徐冬睿

(浙江財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310016)

?

對限行措施的合法性考察
——以杭州市為例

徐冬睿

(浙江財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310016)

面對機(jī)動車高度增長所引起的城市交通擁堵狀況和城市空氣污染問題，許多地方政府試圖以限行措施來加以應(yīng)對，但在行政法上其合法性并非是全無爭議的。限行在行政法上性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政命令，結(jié)合《立法法》的規(guī)定和目前限行的制定者多為地方縣市這兩點(diǎn)來看，限行措施的形式合法性依賴于上位法的授權(quán)?！兜缆方煌ò踩ā诽峁┝嘶诮煌ò踩ǔＤ康牡某B(tài)化限行授權(quán)，但《中華人民共和國大氣污染防治法》卻不能做出同樣的解釋。在實質(zhì)合法性的層面，目前的限行措施，比如杭州市的限行措施，難以通過行政法上比例原則的考驗，有值得商榷的空間。

限行；杭州市；比例原則；合法性

一、背景概述

根據(jù)資料顯示，截至2016年3月底，全國機(jī)動車保有量達(dá)2.83億輛；全國有42個城市的汽車保有量超過百萬輛，北京、成都、深圳、重慶、上海、蘇州、天津、鄭州、西安、杭州、廣州、武漢、石家莊、南京、青島15個城市汽車保有量超過200萬輛[1]。

在這一機(jī)動車大幅增長的背景下，人們獲得了自由出行的更多便利，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為大城市現(xiàn)在多發(fā)的交通擁堵和空氣污染問題也與機(jī)動車數(shù)量的快速增長關(guān)系密切；為了緩解交通擁堵和空氣污染問題，有必要采取措施限制機(jī)動車數(shù)量的進(jìn)一步快速增長，并且限制機(jī)動車的無序出行。在這一觀點(diǎn)的指導(dǎo)下出臺的對策，就是限行。所謂“限行”，是指通過制定一定的標(biāo)準(zhǔn)如牌照尾號、是否本地車輛等，僅允許符合該標(biāo)準(zhǔn)的車輛在規(guī)定時間、規(guī)定范圍內(nèi)上路通行，從而減少規(guī)定時間、規(guī)定范圍內(nèi)的路上機(jī)動車數(shù)量的措施?！跋扌小睂?yīng)的是限制機(jī)動車的無序出行。截至2016年7月29日，全國共有18個城市采取了限行措施。

但是，對于各地出臺的限行措施并非全無疑義。對其的質(zhì)疑主要集中在其形式合法性和實質(zhì)合法性(合理性)兩個方面，也就是說：首先，對于公權(quán)力而言，法無許可即禁止；各地對限行措施的出臺有無違反上位法的授權(quán)？ 其次，比例原則是行政法上衡量行政行為實體正義的重要尺度；限行的實際措施能否通過它的檢驗？對上述兩個限行措施的合法性問題，本文試圖以筆者生活的杭州市出臺的限行限牌措施為切入點(diǎn)加以考察。

二、對杭州市限行的考察

杭州市的限行措施始于2011年， 一開始只是限制某些尾號的機(jī)動車在工作日的7：00—8：30和17：00—18：30早晚高峰時段進(jìn)入某些限行區(qū)域。在2014年3月25日，杭州市對限行措施做了調(diào)整，進(jìn)一步延長了限行時間，擴(kuò)大了限行范圍，且完全禁止了外地牌照機(jī)動車在高峰期進(jìn)入限行區(qū)域。

(一)杭州市限行文件的性質(zhì)考察

關(guān)于限行，杭州市主要出臺了兩個文件。分別是《杭州市人民政府關(guān)于實施工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2011年9月23日)和《杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2014年3月25日)。

從這兩個文件的文號“杭政函”來看，這兩個文件的制定主體是杭州市人民政府，而且制定過程沒有經(jīng)過政府常務(wù)會議或者全體會議決定。不符合《規(guī)章制定程序條例》第27條的規(guī)定。故而其性質(zhì)不屬于地方政府規(guī)章，僅為杭州市政府制定的地方規(guī)范性文件。

