張　微

(吉林大學，吉林長春130012)

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廣州商事登記制度的改革與深化*

張微

(吉林大學，吉林長春130012)

廣州市是全國首個實施商事登記制度改革的國家中心城市，改革的內(nèi)容主要涉及注冊資本改革等七大項。此次改革對于釋放市場活力、強化簡政放權、建立信息共享機制、拓寬政府服務渠道和擴大公眾參與監(jiān)督等成效明顯，但還存在諸如監(jiān)管的長效機制尚未建立等問題。針對改革實施中存在的問題，建議有關部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、采取建立聯(lián)合懲戒機制、促進商事登記數(shù)據(jù)的共享與應用等措施。

商事登記；改革；問題；建議

根據(jù)《國務院關于同意廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試的批復》(國函〔2012〕177號)精神，廣州市政府于2013年7月2日印發(fā)了《廣州市商事登記制度改革方案》，明確采取“先抓試點、分步實施、加緊立法、配套推進”的方式，在廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)(含廣州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州保稅區(qū)、廣州出口加工區(qū))、廣州南沙新區(qū)、廣州增城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、中新廣州知識城、廣州國際生物島、天河區(qū)天河中央商務區(qū)(珠江新城區(qū)域)開展改革試點工作，在試點基礎上總結經(jīng)驗和做法，在全市全面組織實施。2013 年 8 月 23 日廣州市工商局發(fā)布《關于啟動商事登記制度改革試點的通告》，明確廣州市于 2013 年 9 月 1 日起啟動改革試點工作。2014年1月1日起廣州市在全市范圍實施改革，是全國首個實施這項改革的國家中心城市。

1　廣州商事登記制度改革的內(nèi)容及成效

廣州市從2012年4月開始籌備商事制度改革工作，成立了由48個單位組成的廣州市商事登記制度改革工作聯(lián)席會議，制定了《廣州市商事登記制度改革方案》、《廣州市商事登記暫行辦法》等一系列改革框架性文件，明確了改革內(nèi)容、具體步驟、配套措施、部門職責等。

1.1改革的主要內(nèi)容

根據(jù)《廣州市商事登記制度改革方案》，廣州市的商事登記制度改革主要包含七大項改革措施：一是實行工商登記注冊與經(jīng)營項目審批相分離的登記制度；二是實行注冊資本認繳制度，企業(yè)申領營業(yè)執(zhí)照時，允許“零首付”，待資金到位后，再向工商部門申報實繳資本情況，提交驗資報告；三是實行住所登記與經(jīng)營場所申報制度，允許“一址多照、一照多址”；四是取消企業(yè)年度檢驗和個體工商戶驗照制度，實行商事主體年度報告制度；五是建立經(jīng)營異常名錄制度，將連續(xù)兩年不按時提交年度報告、不在核準經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動的商事主體，載入經(jīng)營異常名錄并向社會公示；六是建立商事登記管理信息平臺和商事主體信息公示平臺；七是全面推行網(wǎng)上登記服務，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上發(fā)照、網(wǎng)上查檔、網(wǎng)上年檢等電子化登記管理模式。

另外，自2015年9月1日起，全面實施營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一、一照一碼”登記模式，申請人只需到工商部門填寫“一份表格”、向“一個窗口”提交“一套資料”即可辦理，且無需繳納任何費用，辦理時間由改革前20個工作日縮短至3個工作日[1]。自2016年5月1日起，全面實施工商登記“全城通辦”，申請人可以不受經(jīng)營場所所在行政區(qū)劃的限制，到廣州任何一個企業(yè)注冊登記大廳，辦理內(nèi)資有限責任公司和分公司的注冊登記業(yè)務。同步上線智能預約系統(tǒng)，實時顯示全市各個工商登記大廳的預約情況，實現(xiàn)按時段預約、智能分流[2]。

1.2改革的成效

一是釋放了市場潛力。全面實施改革以來，廣州市新增商事主體數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長，成效明顯。2014年，全市新增登記市場主體18.65萬戶，同比增長28%。2015年，全市商事主體規(guī)模在2014年全面改革的基礎上仍保持高度增長，全年新增登記市場主體20.72萬戶，同比增長11.4%，其中企業(yè)11萬戶，增長25.57%，平均每天新登記企業(yè)441戶[3]。截至2016年6月3日，全市共有各類商事主體140.3萬戶，注冊資本總額31372億元人民幣，同比分別增長18%和24.7%[4]。

