●張斌

教育問(wèn)責(zé)活動(dòng)中政府間關(guān)系及角色的變化①
——以美國(guó)基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)實(shí)踐為例

●張斌

作為最早實(shí)施基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)的國(guó)家之一，美國(guó)不同層級(jí)的政府之間的教育問(wèn)責(zé)關(guān)系發(fā)生了變化，聯(lián)邦政府和州政府開(kāi)始擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。與此同時(shí)，政府的角色也開(kāi)始發(fā)生變化，它開(kāi)始更多地扮演起信息提供者、合作關(guān)系營(yíng)造者、教師專業(yè)發(fā)展促進(jìn)者、課程教學(xué)問(wèn)題解決者、改革環(huán)境優(yōu)化者的角色。美國(guó)政府的這些變化對(duì)于我國(guó)具有一定的啟發(fā)意義。

教育問(wèn)責(zé)；基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)；政府；課程標(biāo)準(zhǔn)

作為政府問(wèn)責(zé)學(xué)校的一種方式，“基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)”（standards-based educational accountability）目前已占據(jù)主流的位置。其中的“標(biāo)準(zhǔn)”指的是“課程標(biāo)準(zhǔn)”。而課程標(biāo)準(zhǔn)指的是學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果，相應(yīng)地，“基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)”就是對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的問(wèn)責(zé)。［1］這種問(wèn)責(zé)方式對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上，政府大多扮演著法規(guī)政策的上傳下達(dá)、事務(wù)性管理的角色，對(duì)于學(xué)生學(xué)業(yè)成就的提高、教育教學(xué)質(zhì)量的改善職責(zé)，大多由學(xué)校中的校長(zhǎng)和教師承擔(dān)，政府似乎并沒(méi)有扮演著重要的角色?；跇?biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的改革，不僅要求政府自身作為一個(gè)重要的直接的責(zé)任承擔(dān)者積極行動(dòng)起來(lái)，還要求不同層級(jí)政府的一致行動(dòng)，共同承擔(dān)起課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的責(zé)任。因此，對(duì)于課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施背景下的各級(jí)政府來(lái)講，既需要對(duì)課程的責(zé)任進(jìn)行再分配、再平衡，也需要轉(zhuǎn)變自身角色和行為。

一、不同層級(jí)政府間教育問(wèn)責(zé)關(guān)系的變化

與世界上其他國(guó)家相比，美國(guó)的課程管理體制是個(gè)特例。在世界上其他國(guó)家，中央政府的課程權(quán)力非常大，在課程改革經(jīng)費(fèi)的提供、國(guó)家課程改革目標(biāo)制定、課程政策出臺(tái)等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。美國(guó)有著地方自治的傳統(tǒng)，中央政府的權(quán)力受到嚴(yán)格限制，基本上不干預(yù)學(xué)校中的課程事務(wù)。人們普遍認(rèn)為，如果中央政府享有很大的權(quán)力，就會(huì)導(dǎo)致自由的喪失。幾乎每一個(gè)人都對(duì)公共教育持有這樣的信念。傳統(tǒng)的力量如此強(qiáng)大，以至于在殖民地時(shí)期就形成的地方自主決定課程的設(shè)置與選擇、自主安排課程教學(xué)進(jìn)程的傳統(tǒng)直到公立學(xué)校產(chǎn)生之后還保持著。對(duì)于州政府來(lái)講，盡管其監(jiān)管公共教育的責(zé)任被正式地寫(xiě)進(jìn)了法律，但是，由于地方自治的傳統(tǒng)已經(jīng)深入到地方政治系統(tǒng)和管理制度的“骨髓”中，州政府在美國(guó)歷史上大部分時(shí)間里都沒(méi)有監(jiān)管地方的教育活動(dòng)。地方自治的傳統(tǒng)為學(xué)校教育的迅速發(fā)展和普及做出了歷史性貢獻(xiàn)，它也帶來(lái)了發(fā)展不平衡、地區(qū)之間教育質(zhì)量差距大等問(wèn)題。二次世界大戰(zhàn)以后，課程教學(xué)質(zhì)量成為人們愈發(fā)關(guān)注的問(wèn)題，州政府和聯(lián)邦政府不得不介入教育和課程事務(wù)，三級(jí)政府之間的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生改變。

