王思斌

(北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京　100871)

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積極治理視角下激發(fā)社會組織活力的制度創(chuàng)新分析

王思斌

(北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京100871)

摘要：社會治理體制創(chuàng)新追求的是積極治理，積極治理在理念、行動、關(guān)系和內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)的自上而下、依靠權(quán)力的管理有很大不同。社會組織有其服務(wù)型治理的優(yōu)勢，激發(fā)社會組織活力是社會治理體制創(chuàng)新的重要組成部分。我國社會組織在社會治理中發(fā)揮作用不足，主要源之于政府的統(tǒng)攝思維及政策虧空，也與社會組織的能力不足有關(guān)。要發(fā)揮社會組織活力參與社會治理制度創(chuàng)新就必須實現(xiàn)政府對社會組織的實質(zhì)性承認(rèn)，社會組織必須走進(jìn)民眾、反映民意，強(qiáng)化前瞻性開展工作的能力。

關(guān)鍵詞：社會組織活力；制度創(chuàng)新；積極治理視角

當(dāng)前我國正經(jīng)歷著重大的社會轉(zhuǎn)型，這既是向市場經(jīng)濟(jì)體制深刻轉(zhuǎn)化的過程，也是進(jìn)一步邁向現(xiàn)代社會的過程。這一轉(zhuǎn)型過程中既有機(jī)遇，也有不可忽視的挑戰(zhàn)。為了化解長期以來強(qiáng)力推動經(jīng)濟(jì)高速增長積累起來的各種矛盾，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定更好的社會基礎(chǔ)，中共中央十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，指出要創(chuàng)新社會治理體制。激發(fā)社會組織活力是社會治理體制創(chuàng)新的重要組成部分，就我國現(xiàn)在的情況來看，激發(fā)社會組織活力和社會治理體制創(chuàng)新都還在探索之中，甚至其中還存在一些需要在理論上、認(rèn)識上加以厘清的問題。本文從積極治理的理念出發(fā)，對如何發(fā)揮社會組織活力談一點(diǎn)初步的看法，以就教于行家。

一、積極治理視角下激發(fā)社會組織活力的意涵

(一)積極的社會治理的意涵

中共中央十八屆三中全會的重大貢獻(xiàn)之一就是提出了社會治理體制創(chuàng)新的任務(wù)和目標(biāo)，并對實現(xiàn)社會治理體制創(chuàng)新的途徑做出了基本的闡述，這就是改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。為了激發(fā)社會組織活力，全會提出要正確處理政府和社會的關(guān)系，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用[1]。十八屆三中全會以來，我國社會組織的發(fā)展有了一定的起色，各地對社會組織參與社會治理創(chuàng)新也做了多種探索。但是，總起來看，發(fā)揮社會組織的能動作用，參與社會治理創(chuàng)新還剛剛起步，有的地方還處于觀望、消極應(yīng)付狀態(tài)。這里有兩個基本原因：一是對社會治理創(chuàng)新的理念和意義缺乏深刻認(rèn)識，二是對社會組織的角色和作用認(rèn)識不清、甚至存在懷疑。

對于什么是社會治理，為什么要進(jìn)行社會治理體制創(chuàng)新的問題，一些熟識靠強(qiáng)力推動經(jīng)濟(jì)增長、靠強(qiáng)力維穩(wěn)的政府官員可能并不清楚。他們強(qiáng)調(diào)政府的社會管理職能和權(quán)威，著眼于利益被嚴(yán)重?fù)p害時有所反抗的“刁民”。在這種思想的指導(dǎo)下，社會治理被理解為對社會問題的整治和自上而下的社會管理，而社會組織的作用是不在話下的，更不用說激發(fā)社會組織活力。毫無疑問，這是傳統(tǒng)的社會管理的延續(xù)。實際上，中央之所以強(qiáng)調(diào)社會治理體制創(chuàng)新，就是要改變強(qiáng)制性維穩(wěn)的做法，要實現(xiàn)由社會組織和民眾參與的社會管理或者社會治理。我們可以把社會力量充分參與、既能解決眼前問題，又顧及長遠(yuǎn)效果的治理稱為積極的治理，而維穩(wěn)式治理只能稱作消極的治理或者根本算不上真正的治理。中央所追求的社會治理體制創(chuàng)新指的是積極的治理，這種治理的內(nèi)涵在對“改進(jìn)社會治理方式”“激發(fā)社會組織活力”的闡述中已有說明，而十八屆五中全會關(guān)于“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的闡述進(jìn)一步指明了這一點(diǎn)。