二是強化了“簡政放權”?！跋日蘸笞C”的實施，全面清理了工商登記前置審批事項，除從事金融等12種行業(yè)保留“先證后照”外，從事其他115項許可審批經(jīng)營活動的，一律改為“先照后證”，前置審批事項精簡比例達90%。形成了對政府后續(xù)審批許可的倒逼機制，推動了行政許可的數(shù)量壓減和效能提升。實行注冊資本認繳制度，允許“零首付”設立公司；實行企業(yè)注冊登記預約辦理制度，提升了窗口服務能力；將商事登記辦結時限縮短為3個工作日，大大提高了行政效能。

三是建立了信息共享機制。目前，廣州市建立了全市統(tǒng)一的商事主體信息管理平臺，該平臺的數(shù)據(jù)交互范圍已擴展至市、區(qū)兩級348個許可審批部門[5]。工商部門核發(fā)營業(yè)執(zhí)照后，管理平臺智能判斷、自動將注冊登記信息推送給相關許可審批部門；許可審批部門作出行政許可之后，許可審批信息自動上傳至管理平臺。同時，監(jiān)察部門的電子效能監(jiān)察系統(tǒng)自動嵌入管理平臺，對平臺運行情況、部門履職情況等各個環(huán)節(jié)進行實時效能監(jiān)察。在全國率先實現(xiàn)了商事主體登記備案、許可審批、行政處罰、效能監(jiān)察等信息的共享與公示。

四是拓寬了政府服務渠道。為了進一步方便申請人，廣州市上線了“廣州工商”微信公眾服務號和“廣州商易登”APP應用軟件，申請人可以通過手機、平板電腦等移動終端，實時在線辦理名稱核準、開業(yè)、年度報告等商事登記業(yè)務；為了方便申請人快速準確地自主選擇經(jīng)營范圍，廣州市在拆分《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的基礎上，研發(fā)了“具體經(jīng)營項目生成器”。同時，工商系統(tǒng)可以根據(jù)生成器的選項，自動判斷經(jīng)營范圍中的許可審批事項，由登記系統(tǒng)通過管理平臺將商事主體的信息自動推送給對應的許可審批部門；另外，廣州市還探索設立了電子營業(yè)執(zhí)照， 2015年2月在南沙區(qū)開展了電子營業(yè)執(zhí)照系統(tǒng)試運行，截至2015年12月底，全年發(fā)出公示版電子營業(yè)執(zhí)照近5000個[6]。

五是擴大了公眾參與監(jiān)督。對于企業(yè)的監(jiān)督方面，在全國首創(chuàng)了營業(yè)執(zhí)照二維碼標識，公眾可以通過手機掃描營業(yè)執(zhí)照或公示平臺上的二維碼，輕松獲取商事主體注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰等信用信息；對于登記部門的監(jiān)督方面，廣州市上線了廣州工商“百事通”網(wǎng)上查詢和答疑系統(tǒng)。通過整合和優(yōu)化數(shù)據(jù)資源，以清單查詢和羅列的方式公布工商部門“權責清單”，接受社會監(jiān)督。

2　廣州商事登記制度改革存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州的商事登記制度改革整體上積極創(chuàng)新、效果明顯，但在實施的過程中，思想觀念、監(jiān)管機制等方面仍存在一些不足與問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

2.1后續(xù)監(jiān)管出現(xiàn)“真空”