20世紀(jì)60年代以來(lái)，為了提高課程教學(xué)質(zhì)量，教育問(wèn)責(zé)開(kāi)始實(shí)施并不斷深化，由此導(dǎo)致了聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三級(jí)政府之間關(guān)系的實(shí)質(zhì)性變革。1958年《國(guó)防教育法》的頒布，是聯(lián)邦政府對(duì)教育進(jìn)行實(shí)質(zhì)性干預(yù)的開(kāi)端。法案授權(quán)聯(lián)邦政府發(fā)展科學(xué)，改進(jìn)數(shù)學(xué)、科學(xué)、語(yǔ)文等課程，并提供輔導(dǎo)、測(cè)驗(yàn)等援助。要求接受補(bǔ)助的地方政府必須于事后提交聯(lián)邦政府報(bào)告，詳細(xì)記載經(jīng)費(fèi)使用情況及實(shí)際效果。許多學(xué)校開(kāi)始對(duì)施教的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是教育問(wèn)責(zé)的雛形。自此，聯(lián)邦政府在教育政策中的地位得以牢固確立。60年代晚期，Coleman調(diào)查報(bào)告的發(fā)表，引起了社會(huì)各界的重視，結(jié)果導(dǎo)向的教育問(wèn)責(zé)開(kāi)始出現(xiàn)，以Lessinger為代表的聯(lián)邦教育總署對(duì)此格外重視并將結(jié)果導(dǎo)向的教育問(wèn)責(zé)付諸實(shí)施。70年代中期隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，公立學(xué)校課程教學(xué)質(zhì)量低下再次成為公眾矚目的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，先后有31個(gè)州制定了與教育問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律，從而在部分州范圍內(nèi)形成了以教育問(wèn)責(zé)為切入點(diǎn)整體推進(jìn)改革的局面。

1983年《國(guó)家在危機(jī)中》報(bào)告的發(fā)表，標(biāo)志著基于標(biāo)準(zhǔn)教育問(wèn)責(zé)時(shí)代的到來(lái)。要讓整個(gè)教育系統(tǒng)對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)成就擔(dān)負(fù)起責(zé)任來(lái)，必須形成全國(guó)層面的課程標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施問(wèn)責(zé)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始到21世紀(jì)初，各項(xiàng)有關(guān)課程標(biāo)準(zhǔn)及問(wèn)責(zé)的政策不斷推出，聯(lián)邦、州強(qiáng)力介入課程教學(xué)事務(wù)達(dá)到一個(gè)新的歷史階段。1989年27日至29日，喬治·布什總統(tǒng)與各州州長(zhǎng)在弗吉尼亞大學(xué)舉行教育高峰會(huì)議。由總統(tǒng)親自召集教育會(huì)議，這在美國(guó)教育史上還是第一次。因?yàn)榘凑彰绹?guó)憲法的規(guī)定，聯(lián)邦政府不能干預(yù)教育事務(wù)，州政府才有管理的資格。第一次高峰會(huì)議使總統(tǒng)與各州就確立全國(guó)性的課程達(dá)成一致，并使全國(guó)教育目標(biāo)小組于次年的順利成立。該小組負(fù)責(zé)制定的6項(xiàng)全國(guó)教育目標(biāo)成為《美國(guó)2000》中最主要的內(nèi)容。克林頓總統(tǒng)于1994年頒發(fā)的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》（Goals 2000：Educate America Act），在 《美國(guó)2000》基礎(chǔ)上，把原來(lái)的6項(xiàng)全國(guó)教育目標(biāo)擴(kuò)展為8項(xiàng)，主張成立國(guó)家教育目標(biāo)小組、國(guó)家教育標(biāo)準(zhǔn)和改革委員會(huì)、國(guó)家技能標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，并對(duì)州和學(xué)區(qū)施以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，推動(dòng)基于標(biāo)準(zhǔn)的課程改革。