(二)杭州市限行的形式合法性考察

1.限行的性質(zhì)界定

要對限行的形式合法性進(jìn)行考察，首先就需要對限行究竟屬于哪一類行政行為進(jìn)行界定。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為限行屬于廣義上的行政征用行為：認(rèn)為制定一定規(guī)則限制某些機(jī)動車上路行使，可以理解為是行政機(jī)關(guān)征用了機(jī)動車所有人的使用權(quán)，并以“不上路行使”的方式對其加以了不作為的使用[2]。又有觀點(diǎn)認(rèn)為限行屬于行政命令行為：認(rèn)為限行是作出了要求機(jī)動車駕駛?cè)恕安坏迷谙扌袝r段駕駛限行車牌車輛駛?cè)胂扌新范巍钡囊馑急硎?。符合“行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或者不為一定行為(作為或者不作為)的意思表示”[3]的這一定義。還有觀點(diǎn)認(rèn)為限行屬于行政許可行為：認(rèn)為可以把限行規(guī)定理解為是先作出了對機(jī)動車在限行時段駛?cè)胂扌袇^(qū)域的普遍禁止，再設(shè)定了條件，對牌照符合條件的機(jī)動車解除這一普遍禁止；這符合行政許可行為本質(zhì)上是設(shè)定普遍禁止再有條件解禁這一行政行為的性質(zhì)。對于上述三種觀點(diǎn)，可以這樣分析：

首先，如果同一個機(jī)動車駕駛?cè)嗽谙扌袝r間段內(nèi)換一輛不在限號范圍內(nèi)的車進(jìn)入限行路段，是否可以呢？答案是可以的。由此可以看出，限行不是針對駕駛?cè)说膶θ讼拗?，而是針對機(jī)動車的對物限制。這樣一種限制至少不是行政許可，因為行政許可是對人的，是普遍禁止人從事某些行為，只對符合條件的人恢復(fù)其從事相關(guān)行為的自由。而且根據(jù)《行政許可法》第39條“行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請人頒發(fā)加蓋本行政機(jī)關(guān)印章的下列行政許可證件……”的規(guī)定，行政許可是要式行為，要求遵守一定的法律程序并具備某種書面形式；而實際上，限行范圍外的車輛通過限行路段時，并沒有額外獲得頒發(fā)的加蓋行政機(jī)關(guān)印章的行政許可證件，形式要件也不符合，所以限行不是行政許可。

其次，從限行使得被限行機(jī)動車所有人不能在限行時間限行路段使用該被限行機(jī)動車這一點(diǎn)來看，確實限行是對所有人使用權(quán)產(chǎn)生了影響，限制了所有人一定范圍內(nèi)的使用權(quán)。如果把這種限制理解為是行政機(jī)關(guān)在限行時間路段對所有人的使用權(quán)進(jìn)行了征用，似乎也不是不可以。但是機(jī)動車所有人在限行時段，完全可以同時在限行路段之外使用該機(jī)動車。比如某浙B牌照的車主，他的車無法在高峰時段進(jìn)入杭州市區(qū)，但他完全可能于高峰時段在杭州之外使用該機(jī)動車。如果說此時該車主的使用權(quán)被行政機(jī)關(guān)征用了，那要怎么對實際上車主正在杭州之外開車這一使用行為進(jìn)行解釋呢？所以，限行屬于行政征收這一觀點(diǎn)雖然揭示了限行對機(jī)動車所有人物權(quán)的限制，但其把對物權(quán)的限制直接就理解為征收，這一點(diǎn)有值得商榷之處。

最后，限行的內(nèi)容是要求機(jī)動車駕駛?cè)瞬灰谙扌袝r間路段內(nèi)駕駛被限行車輛，也即“要求行政相對人不作為”；其又是以行政機(jī)關(guān)對外公布文件的形式為公眾所知的，也即作出了“意思表示”。這與行政命令的特征是符合的。

綜上所述，在行政征用、行政許可、行政命令三者中，限行與行政命令最為接近，將限行的性質(zhì)理解為行政命令，應(yīng)當(dāng)是比較穩(wěn)妥的。

2.杭州市限行的上位法依據(jù)考察

在明確了限行的性質(zhì)屬于以地方規(guī)范性文件形式頒布的行政命令之后，再聯(lián)系《立法法》第82條的規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”我們可以得出一個結(jié)論：限行這一行政命令為公民增設(shè)了不作為義務(wù)。而杭州市政府頒布限行的兩個通告作為規(guī)范性文件沒有權(quán)力直接設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的內(nèi)容。因為比規(guī)范性文件層級高的地方政府規(guī)章設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范尚且需要法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等上位法的依據(jù)，作為層級更低、無需經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定，制定程序更簡單的下級法規(guī)，當(dāng)然更需要上位法的依據(jù)才能夠設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的內(nèi)容。