廣州商事登記制度改革的初衷在于“健全市場監(jiān)管體制，促進經(jīng)濟發(fā)展”，改革的內(nèi)容也是緊緊圍繞放寬市場主體的準入門檻、強化政府“簡政放權”的目標。目前，改革已經(jīng)逐步實現(xiàn)了“寬進”，但是對于后續(xù)如何監(jiān)管的問題卻未解決。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“先照后證”實施之后，工商部門只需要對保留的12項強制審批事項嚴格把關，其他的只需要提交材料齊全就在3個工作日內(nèi)發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，工商部門無權審查申請人是否符合條件取得許可審批，申請人的經(jīng)營范圍也只是商事主體的備案事項。有些需要后置審批的企業(yè)在領取營業(yè)執(zhí)照之后，沒有取得許可證就開業(yè)，出現(xiàn)了“有照無證”的監(jiān)管難題。商事登記改革方案雖然明確了“誰許可、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”原則，但有些部門仍停留在“以發(fā)證代替監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式上，沒有制定后續(xù)監(jiān)管措施，沒有落實后續(xù)監(jiān)管責任，相互推諉的情況時有發(fā)生。另一方面，一些部門片面認為商事登記改革是工商部門的事情，參與不夠主動、配合不夠積極。

2.2現(xiàn)有監(jiān)管機制有缺陷

已經(jīng)實施的“雙隨機”抽查機制存在較大缺陷，遠未能形成監(jiān)管的長效機制。所謂“雙隨機”是指隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查，建立市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機選派執(zhí)法檢查人員。2015年全市共隨機抽查了商事主體34216戶(企業(yè)20610戶、個體工商戶13537戶、民專業(yè)合作社69戶)，合計只占總數(shù)的2.56%，其中抽查企業(yè)約占全市企業(yè)總數(shù)4%，抽查率均較低。在抽檢的商事主體中，列入經(jīng)營異常名錄的占46.19%。而2015年全市被載入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)57933戶、農(nóng)民專業(yè)合作社115戶，被標識為經(jīng)營異常狀態(tài)的個體工商戶26.27萬戶，合計占各類商事主體總數(shù)(133.49萬戶)的24.03%[7]，此比例明顯比抽查的經(jīng)營異常比例低很多，也就是說，由于抽檢率低，覆蓋面不夠，大量應該列入經(jīng)營異常名錄的主體被遺漏了，監(jiān)管有明顯不足。

2.3有的改革措施不一致

在近幾年的改革中，由于廣州市的改革與全省、乃至全國范圍內(nèi)的改革不斷地疊加進行，改革過程中不斷進行的小規(guī)模、“打補丁式”的調(diào)整和完善，導致不同部門之間、不同層級的政府之間的改革細則不一致，甚至相互沖突，使得基層工作人員在執(zhí)行過程中要逐一請示，一定程度上影響了改革的深入推進。比如，根據(jù)國家工商總局《“三證合一”登記制度改革信息化技術方案》規(guī)定所采集的數(shù)據(jù)項與國家稅務總局下發(fā)表格所需采集的數(shù)據(jù)項不一致。稅務登記系統(tǒng)所需要采集的數(shù)據(jù)項，除了國家工商總局《方案》中規(guī)定的30項之外，還需要另行采集《稅務登記事項表》信息共65個數(shù)據(jù)項，降低了“一照一碼”登記的效率。

2.4登記機構人員和設備保障不足

商事登記制度改革之后，登記業(yè)務總量不斷攀升。2013年全市工商登記業(yè)務總量為330919宗，2014年激增至526017宗，2015年達到582565宗[8]。另一方面，工商行政管理體制改革卻導致全市工商隊伍人員數(shù)量銳減三分之一。業(yè)務量的激增與人力資源不足之間的矛盾日益突出。設備保障方面，目前支撐改革的信息化軟硬件保障相對落后，服務器老舊、系統(tǒng)響應慢、崩潰及出錯時有發(fā)生，成為深化改革的瓶頸。調(diào)研中，有的部門反映廣州市商事登記管理信息平臺在運行中，較常出現(xiàn)遲延推送，或者推送信息不全導致審批部門無法進行網(wǎng)上審批的現(xiàn)象。而且該平臺的功能僅限于顯示商事主體是否辦理了行政許可審批，并沒有專門設計用于各部門在接收商事主體信息后進行跟蹤監(jiān)管的功能，從而導致系統(tǒng)無法跟蹤督辦各相關職能部門商改工作落實情況。

