苗　雨

(山東政法學院，山東 濟南　250014)

中國共產黨黨內法治的歷史發(fā)展和經驗總結

苗雨

(山東政法學院，山東 濟南250014)

[摘要]中國共產黨黨內法治歷經建國前、建國至改革開放前、改革開放至十八大和十八大之后四個主要發(fā)展階段，黨內法治建設從自發(fā)到自覺，其狀況間有反復，螺旋上升，中國共產黨既經歷過法治不彰的困苦,又從中汲取了黨內法治建設的寶貴經驗。黨內法治建設作為法治中國建設的關鍵一環(huán)，需要通過完善黨內法規(guī)，保障黨員黨內權利，細化民主集中制，進而規(guī)范公權力，以求在新的歷史階段實現(xiàn)“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的改革目標。

[關鍵詞]黨內法規(guī)；法治；依法執(zhí)政

“一般認為，法治是內在于通過法律限制和控制政治權力這一原則的”*夏勇、李林、[瑞士]麗狄婭·芭斯塔·弗萊納主編：《法治與21世紀》，社會科學文獻出版社2004年版，第3頁。，現(xiàn)代性的法治都意味著對公權力的限制和對私權利的保護，從這兩個指標出發(fā)，對中國共產黨黨內法治歷史發(fā)展進行考察，可以發(fā)現(xiàn)，在黨的發(fā)展歷程中，黨內法治從無到有，從自發(fā)到自覺，間有波折，基本呈現(xiàn)螺旋上升的態(tài)勢。中國共產黨成立近百年，度過了從新民主主義革命到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設一系列不同的歷史階段，經歷了從革命黨到執(zhí)政黨的身份轉變。在不同的歷史時期，黨組織對黨內法治建設有不同的需要，黨內法治也表現(xiàn)出不一樣的特征，而黨內法治狀況的好壞也對黨的建設和黨的領導造成了不同的影響?？梢哉f，目前中國共產黨對黨內法治的理解和態(tài)度，是從持續(xù)的黨內法治實踐中形成的，是對黨內法治歷史經驗和教訓的深刻總結。

一、建國以前的中國共產黨黨內法治建設

從黨的創(chuàng)建到新中國成立這一時期,中國共產黨一直以革命黨的身份與當時實際統(tǒng)治中國的政治力量斗爭與合作,尚未取得整個國家的領導權?！胺ㄖ巍币辉~，從其創(chuàng)始直至現(xiàn)今通解，都與國家密不可分，“法治”含義的簡化版釋義通常稱為“依法治國”，“法治”中的法多指“國法”。當使用“法治”一詞時，必然存在一個統(tǒng)一的主權國家已經成為無需贅言的前提。但是，對這一時期的中國共產黨黨內法治狀況進行分析與評價，則更多需要從理論與價值層面去考慮問題，而不是單純的看中國共產黨是否遵守了當時的國家法律。以南昌起義為標志點，又可以將這一時期分為前后兩個階段。前一個階段，中國共產黨只是作為當時中國數(shù)個在野黨中的一個，沒有掌握實際統(tǒng)治權和暴力工具，而后一個階段，中國共產黨在其有效統(tǒng)治區(qū)域內，可以說已經具有了一個國家或政府的雛形了。

