟的權(quán)力，有提起公益訴訟的選擇權(quán)和自主權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定其承擔(dān)必須提起公益訴訟的責(zé)任。

（三）刑事責(zé)任淡化，對(duì)瀆職犯罪的關(guān)注程度減弱

公益訴訟的開(kāi)展是為了彌補(bǔ)行政行為對(duì)公共利益保護(hù)的設(shè)計(jì)缺陷，但從結(jié)果來(lái)看，公益訴訟也在一定程度上掩蓋了行政機(jī)關(guān)在公共利益保護(hù)上的瀆職行為。

1.公益訴訟前置程序阻斷了瀆職犯罪偵查線索。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在損害公共利益情形的，要先建議行政機(jī)關(guān)自行履行職責(zé)。這樣就會(huì)導(dǎo)致瀆職犯罪偵查線索停留于此，也會(huì)為部分違法行為提供補(bǔ)救和掩蓋的機(jī)會(huì)。

2.公益訴訟成果減輕了瀆職行為的損害程度。公益訴訟取得的成果越豐富反映出原來(lái)?yè)p害公共利益的侵害就越嚴(yán)重，同時(shí)，公益訴訟的成功也會(huì)挽回部分損失或避免損失的擴(kuò)大，從結(jié)果上減輕了某些瀆職行為造成的后果。

3.公益訴訟減輕了社會(huì)大眾對(duì)瀆職行為的追究壓力。保護(hù)公共利益是公民向政府讓渡私人權(quán)利的前提，因此保護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。但在生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領(lǐng)域監(jiān)管不力造成的嚴(yán)重后果，產(chǎn)生了檢察機(jī)關(guān)參與的需要。這種分擔(dān)實(shí)際上減輕了行政機(jī)關(guān)的壓力，以環(huán)境民事公益訴訟來(lái)說(shuō)，“試圖借助民事訴訟機(jī)制補(bǔ)充環(huán)境行政監(jiān)管的‘無(wú)能’，只會(huì)進(jìn)一步弱化環(huán)保機(jī)關(guān)本應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。”［6］

（四）訴訟程序限制，公益訴訟效率不高

司法程序不是保護(hù)合法權(quán)益的最效率途徑，而是權(quán)利救濟(jì)的最后選擇。行政機(jī)關(guān)是保護(hù)公共利益的直接主體，因此，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高保護(hù)公共利益的積極性是一種更有效的監(jiān)督方式。

1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的成本較高。首先，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和勝訴率有更高的要求，一般需有充分的證據(jù)予以證實(shí)、達(dá)到能夠說(shuō)服自身的條件，才會(huì)慎重提起公益訴訟。其次，公益訴訟一般具有侵害范圍廣、人數(shù)不確定、后果難評(píng)估等特點(diǎn)，案情一般會(huì)較為復(fù)雜，需付出更多的人力、物力。最后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從證據(jù)收集到最終執(zhí)行完畢，訴訟周期長(zhǎng)，無(wú)形中加大了訴訟成本。

2.大部分公共利益的保護(hù)主體最終仍舊是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職能定位不同，保護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的本職工作。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)無(wú)論通過(guò)何種方式來(lái)促進(jìn)其履行職責(zé)，大部分行為最終仍需行政機(jī)關(guān)完成，因此，與自行履職相比，運(yùn)用訴訟方式促進(jìn)履職明顯產(chǎn)生國(guó)家資源的浪費(fèi)。更有一些行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后即履行職責(zé)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)面臨經(jīng)過(guò)大量取證后剛提起訴訟又不得不撤訴的尷尬境地，雖然達(dá)到了訴訟目的，但無(wú)疑是對(duì)檢察資源的浪費(fèi)。

3.刑事措施產(chǎn)生的效率明顯高于民事、行政訴訟。處于平等主體地位的訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)所能運(yùn)用的證據(jù)收集能力大幅降低，且訴訟亦需要同時(shí)消耗審判資源和行政應(yīng)訴資源，最終取得的訴訟效果也缺乏明確性。與之相比，刑事犯罪追究所產(chǎn)生的威懾作用則更加直接、高效。因此，提起公益訴訟和瀆職犯罪追究產(chǎn)生重疊時(shí)，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用訴訟的方式所消耗的司法資源高于瀆職犯罪追究。