2.5“辦證難”依然存在

目前的改革雖然大幅度精簡了前置審批的事項，但是后置的115項行政審批事項依然存在，企業(yè)仍需要取得經(jīng)營許可之后方可合法經(jīng)營。而經(jīng)營許可證的辦理方式與程序與改革前相比并未簡化，改革后年新增登記的20多萬戶市場主體，其相關許可審批給各部門帶來更大的壓力，辦證難的問題依然沒有得到解決甚至更難辦、耗費時間更長。由此產(chǎn)生三種可能的后果；一是企業(yè)辦理證照后可能很長時間難道拿到相關的經(jīng)營許可證而遲遲無法開展合法經(jīng)營，有“照”也沒有太大實際作用，如同廢紙。二是可能導致一些企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照后在申辦經(jīng)營許可證而未獲證的情況下憑借僥幸心理先行營業(yè)；三是一些守法觀念淡薄的企業(yè)可能拖延辦證甚至不辦證而冒險違法經(jīng)營。后兩種情形即出現(xiàn)所謂“有照無證”的監(jiān)管難題。既觸犯了法規(guī)，也造成了不平等競爭，擾亂市場。在當前因監(jiān)管難導致違法經(jīng)營不能得到及時制止、查處的情況下，無許可證而違法經(jīng)營的情況有可能進一步蔓延。

3　深化廣州商事登記制度改革的建議

針對改革實施中存在的問題，為進一步深化廣州商事登記制度改革，建議采取以下措施：

3.1明確職責分工，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念

廣州市商事登記制度改革的意義不僅在于簡化登記手續(xù)、促進民間創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，同時也有利于厘清政府和市場的關系，減少管理部門對市場主體的不必要干預,倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變。但是，有關部門尤其是監(jiān)管部門對于改革的意義認識不全面，有關工作人員的思想觀念并沒有轉(zhuǎn)變。監(jiān)管部門應該加快轉(zhuǎn)變思想觀念，認清改革的必然趨勢。擺脫原有管理模式和思維定勢的束縛，將工作重心從原來的事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。按照“政府主導、工商牽頭、多方參與、協(xié)同共治”的監(jiān)管模式，在厘清各部門后續(xù)監(jiān)管職責的基礎上，制定與改革相配套的后續(xù)監(jiān)管辦法，形成有力的后續(xù)監(jiān)管鏈條。監(jiān)管部門應側重制定標準規(guī)則和強化監(jiān)管，建立合理的指標評估體系與協(xié)商溝通機制，以加強風險防范、監(jiān)控和應對能力。

3.2逐步提高隨機抽查率，建立聯(lián)合懲戒機制

為加強對商事主體的事后監(jiān)管，建議在數(shù)據(jù)分析和綜合研判的基礎上，確定重點行業(yè)、重點領域、重點地區(qū)，逐步提高隨機抽查率。爭取企業(yè)的隨機抽查率達到10%～15%以上、個體工商戶的隨機抽查率達到6%～10%以上，擴大抽檢的覆蓋面。同時，整合懲戒機制，從注冊登記、商標、專利等各方面對載入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)進行限制，進而推動全市建立職能部門、有關單位間的聯(lián)動響應和信用約束機制，對被載入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入，真正實現(xiàn)“一處違法，處處受限”。

3.3促進商事登記數(shù)據(jù)的共享與應用

廣州市的商事主體信息公示平臺使得企業(yè)信用不再分散記錄在相關部門名下，而是統(tǒng)一記錄在該平臺的企業(yè)名下，確實方便對社會公眾、政府部門開放共享。但這些信息僅限于在商事登記信息化平臺下的共享共用，目前還不能自動推送或共享到各職能部門如稅務等的信息管理平臺中。該平臺的信息仍是原始的商事登記信息，沒有對這些商事登記的大數(shù)據(jù)進行分析、加工。建議進一步促進通過商事登記收集到的信息在更大范圍內(nèi)共享，將采集到的數(shù)據(jù)與稅務等職能部門的信息管理平臺實現(xiàn)互相推送與共享，用于后續(xù)的各級各類管理中。除公示原始的商事登記信息外，充分利用廣州超算中心和社會技術力量，增加大數(shù)據(jù)分析功能，深度挖掘商事登記大數(shù)據(jù)價值，定期向社會發(fā)布分類的商事發(fā)展分析報告，引導市場健康有序發(fā)展。