1999年頒發(fā)的《學(xué)童教育卓越法》（Educational Excellence for All Children Act）中的第十一章就是《教育問(wèn)責(zé)法案》（E-ducation Accountability Act），要求州、學(xué)區(qū)、學(xué)校擔(dān)負(fù)起提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就的責(zé)任，并鼓勵(lì)各州實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)，確保課程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。把基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)推向高潮、使聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家教育的干預(yù)達(dá)到歷史空前高度的則是2001年由小布什總統(tǒng)提議、2002年1月獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)而實(shí)施的 《不讓一個(gè)孩子落后法》（No Child Left Behind），該法案要求凡是接受聯(lián)邦資助的州，所有的學(xué)校三到八年級(jí)的學(xué)生必須接受評(píng)估，另外十、十一或十二年級(jí)還要有一項(xiàng)附加測(cè)試。如果說(shuō)以往州政府對(duì)聯(lián)邦政府的資助政策還能有所保留的話——一些州的教育問(wèn)責(zé)政策雖然經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了，但大都沒(méi)有落到實(shí)處，那么，這一次顯然不同了?！恫蛔屢粋€(gè)孩子落后法》對(duì)那些作為或者不作為的州都做出了明確的規(guī)定：對(duì)那些縮小了學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)差距及全面提高學(xué)生成績(jī)的州將予以獎(jiǎng)勵(lì)；如果一個(gè)州滿足了績(jī)效責(zé)任的要求，包括在該計(jì)劃生效的2年時(shí)間內(nèi)對(duì)三年級(jí)至八年級(jí)學(xué)生實(shí)行年度評(píng)估，那么該州將得到一次性的額外津貼；那些在提高處境不利學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)方面取得最大進(jìn)步的成功學(xué)校，將得到確認(rèn)并可獲得“不讓一個(gè)兒童落后”津貼計(jì)劃的獎(jiǎng)勵(lì)；如果一個(gè)州未能實(shí)現(xiàn)其績(jī)效目標(biāo)，且在學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)方面未顯出進(jìn)展，聯(lián)邦教育部長(zhǎng)將有權(quán)減少該州在管理支出方面可獲的聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)。［2］有人認(rèn)為，《不讓一個(gè)孩子落后法》為美國(guó)帶來(lái)了真正的問(wèn)責(zé)制度，也帶來(lái)了聯(lián)邦和州之間關(guān)系的根本性變化，這顯然是有道理的。奧巴馬總統(tǒng)于2015年又頒布了《每一個(gè)學(xué)生成功法》（Every Student Succeeds Act），［3］該法案認(rèn)可并延續(xù)《不讓一個(gè)孩子落后法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)政策，但是，在問(wèn)責(zé)權(quán)力分配上，則把問(wèn)責(zé)的權(quán)力歸還給了州政府和地方學(xué)區(qū)?？v觀美國(guó)教育問(wèn)責(zé)政策的變化，可以發(fā)現(xiàn)，把問(wèn)責(zé)引入教育領(lǐng)域，并把問(wèn)責(zé)的焦點(diǎn)逐漸放在學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果或者學(xué)業(yè)成就上，這種做法一直強(qiáng)化著。從原來(lái)的聯(lián)邦政府不過(guò)問(wèn)教育，到聯(lián)邦政府和州政府的強(qiáng)勢(shì)介入，再到把問(wèn)責(zé)的權(quán)力還給地方，這些變化，主要是在“聯(lián)邦—州—學(xué)區(qū)”之間構(gòu)建一種平衡的格局。在這種調(diào)整中，政府的角色也在發(fā)生著重要的變化。