所謂積極的治理有如下幾個主要特征：第一，觀念上是積極的。不是強(qiáng)調(diào)事后整治，而是強(qiáng)調(diào)預(yù)防和疏導(dǎo)；第二，行動上是積極的。不是主要集中于管制，而是服務(wù)和管理相結(jié)合；第三，關(guān)系上是積極的。明確社會治理不只是政府的職責(zé)和權(quán)力，社會力量也應(yīng)參與，參與各方在關(guān)系上是平等的；第四，內(nèi)容是積極的。不是敷衍，而是強(qiáng)調(diào)多方參與、協(xié)商、合作，負(fù)責(zé)任地解決現(xiàn)實問題。實際上，這種積極的治理就是共建共享，上述各個方面是真正走向善治的基本條件。以下我們從積極治理的角度討論問題。

(二)社會組織活力解析

社會組織活力是指社會組織實現(xiàn)自己的宗旨而具有的積極能力與行動。我國的社會組織具有多樣化特征，從功能性質(zhì)上來講，有經(jīng)濟(jì)類、科技類、文化類、社會類等類型的組織；從與政府關(guān)系的角度來看，有靠近政府的群眾團(tuán)體、一般社會團(tuán)體、草根組織等。但是無論如何，社會組織基本上都有服務(wù)組織成員、服務(wù)社會的目標(biāo)。社會組織活力就是服務(wù)其成員、服務(wù)社會的積極能力與行動。社會組織有無活力要看兩個方面：一是能力，二是基于能力的實際行動。就能力而言，包括社會組織在本質(zhì)上是否具有能力和在實際上是否能發(fā)揮積極作用。前者是基本素質(zhì)問題，后者是現(xiàn)實表現(xiàn)。實際行動是實際地實現(xiàn)自己宗旨和目標(biāo)的能力，這種能力的表現(xiàn)還與自身條件和發(fā)揮能力的外部條件有關(guān)，而這兩方面又是密切地聯(lián)系在一起的。一個具有較好內(nèi)在素質(zhì)又具備環(huán)境條件的社會組織，其活力易于發(fā)揮；而二者之中任一方面較差，社會組織活力的發(fā)揮就會遇到困難。這就是說，社會組織活力既包括它應(yīng)有的能力、現(xiàn)實具備的內(nèi)在能力，也包括在一定環(huán)境下可以發(fā)揮的能力。

站在主體的角度看，社會組織活力實際是它的功能性活力，即社會組織在一定的內(nèi)外環(huán)境下，實現(xiàn)自己的宗旨和目標(biāo)，積極努力，滿足成員需要、服務(wù)社會，并促進(jìn)組織發(fā)展的能力和行動。具體到社會治理問題，激發(fā)社會組織活力就是要將其所具有的參與社會治理的能力激發(fā)出來，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有功能，以實現(xiàn)積極的社會治理。以下，我們以社會服務(wù)組織，特別是社會工作機(jī)構(gòu)為代表，分析社會組織活力的激發(fā)與制度創(chuàng)新。

二、社會組織參與社會治理的優(yōu)勢及障礙因素

(一)社會組織參與社會治理的優(yōu)勢

上面我們指出，積極的社會治理是政府和社會力量共同參與、協(xié)商、合作，發(fā)揮服務(wù)和治理功能，有效解決社會問題，促進(jìn)社會和諧與社會發(fā)展的過程。在這方面，社會組織有其優(yōu)勢。社會組織參與社會治理的優(yōu)勢是良好的公益服務(wù)和社會服務(wù)，這是針對有需要人群、特別是困難群體、底層群體而開展的服務(wù)。由于這些群體面臨的基本生活問題處理不好會導(dǎo)致社會問題，因此加強(qiáng)服務(wù)、幫助他們解決問題就可能減少社會矛盾，就能夠促進(jìn)社會和諧，從而促進(jìn)社會治理。