于是乎，我們就可以從限行這一行政命令究竟有沒有合適的上位法依據(jù)入手，來判斷杭州市的限行是否符合形式合法性。

在兩個限行文件《杭州市人民政府關(guān)于實施工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2011年9月23日)和《杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2014年3月25日)中，主要列舉了以下幾個上位法：《中華人民共和國道路交通安全法》《杭州市道路交通安全管理條例》《杭州市機(jī)動車排氣污染防治條例》。經(jīng)過梳理，這些上位法中，與杭州市政府出臺限行措施的權(quán)限有關(guān)的法條主要有：《中華人民共和國道路交通安全法》第4條、《杭州市道路交通安全管理條例》第9條、《杭州市機(jī)動車排氣污染防治條例》第8條。

根據(jù)《道路交通安全法》第4條：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實施?！笨h級以上地方各級人民政府被賦予了處理當(dāng)?shù)亟煌ㄊ聞?wù)，實施交通安全規(guī)劃的權(quán)力。

杭州市政府以規(guī)范性文件的方式制定有關(guān)限行的行政命令，能否視為第4條中授權(quán)縣級以上地方政府制定的道路交通安全規(guī)劃？筆者認(rèn)為是可以的。雖然法條原文中授權(quán)的是制定交通“安全”規(guī)劃，但是對安全的理解不應(yīng)僅僅理解為不發(fā)生或少發(fā)生交通事故，流暢的通行也應(yīng)當(dāng)是“交通安全”中的一環(huán)。因為人和物及時流暢的流通才是交通的目的，達(dá)不成這一目的，交通本身就會陷入癱瘓，哪怕不出交通事故，當(dāng)?shù)氐慕煌ㄒ搽y以認(rèn)為符合“安”和“全”。而且交通不流暢，本身就會招致社會不滿與不安，自然也就說不上求“全”完滿了。而且從《道路交通安全法》的其他條文，比如第29條第1款“道路、停車場和道路配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時調(diào)整”中也能看出，《道路交通安全法》的立法目的不僅僅是減少交通事故，而且也包含促進(jìn)道路交通流暢。這一立法目的也佐證了上述對“交通安全”授權(quán)條款的理解。

經(jīng)過上述分析過后，我們就可以有理由地認(rèn)為，《道路交通安全法》的第4條是對縣級以上地方政府管理當(dāng)?shù)亟煌ㄊ聞?wù)的授權(quán)，既包括對狹義的交通安全的管理，也包括對交通流暢的管理。杭州市政府以制定規(guī)范性文件的形式，對道路通行作出行政命令，符合《道路交通安全法》第4條的授權(quán)。

根據(jù)2008年的《杭州市道路交通安全管理條例》第9條第2款：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以根據(jù)道路交通狀況和機(jī)動車排氣污染防治需要，對實施環(huán)境保護(hù)標(biāo)志管理的機(jī)動車采取限制區(qū)域、限制時間行駛的交通管理措施。具體辦法由公安機(jī)關(guān)交通管理部門會同環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定，報同級人民政府批準(zhǔn)后實施?！痹撐募窃谟珊贾菔腥舜蟪Ｎ瘯h通過，經(jīng)浙江省人大常委會批準(zhǔn)的，名稱中有“條例”二字，杭州市又作為浙江省省會，屬于2000年《立法法》第63條授權(quán)制定地方性法規(guī)中規(guī)定的“較大的市”，由此可以看出其文件性質(zhì)屬于較大的市地方性法規(guī)。從內(nèi)容看，該條對公安機(jī)關(guān)交通管理部門具體執(zhí)行限行措施進(jìn)行了授權(quán)，但對《道路交通安全法》規(guī)定的是否采取限行的考量因素做了擴(kuò)張，除了交通狀況外還增加了“機(jī)動車排氣污染防治需要”這個考量因素。但在規(guī)定大氣污染防治的上位法《中華人民共和國大氣污染防治法》(2016年修訂)中，只有第96條提及了可以采取限行措施，而且“依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級……根據(jù)應(yīng)急需要可以采取……限制部分機(jī)動車行駛……等應(yīng)急措施”。既然是應(yīng)急措施的限行，那么就應(yīng)當(dāng)是臨時的而非常態(tài)的。當(dāng)對同一條文存在符合上位法和違反上位法兩種解釋的可能性，根據(jù)合法性解釋的解釋方法，應(yīng)當(dāng)盡量采取使其與上位法相一致的解釋。具體到對《杭州市道路交通安全管理條例》第9條第2款，為了使其與上位法《中華人民共和國大氣污染防治法》第96條相一致，只能采取將第9條第2款中的“限制區(qū)域、限制時間行駛的交通管理措施”也解釋為臨時的應(yīng)急措施授權(quán)，而對非常態(tài)化的限行授權(quán)。