二、政府角色的變化

問(wèn)責(zé)關(guān)系的變化，不僅體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)權(quán)力在不同問(wèn)責(zé)主體之間的再分配上，還體現(xiàn)在政府部門自身角色的變化上。在基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)中，美國(guó)政府主要扮演了以下幾種角色。

（一）信息提供者

基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)建立在信息驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上。評(píng)估信息具有兩個(gè)方面的作用：一是讓作為問(wèn)責(zé)主體的政府據(jù)此追究不作為或者作為不足責(zé)任人的責(zé)任，二是讓課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的相關(guān)者分享信息，明了課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的進(jìn)展情況及努力方向，共同致力于課程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和學(xué)生學(xué)業(yè)成就的提高。因此，對(duì)于教育行政部門來(lái)講，建立完善的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)于教育問(wèn)責(zé)和服務(wù)于學(xué)生學(xué)業(yè)成就提高兩個(gè)方面的平衡，乃是必不可少的一個(gè)職責(zé)。自20世紀(jì)80年代基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)政策實(shí)施以來(lái)，在聯(lián)邦政府和州政府的引領(lǐng)和積極倡導(dǎo)下，逐步建立起了一種由聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)、學(xué)校多主體共同參與的和包括考試在內(nèi)的多種評(píng)價(jià)方式并用的完善的信息采集機(jī)制，信息的采集建立在與課程標(biāo)準(zhǔn)相一致的評(píng)估的基礎(chǔ)上。憑借著這種新的機(jī)制，聯(lián)邦和州政府發(fā)展起來(lái)了強(qiáng)大課程信息系統(tǒng)。

各種專業(yè)評(píng)估組織都開(kāi)展了基于標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)估。評(píng)估信息之全面、進(jìn)步之大，以至于美國(guó)教育部長(zhǎng)瑪格麗特·斯佩琳斯（Margaret Spellings）2008 年5月在紀(jì)念《國(guó)家在危險(xiǎn)中》發(fā)布25周年而開(kāi)展的關(guān)于美國(guó)教育的全國(guó)大討論中，不無(wú)驕傲地認(rèn)為，25年來(lái)所取得的信息服務(wù)成績(jī)是巨大的，通過(guò)課程標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，不僅實(shí)現(xiàn)了各年級(jí)、各群體、各學(xué)科、各學(xué)校、各學(xué)區(qū)、各州學(xué)生成績(jī)的透明化，甚至，“我們有了顯示哪些方法在課堂上有效的研究數(shù)據(jù)”［4］如美國(guó) “全國(guó)閱讀教學(xué)專家團(tuán)”（National Reading Panel）2000年的報(bào)告對(duì)小學(xué)教學(xué)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響；“全國(guó)數(shù)學(xué)顧問(wèn)團(tuán)”（National Mathematics Advisory Panel）2008報(bào)告對(duì)已知的數(shù)學(xué)教學(xué)方法有效性進(jìn)行了評(píng)估，“這兩個(gè)報(bào)告都指出了在我們的知識(shí)和委員會(huì)建議進(jìn)行的更多的研究之間存在著差距。”［5］