社會工作機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上具有創(chuàng)新社會治理的能力。社會工作機(jī)構(gòu)以幫助困難群體解決現(xiàn)實困難、發(fā)展服務(wù)對象的能力、追求社會公平正義、促進(jìn)社會和諧發(fā)展為價值目標(biāo)，以科學(xué)、靈活的服務(wù)方法為手段，以善于同各相關(guān)方面建立健康、可信任和有效的工作關(guān)系為依托，通過介入相關(guān)領(lǐng)域和事件，促進(jìn)問題的解決、實現(xiàn)善治。以社會工作機(jī)構(gòu)為代表的社會服務(wù)組織參與社會治理是服務(wù)型治理。服務(wù)型治理以社會服務(wù)為手段，以滿足困難群體和其他有需要群體的現(xiàn)實需要為工作目標(biāo)，通過鏈接資源、提供服務(wù)，解決他們的問題，增強(qiáng)他們的能力，促進(jìn)他們與社會環(huán)境的相互適應(yīng)，這實際上是在參與社會治理[2]。可以說，任何真正的(而不是冒牌的)社會組織都有服務(wù)成員與社會的追求，在本質(zhì)上有發(fā)揮自己能力的愿望，所不同的是社會組織的類型不同、活動領(lǐng)域不同、素質(zhì)能力不同。社會組織通過服務(wù)參與社會治理是它的一個特點(diǎn)，也是其優(yōu)勢。同時，社會組織的服務(wù)型治理無論在治理類型、治理方式、治理的體制機(jī)制方面都有所創(chuàng)新[3]。充分發(fā)揮社會組織參與社會治理的活力和功能，對于妥善解決我國社會轉(zhuǎn)型中的社會矛盾和社會問題來說是十分重要的。

(二)社會組織參與社會治理創(chuàng)新的障礙因素

近幾年來我國的社會組織得到較快發(fā)展，在社會服務(wù)方面也做了一些工作，在社會治理方面也發(fā)揮了一些作用[4]。但是總體來看，社會組織發(fā)揮活力參與社會治理的功能嚴(yán)重不足。其障礙因素主要有制度虧空和能力不足兩個方面。

1.制度層面的統(tǒng)攝思維及政策虧空

Strong rainstorm occurs in summer as well as heavy snow occurs in winter, whole year may be hotter than ever.

長期以來，我國發(fā)展社會組織的政策是相對緊縮的，這表現(xiàn)為政府強(qiáng)調(diào)對社會組織的監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)對社會組織的掌控，擔(dān)心社會組織失控，而對培育社會組織、促進(jìn)其發(fā)揮社會治理功能的認(rèn)知不足，這就是統(tǒng)攝思維。統(tǒng)攝思維強(qiáng)調(diào)社會組織的一切情況和活動都在政府掌控之中。其極端狀況是對社會組織不太信任，也無意發(fā)揮社會組織的能動作用。如果需要社會組織發(fā)揮作用的話，那就是裝飾品。在傳統(tǒng)的統(tǒng)攝思維指導(dǎo)下，缺乏對體制外社會組織的支持培育，以“自生自滅”的態(tài)度對待之，缺乏鼓勵社會組織發(fā)展和發(fā)揮作用的政策和制度。沒有政府購買服務(wù)的激勵措施，沒有培育社會組織專業(yè)服務(wù)人才隊伍的方法，更沒有吸納社會組織參與社會治理的制度性規(guī)則和政策，即在這一領(lǐng)域出現(xiàn)政策虧空[5]。在發(fā)揮社會組織作用的可見性成績方面，政府青睞于與自己有“血緣關(guān)系”的社會組織——一些由退休官員或與現(xiàn)任官員有密切關(guān)系的人士領(lǐng)頭成立的組織，他們被視為“自己人”而得到資源上的優(yōu)先照顧，從事由在任官員分派的工作，即政府對這些組織實行“功能讓渡”，從而形成了這些社會組織生存的“讓渡空間”[6]。但是，由于這類社會組織的建立背景和人員結(jié)構(gòu)方面的原因，要靠這類組織實現(xiàn)高水平的有效服務(wù)、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，幾乎是不可能的。

2.社會組織服務(wù)能力不足

社會組織在社會治理創(chuàng)新中表現(xiàn)欠佳或沒得到應(yīng)有的認(rèn)可，也與社會組織的能力不足有關(guān)。這里有兩種情況：一是體制內(nèi)社會組織(比如群眾團(tuán)體)的創(chuàng)新能力不足。這類社會組織長期按科層規(guī)則行事，機(jī)關(guān)化、行政化、形式化比較嚴(yán)重，使它們難以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型中民眾中產(chǎn)生的新需要，浮在上面使它們不能真正接地氣、了解群眾疾苦，也不想(或不敢)貿(mào)然反映民眾比較迫切和尖銳的訴求，難以承擔(dān)社會治理創(chuàng)新的任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》說的就是這種狀況[7]。另一種情況是一些新成立的社會組織能力不足。這類社會組織一般是近些年來在政府的一般性號召下新建立的，不少是草根機(jī)構(gòu)。這些組織(如社會工作機(jī)構(gòu))中有一些專業(yè)人員，他們有社會服務(wù)的專業(yè)理念、掌握專業(yè)方法、有強(qiáng)烈的社會責(zé)任感和社會追求，但總體上存在人員不足、人員年輕、缺乏處理復(fù)雜問題的經(jīng)驗等弱點(diǎn)。再加上這類組織從政府和社會中獲得的資源不足，進(jìn)入社區(qū)與服務(wù)對象接觸的渠道不暢，所以也難以有效地發(fā)揮政府所期望的彌補(bǔ)政府功能之不足、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的作用。