二、發(fā)展方向：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與瀆職犯罪追究的銜接

綜合運(yùn)用檢察權(quán)，準(zhǔn)確銜接瀆職犯罪追究和公益訴訟兩種職能，形成對(duì)公共利益的全面保護(hù)，應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目標(biāo)和理想狀態(tài)。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟要以排除瀆職犯罪為前提

檢察機(jī)關(guān)在可能追究瀆職行為刑事責(zé)任情形下提起公益訴訟，會(huì)產(chǎn)生轉(zhuǎn)移責(zé)任承擔(dān)、放縱瀆職行為和降低保護(hù)效率等不利后果。

1.有些公共利益受損根源于瀆職行為。公共利益受損的前提是有違法侵害的發(fā)生，這種侵害中有很大一部分或缺失行政機(jī)關(guān)的保護(hù)，或直接來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的直接侵害。根據(jù)亞里士多德的政體劃分標(biāo)準(zhǔn)：“依絕對(duì)公正的原則來(lái)評(píng)斷，凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當(dāng)或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們的利益的政體就都是錯(cuò)誤的政體或正宗政體的變態(tài)（偏離）?！保?］可以說(shuō)，我國(guó)近幾年突顯的霧霾和水污染等環(huán)境問(wèn)題，與行政機(jī)關(guān)的選擇性執(zhí)法和不作為不無(wú)關(guān)系。還有一些行業(yè)壟斷、地方保護(hù)行為等亦會(huì)直接侵害公共利益。

2.放縱瀆職行為的公益訴訟治標(biāo)難治本?！坝捎谏鷳B(tài)危害行為日趨嚴(yán)重，各國(guó)急于以刑罰手段來(lái)治理生態(tài)危害行為的態(tài)度顯而易見(jiàn)?！保?］檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)公共利益受損較為嚴(yán)重的情況下，應(yīng)首先進(jìn)行瀆職犯罪偵查，能夠排除刑事犯罪的，才能考慮是否可以提起公益訴訟，不能本末倒置，治標(biāo)忘治本。“在地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型發(fā)展模式下，不僅導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法不力，還造成環(huán)境公益訴訟只能在小范圍內(nèi)展開(kāi)，難以全面推廣的效果?！保?］即使某些瀆職行為達(dá)不到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，亦應(yīng)通過(guò)初查等方式予以震懾和預(yù)防，促進(jìn)其改變工作方式、方法和態(tài)度。

3.瀆職犯罪追究能夠更好地促進(jìn)公共利益的保護(hù)。承擔(dān)刑事責(zé)任是社會(huì)管理的最激烈手段，當(dāng)然也具有最強(qiáng)的震懾效果。“目前一些群體性事件和一些大的污染事故的發(fā)生都是由于行政監(jiān)管失職造成的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)刑法追究環(huán)境監(jiān)管失職責(zé)任人的刑事責(zé)任，對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職人員提起訴訟可以更好地促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。”［10］相同的情況下，十次說(shuō)教不如一次處罰，檢察機(jī)關(guān)要通過(guò)瀆職犯罪的追究，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)加大對(duì)公共利益的保護(hù)力度。在行政機(jī)關(guān)窮盡所有手段仍舊達(dá)不到目的后，再由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟予以保護(hù)銜接。

（二）檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的證據(jù)收集應(yīng)綜合運(yùn)用檢察權(quán)

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家利益或社會(huì)公共利益從事公益訴訟，不同于私益訴訟，沒(méi)有盈利目的和侵害后果?？梢蚤_(kāi)放其證據(jù)收集的權(quán)限，同時(shí)限制其證據(jù)運(yùn)用條件，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)和作用。

1.檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)并不會(huì)侵犯他人合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)所提起的公益訴訟均以保護(hù)公共利益出發(fā)，前提條件是存在公共利益遭受違法侵害，而不是基于平等主體之間的意思自治或一般行政訴訟的舉證責(zé)任倒置來(lái)進(jìn)行訴訟。侵害公共利益的行為本身具有較大的危害性，并不因?yàn)樵V訟地位平等而享有拒絕國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)利。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)和效率。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不同于民間團(tuán)體或個(gè)人，如果限制檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)也就失去了區(qū)別于民間團(tuán)體和個(gè)人的意義，那只不過(guò)是多了一個(gè)可以提起公益訴訟的主體數(shù)量而已，并不能提高保護(hù)公益利益的能力。