從中國共產黨創(chuàng)立到南昌起義這一階段，中國共產黨基本處于秘密狀態(tài)，難以取得合法的身份與自由活動的空間。這是因為中國共產黨的基本綱領和政治訴求是與當時的國家憲法和法律相抵觸的*中國共產黨第一次全國代表大會通過的《中國共產黨綱領》明確規(guī)定,本黨綱領如下：(1)革命軍隊必須與無產階級一起推翻資本家階級的政權，必須支援工人階級，直到社會的階級區(qū)分消除為止；(2)承認無產階級專政，直到階級斗爭結束，即直到消滅社會的階級區(qū)分；(3)消滅資本家私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有；(4)聯(lián)合第三國際。具有黨章性質的中國共產黨第一個綱領，與當時的封建主義乃至資本主義制度是絕對抵觸的。，但這并不能說明幼年的中國共產黨就是暴力的，反法治的。首先，在建黨初期，中國共產黨并沒有采取暴力革命的方式進行活動，而是以領導合法的工人運動作為主要的斗爭手段。其次，當時的軍閥政府都是暴力專制的政府，其所制定的憲法、法律，多為惡法或廢法，加之軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，造成國家整體法制的混亂不堪，難言存在具有統(tǒng)一性、有效性的法律制度。最后，當時的中國共產黨的政治目標正是要消除內亂，建設民主、和平國家，賦予工人、農民、女性以平等的基本人權，這些政治訴求都是完全符合法治要求的。而恰恰是這種單純尋求“合法運動”來進行社會主義革命的方針*1927年“八七會議”后，陳獨秀依然堅持“二次革命論”，認為蔣介石建立反動政權后，社會性質已經變?yōu)橘Y本主義占優(yōu)的社會，共產黨和無產階級只需通過合法運動來等待進行社會主義革命。參見陳至立主編：《中國共產黨建設史》，上海人民出版社1991年版，第177頁。，導致中國共產黨在一系列反革命政變和長期白色恐怖中損失巨大。在黨內制度建設上，中國共產黨在這一時期分別制定了《中國共產黨第一個綱領》、《中國共產黨章程》、《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》、《教育宣傳委員會組織法》和一系列決議案等重要的黨內法規(guī)。這些黨內法規(guī)在形式上不夠完善，在內容上不夠全面和嚴謹，加之外部環(huán)境惡劣，黨內法規(guī)在組織上體現(xiàn)出了較強的集權性和紀律性。而在實踐中，黨內法規(guī)沒有得到很好的施行，黨的紀律也沒有得到很好的遵守*如《中國共產黨第一個綱領》、二大通過的《中國共產黨章程》及第一、第二次修正章程都規(guī)定“本綱領須經全國代表大會三分之二代表同意，始得修改”，“修改黨章的權限屬于全國代表大會。本黨章的解釋權屬于中央執(zhí)行委員會”，但黨章的部分內容卻被中央(擴大)執(zhí)行委員會(中央委員會)、中央政治局通過的“議決案”、“通告”等修訂。參見何益忠：《黨的創(chuàng)立及國民革命時期黨內法規(guī)建設述論》，載《湖北社會科學》2010年第6期。。當然，這與中國共產黨政治實力弱小，缺乏必要的控制權力不無關系，從這一時期的黨的章程來看，二大至四大的黨章，對于黨員違反黨的紀律的處罰形式，僅有開除一種，黨的五大才增加警告和留黨察看。這些處罰手段對于缺乏共產主義信仰的黨員來說，實在缺乏約束力。

南昌起義揭開了中國共產黨以武裝斗爭反抗國民政府統(tǒng)治的序幕，中國共產黨于同年12月舉行的廣州暴動中首次建立起蘇維埃政權，并于1931年領導各革命根據(jù)地人民制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，工農革命政權具備了基本的合法性。從這一時期開始，中國共產黨走上了領導武裝力量，奪取并鞏固政權的道路。中國共產黨掌握了一定的武裝力量和政治實力，加強黨的紀律，從嚴治黨成為中國共產黨的一項重要工作。1927年11月舉行的中共中央政治局擴大會議做出的《政治紀律決議案》就著重強調了黨員紀律問題，但這一決議“在黨的歷史上開了一個以政治紀律為手段推行錯誤路線的懲辦主義的先例”*陳至立主編：《中國共產黨建設史》，上海人民出版社1991年版，第154頁。。雖然黨的五大修訂的《中國共產黨章程》*本書編委會編：《中國共產黨歷次黨章匯編：1921～2002》，中國方正出版社2006年版，第70頁。首次明確提出和肯定了黨的民主集中制原則，使其得到黨章的保障，但在實際工作中，維護領導人員的權威還是處于首要地位，黨內法規(guī)的施行人治色彩濃厚。因此，違反黨內法規(guī)的情形十分常見，黨的紀律難以得到有效維護，1938年張國燾叛黨便是極端代表。這一事件也促使黨的領導人深刻反省維護黨的紀律、加強黨內法規(guī)建設的重要性。 “1938年9月26日，中共中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會，在黨的歷史上首次成立了負責黨內法規(guī)事務的機構?！?周葉中：《關于中國共產黨黨內法規(guī)建設的思考》，《法學論壇》2011年第4期。毛澤東在1938年10月召開的中國共產黨六屆六中全會上做了題為《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》的報告，在這一報告中毛澤東第一次明確提出黨內法規(guī)的概念*毛澤東在報告中強調：“必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領袖人物也一起遵守紀律，避免再發(fā)生張國燾事件。為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。”參見《毛澤東選集》第一卷，人民出版社2009年版，第528-529頁。。此次會議，劉少奇還做了《黨規(guī)黨法的報告》以教育黨內同志*參見周葉中：《關于中國共產黨黨內法規(guī)建設的思考》，《法學論壇》2011年第4期。。本次會議通過了《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》、《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》、《關于各級黨委暫行組織機構的決定》等幾個黨內法規(guī)，以健全黨的民主集中制，鞏固黨的團結，黨內法規(guī)繼續(xù)完善。