三、發(fā)揮社會組織活力參與社會治理的制度創(chuàng)新

(一)政府對社會組織的承認(rèn)和政策性支持

在社會快速轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會問題的復(fù)雜性和敏感性不斷提高的情況下，我國迫切需要社會治理創(chuàng)新，實現(xiàn)積極的治理。在社會組織具有創(chuàng)新社會治理的潛能但其活力沒有充分發(fā)揮的情況下，就要創(chuàng)造條件、激發(fā)社會組織活力，鼓勵社會組織開展社會服務(wù)、進(jìn)行社會治理創(chuàng)新探索。要激發(fā)社會組織活力，使其在參與積極治理的過程中發(fā)揮應(yīng)有作用，必須進(jìn)行有利于社會組織生存和發(fā)展的制度創(chuàng)新。概括地說就是要制定支持社會組織發(fā)展和發(fā)揮作用的政策和制度，對社會組織予以實質(zhì)性承認(rèn)。

筆者曾經(jīng)專文論述過社會工作的承認(rèn)問題，提出社會工作的順利發(fā)展需要來自政府和社會的承認(rèn)，從形式性承認(rèn)發(fā)展到實質(zhì)性承認(rèn)[8]。所謂實質(zhì)性承認(rèn)就是對社會工作的角色、活動空間、培育發(fā)展、作用待遇、評價監(jiān)督做出制度性安排。這一觀點(diǎn)也適用于社會組織活力的激發(fā)。現(xiàn)在的情況是，許多社會組織有做好社會服務(wù)、參與社會治理創(chuàng)新的愿望，也有基本的能力，但是由于缺乏相關(guān)政策或“政策虧空”而不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能。以近幾年發(fā)展較快的社會工作機(jī)構(gòu)為例，雖然中央作出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的決定已近10年，中央19部委也就此聯(lián)合發(fā)過文件，但是由于不是中共中央、國務(wù)院發(fā)布的一定要執(zhí)行的文件，所以許多部門和地方政府對此采取敷衍的態(tài)度，對發(fā)展社會工作表現(xiàn)出很大的隨意性。主管社會工作人才隊伍建設(shè)的民政部等部門制定了一系列促進(jìn)社會工作發(fā)展的政策，但是有不少政策落實不夠[9]。已經(jīng)在某些地方實施的政府購買社會工作服務(wù)也被隨意解釋，不少地方出現(xiàn)社會工作從業(yè)人員待遇低、發(fā)展前景不明、流失嚴(yán)重的現(xiàn)象。這些都是由于缺乏有效的相關(guān)政策造成的。沒有相關(guān)政策及合理的制度安排，社會工作不被承認(rèn)，就不可能激發(fā)起社會工作者、社會工作機(jī)構(gòu)參與積極治理的活力。社會工作機(jī)構(gòu)如此，其他新興的、與政府沒有密切關(guān)系的社會組織也大略如此。

(二)加強(qiáng)社會組織的能力建設(shè)

激發(fā)社會組織活力參與服務(wù)民生和社會治理創(chuàng)新首先是政府的責(zé)任，政府要轉(zhuǎn)換思路，培育和支持社會組織發(fā)展和發(fā)揮功能。但是在此過程中，社會組織并不自然地占據(jù)道德高地，即以在服務(wù)民眾、參與社會治理上具有創(chuàng)新資源而自居和等待靜觀。實際上，社會組織之所以沒能在社會治理方面發(fā)揮活力、創(chuàng)造性地工作，除了外部環(huán)境方面的原因外，還有自身方面的原因。我們前面指出一些“體制內(nèi)的”社會組織行政化、官僚化，只是投上級所好而機(jī)會主義地、選擇性地做“短平快”彰顯自己政績的活動，不可能得到群眾的真心擁護(hù)，也不可能實現(xiàn)真正的社會治理創(chuàng)新。而一些體制外的、草根性的、常常是新建立的社會組織因為人員短缺、生活閱歷和工作經(jīng)驗不足、與政府系統(tǒng)(包括基層社區(qū)組織)打交道的經(jīng)驗不足，而難以較快進(jìn)入行政體系管控的領(lǐng)域開展工作、發(fā)揮作用，自身能力不足是制約社會組織發(fā)揮活力的重要因素。還有一些社會組織理想主義地對待當(dāng)前我國的社會治理實踐，用國外書本上的“政府與社會”關(guān)系的“圣經(jīng)”來套我國的實際，可能會出現(xiàn)“自我排斥”的現(xiàn)象。