3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序應(yīng)該與被告平等。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后成為訴訟參與人，應(yīng)該接受審判機(jī)關(guān)的指揮，接受訴訟程序的約束，如在管轄、回避、評(píng)估鑒定、申請(qǐng)證人出庭等程序方面應(yīng)與其他當(dāng)事人享有同樣的權(quán)利義務(wù)。而且檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料也須當(dāng)庭提交，并與其他當(dāng)事人平等的進(jìn)行質(zhì)證和辯論。

（三）行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和檢察機(jī)關(guān)公益訴訟應(yīng)各司其職

行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，理應(yīng)依法律授權(quán)充分發(fā)揮各自職能，嚴(yán)格履行相應(yīng)職責(zé)，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人合法利益予以最充分的保護(hù)。

1.行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極、主動(dòng)、嚴(yán)格依法履行保護(hù)公共利益的職責(zé)。我國(guó)的法律體系在保護(hù)公共利益方面存在職權(quán)交叉情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該積極履行，不相互推諉，“政府不僅僅是消極被動(dòng)的受法制監(jiān)督的政府，而且是積極主動(dòng)的有為政府。”［11］；其次，有公共利益受損并無(wú)直接受害人申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也應(yīng)該主動(dòng)予以保護(hù)；最后，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)公共利益瀆職行為的行政責(zé)任，“做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”［12］，確保行政執(zhí)法人員能嚴(yán)格履行職責(zé)。

2.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在行政機(jī)關(guān)無(wú)明確授權(quán)的情形下，靈活運(yùn)用公益訴訟方式保護(hù)公共利益。在行政機(jī)關(guān)能夠全面履行職責(zé)的情形下，需要檢察機(jī)關(guān)介入公共利益保護(hù)的情形較少，只有在法無(wú)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)瀆職行為達(dá)不到刑事追究標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)建議不予改正的情形下，檢察機(jī)關(guān)才需運(yùn)用法律原則或政策性規(guī)定等通過(guò)訴訟途徑予以保護(hù)。

3.檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)形成公共利益保護(hù)合力。行政機(jī)關(guān)在窮盡措施依然無(wú)法進(jìn)行有效保護(hù)后，可以將損害公共利益案件移送到檢察機(jī)關(guān)，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)收集相關(guān)材料和提起訴訟，提高檢察機(jī)關(guān)工作效率。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在公共利益侵害行為應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的，同樣可以移送相關(guān)案件協(xié)助行政機(jī)關(guān)予以處理。

（四）公益訴訟結(jié)果可以作為行政執(zhí)法的授權(quán)基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，如判決結(jié)果是行政機(jī)關(guān)履行原有職責(zé)，那這樣的訴訟無(wú)疑是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。真正應(yīng)該提起的公益訴訟是針對(duì)那些行政機(jī)關(guān)窮盡其職權(quán)無(wú)法保護(hù)的公共利益，以司法審查的方式來(lái)確定保護(hù)主體和保護(hù)方式。

1.公益訴訟判決可以作為行政執(zhí)法的個(gè)案授權(quán)。為彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足，對(duì)公共利益進(jìn)行及時(shí)的救濟(jì)，法院根據(jù)法律的具體規(guī)定、法律原則或政策性規(guī)定判決行政機(jī)關(guān)履行某種職責(zé)，相應(yīng)的也就賦予了其履責(zé)的臨時(shí)權(quán)力。公益訴訟具有目的公正性、程序合法性、過(guò)程公開(kāi)性和訴辯對(duì)抗性的特點(diǎn)，因此，公益訴訟的判決結(jié)果更容易被社會(huì)所接受和認(rèn)可。

2.公益訴訟推進(jìn)法律制度的完善。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)該能彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管范圍覆蓋面的不足，但這種通過(guò)法院個(gè)案判決而臨時(shí)授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使職能的方式耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。應(yīng)在行政機(jī)關(guān)履行判決后一段時(shí)間內(nèi)評(píng)估行政執(zhí)法效果，符合社會(huì)長(zhǎng)期需要的應(yīng)該形成具體制度規(guī)定，從法律制度層面進(jìn)行根本保障，正式授權(quán)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)公共利益保護(hù)職能。