黨的六屆六中全會召開時，中國已經全面進入抗日戰(zhàn)爭時期。受戰(zhàn)爭影響，中國共產黨的七大直到1945年4月方才召開。在此期間，針對抗日戰(zhàn)爭的特殊形式，黨內法規(guī)做出了一些調整，比較有代表性的如1942年9月1日做出的《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織間關系決定》和《中央關于中央機構調整及精簡的決定》等。其中，第一個《決定》確立了黨的一元化領導，同時強調了黨政分開，黨要帶頭守法的基本精神*該《決定》指出“政權系統(tǒng)(參議會及政府)是權力機關，他們的法令帶有強制的性質。黨委與政權系統(tǒng)的關系，必須明確規(guī)定。黨委包辦政權系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正?！h的機關及黨員應該成為執(zhí)行參議會及政府法令的模范。黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。”。但這一時期的黨內法規(guī)約束力依然有限，對于黨的組織建設和紀律約束只能通過整風運動的形式展開。1945年中共七大，對黨的章程做出重要修改，“對黨的民主集中制，對擴大黨內民主和實行集中統(tǒng)一領導，作了詳細的規(guī)定，增加了黨員的義務和權利的新條文”*本書編寫組編：《中國共產黨代表大會史》，新華出版社2012年版，第279頁。，并把服從黨的紀律規(guī)定為黨員的義務。會上，劉少奇同志在代表中央所作的《關于修改黨章的報告》中再次強調：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！?中共中央文獻研究室、中共中央黨校編：《劉少奇論黨的建設》，中央文獻出版社1991年版，第400頁。然而，現(xiàn)實中黨內法規(guī)的執(zhí)行情況依然令人堪憂*劉少奇在1947年8月向黨中央的報告中說到：“我們干部強迫壓制群眾的作風，脫離群眾，已達驚人程度”，“區(qū)村干部多年未改造，大多是完全不對群眾負責，不受群眾監(jiān)督，在工作中強迫命令，其中自私貪污及多占果實者甚多”，“脫離群眾最甚者，常為村中五大領袖，即支書、村長、武委會主任、治安員、農會主任。一般黨員，一般村干部雖不都是壞的，內部也常有矛盾，但多被壞干部統(tǒng)制，沒有黨內民主，正派人受壓制，不能得勢，邪風上升?！眳⒁娭醒霗n案館編：《劉少奇關于土地會議各地匯報情形及今后意見向中央的報告》，載《中共中央文件選集》(13)，中共中央黨校出版社1987年版，第687-689頁。，在此情形下，中國共產黨又再次通過整黨運動的方式進行整頓。

鑒于武裝奪取政權的需要，黨對軍隊的領導亟待加強，這一時期也是黨通過制定法規(guī)加強對軍隊控制的時期。1929年，毛澤東在《關于糾正黨內的錯誤思想》一文中談到：“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定紅軍的任務，軍事工作系統(tǒng)和政治工作系統(tǒng)的關系，紅軍和人民群眾的關系，士兵會的權能及其和軍事政治機關的關系?！?《毛澤東選集》第一卷，人民出版社2009年版，第87-88頁。中共中央于1931年頒布的《中央給紅軍黨部及各級地方黨部的訓令》、1948年頒布的《軍委批轉東北軍入城紀律守則》《中共中央關于中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》、1949年頒布的《關于整頓全軍紀律的訓令》等為典型代表。

二、建國至改革開放之前的中國共產黨黨內法治建設

新中國成立后,中國共產黨成為全國性的執(zhí)政黨，直到十一屆三中全會，為黨內法治建設的第二個時期。1949年11月，中共中央政治局通過《中央關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》、《關于在中央人民政府內成立中國共產黨黨組的決定》和《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，開啟了這一時期黨內法治建設的新篇章。與此同時，中國共產黨邀請各民主黨派參加人民政治協(xié)商會議，共同制定《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，實為將黨的意志通過民主協(xié)商轉化為國家法律的成功嘗試，也是黨內法治與國家法治相互銜接的有益創(chuàng)舉。但黨內法規(guī)建設上的穩(wěn)步提升，無法有效應對新中國過渡時期中國共產黨所要面臨的各種考驗，不得以又再次通過整風整黨運動進行整頓，并于1955年3月將1949年建立的黨的紀律檢查委員會替換為黨的監(jiān)察委員會，其主要職能為檢查和處理黨員違反黨紀國法的案件，以加強黨的紀律。