3.4進一步推進注冊登記便利化

盡管廣州市商事登記改革已經(jīng)采取了很多便民措施，但是對比深圳等地，仍然有改進的空間。比如，深圳自2015年7月已經(jīng)實現(xiàn)了“多證合一”，商事主體迅速翻番，創(chuàng)業(yè)密度居全國前列[9]。廣州市應進一步深化“三證合一、一照一碼”改革，探索實行更多證照合一。完善公示版電子營業(yè)執(zhí)照。將發(fā)放范圍擴展至全市開業(yè)的市場主體，并在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和廣州紅盾信息網(wǎng)上同步公示。進一步拓寬電子營業(yè)執(zhí)照應用范圍，推動以電子營業(yè)執(zhí)照為支撐的全程電子化登記管理工作，并在首先保證電子營業(yè)執(zhí)照應用于全流程電子化登記、在線填報公示信息等方面的基礎上，進一步推動電子營業(yè)執(zhí)照應用于其他政府部門及全社會的通行認可和信息共享領域。

3.5進一步精簡許可審批事項

為了使得企業(yè)盡快地獲取經(jīng)營許可開展合法經(jīng)營，應進一步加大力度改革現(xiàn)有的許可審批制度?！缎姓S可法》第十一條規(guī)定：“設定行政許可，應當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！?、第十三條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；(三)行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；(四)行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！倍秶鴦赵宏P于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》中強調(diào)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強事中事后監(jiān)管。對于依靠審批作事前監(jiān)管的應根據(jù)《行政許可法》和國務院關于簡政放權的規(guī)定限制在最小的范圍內(nèi)。建議進一步精簡許可審批事項、簡化審批申請材料、減少審批環(huán)節(jié)、加快審批流程。

[1] 廣州工商行政管理局.廣州市工商行政管理局2015年行政許可實施和監(jiān)督管理情況評價公告[EB/OL].(2016-3-31)[ 2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[2] 朱偉良. 廣州內(nèi)資公司注冊登記“全城通辦”[N].南方日報,2016-5-4.

[3] 唐珩.廣州商事登記制度改革實施一年 登記總量大增175.50%[N].羊城晚報,2015-1-8.

[4] 廣州市工商行政管理局.廣州市推進商事制度改革情況[Z].2016-6-13.

[5] 廣州工商行政管理局.廣州市工商行政管理局2015年行政許可實施和監(jiān)督管理情況評價公告[EB/OL]. ( 2016-3-31)[ 2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.[6] 廣州市工商行政管理局. 廣州市推進商事制度改革情況[Z].2016-6-13.

[7] 廣州工商行政管理局.廣州市工商行政管理局2015年行政許可實施和監(jiān)督管理情況評價公告[EB/OL].(2016-3-31)[2016-6-17]http://www.gzaic. gov.cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[8] 廣州工商行政管理局.廣州市工商行政管理局2015年行政許可實施和監(jiān)督管理情況評價公告[EB/OL]. (2016-3-31)[2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[9] 米燕，劉雪，藍輝龍. 廣東商事登記制度改革激發(fā)創(chuàng)業(yè)激情 深圳創(chuàng)業(yè)密度全國居首[N].南方都市報，2015-11-25.

The Reform and Deepening of the Commercial Registration System in Guangzhou

ZHANG Wei

(Jilin University ,Changchun130012,China)

Guangzhou is the first implementation of the reform of commercial registration system of the national center of the city, the main contents involves seven main items.The effect of the reform is obvious, such as the releasing market vitality, strengthening the streamlining administration and delegating power establishing information sharing mechanism, broadening service channels and expanding public participation in government supervision. But there are still some problems, such as long term mechanism of supervision has not been established. In order to solve the problems, the paper suggests: the relevant departments change the supervision misconception, establishing of a joint disciplinary mechanism , promoting sharing and application of commercial registration data, and so on.

commercial registration; reform; problem; suggestion

2016-08-08

廣州市委黨校校級委托課題“廣州政法前沿問題對策研究”(D516003)

張微(1983—)，女，博士，副教授。

F426.9

A

1672-1950(2016)03-0064-05