三、實(shí)現(xiàn)路徑：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與瀆職犯罪追究的協(xié)調(diào)

運(yùn)用訴訟方式進(jìn)行公共利益保護(hù)在我國(guó)還不夠成熟，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從沖突走向完美銜接更需要一個(gè)逐漸發(fā)展的過(guò)程。在反腐倡廉、促進(jìn)依法行政的大背景下，檢察機(jī)關(guān)要立足當(dāng)前實(shí)際情況，穩(wěn)步推進(jìn)提起公益訴訟和瀆職犯罪追究的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍

提起公益訴訟的范圍是檢察機(jī)關(guān)從事公共利益保護(hù)的指引，不同的范圍會(huì)有不同的保護(hù)方式，也有不同的發(fā)展途徑。

1.明確公共利益的內(nèi)涵和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。公共利益界定的模糊性不利于公共利益的保護(hù)，為了確保公益訴訟的標(biāo)的確屬公共利益范圍，不得不縮小訴訟范圍、甚至只規(guī)定其中幾種較為核心的公共利益可以進(jìn)行訴訟保護(hù)，這樣極大地限制了公益訴訟的發(fā)展。我國(guó)應(yīng)盡早將公共利益的界定納入法律體系，為公共利益的保護(hù)做出明確的指引。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍應(yīng)盡量覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各方面。如前所述，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的應(yīng)是彌補(bǔ)行政監(jiān)管職能的設(shè)置缺失，而不是督促行政機(jī)關(guān)依法履行其行政監(jiān)管范圍內(nèi)的行政職責(zé)。因此，檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的公共利益應(yīng)該既有損害后果嚴(yán)重、影響較大的領(lǐng)域，還應(yīng)有那些缺少行政保護(hù)和救濟(jì)的領(lǐng)域，如某些農(nóng)村限制婦女集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等。

3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更應(yīng)該側(cè)重對(duì)行政肆意的限制。行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，容易構(gòu)成對(duì)公民自由權(quán)利的侵害，有的行政機(jī)關(guān)為了便于管理，會(huì)不自覺(jué)地運(yùn)用其職權(quán)限制公民的自由權(quán)利。而且“如果權(quán)力背離法治而成為法治的相反力量，不僅會(huì)侵害公民權(quán)利和個(gè)體利益，它最直接損害的是公共利益?！保?3］不能單單“指望‘上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正’這一種法律責(zé)任形式！”［14］因此，檢察機(jī)關(guān)將提起公益訴訟的范圍傾向于限制行政肆意更具有探索和實(shí)踐意義。

4.靈活運(yùn)用檢察建議擴(kuò)大公共利益保護(hù)范圍。十八屆四中全會(huì)明確提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”［15］因此，檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)存在行政機(jī)關(guān)對(duì)侵害公共利益行為監(jiān)管失職，但尚不足以進(jìn)行刑事追究的，可以運(yùn)用檢察建議方式予以督促糾正。

（二）理清檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)責(zé)配置

明確檢察機(jī)關(guān)部門之間的內(nèi)部分工以及部門本身所具有的權(quán)力和責(zé)任是進(jìn)行公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，否則容易產(chǎn)生懈怠和顧慮，不利于提起公益訴訟的探索和發(fā)展。

1.合理確定提起公益訴訟的承擔(dān)主體和權(quán)限。鑒于民行部門力量不強(qiáng)、調(diào)查取證局限等問(wèn)題，可以從兩種途徑予以改善：一種是提高民行部門的調(diào)查權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)重刑事輕民行的思想由來(lái)已久，民行部門的檢察力量較為薄弱也是不爭(zhēng)的事實(shí)，而且民行部門在調(diào)查取證方面與自偵部門相比受到的制約較大。公益訴訟一般較為復(fù)雜、影響大、需要收集的證據(jù)材料也較多，更有些涉及行政機(jī)關(guān)或國(guó)有大型企業(yè)。因此，要想發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)提高民行檢察人員的調(diào)查權(quán)限，制定規(guī)避調(diào)查取證的法律責(zé)任。另一種是實(shí)行反瀆部門調(diào)查、民行部門訴訟模式。反瀆部門在調(diào)查取證方面經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)先進(jìn)、手段多樣，且調(diào)查權(quán)限大，更容易取得行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人的配合，而且反瀆部門調(diào)查更容易辨別公共利益侵害行為是否符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。民行部門在訴訟方面更具優(yōu)勢(shì)，可以負(fù)責(zé)提起訴訟和參加訴訟相關(guān)工作。