1956年，新中國社會主義改造基本完成，社會主義法制隨著54憲法的制定基本走上正軌，在這種情況下，中共八大勝利召開，本次會議代表選舉的民主程度較之以前有了較大提升。此次會議提出健全國家法制是鞏固人民民主專政的迫切任務之一，董必武在會議發(fā)言中指出，國家目前急需健全法制，因此必須加強黨對法制工作的領導以及黨對國家法律的遵守*本書編寫組編：《中國共產黨代表大會史》，新華出版社2012年版，第329頁。。此次會議還通過了中國共產黨執(zhí)政后的第一部黨內大法——八大黨章，該黨章明確了中國共產黨成為國家執(zhí)政黨的事實，突出了黨對國家的領導地位，強調了黨內民主和集體領導，增加了黨員的權利與義務，確立了黨的紀律處分的種類。該黨章是中國共產黨探索執(zhí)政規(guī)律的初步成果，也是這一時期黨內法治的最高成就。但令人遺憾的是，這樣一部很好的黨章沒有得到全面的貫徹執(zhí)行，1957年又一次的黨的整風運動開始后，八大黨章已經難以起到應有的作用。

文革爆發(fā)后，黨內法規(guī)建設陷入停滯，黨內法規(guī)已經淪為政治斗爭的工具。在這一大背景下，黨章發(fā)生重大變化，黨的九大、十大、十一大黨章與八大黨章相比都出現(xiàn)明顯倒退，尤以九大黨章為最。黨內法治的全面倒退與國家法制的慘遭踐踏相伴而生，這一時期，國家法制發(fā)展同樣陷入停滯，“七五憲法”和“七八憲法”的出現(xiàn)與同一時期黨章的修改有密切關聯(lián)。然而，文革雖然造成黨內法治與國家法制的嚴重破壞，但黨內法治的不完善、不合理才是導致文革得以出現(xiàn)的根本原因，鄧小平在反思“文革”為何會發(fā)生時說，“民主集中制被破壞了，集體領導被破壞了。否則，就不能理解為什么會爆發(fā)‘文化大革命’”。只有“從制度方面解決問題”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第348頁。，才能避免重犯“文化大革命”那樣的錯誤。

三、從改革開放到黨的十八大之前的中國共產黨黨內法治建設

1978年中國共產黨十一屆三中全會的召開，拉開了國家改革開放的序幕，也標志著中國共產黨黨內法治發(fā)展進入到恢復與發(fā)展的新時期。*鄧小平在此次會議上發(fā)表“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的重要講話指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！眳⒁姟多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。以此次會議為契機，黨內法規(guī)穩(wěn)步恢復，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》和十二大黨章為黨內法規(guī)恢復重建的重大成就。十二大黨章第一次做出了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作”*本書編委會編：《中國共產黨歷次黨章匯編：1921～2002》，中國方正出版社2006年版，第314頁。的明確規(guī)定，隨后十三大黨章首次明確規(guī)定黨內選舉必須實行差額選舉，這些修正都進一步提升了黨內治理的法治化程度。1990年《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》和《中共中央辦公廳關于黨內法規(guī)備案工作有關問題的通知》相繼出臺，使得黨內法規(guī)成為一個有明確內涵與外延的制度性概念，1992年黨的十四大將“黨內法規(guī)”一詞寫入黨章，標志著黨內法規(guī)建設進入到更加規(guī)范化、制度化、程序化的快速發(fā)展時期。此后，黨內法規(guī)完善和黨內法治建設成為黨中央長期關注的重點問題。2006年，胡錦濤在第十六屆中紀委第六次全會上提出：加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，著力提高制度的科學性、系統(tǒng)性、權威性，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化。*中共中央文獻研究室編：《十六大以來重要文獻選編》(下冊)，中央文獻出版社2008年版，第181-182頁。2011年7月1日，胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上強調：“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。必須始終把制度建設貫穿黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設之中?！?胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》2011年7月2日。

這一時期，中央、中央各部門和省級地方黨委以黨章為統(tǒng)帥，制定了大量的涉及各個領域的黨內法規(guī)，為黨內法治建設奠定了良好的制度基礎。在這些黨內法規(guī)中，有關黨內民主建設、黨的組織建設和反腐倡廉建設的黨內法規(guī)數(shù)量最多，對于黨內法治的提升作用也最為明顯。黨內法治提升的標志主要有：