全國(guó)各類專業(yè)評(píng)估組織所評(píng)估的信息發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)上，任何人都可以看到。有了課程信息系統(tǒng)，納稅人、家長(zhǎng)、教育者、政策制定者只要打開(kāi)電腦，用指尖輕輕敲擊鍵盤，就能很容易地獲得關(guān)于學(xué)?；蛘邔W(xué)生學(xué)習(xí)狀況，這在以往是不可想象的。強(qiáng)大的信息系統(tǒng)不僅使教育問(wèn)責(zé)成為可能，使整個(gè)教育系統(tǒng)具有了可問(wèn)責(zé)性，更重要的，它還給那些課程改革者們、關(guān)心課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的人們提供了對(duì)話的可能。每個(gè)人都可以根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上的信息就教育問(wèn)題進(jìn)行討論，發(fā)表自己的看法，這不僅有利于課程改革問(wèn)題的解決，還有利于相關(guān)者共同參與課程改革、為課程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施貢獻(xiàn)智識(shí)。同時(shí)，有了可信度較高的學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)估的數(shù)據(jù)，決策者們據(jù)此可以診斷學(xué)校的課程改革情況，為課程改革提出中肯的建議，并使課程改革政策的調(diào)整建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。

（二）合作關(guān)系營(yíng)造者

相對(duì)于傳統(tǒng)上松散的關(guān)系，基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)改變了政府之間的關(guān)系，現(xiàn)在的聯(lián)邦政府不僅成功地介入了課程教學(xué)事務(wù)，還與州、學(xué)區(qū)以及社會(huì)各種組織之間盡力營(yíng)造合作關(guān)系，共擔(dān)課程改革的責(zé)任。對(duì)于美國(guó)這種以學(xué)區(qū)為重心的教育管理體制，要實(shí)行教育問(wèn)責(zé)政策，并不是一件容易的事情，而要在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府之間、社會(huì)各組織之間的合力作為，更是一件困難的事情。除了頒布一系列法律如《初等與中等教育法》、《目標(biāo)：2000年》（Goals2000）、《學(xué)校與工作機(jī)會(huì)法》（School to Work Opportunities Act）、《不讓一個(gè)孩子落后法》（NCLB）并通過(guò)其中獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰條款的運(yùn)用而引誘或者強(qiáng)迫州政府、學(xué)區(qū)執(zhí)行基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)政策、承擔(dān)課程改革責(zé)任外，聯(lián)邦和各州政府還通過(guò)一系列制度創(chuàng)新打造政府間、政府與社會(huì)合組織之間的合作關(guān)系。如運(yùn)用放權(quán)的策略，把政府從具體的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，將工作重心放在課程改革的宏觀規(guī)劃上，把具體課程改革事務(wù)托付給私有企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)和社區(qū)團(tuán)體等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各組織的積極性，讓他們?cè)谡n程改革中領(lǐng)銜研制和完善課程標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展基于標(biāo)準(zhǔn)的課程評(píng)估、提供課程改革的專業(yè)咨詢服務(wù)等；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)私有領(lǐng)域和公有領(lǐng)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，把公立學(xué)校出租給具備條件的各類組織或者個(gè)人，通過(guò)簽訂合同，激活改革，引發(fā)深層次的合作行為；強(qiáng)化使命感，對(duì)涉及課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的政府或者承擔(dān)諸如教師教育事務(wù)的組織等開(kāi)展基于結(jié)果的評(píng)估，把人們的注意力吸引到干事創(chuàng)業(yè)的行為中來(lái)，保障課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中各項(xiàng)工作的緊密配合環(huán)環(huán)相扣。盡管基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)政策在推行中并不順利，有著諸多的不同聲音甚至是激勵(lì)抵抗的行為，但從整體上看，反對(duì)或者抵抗只是改革大河的“支流”，而“主流”仍然是合作的。