2.建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟公示和權(quán)利登記制度。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以其他有權(quán)提起訴訟的主體放棄為前提，為避免檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為造成對(duì)其他權(quán)利主體訴訟權(quán)利的侵害，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有責(zé)任在一定的范圍內(nèi)予以公示。在公示期內(nèi)，其他權(quán)利主體可以提出異議，或協(xié)助檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟。其他訴訟主體在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，可以登記成為共同原告，取得訴訟權(quán)利并自愿承擔(dān)不利后果。在公示期內(nèi)放棄登記的，則不享有相關(guān)的權(quán)利亦不承擔(dān)訴訟的不利后果，同時(shí)也喪失另行起訴的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，取得的訴訟權(quán)利歸國(guó)家所有，經(jīng)過(guò)公示和權(quán)利登記后不承擔(dān)訴訟不利后果。

3.逐步建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟責(zé)任制度。在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否提起公益訴訟具有選擇性和自主性，無(wú)法做到有侵害必有救濟(jì)的程度。隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展，法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)取得公益訴訟職權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的相應(yīng)職責(zé)。“如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事?！保?6］這句話既適用于行政機(jī)關(guān)，也適用于檢察機(jī)關(guān)。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職行為的追究力度

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！保?7］而缺少監(jiān)督的權(quán)力必將走向異化。瀆職犯罪追究是檢察機(jī)關(guān)的基本職能，也是促進(jìn)公共利益保護(hù)的有效手段。

1.民行部門發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索應(yīng)履行移送職責(zé)。民行部門在收集公益訴訟證據(jù)時(shí)，應(yīng)尋找造成公共利益損害的根源問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有瀆職嫌疑的，應(yīng)該根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定移送反瀆部門進(jìn)行刑事偵查。

2.從其他公益訴訟中發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索。檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的主體之一，其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起的公益訴訟也應(yīng)引起檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注。其他公益訴訟過(guò)程中反映出存在行政違法嫌疑、符合立案條件的，同樣需要反瀆部門予以追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

3.檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)瀆職行為的關(guān)注。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益最終歸屬于人民，社會(huì)大眾有權(quán)利知道公共利益的侵害主體、關(guān)系、后果和保護(hù)措施等信息。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟僅是治標(biāo)之策，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政才是治本之道。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)訴訟公開(kāi)進(jìn)行示范，提高社會(huì)大眾對(duì)公共利益的保護(hù)意識(shí)，并引導(dǎo)其以訴訟、監(jiān)督行政執(zhí)法、向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)等方式參與到公共利益保護(hù)中來(lái)。

4.檢察機(jī)關(guān)要重視瀆職犯罪的追究?！盀榱藨?yīng)對(duì)公務(wù)員玩忽職守現(xiàn)象泛濫的局面，在遵循罪刑法定原則的前提下，對(duì)包括監(jiān)督過(guò)失犯罪在內(nèi)的過(guò)失瀆職犯罪在法律規(guī)定的幅度內(nèi)應(yīng)依法堅(jiān)持從嚴(yán)認(rèn)定、從嚴(yán)懲處”［18］。但實(shí)踐中“查辦瀆職侵權(quán)案由于存在發(fā)現(xiàn)難、立案難、查證難、處理難、干擾阻力大因而一直是檢察工作的薄弱環(huán)節(jié)”［19］。因此，檢察機(jī)關(guān)的決心和能力是取得瀆職犯罪追究效果的關(guān)鍵，必須充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，才能克服現(xiàn)實(shí)中的各種困難，取得公共利益保護(hù)的最佳效果。

（四）提高檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效率和成果運(yùn)用

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅要注重個(gè)案的結(jié)果，也要善于利用判決的積極效應(yīng)，更應(yīng)該注重暢通溝通、協(xié)調(diào)、匯報(bào)等渠道，爭(zhēng)取各方支持，鞏固訴訟成果。

1.注重與審判機(jī)關(guān)的溝通，提高公益訴訟效率。由于公益訴訟的規(guī)范還不夠具體、明確，審判機(jī)關(guān)在受理和判決方面尚沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，為避免浪費(fèi)司法資源，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)清楚審判機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)認(rèn)定規(guī)則，有針對(duì)性地進(jìn)行證據(jù)收集和起訴。