(一)黨內民主更加有序

從黨的三大將民主集中制寫入黨章以來，黨的民主集中制一直是黨的基本組織原則，但在黨的發(fā)展歷史上，為了強化黨組織的統(tǒng)一和紀律，片面強調集中而忽視民主的情形時有發(fā)生，黨內民主制度不健全是導致這一狀況的重要原因。十一屆三中全會之后，黨內民主制度通過相關黨內法規(guī)的修改與制定，逐步得到規(guī)范。黨的十二大章程提出了民主集中制的六項基本原則，廢除了干部終身制?！蛾P于黨內政治生活的若干準則》首次提出黨內選舉的差額選舉辦法，十三大章程將這一辦法明確下來，《關于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》做出更加明確、細化的程序性規(guī)定。黨內民主的前提之一是黨員知情權的保障，十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》規(guī)定，黨內要“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨的組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務”，對黨務公開做出了原則性要求，黨的十七大更是將“實行黨務公開”明確寫入黨的章程。

(二)黨員權利更加明確

“文革”期間歷次黨章修改，有關黨員權利的規(guī)定皆被廢棄。表面上看，黨員只履行特定義務而不享有特殊權利似乎更有利于為人民服務，但實際上黨員權利的規(guī)定并非是黨員區(qū)別于一般公民在法律上的特權，而是黨員應當享有的黨內民主權和平等權，因此，缺少了黨員權利的規(guī)定與保障，黨的權力與黨的領導人的權力勢必發(fā)生混同，黨內民主與法治幾為無源之水。十二大黨章糾正了這一錯誤，恢復了有關黨員權利的規(guī)定，并于1995年制定《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》*該黨內法規(guī)于2004年為《中國共產黨黨員權利保障條例》所取代。對黨員權利進行細化與保障。2003年制定的《中國共產黨紀律處分條例》第十三章專門對侵犯黨員權利的行為設定了相應的黨紀處分，加強對黨員權利的保障力度。黨的十七屆四中全會進而明確提出“以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內生活中的主體作用”。黨員權利的制度明確與有效保障是發(fā)揮黨員主體作用的根本保證，也是黨內法治的基本要求。

(三)黨的紀律更加嚴格

十一屆三中全會以后制定的黨內法規(guī), 有關黨的紀律的在數(shù)量上是最多的。而這些有關黨的紀律的黨內法規(guī)又可以分為三類：一類是約束所有黨員的紀律性黨內法規(guī)，如《中國共產黨紀律處分條例》等；一類是針對黨政領導干部的紀律性黨內法規(guī)，如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》等；還有一類是有關黨紀監(jiān)督檢察體制機制建設的黨內法規(guī)，如《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》、《關于建立干部監(jiān)督工作督查員制度的辦法(試行)》等。其中，以后兩類黨內法規(guī)的數(shù)量最多，內容也更加具體、全面，體現(xiàn)出這一時期中國共產黨對黨員干部的紀律監(jiān)督在逐漸增強，黨內法規(guī)建設的重心已經轉移到對黨員領導干部的權力約束上來，其核心理念在于確保黨的權力依法行使。

四、十八大之后的中國共產黨黨內法治建設

黨的十八大章程將我國改革開放以來取得的成績和進步歸功于：“開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度”，黨內法規(guī)無疑是中國特色社會主義制度的重要組成部分。而完善黨內法規(guī)，加強黨內法治建設的根本目的在于黨的十八大報告明確強調的“確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心”。2012年6月，中共中央全面啟動了歷時兩年的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，在中國共產黨的歷史上尚屬首次。該專項工作共分兩個階段完成，2013年8月，中共中央發(fā)布《關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，2014年11月，中共中央發(fā)布《關于再廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，兩個階段工作共清理黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。*首次展開的黨內法規(guī)清理工作分兩步進行，2013年8月完成了清理工作的第一步，在1978年至2012年6月期間發(fā)布的767件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止162件，宣布失效138件，繼續(xù)有效467件，其中42件將作出修改；2014年11月完成了清理工作的第二步，在1949年至1977年間發(fā)布的411件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止160件，宣布失效231件，繼續(xù)有效20件。參見肖金明：《論通過黨內法治推動黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。中國共產黨的中央黨內法規(guī)的集中清理雖告完成，但后續(xù)的清理與完善工作將一直持續(xù)，地方的黨內法規(guī)清理工作也將有序展開。自2012年起，中國共產黨開始有意識的進行黨內法規(guī)體系建設，這一年也應被視為中國共產黨自覺進行黨內法治建設的元年。