（三）教師專業(yè)發(fā)展促進(jìn)者

無(wú)論聯(lián)邦還是各州，都非常重視教師專業(yè)發(fā)展問(wèn)題。對(duì)于教師素質(zhì)的提高，政府大都舍得投資，如克林頓政府于1999年贏得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)13億美元來(lái)支持聘用10萬(wàn)名教師，以減小低年級(jí)班級(jí)規(guī)模的計(jì)劃，并在1999年財(cái)政年度撥出12億美元來(lái)幫助各州聘用3萬(wàn)名新教師。除了常規(guī)的財(cái)政支持、優(yōu)秀教師評(píng)選、多途徑讓教師進(jìn)修等措施，他們還根據(jù)課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的需要，對(duì)教師的專業(yè)發(fā)展提出了一系列新的要求，如聯(lián)邦教育部根據(jù)克林頓總統(tǒng)關(guān)于確立全國(guó)優(yōu)秀教師證書(shū)制度的提議，與國(guó)家專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)一起建立了成功教師所應(yīng)具備的知能標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)展鑒定教師是否達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)措施。國(guó)家專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)倡導(dǎo)建立的全國(guó)性教師資格證書(shū)制度，為教師整體素質(zhì)以及專業(yè)水平的提升發(fā)揮了重要作用。一些州成立了專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究和制定教師教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)判斷并引導(dǎo)教師的教學(xué)行為。為了提高教師教育的質(zhì)量，全國(guó)教師教育鑒定委員會(huì) （National Council for the Accreditation of Teacher Education，簡(jiǎn)稱NCATE）于2000年5月公布了經(jīng)修訂而成的認(rèn)可教師教育機(jī)構(gòu)的《2000年標(biāo)準(zhǔn)》，要求對(duì)教師教育機(jī)構(gòu)的評(píng)估方式進(jìn)行改革。新的標(biāo)準(zhǔn)不再像以往那樣強(qiáng)調(diào)教師教育機(jī)構(gòu) “做了哪些工作”、“開(kāi)設(shè)了哪些課程”，轉(zhuǎn)而考察教師教育機(jī)構(gòu)的“結(jié)果”即受教育者所顯示出來(lái)的學(xué)科知識(shí)以及將這些知識(shí)傳授給學(xué)生的技能。這種基于結(jié)果的教師教育模式對(duì)于保障教師教育的質(zhì)量，并使教師教育與課程標(biāo)準(zhǔn)一致起來(lái)顯然具有深遠(yuǎn)的意義。

（四）課程教學(xué)問(wèn)題解決者

開(kāi)展基于標(biāo)準(zhǔn)的課程改革，讓學(xué)校的日常教學(xué)建立在課程標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，不只是教師的責(zé)任，不同層級(jí)的政府也擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。對(duì)于一向在教育中發(fā)揮著重要作用的學(xué)區(qū)政府來(lái)講，面對(duì)新的形勢(shì)，其角色的轉(zhuǎn)變是明顯而急迫的。在傳統(tǒng)上，學(xué)區(qū)教育委員會(huì)的主要職責(zé)是非教育性事務(wù)的管理上，如財(cái)政管理問(wèn)題，學(xué)校辦學(xué)條件的改善，制定讓學(xué)校有序工作的規(guī)則。至于學(xué)生學(xué)業(yè)成就方面的責(zé)任，一方面沒(méi)有正式的制度性規(guī)定，另一方面，學(xué)區(qū)也并不關(guān)心。對(duì)于民眾反映強(qiáng)烈、辦學(xué)質(zhì)量不佳的學(xué)校，學(xué)區(qū)的任務(wù)就是調(diào)離校長(zhǎng)，至于學(xué)校為什么成績(jī)不佳、應(yīng)該怎樣改革等深層次的問(wèn)題，他們并不關(guān)心，更不會(huì)去幫助他們改善?；跇?biāo)準(zhǔn)的課程改革實(shí)施之后，學(xué)區(qū)的職責(zé)發(fā)生了根本性的變化，其角色不再是事務(wù)性的常規(guī)管理，而要轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃虒W(xué)質(zhì)量的管理者、促進(jìn)者，他們面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。學(xué)區(qū)不再常規(guī)管理的地方，其本身要成為課程創(chuàng)新的基地，是解決課程改革問(wèn)題的地方，其職責(zé)的重心在于如何提供專業(yè)性的服務(wù)，滿足學(xué)校課程改革的需要。比如，傳統(tǒng)上學(xué)區(qū)的課程大都是一些組織松散的教材，現(xiàn)在則需要根據(jù)州課程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，制定適應(yīng)本學(xué)區(qū)需要的、有著統(tǒng)一學(xué)習(xí)進(jìn)度、各年級(jí)之間的學(xué)習(xí)有著連貫性的課程體系。課程開(kāi)發(fā)成為學(xué)區(qū)的重要工作。學(xué)區(qū)教育局的工作就是幫助學(xué)校增強(qiáng)對(duì)于課程標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性，同時(shí)又要保持對(duì)所有學(xué)生較高的學(xué)業(yè)要求。學(xué)區(qū)完備的課程系統(tǒng)不僅可以幫助教師有效地教學(xué)，還可以讓教師和學(xué)校為基于標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估做好準(zhǔn)備。為了更好地幫助教師解決課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的問(wèn)題，學(xué)區(qū)教育局把課程改革變成一個(gè)論壇，在這個(gè)論壇上，學(xué)區(qū)教育委員會(huì)建立公民的參與機(jī)制，根據(jù)社區(qū)民眾的價(jià)值觀靈活調(diào)整課程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，使社區(qū)的價(jià)值觀、文化傳統(tǒng)等能夠與州的政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