根據(jù)以上對兩個通告的上位法文件的梳理，我們可以初步得出這樣一個結(jié)論：杭州市政府以規(guī)范性文件形式出臺的有關(guān)限行措施的行政命令，在以保障交通安全暢通為立法目的和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時，具有《中華人民共和國道路交通安全法》這一適當(dāng)?shù)纳衔环ㄒ罁?jù)；但是在以防治機(jī)動車排氣污染為立法目的和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時，《杭州市道路交通安全管理條例》并不能作為其上位法依據(jù)，存在違反上位法授權(quán)之嫌。

(三)杭州市限行的實質(zhì)合法性考察

到這里為止，筆者對限行措施在程序?qū)用嫔?，也即有無適當(dāng)?shù)纳衔环ㄊ跈?quán)依據(jù)的角度對杭州市政府限行措施做了初步考察。接下來從實體合法性，即合理性層面上對杭州市政府限行措施做一考察。

是否應(yīng)該施行，在什么時機(jī)施行某項行政措施，這無疑有著相當(dāng)大的行政自由裁量空間，應(yīng)當(dāng)由行政主體自主掌握。但這并不意味著對具體的行政行為只要行政機(jī)關(guān)有相應(yīng)權(quán)限，就完全不存在在實體上加以控制的余地。一項基于相應(yīng)權(quán)限的行政行為，其自由裁量內(nèi)容仍要符合行政法基本原則的要求。非如此，則自由裁量已被濫用，合理行政即難以達(dá)成。

杭州市政府的限行措施主要包括三個層面：第一，對浙A牌照(即本地)的機(jī)動車，在工作日高峰時段實行按尾號輪流限行。第二，對非浙A牌照(即外地)的機(jī)動車，在工作日高峰時段實行全號段禁行。第三，大型客車、公共汽(電)車、省際長途客運(yùn)車輛以及客運(yùn)出租汽車、城市快運(yùn)車輛；軍(武警)車、警車、消防車、救護(hù)車和工程搶險車以及其他法律法規(guī)規(guī)定不受行駛路線、行駛方向和車輛分道行駛限制的車輛不在此限。

以行政法基本原則來考察這三個層面的措施，不難發(fā)現(xiàn)，三個層面中的第二點(diǎn)“非浙A牌照(即外地)的機(jī)動車，在工作日高峰時段實行全號段禁行”可能違反了比例原則，構(gòu)成了對掛外地牌照機(jī)動車的歧視?？蛇M(jìn)一步分析如下：

比例原則的要求是：第一，必要性原則。行政機(jī)關(guān)擬實施行政行為，特別是實施對行政相對人權(quán)益不利的行政行為時，只有認(rèn)定該行為對于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)是必要或必須的，才能實施。即該行政行為能夠達(dá)成其目的。第二，適當(dāng)性原則：行政機(jī)關(guān)擬實施行政行為，必須先進(jìn)行利益衡量，只有通過利益衡量，確認(rèn)實施該行為對于實現(xiàn)相應(yīng)行政目標(biāo)是適當(dāng)?shù)?，且可能取得的利益大于可能損害的利益，收益大于成本，才能實施。即該行政行為達(dá)成目的所獲得的收益必須大于其成本。第三，最小損害原則。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，必須在多種方案中進(jìn)行選擇，擇其對行政相對人權(quán)益損害最小的方案實施。即在符合上述兩個原則的前提下，行政機(jī)關(guān)必須在數(shù)種可行的選項中選擇對相對人利益損害最小的方式。