在黨內法規(guī)集中清理工作的基礎上，依據(jù)2013年5月出臺的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》、《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和2013年11月發(fā)布的《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(2013—2017)，有目的、有計劃、有步驟地推進黨內法治的基礎性工作，若干黨內法規(guī)制定和修改工作進入實質階段或者已經啟動論證。2014年黨的十八屆四中全會決定將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對依法治國的最新認知*參見肖金明：《全面推進依法治國理論與實踐創(chuàng)新》，《山東社會科學》2015年第1期。。這是全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略選擇，也無疑是加強黨內法規(guī)建設、推進黨內法治的重大舉措，對黨內法治建設提出更加全面的要求，使黨內法治建設走向深入。繼全面深化改革、全面推進依法治國之后提出的全面從嚴治黨的戰(zhàn)略抉擇，進一步對黨內法規(guī)、黨內法治建設提出了更為緊迫的任務。2015年無疑是一個更加重要和關鍵的年份，全面建設小康社會的攻堅之年、全面深化改革的關鍵之年、全面推進依法治國的開局之年和全面從嚴治黨的強化之年匯聚在一起，對黨內法治建設提出了更高的要求。黨的十八屆五中全會再次強調“從嚴治黨、依規(guī)治黨”的重要性，進一步明確全面從嚴治黨、依規(guī)治黨是經濟社會發(fā)展的堅強政治保證。2016年3月，十二屆全國人大四次會議通過的《十三五規(guī)劃綱要》，也明確將“全面從嚴治黨，嚴明黨的紀律和規(guī)矩”寫入其中。

五、中國共產黨黨內法治建設的基本經驗

中國共產黨成立九十多年來,從最初的對中國特色社會主義的道路自信,到中國特色社會主義的理論自信,直至發(fā)展為現(xiàn)今包含中國特色社會主義制度自信在內的“三個自信”，這三個自信全部建基于中國共產黨的革命實踐。對于黨內法治我們也應建立起三個自信，即對黨內法治道路的自信、對黨內法治理論的自信和對黨內法規(guī)的自信，這三個自信同樣應源于黨的法治實踐。黨內法治實踐歷程中，教訓遠遠多于經驗，正因如此，通過對大量歷史教訓的深刻反思而獲得的經驗才顯得更加珍貴，更具有指導意義。

(一)黨內法治是國家法治的關鍵一環(huán)

建國以后，中國共產黨作為執(zhí)政黨已經成為國家權力運行中的核心力量，黨內法治已經成為國家法治的關鍵一環(huán)，黨內法治的運行狀態(tài)直接決定國家法治的運行狀態(tài)。1954年憲法由中共中央提出憲法草案初稿，“整個制憲過程充分體現(xiàn)了中國共產黨領導的作用”*張晉藩、曾憲義：《中國憲法史略》，北京出版社1979年版，第251頁。，而這樣一部制定的比較好的憲法同樣因黨內法治不完善而沒有得到貫徹實施。后續(xù)的憲法修改都是在中國共產黨的領導下進行的，只不過1975年憲法和1978年憲法受當時黨內不正常狀態(tài)的影響較1954年憲法有了明顯倒退，幾乎走向法治的反面，正是對這種不正常狀態(tài)的反思與矯正，1982年憲法及后續(xù)修改又朝著更加民主法治的方向發(fā)展。黨的十一屆三中全會和黨的十二大為1982年憲法的出臺奠定了堅實的理論基礎和制度基礎?！耙婪ㄖ螄ㄔO社會主義法治國家”首次作為我國治國的基本方略寫入黨的十五大報告，不久之后，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的條款寫入憲法。同是在十五大報告中，首次提出共產黨執(zhí)政就要尊重和保障人權，2004年“國家尊重和保障人權”條款被寫入憲法，可以說，國家法治的每一次發(fā)展都是在黨的法治理念和法制構想的指引下完成的。《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中正式提出，依法執(zhí)政是中國共產黨在新的歷史條件下執(zhí)政的一種基本方式，中國共產黨要堅持依法執(zhí)政、依法治國，然而，由于黨內法治建設跟不上國家法治發(fā)展的步伐，使得國家憲法與法律層面上的法治革新，效果不如預期，這也從反面證明了黨內法治建設對國家法治建設的決定作用，凸顯出黨內法治的重要地位。顯然，黨中央已經深刻認識到這一問題，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在強調“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”的基礎上，明確提出“形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的重要舉措。“從某種意義上講，加強黨內法治建設，促進黨內依法治理，建設法治政黨，推進依法執(zhí)政，是法治中國建設的首要命題?！?肖金明：《法治中國建設視域下依法執(zhí)政的基本內涵與實現(xiàn)途徑新探》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期。