要真正想貢獻(xiàn)于我國的改善民生和社會治理創(chuàng)新，社會組織就要克服自己的弱點(diǎn)和缺點(diǎn)，實現(xiàn)自我成長?！绑w制內(nèi)的”社會組織有成型的組織體系、有工作經(jīng)費(fèi)，它們所缺乏的是觀念和方法上的創(chuàng)新。這類組織的能力建設(shè)是要去行政化、去官僚化，真正走進(jìn)群眾，了解群眾疾苦，反映群眾訴求，善于在政府和民眾之間尋找解決問題的辦法，創(chuàng)新性地解決問題。對于大多數(shù)體制外、草根性的社會組織來說，迫切的任務(wù)是要接地氣，了解和認(rèn)識當(dāng)前我國的民生狀態(tài)和現(xiàn)實的、改進(jìn)中的“政府與社會”關(guān)系，在秉持專業(yè)理念、活用工作方法的基礎(chǔ)上，與政府部門、行政系統(tǒng)(包括基層社區(qū)組織)建立良好的信任關(guān)系，以自己的優(yōu)質(zhì)服務(wù)獲得民眾和政府行政系統(tǒng)的認(rèn)可，增加自己的工作經(jīng)驗，強(qiáng)化在現(xiàn)有條件下前瞻性地開展工作的能力，將自己創(chuàng)新的理念和方法同政府系統(tǒng)的創(chuàng)新愿望相對接，相互協(xié)同改進(jìn)為民服務(wù)、創(chuàng)新社會治理，這也是一種重要的能力建設(shè)。

可以相信，有支持社會組織發(fā)展的制度安排，有社會組織根據(jù)社會需要而加強(qiáng)的能力建設(shè)，一個有活力的、具有創(chuàng)新性的社會組織服務(wù)民生、參與積極治理的體制機(jī)制一定能逐漸建立起來。

四、結(jié)語

本文分析了積極治理理念下激發(fā)社會組織活力參與社會治理創(chuàng)新問題，指出在這一領(lǐng)域需要政府的制度創(chuàng)新，包括“政府-社會”關(guān)系理念上的調(diào)整和支持社會組織實際參與民生服務(wù)和社會治理具體政策上的創(chuàng)新，這是激發(fā)社會組織活力的基本條件。或者說，在激發(fā)社會組織活力參與社會治理的制度創(chuàng)新方面，政府要有所作為，要建立新型的“政府-社會”關(guān)系。另一方面，社會組織在為民服務(wù)、強(qiáng)化和創(chuàng)新社會治理方面負(fù)有實際的責(zé)任。不同的社會組織都要以自己的宗旨為依歸，面向?qū)嶋H、面向民眾需求和國家現(xiàn)代化建設(shè)的大業(yè)，增強(qiáng)自身服務(wù)能力。政府的制度創(chuàng)新與社會組織的自身建設(shè)不是互相孤立、而是在社會服務(wù)與社會治理實踐中交匯互動的。在共享積極治理理念的前提下，政府與社會組織在社會服務(wù)、社會治理實踐中的建設(shè)性互動能夠促進(jìn)社會組織的積極參與，社會組織能夠發(fā)揮自己的功能性活力貢獻(xiàn)于改善民生和創(chuàng)新社會治理的偉大實踐，我國共建共享社會治理的新格局也會逐步建立起來。

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責(zé)任編輯彭國勝英文審校孟俊一

收稿日期：2016-01-23

作者簡介：王思斌(1949-)，男，河北泊頭人，北京大學(xué)社會學(xué)系教授，北京大學(xué)-香港理工大學(xué)中國社會工作研究中心主任及林護(hù)榮譽(yù)研究員。研究方向：社會工作。

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-733X(2016)01-0044-06

Analysis on Motivating the Innovation of Social Organization System from Positive Governance Perspective

WANG Si-bin

(Sociology Department, Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract:The innovation of social governance system pursues positive governance. In terms of concept, action, relationship, and content, positive governance shows its great difference from the traditional one, which is top-down and relies on the power governance. Social organization has the advantage of the service-oriented governance, and activating social organization is an important part of social governance system innovation. In China, the roles that social organizations play in social governance is insufficient mainly because of the government’s general thinking and policy deficit, also related to low social organization ability. In order to make social organizations participate in the innovation of social governance system, the government should admit the social organization substantially, and social organizations must go into the public, reflect public opinion, and strengthen the forward-looking work ability.

Key words:social organization vigor; system innovation; positive governance perspective