杭州市政府的限行措施。對本地牌照機(jī)動車實行尾號按日限行，而外地牌照機(jī)動車則是不分尾號一律限行。這樣的區(qū)別對待，如果沒有正當(dāng)合理的考量依據(jù)，就是歧視，不僅違反了行政行為要調(diào)和目的與手段間平衡的比例原則，同時也違反了《憲法》第33條中有關(guān)平等權(quán)的規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”侵犯了公民的平等權(quán)。平等權(quán)并不是說使所有公民都獲得公權(quán)力同樣的對待，而是允許公權(quán)力對公民區(qū)別對待，但是區(qū)別對待要有正當(dāng)合理的考量依據(jù)，并且嚴(yán)格地執(zhí)行。根據(jù)正當(dāng)合理的考量依據(jù)劃分到同一范圍的公民，公權(quán)力必須同等對待。

就在技術(shù)上如何考量一項行政行為是否具有正當(dāng)合理的考量依據(jù)，比例原則同樣是一個非常有用的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

首先來看限行措施區(qū)別本地和外地機(jī)動車是否合乎比例原則中的必要性原則。無疑，在高峰期實行限行措施的目的在于緩解杭州城區(qū)的交通擁堵狀況。那么就區(qū)別外地車輛和本地車是否能夠達(dá)成這一目的，從而符合必要性原則的要求這一問題，我們會發(fā)現(xiàn)，確實，通過將大量外地車輛在高峰期拒之門外，無疑對緩解杭州城區(qū)的交通擁堵是有作用的。所以限行措施符合必要性原則。

接下來我們需要考察的是對本地和外地機(jī)動車的區(qū)別是否符合適當(dāng)性原則。即區(qū)別兩者的收益是否大于其成本。收益很顯然，就是城區(qū)道路高峰期擁堵狀況的緩解，而交警觀察車牌鑒別本地外地車輛也并不困難，也即執(zhí)行這一政策的(直接)成本也并不高。因而我們似乎可以初步認(rèn)定這一區(qū)分措施也符合適當(dāng)性原則。

最后我們要考察區(qū)分是否符合最小損害原則。這里我們要考慮，能夠達(dá)到相似效果的行政措施就只有區(qū)分本地牌照和外地牌照這一種？似乎并非如此，哪怕不區(qū)分本地牌照和外地牌照，只要通過增加單日限行的尾號數(shù)量，比如說將原有的“星期一：尾號1和9禁止通行”改為“星期一：尾號1、5和9禁止通行”，同樣可以引導(dǎo)該尾號的車主當(dāng)日選擇公共交通出行，從而達(dá)到大量減少高峰期城區(qū)擁堵的效果，而且可以避免對因為區(qū)分本地和外地機(jī)動車，而可能導(dǎo)致的侵害公民平等權(quán)這一不利后果，因而在保持相似效果的同時，對公民自由行車權(quán)利的侵害又更小。

綜上所述，杭州市政府限行措施中區(qū)分本地牌照和外地牌照的舉措沒有通過比例原則的審查，因而違反了比例原則，這一行政行為缺乏實質(zhì)合法性。并因為沒有通過比例原則的審查，也即未能提出區(qū)別對待的合理依據(jù)，同時涉嫌違反了《憲法》上的平等權(quán)條款，侵犯了公民受到政府平等對待的權(quán)利。

三、對限行措施合法性問題的破解

由上述分析我們可以看出，杭州市政府以《杭州市人民政府關(guān)于實施工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2011年9月23日)和《杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域“錯峰限行”交通管理措施的通告》(2014年3月25日)兩個行政規(guī)章的形式出臺的限行措施。在性質(zhì)上屬于行政命令。在規(guī)范文件制定權(quán)限上具有《中華人民共和國道路交通安全法》這一適當(dāng)?shù)纳衔环ㄒ罁?jù)。但在實體內(nèi)容上，區(qū)分本地牌照機(jī)動車和外地牌照機(jī)動車，違反了行政法基本原則中的比例原則，因而實體內(nèi)容上可能不具備實質(zhì)合法性。并進(jìn)一步涉嫌侵犯公民為憲法所保護(hù)的平等權(quán)。

就杭州市政府限行措施在實質(zhì)合法性上的缺失，存在哪些可行的補(bǔ)救措施，筆者以為可以采取這樣一種思路：雙管齊下，一方面給予被限行車主以補(bǔ)償，另一方面以獎勵的方式引導(dǎo)不被限行的車主自主“限行”。