(二)黨內法治的核心訴求是規(guī)范公權力*此處的公權力既包含一般意義上的國家公權力也包含黨組織內部的公權力。中國共產黨作為一個結構嚴密的組織體，其內部必然存在所謂的社會公權力，但由于中國共產黨是國家的執(zhí)政黨，黨內權力與國家權力有著密切聯(lián)系，甚至有學者認為，黨組織的負責人直接掌握國家權力，黨組織的內部行為就有直接的外部作用(參見周祖成：《政治法治化問題研究》，法律出版社2011年版，第215頁)，因此黨內權力與一般的社會公權力有著本質區(qū)別，本文將其統(tǒng)一納入國家公權力的范疇進行探討。

“法治的最廣義理解是一條延續(xù)了2000年、常常被磨細但從沒有徹底磨斷的線索：主權者、國家及其官員受法律限制。”*[美]布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第147頁。在現(xiàn)代民主國家，法治的基本要求便是國家官員“必須在限制性法律框架內行事”*[美]布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第148頁。。中國共產黨作為執(zhí)政黨，國家公權力機關的重要官員大多為中共黨員，這也是堅持黨的領導的基本方式*黨的十三大報告指出：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部?！薄Ｒ虼?，黨內法治的核心訴求便是對黨員領導干部所掌握的公權力的規(guī)范，而這也是中國共產黨黨內法規(guī)建設的重中之重。現(xiàn)行有效的中央一級的黨內法規(guī)涉及規(guī)范黨員領導干部選撥、組織和行為的占全部黨內法規(guī)的大多數(shù)。從歷史上看，無論是革命年代還是建設時期，干部制度一直是中國共產黨制度建設的重點領域，黨的十五大以來，黨的干部選拔和監(jiān)督制度逐步完善。十八大以后，黨的新一屆領導集體更加重視對黨員領導干部權力的約束，*中共中央政治局于2012年12月4日審議通過關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定；習近平總書記多次強調把權力關進制度的籠子里，并于2013年6月28日在全國組織工作會議上的講話中明確提出黨的好干部20字標準。在思想教育、理念強化的基礎上，黨中央著重進行相關制度建設，2014年1月15日，中共中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》；2015年6月2日，中共中央辦公廳印發(fā)《事業(yè)單位領導人員管理暫行規(guī)定》；2015年7月28日，中共中央辦公廳印發(fā)《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》；2015年8月13日，中共中央印發(fā)《中國共產黨巡視工作條例》；2015年10月12日，中共中央政治局審議修訂了《中國共產黨紀律處分條例》；2015年10月，中共中央印發(fā)《中國共產黨廉潔自律準則》。這一系列黨內法規(guī)和政策措施的出臺都是為了規(guī)范從黨員獲取公權力到行使公權力，再到失去公權力的全過程。當然，有關規(guī)制黨員領導干部的黨內法規(guī)和其他規(guī)范性文件雖然很多，但并未真正走上法治正軌，尚需黨內法規(guī)的完善以及同國家法律的協(xié)調。