2.爭(zhēng)取人大、黨委的支持和政府部門的配合。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中提起公益訴訟或?qū)^職行為進(jìn)行監(jiān)督，若缺少人大、黨委的政策支持和指導(dǎo)，勢(shì)必步履維艱，難以取得較好的成果。而政府部門的職能涉及社會(huì)的方方面面，檢察機(jī)關(guān)在公共利益保護(hù)方面既需要行政機(jī)關(guān)的協(xié)助，也需要暢通檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督渠道。

3.充分發(fā)揮公益訴訟判決結(jié)果對(duì)糾正瀆職行為的作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，審判機(jī)關(guān)經(jīng)審理判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)存在違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)評(píng)估判決結(jié)果的后續(xù)使用能力。如果可能引起瀆職犯罪追究的，應(yīng)該由反瀆部門予以跟進(jìn)查辦；達(dá)不到刑事標(biāo)準(zhǔn)的，可以移送行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門或相應(yīng)紀(jì)檢部門予以追究行政責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。

4.積極推動(dòng)公共利益行政保護(hù)制度的完善。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重將實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)轉(zhuǎn)化成案例分析、請(qǐng)示匯報(bào)或檢察建議等書(shū)面材料向上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)人大提出制定配套規(guī)范的建議，促使形成公共利益行政執(zhí)法授權(quán)依據(jù)。

結(jié)語(yǔ)

“守天下之法者吏也，吏不良，則有法而莫守?！保?0］今政之運(yùn)行不足以自制，檢察機(jī)關(guān)掌法律監(jiān)督之重器，攜瀆職犯罪追究之雷霆并公益訴訟之雨露，理當(dāng)擔(dān)起扶弱抑強(qiáng)之重任。

［1］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年4月第1版，第58頁(yè)。

［2］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［J］.共產(chǎn)黨員（河北）2014年第21期，第15頁(yè)。

［3］最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

［4］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年4月第1版，第57頁(yè)。

［5］彭忠益.政府領(lǐng)導(dǎo)力與政府責(zé)任［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年9月第1版，第75頁(yè)。

［6］沈壽文.環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思［J］.當(dāng)代法學(xué)，2013年第1期，第66頁(yè)。

［7］［古希臘］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1965年版，第132頁(yè)。

［8］安柯穎.生態(tài)刑法的基本問(wèn)題［M］.北京：法律出版社，2014年11月第1版，第37頁(yè)。

［9］孫洪坤.檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究［M］.法律出版社，2013年12月第1版，第39頁(yè)。

［10］王燦發(fā).中國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體及其爭(zhēng)議［J］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010年第3期，第6頁(yè)。

［11］陳毅.責(zé)任政府的建設(shè)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012年7月第1版，第266頁(yè)。

［12］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年4月第1版，第58頁(yè)。

［13］肖金明，馮威.行政執(zhí)法過(guò)程論［M］，濟(jì)南：山東人民出版社，2009年版，第7頁(yè)。

［14］劉嘉明.收緊行政權(quán)力的韁繩：1985—2013“行政性壟斷”研究述評(píng)［J］.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014年第1期，第50頁(yè)。

［15］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［J］.共產(chǎn)黨員（河北）2014年第21期，第15頁(yè)。

［16］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年4月第1版，第57頁(yè)。

［17］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1995年版，第104頁(yè)。

［18］王冠.我國(guó)公務(wù)員監(jiān)督過(guò)失刑事責(zé)任研究［M］.北京：中國(guó)檢察出版社，2011年6月第1版，第192頁(yè)。

［19］齊磊.民生領(lǐng)域?yàn)^職犯罪是查處重點(diǎn)［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2014年10月21日，第2版。

［20］［宋］王安石：《王文公文集》［M］卷第三十四《度支副使廳壁題名記》，上海：上海人民出版社，1974年版，第409頁(yè)。

［責(zé)任編輯：袁翠薇］

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1008-8628（2016）03-0056-06

2016-03-10

本文系第六批全區(qū)檢察理論研究重點(diǎn)課題《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研究》階段成果。

孔德雨（1982—），西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士，重慶大學(xué)民商法學(xué)碩士。