這種思路的邏輯在于：限行措施的實質(zhì)合法性之所以缺失，根據(jù)上述分析主要是因為其給行政相對人造成的損失并不是所有可行措施中最小的那一種，因而難以通過“比例原則”中“最小損害”這一條件的審查。因而想要通過審查，就必須減少限行措施對行政相對人的損害。要減少對行政相對人的損害，又有兩個方向，一是給予行政相對人利益，從而與造成的損害相抵，從而達(dá)成降低損害；二是降低限行措施的強(qiáng)制性，以讓利的方式引導(dǎo)行政相對人主動限行，這樣也能降低對相對人的損害，通過比例原則的審查。

這兩個方向的具體措施可以根據(jù)各地情況自由變通，比如給予行政相對人利益的措施就可以采取減免相應(yīng)被限行車主的養(yǎng)路費(fèi)等稅費(fèi)的方式實現(xiàn)；同理，引導(dǎo)主動限行的措施也可以通過出臺減免稅費(fèi)、每月多少天不開車就給予一定公交卡免費(fèi)乘坐額度等等諸如此類的優(yōu)惠政策，吸引非限行號段的車主增加選擇公共交通方式出行的頻率，從而達(dá)成更好的“自主限行”效果，既沒有強(qiáng)制措施損害相對人利益的負(fù)面效果，又能達(dá)成限行措施的本來目的：交通擁堵狀況的緩解和大氣污染的改善。

至此，筆者以杭州市政府出臺的限行措施為例，對限行措施的形式合法性和實質(zhì)合法性進(jìn)行了考察，得出了這樣的結(jié)論：限行措施在形式合法性上沒有問題，但是具體內(nèi)容需要更審慎地加以設(shè)定，否則就會有通不過比例原則的審查、缺乏實質(zhì)合法性的危險。同時，還對如何就合法性中存在的問題進(jìn)行破解提出了自己的思路：通過給予受影響的行政相對人補(bǔ)償，來消解損害；以引導(dǎo)行政代替強(qiáng)制行政，來增強(qiáng)合法性。而現(xiàn)代行政法的一大課題，就是如何順應(yīng)由原先單一的高權(quán)行政轉(zhuǎn)向多元的服務(wù)行政的社會需要。本文對限行措施的分析，也正是期望通過對現(xiàn)實問題的分析，回應(yīng)這一潮流趨勢并促進(jìn)其發(fā)展。

[1] 佚名.國機(jī)動車保有量達(dá)2.83億輛 2016年一季度增幅明顯[EB/OL].http://www.122.cn/xwzx/jtyw/720828.shtml.

[2] 錢卿. 交通限行措施的行政法解讀：以單雙號限行為樣本[J]. 行政法學(xué)研究，2011(4)：60-69.

[3] 姜明安. 行政法與行政訴訟法[M]. 北京：高等教育出版社，2015：259.

[4] 余凌云. 機(jī)動車單雙號限行：是臨時還是長效？：行政法學(xué)的視角[J]. 法學(xué)家，2008(5)：8-10.

[5] 章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].北京：法律出版社，2008.

[6] 范良聰.限牌政策及其替代方案的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]. 廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015，30(3)：106-113.

Legitimacy of Traffic Control:Taking Hangzhou as an Example

XU Dongrui

(Law School, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310016, China)

Facing the problems of urban traffic congestion and air pollution caused by quick increase of vehicles, many local governments have adopted traffic control, but its legitimacy is not disputable. Implementation of traffic control is a kind of administrative order from the perspective of administrative law, and judging by the terms inLegislativeCodeand the fact that policy makers of traffic control are mainly county or municipal governments, formal legitimacy of traffic control is actually dependent on authorization of superordinate laws. ThoughTrafficSafetyActauthorizes governments to carry out normalized traffic control for traffic safety,LawonthePreventionandControlofAtmosphericPollutioncannot provide similar explanation. So it is rather difficult for some measures of traffic control, for example that of Hangzhou, to pass on the level of virtual legitimacy the test of proportion principle of administrative law, which is worth discussing.

traffic control; Hangzhou; proportion principle; legitimacy

2016-08-11

徐冬睿(1991-)，男，安徽巢湖人，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D912.1

A

1009-2463 (2016)06-0080-06