州政府也采取了一系列直接幫助教師提高基于標(biāo)準(zhǔn)教學(xué)能力的措施。如肯塔基州教師感到自己在能力、資源、時(shí)間、專業(yè)知識(shí)與技能方面欠缺，很難制定出合適的課程與教學(xué)計(jì)劃來(lái)達(dá)到州的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)他們要求州政府給予詳細(xì)的指導(dǎo)與支持時(shí)，州政府通過(guò)制定明確的學(xué)生學(xué)業(yè)成就目標(biāo)、開(kāi)發(fā)有助于學(xué)生實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的課程、給教師提供與課程標(biāo)準(zhǔn)相配套的教材、實(shí)施與標(biāo)準(zhǔn)和課程相適應(yīng)的專業(yè)發(fā)展計(jì)劃等，基本上滿足了教師們的要求。［6］

（五）改革環(huán)境優(yōu)化者

為了促進(jìn)基于標(biāo)準(zhǔn)教育問(wèn)責(zé)政策的實(shí)施，提高整個(gè)教育系統(tǒng)相關(guān)人員和組織實(shí)施課程標(biāo)準(zhǔn)的積極性，從聯(lián)邦政府到州和學(xué)區(qū)等，都采取了這樣或那樣的措施，在優(yōu)化改革的環(huán)境上下了一些功夫。環(huán)境的優(yōu)化主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：（1）減少繁文縟節(jié)。課程標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)果導(dǎo)向的改革，這就需要改變傳統(tǒng)的規(guī)則導(dǎo)向改革方式，把人們的注意力吸引到圍繞課程標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造績(jī)效上來(lái)，歷屆政府都很注意減少不必要規(guī)則的干擾。布什總統(tǒng)于1994年簽發(fā)的 《美國(guó)2000年教育戰(zhàn)略》（America 2000：An Education Strategy）明確指出：“……要取消聯(lián)邦和州的妨礙工作的繁雜拖拉的工作程序。要鼓勵(lì)各州允許個(gè)別學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)如何應(yīng)用學(xué)校資源作出決策，并將要求國(guó)會(huì)指定教育靈活性法規(guī)，消除聯(lián)邦妨礙各州發(fā)揮能力的各種限制，為提高成績(jī)水平而最有效地利用教育資源?！保?］在此方面做出最大幅度改革的當(dāng)屬于克林頓政府。從1993年開(kāi)始，克林頓和教育部長(zhǎng)實(shí)施了 “沒(méi)有規(guī)制的2000目標(biāo)”，砍掉了80個(gè)初等和中等教育項(xiàng)目的規(guī)制，審批通過(guò)了140多個(gè)主要聯(lián)邦項(xiàng)目的廢止令等。此外，給予9個(gè)州以簽署廢止聯(lián)邦規(guī)定的自主權(quán)，支持2000個(gè)學(xué)校用獲得的大部分聯(lián)邦基金進(jìn)行學(xué)校范圍的改革，把他們從繁雜的聯(lián)邦規(guī)制中解放出來(lái)。［8］（2）建設(shè)21世紀(jì)安全的學(xué)校。安全學(xué)校一直是美國(guó)政府不得不關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。1994年的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》中的國(guó)家教育目標(biāo)專門把安全學(xué)校建設(shè)作為其中的一個(gè)目標(biāo)：“到2000年美國(guó)美國(guó)學(xué)校將不再有吸毒和暴力，創(chuàng)造一個(gè)有助于學(xué)習(xí)有紀(jì)律的環(huán)境，保證所有學(xué)校的安全和免受暴力的侵害”，該法案的第七章用了很長(zhǎng)的篇幅講述這個(gè)問(wèn)題以及解決問(wèn)題的措施。2002年的《不讓一個(gè)孩子落后法》（NCLB）第五條款對(duì)此又做出了規(guī)定。法案指出，為了實(shí)施基于標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量的教育，幫助學(xué)生達(dá)到課程標(biāo)準(zhǔn)所要求的學(xué)習(xí)水平，“政府有責(zé)任……改善學(xué)校安全，以及減少毒品的使用?！保?］為了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，政府可以采取以下措施：定義出什么是“危險(xiǎn)性學(xué)?！保瑢?duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)估并公布安全性報(bào)告，對(duì)于那些校園犯罪的受害者以及長(zhǎng)期在危險(xiǎn)性學(xué)校就讀的學(xué)生，必須有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移到安全學(xué)校中去；賦予教師以權(quán)力，可以將那些危險(xiǎn)學(xué)生逐出教室；聯(lián)邦和州合作建立一個(gè)Sentry項(xiàng)目，查證、檢舉、懲罰并且監(jiān)督那些觸犯武器法案的青少年；等等。（3）改善學(xué)校的辦學(xué)條件。在信息化時(shí)代，要讓學(xué)生的學(xué)業(yè)成就達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，必須給學(xué)生創(chuàng)造與課程標(biāo)準(zhǔn)一致的技術(shù)學(xué)習(xí)手段。在全國(guó)性課程標(biāo)準(zhǔn)提出之后，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府不斷加大教育投入，努力打造一個(gè)基于信息技術(shù)、讓所有的孩子隨時(shí)都能夠得到世界一流教育的數(shù)字化學(xué)習(xí)環(huán)境。1996年美國(guó)聯(lián)邦教育部部長(zhǎng)理查德·賴?yán)l(fā)表了題為《讓美國(guó)學(xué)生為21世紀(jì)作好準(zhǔn)備：迎接技術(shù)能力的挑戰(zhàn)》的第一份國(guó)家教育技術(shù)計(jì)劃。由于聯(lián)邦政府、各州、地方及私人對(duì)教育技術(shù)不斷增加的投資，美國(guó)在1996年國(guó)家教育技術(shù)目標(biāo)方面取得了顯著成績(jī)。這些計(jì)算機(jī)與因特網(wǎng)應(yīng)用的投資、專業(yè)開(kāi)發(fā)、技術(shù)性的支持及內(nèi)容，使許多中小學(xué)教師和學(xué)生從教與學(xué)有效方法的應(yīng)用中獲益匪淺。2000年12月，美國(guó)聯(lián)邦教育部制定了美國(guó)國(guó)家教育技術(shù)計(jì)劃，制定了國(guó)家教育技術(shù)目標(biāo)，要求所有的學(xué)生和教師都能在教室、學(xué)校、社區(qū)以及家中使用信息技術(shù)；所有的教師都將有效運(yùn)用技術(shù)幫助學(xué)生達(dá)到較高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；所有學(xué)生都要具備信息技術(shù)方面的知識(shí)與技能；通過(guò)研究與評(píng)估，促進(jìn)下一代技術(shù)在教與學(xué)中的應(yīng)有；通過(guò)數(shù)字化的內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用改革教與學(xué)。［10］2002年的《不讓一個(gè)孩子落后法》（NCLB）對(duì)此問(wèn)題也做了一些規(guī)定。經(jīng)過(guò)持續(xù)的改革，當(dāng)今美國(guó)中小學(xué)學(xué)?；旧辖⒘诉m應(yīng)課程標(biāo)準(zhǔn)要求的現(xiàn)代信息技術(shù)學(xué)習(xí)環(huán)境。