(三)黨內法治的實現(xiàn)基礎是完善民主集中制

民主集中制作為中國共產黨的根本領導制度和組織制度，早在黨的五大上已經寫入黨的章程，但是在一個“一方面民主生活嚴重不足，另一方面無組織無紀律又特別突出”*柳建輝主編：《中國共產黨制度創(chuàng)新史》，山東人民出版社2014年版，第446頁。的國度里，如何理順民主與集中的關系，一直是中國共產黨制度建設中的大問題。在戰(zhàn)爭年代，外部的嚴酷環(huán)境決定了集中的重要性，基于黨組織安全的考慮，民主必然要受到客觀條件的限制。*黨的六屆二中全會通過的《組織問題決議案》指出：“有些同志不顧黨的主觀條件如何，不顧黨的秘密存在與嚴厲的白色恐怖，要求無條件的實行黨內民主化，甚至常借此反對指導機關的決議和指示，鬧黨內糾紛問題，削弱指導機關的威權，形成極端民主化的傾向?！钡珗?zhí)行中的矯枉過正，使得黨內集中受到過分強調，黨內民主遭到不應有的壓制，加之黨內家長制作風嚴重，“一言堂”成為必然結果。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，此種情況得到一定程度緩解，毛澤東等第一代領導集體多次在講話中強調堅持民主集中制，擴大黨內民主的重要性，并制定了相關的黨內法規(guī)以推進民主集中的制度化和規(guī)范化，但在民主與集中之間，集中依然占據(jù)首要地位?！包h內民主是黨內法治的前提和基礎”*肖金明：《論通過黨內法治推動黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。，缺少了必要的民主基礎，集中很難受到約束，甚至走向集中的反面。“中國共產黨是按照列寧主義建黨原則組建起來的?！袑幹髁x政黨不是由獨立的個人組成的，它是以‘支部’為基本細胞。”*黃宇：《中國共產黨黨內監(jiān)督史論》，社會科學文獻出版社2012年版，第132頁。如果片面強調集中，那么每一個支部都可能出現(xiàn)獨立的集中的核心，當中央的集中核心控制力減弱時，“上有政策、下有對策”的情形極易出現(xiàn)，分裂勢力也就有了可乘之機。十一屆三中全會之后，黨內民主的重要地位獲得應有重視，黨內民主的制度化和規(guī)范化建設逐漸步入正軌，1980年《關于黨內政治生活的若干準則》從堅持集體領導、維護黨的集中統(tǒng)一、發(fā)揚黨內民主、保障黨員權利等12個方面，對黨內民主進行系統(tǒng)規(guī)范。黨的十四大黨章把原黨章中“在民主的基礎上實行高度的集中”修正為“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，重申了黨內民主的重要性。黨的十七大進一步指出黨內民主對黨和國家的重要意義以及實現(xiàn)黨內民主的重要舉措。*黨內十七大報告明確指出：“黨內民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧，”同時提出“尊重黨員地位，保障黨員民主權利，推行黨務公開，營造黨內民主討論環(huán)境”的重要舉措。參見柳建輝主編：《中國共產黨制度創(chuàng)新史》，山東人民出版社2014年版，第452-454頁。強化黨內集中的目的在于增強黨的凝聚力，提升中國共產黨對國家的政治影響力和對國家的領導能力，而發(fā)展黨內民主則“有利于擴大執(zhí)政黨權力的社會基礎，有利于權力運行的規(guī)范化和程序化，并由此推動國家權力的規(guī)范化，擴大國家權力的社會基礎”*周祖成：《政治法治化問題研究》，法律出版社2011年版，第215頁。?！懊裰髦啤北ＷC黨的意志產生的合法性與科學性，“集中制”保證黨的意志貫徹實施的有效性，民主與集中都應遵循統(tǒng)一的黨內法規(guī)有序運行，二者在黨內法規(guī)中協(xié)調統(tǒng)一才是黨內法治應當呈現(xiàn)的基本樣態(tài)。2015年6月16日，《中國共產黨黨組工作條例(試行)》的出臺，為中國共產黨民主集中制的規(guī)范化、程序化奠定了堅實基礎。

六、結語：中國共產黨黨內法治的未來展望

解決中國問題，關鍵在黨。作為法治中國建設的重要組成部分，中國共產黨黨內法治建設已經取得了不少成績，積累了寶貴經驗，為今后黨內法治的穩(wěn)步推進奠定了堅實基礎。當然，由于中國共產黨對于黨內法治自覺的理論探索和制度設計才剛剛起步，還存在諸多問題，比如，黨內法規(guī)雖然數(shù)量眾多，但符合法治要求的黨內法規(guī)體系尚未完全建立；黨員權利雖已獲得黨內法規(guī)的明確，但黨員權利的歸納并不精當，保障效果也不理想；黨員領導干部選拔雖然有章可循，但評價標準、選拔程序有待優(yōu)化；黨規(guī)黨紀雖然嚴密，但制度剛性和執(zhí)行力度尚有欠缺；黨內監(jiān)督雖然呈現(xiàn)高壓態(tài)勢，但常態(tài)化和程序化尚需加強。總之，中國共產黨黨內法治建設已步入正軌，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的改革方向，但黨內法治的實現(xiàn)依然任重道遠。

(責任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-20

作者簡介：苗雨(1982—)，山東巨野人，法學博士，山東政法學院講師，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“黨內問責法治化研究——以黨內法規(guī)與國家法律的共軛為視角”(項目編號：15YJC820043)、國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創(chuàng)新研究”( 項目編號：14ZDC006)和山東政法學院十八界四中全會會議精神專項項目“地方人大監(jiān)督與司法公正研究”(項目編號：2015F03Z)的階段性成果。

[中圖分類號]D2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0122-07