三、兩點(diǎn)啟示

第一，在課程管理上，集權(quán)制國(guó)家與分權(quán)制國(guó)家有著不同的改革路線圖。對(duì)于我國(guó)這樣有著集權(quán)管理傳統(tǒng)的國(guó)家，新一輪課程改革實(shí)行了課程管理重心下移的策略，地方和學(xué)校分享到一定的課程權(quán)力，而對(duì)于那些有著地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家，則一般實(shí)行了課程管理重心上移的策略，國(guó)家層面獲得了更多的課程管理權(quán)力。課程權(quán)力的調(diào)整實(shí)際上是教育問(wèn)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)。從美國(guó)不同層級(jí)政府之間教育問(wèn)責(zé)關(guān)系的變化中可以發(fā)現(xiàn)，教育問(wèn)責(zé)關(guān)系的調(diào)整不是徹底否定科層式的問(wèn)責(zé)模式，恰恰相反，作為一項(xiàng)政府主導(dǎo)的課程改革運(yùn)動(dòng)，政府的作用必須得到加強(qiáng)，只不過(guò)，政府作用的加強(qiáng)不是建立在傳統(tǒng)的運(yùn)作方式上，而是基于政府自身角色和行為的轉(zhuǎn)變上。

第二，關(guān)于政府在基于標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校教育問(wèn)責(zé)中應(yīng)扮演什么新的角色，往往存在著一定的爭(zhēng)議。如有的認(rèn)為政府應(yīng)該是“企業(yè)型政府”，而有的則認(rèn)為政府應(yīng)該是“服務(wù)型政府”?！捌髽I(yè)型政府”是針對(duì)傳統(tǒng)的習(xí)慣于指手畫(huà)腳、發(fā)號(hào)施令、上傳下達(dá)、很少直面工作的后果（不清楚績(jī)效的底線，也不進(jìn)行績(jī)效評(píng)估）官僚形象政府來(lái)講的。其本意不是將政府改造成為私營(yíng)企業(yè)，而是用企業(yè)家精神來(lái)重塑政府，使之能夠如優(yōu)秀的企業(yè)家那樣積極進(jìn)取，不斷采用新的方式大幅提高組織效率、效益、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力。“服務(wù)型政府”認(rèn)為政府面對(duì)的對(duì)象不是消費(fèi)者，而是公民。因此，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是消費(fèi)者，重視公民權(quán)勝過(guò)企業(yè)家精神，服務(wù)而不是掌舵，重視人而不只是重視生產(chǎn)率。筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)不是水火不容的，二者更多地具有一致性。企業(yè)型政府本身也注重服務(wù)，而服務(wù)型政府如果自身沒(méi)有積極進(jìn)取的企業(yè)家精神，也不會(huì)有效發(fā)揮服務(wù)的功能。對(duì)于政府來(lái)講，如果將其定位為企業(yè)家型組織的話，則同時(shí)意味著其功能是服務(wù)性的，而不是傳統(tǒng)官僚型的；反之亦然。從美國(guó)的教育實(shí)踐來(lái)看，在基于標(biāo)準(zhǔn)教育問(wèn)責(zé)的背景下，政府部門擯棄了傳統(tǒng)的坐擁龐大的官僚機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)架床疊屋、拘泥于形形色色的規(guī)章制度、步履艱難、工作效率每況愈下的官僚做法，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅胤治?、講究效果、積極進(jìn)取、追求創(chuàng)新、不斷自我完善、提倡合作精神、具有前瞻眼光、以滿足課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施者為己任的融企業(yè)性政府和服務(wù)型政府功能于一體的干事創(chuàng)業(yè)者和服務(wù)者形象。而政府特別是教育行政部門的這一成功轉(zhuǎn)型，使得政府部門不僅有效地監(jiān)控了學(xué)校的發(fā)展，而且還在問(wèn)責(zé)的同時(shí)有效促進(jìn)了學(xué)校教育的健康發(fā)展。我國(guó)各級(jí)政府部門也針對(duì)學(xué)校開(kāi)展著教育問(wèn)責(zé)的探索，美國(guó)政府的這一做法對(duì)于我國(guó)教育問(wèn)責(zé)的有效實(shí)施有著重要的參考價(jià)值。

注釋：

①“基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)”是伴隨著20世紀(jì)80年代發(fā)生于英、美等國(guó)家的一場(chǎng)基礎(chǔ)教育課程改革運(yùn)動(dòng)而出現(xiàn)的，這場(chǎng)改革也稱作“基于課程標(biāo)準(zhǔn)的教育改革”、“標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)教育改革”、“結(jié)果驅(qū)動(dòng)的教育改革”。在這場(chǎng)改革中，課程標(biāo)準(zhǔn)是核心，發(fā)揮著支配性的作用，是驅(qū)動(dòng)整個(gè)改革的工具?！霸u(píng)價(jià)”和“問(wèn)責(zé)”是手段，用以保障課程標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。目前，基于標(biāo)準(zhǔn)的教育改革已成為世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的一個(gè)新的范式，而“基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)”作為該改革的一個(gè)組成部分，也成為教育問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的主流方式。

［1］張斌.基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問(wèn)責(zé)：內(nèi)涵分析［J］.全球教育展望，2011，（2）.

［2］趙中建.不讓一個(gè)兒童落后——美國(guó)布什政府教育改革藍(lán)圖述評(píng)［J］.上海教育，2001，（5）.

［3］Gregory Korte，The Every Student Succeeds Act vs.No Child Left Behind：What's changed？USA TODAY.2015.http：//www.usatoday.com.

［4］［5］U.S.Department of Education.Margaret Spellings.A Nation Accountable：Twenty-five Years After A Nation at Risk.Washington，D. C.，2008.http：//www.ed.gov/rschstatresearch/pubs/accountable/

［6］戴維·T·康利.誰(shuí)在管理我們的學(xué)?！兓械慕巧拓?zé)任［M］.侯定凱.上海：華東師范大學(xué)出版社，2005.51.

［7］［9］［10］呂達(dá)，周滿生.當(dāng)代外國(guó)教育改革著名文獻(xiàn)（美國(guó)卷·第三冊(cè)）［M］.北京：人民教育出版社，2004.214.204.281.

［8］http：//www.ed.gov/update/PresEDPlan/part6.html.轉(zhuǎn)引自田凌暉.利益關(guān)系的調(diào)整與重塑——新公共管理影響下的教育管理機(jī)制研究［D］.2004.52-53.

（責(zé)任編輯：劉君玲）

張斌/山東省教育科學(xué)研究院研究員，教育學(xué)博士